論后“營改增”時期消費稅的改革方向

余夢晴 羅昌財

（集美大學(xué)財經(jīng)學(xué)院，福建廈門361021）

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論后“營改增”時期消費稅的改革方向

余夢晴 羅昌財

（集美大學(xué)財經(jīng)學(xué)院，福建廈門361021）

摘 要：作為結(jié)構(gòu)性減稅和稅制適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要內(nèi)容，“營改增”將在近期全面完成，曾扮演地方主體稅種角色的營業(yè)稅也將徹底退出歷史舞臺。消費稅將是今后地方主體稅種的不二選擇，相對于房產(chǎn)稅和企業(yè)所得稅等其他稅收，消費稅具有收入全面和普遍的優(yōu)勢，符合一般意義上地方稅的基本特征。但是，消費稅要作為地方的主體稅種還需要進行充分地“改造”，征稅環(huán)節(jié)后移至消費環(huán)節(jié)是前提條件。

關(guān)鍵詞：“營改增”；地方主體稅種；消費稅

近年來，隨著經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“退二進三”的局面日益凸顯，我國稅制中增值稅與營業(yè)稅“兩稅并行”的模式逐漸暴露出諸多弊端，阻礙了兩大產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。從2012年1月1日起，我國開始實施“營改增”改革，并且計劃于近期全面完成。全面實行“營改增”無疑會為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級提供更良好的稅收環(huán)境，但同時也帶來了地方主體稅種缺失的問題。缺少了主體稅種的財力支撐，地方政府的功能必將受到影響，因此，當(dāng)前研究和解決這一問題刻不容緩。

一、“營改增”造成地方主體稅種缺失

營業(yè)稅是當(dāng)前地方稅的主體稅種，占地方稅稅收總收入的比例接近1/3。由于營業(yè)稅與增值稅在計稅基礎(chǔ)、稅率、抵扣項目等稅收要素上不同，相對于減少的營業(yè)稅收入，營改增后增加的增值稅收入會更少。盡管改征增值稅后相應(yīng)增加的增值稅收入仍歸屬地方政府，但是地方稅收收入還是會減少。另外，“營改增”還會影響增值稅的征收，原有的增值稅地方分享的部分也會減少?！盃I改增”后，由于增值稅專用發(fā)票使用范圍的擴大和允許抵扣進項稅金的增加，原有的增值稅征收也會有一個“減稅”效應(yīng)，這也將在整體上會減少地方分享收入。如果將“營改增”的中央與地方對增值稅的分成比例按75：25的格局不變，則地方稅將面臨主體稅種缺失和地方稅收入減少的雙重疊加問題。這將會加劇1994年分稅制改革后遺留下的中央與地方的財權(quán)事權(quán)不匹配的問題。

地方政府在我國財政體制中發(fā)揮著重要的作用，其擔(dān)負著提供地方公共產(chǎn)品與服務(wù)、推動地方經(jīng)濟發(fā)展和維護基層社會穩(wěn)定的重要職能。隨著我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和對外開放的擴大，地方財政的支出責(zé)任更加重要，地方政府需要投入更多的財力，保障其職能的有效實現(xiàn)。1994年稅改以來，地方稅系長期存在著分稅制不徹底的問題，缺乏長期穩(wěn)定支撐地方財力的主體稅種，財權(quán)事權(quán)不匹配的矛盾突出，由此引發(fā)的“土地財政”和地方債政府債務(wù)危機等財政制度異化，進一步加劇了地方財政風(fēng)險。［1，2］因此，在后“營改增”時期，亟須理性選擇和確立地方稅主體稅種，以有效地彌補“營改增”造成的地方財力缺口。

二、地方主體稅種的構(gòu)建

當(dāng)前來看，地方稅主體稅種的確立方式有三種選擇：一是提高增值稅中地方政府的分享比例；二是開征新的稅種作為地方主體稅種；三是選擇適合的現(xiàn)有稅種進行優(yōu)化與改革，將之培育為新的地方稅主體稅種。

權(quán)衡操作難易與實施效果，第一種思路操作簡單，但是該思路僅僅是在量上增加地方稅收，而未從質(zhì)上改變地方政府對中央共享稅的依賴度，地方稅主體稅種缺失的問題沒有從根本上解決。第二種思路具有較強的針對性，由于是一套全新的稅種，可以根據(jù)目前的地方主體稅種現(xiàn)實需要進行設(shè)計，理論上能夠克服政策時滯后性對政策效果產(chǎn)生的影響。但從可操作性來看，新稅的開征需要從理論與實踐兩方面進行反復(fù)論證，并逐步完善相應(yīng)的立法，因而短期內(nèi)較難實施。更為重要的是，這種“增稅”的思路與目前新常態(tài)下供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的環(huán)境并不適應(yīng)。相比之下，第三種方式更為合適，即在現(xiàn)有的稅收體系內(nèi)選擇某種適宜稅種，對該稅種已經(jīng)成形的稅率、征稅范圍、征稅環(huán)節(jié)、計征辦法等稅制要素進行優(yōu)化和改革，從而將其培育成地方主體稅種。這種方式既能夠從質(zhì)上緩解地方的財力疲軟以及財權(quán)事權(quán)不匹配的矛盾，又能夠在短期內(nèi)，通過稅收改革與調(diào)整解決眼下地方主體稅種缺失的問題。因而，選取現(xiàn)有稅種中具有較強優(yōu)化潛力的稅種進行培育和規(guī)范，是實現(xiàn)地方主體稅種“補位”的理性選擇。

三、零售環(huán)節(jié)消費稅：地方主體稅種的理性選擇

（一）選擇地方稅主體稅種應(yīng)遵循的原則

第一，稅基寬厚穩(wěn)定。從稅制角度看，主體稅種應(yīng)具備兩個特點：一是具有較寬的稅基，二是稅基穩(wěn)定。寬稅基意味著該稅種的征稅范圍需要寬泛，能夠為地方政府提供充足的稅源，從而能夠在量上保證充足的地方財政收入。［3］稅基穩(wěn)定要求該稅種具有適度的稅收彈性，即對經(jīng)濟增長具有適度的敏感性，能夠從經(jīng)濟增長中分得適度紅利。同時，這里強調(diào)彈性應(yīng)適度，避免稅收隨經(jīng)濟周期產(chǎn)生較大的波動而帶來的稅收不穩(wěn)定風(fēng)險。并且，主體稅種應(yīng)具有非流動性，即不會發(fā)生地域間的稅收轉(zhuǎn)移，這樣才能在質(zhì)上保證穩(wěn)定可靠的地方財政收入，為地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的剛性公共支出提供可持續(xù)的財力保障。

第二，滿足區(qū)域性受益原則。傳統(tǒng)的社會契約論認(rèn)為，稅收是公共產(chǎn)品的使用價值，或者是購買公共服務(wù)的成本，納稅人以繳納稅收的方式購買該地區(qū)提供的公共服務(wù)和產(chǎn)品。征稅對象會從地方性公共服務(wù)支出中受益，且地方政府所提供的公共服務(wù)和產(chǎn)品只會為本轄區(qū)的納稅人帶來與其稅收負擔(dān)相對稱的收益，而不會出現(xiàn)稅收利益外溢的現(xiàn)象。地方政府提供的公共服務(wù)和產(chǎn)品優(yōu)劣直接影響當(dāng)?shù)丶{稅人的利益，納稅人的收入情況進而對當(dāng)?shù)氐亩愒串a(chǎn)生影響。因而在該原則下，稅源的增長與地方政府提供的公共服務(wù)密切相關(guān)。

第三，地區(qū)間的稅收競爭。根據(jù)蒂伯特的“用腳投票”原理，當(dāng)某種征稅對象可滿足該原理的流動性假設(shè)時，某地方政府為了擴大本轄區(qū)內(nèi)的稅源，便會通過采取降低稅率等稅收優(yōu)惠方式吸引居民和企業(yè)遷入本轄區(qū)。當(dāng)各地方政府紛紛效仿時，便會使地方政府陷入惡性稅收競爭中，最終從國家整體上而言，會造成大量的稅收收入流失。因此，地方主體稅種的稅基應(yīng)具有非流動性，避免納稅人從稅賦高的地區(qū)向稅賦低的地區(qū)轉(zhuǎn)移。此時，納稅人選址的依據(jù)應(yīng)集中于各轄區(qū)的資源稟賦和公共產(chǎn)品狀況，而非稅收政策差異。

第四，征管效率原則。主體稅種的選擇要遵循稅務(wù)行政征管高效原則，運用科學(xué)的征管方法，以實現(xiàn)征管成本最低。稅權(quán)劃分上，應(yīng)考慮將稅源較分散，中央統(tǒng)一征管控制難度較大的稅種劃分為地方稅。因為，地方政府及其職能部門更易于實時了解本轄區(qū)的具體情況，能夠及時有效地對納稅人的納稅義務(wù)履行情況予以監(jiān)督和管理，提高征收效率。

（二）當(dāng)前地方稅體系中主體稅種選擇的困境

現(xiàn)行地方稅體系中的稅種主要包括：房地產(chǎn)相關(guān)稅種、個人所得稅、企業(yè)所得稅、資源稅、城市維護建設(shè)稅。筆者認(rèn)為，目前將這些稅種培育成地方主體稅種，均存在不同程度的障礙。

1.房地產(chǎn)相關(guān)稅種

現(xiàn)行的地方稅體系中，房地產(chǎn)相關(guān)稅收（包括房產(chǎn)稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等）具有非流動性、受益對稱性、稅基穩(wěn)定等特點，是天然的地方稅種。部分西方發(fā)達國家選擇了房地產(chǎn)稅作為地方主體稅種，但這些房地產(chǎn)相關(guān)稅收是否能解決當(dāng)下我國面臨的地方主體稅種缺失的問題，需要考察我國房地產(chǎn)相關(guān)稅收實際的征管情況。

首先，各類房地產(chǎn)稅種規(guī)模有限。據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》（2014）所示，2014年各個稅種占地方稅收收入的比例分別為房地產(chǎn)稅3.1%、土地增值稅6.6%、契稅6.8%、耕地占用稅3.5%、印花稅2.6%，各個稅種對地方主體稅種的貢獻率都比較小。同時，我國的房地產(chǎn)相關(guān)稅收的征收環(huán)節(jié)均是在土地、房產(chǎn)的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)一次性征收，且征稅對象僅僅限于數(shù)量有限的土地、房屋、建筑物。從稅源的規(guī)模和可持續(xù)角度看，這些稅種也不適合地方主體稅種。

其次，房地產(chǎn)稅（物業(yè)稅）開征尚待時日。擬對房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)普遍征收的房地產(chǎn)稅（物業(yè)稅）雖然已經(jīng)進入了調(diào)研、籌備階段，但仍面臨著諸多問題。一是開征技術(shù)條件不成熟。目前，房產(chǎn)稅的納稅人仍局限在城鎮(zhèn)的法人納稅人，而保有環(huán)節(jié)開征的房地產(chǎn)稅需要擴大到廣大的自然納稅人，地域上將拓寬至農(nóng)村。而現(xiàn)行的房地產(chǎn)征管體系不完善、征管技術(shù)水平較低，無法滿足房地產(chǎn)稅的征管需求。二是房地產(chǎn)價格評估體系不健全，我國尚未建立財產(chǎn)計稅價值評估制度以及相關(guān)配套法律，存量房交易計稅價格評估存在困難。因此，對新房地產(chǎn)稅設(shè)計出合適的征稅對象、計稅依據(jù)、稅率等計稅要素，最終形成完整的稅制體系，并通過立法程序適時開征還需要時間。

最后，房地產(chǎn)類稅收的稅源分布不均。房地產(chǎn)類稅收收入與各地區(qū)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展密切相關(guān)，而房地產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達的城市主要集中在“北上廣”以及東南沿海地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)達城市。全國范圍內(nèi)房地產(chǎn)類稅收的稅源存在較大懸殊，不同地區(qū)稅收收入也差距較大。由于存在這種稅源分布不均衡的情況，使得房地產(chǎn)類稅收自然難以成為地方主體稅種。

2.企業(yè)所得稅

所得稅包括企業(yè)所得稅與個人所得稅，計稅依據(jù)分別為法人與自然人的應(yīng)稅所得額，這要求征管部門對所有應(yīng)稅所得進行準(zhǔn)確的統(tǒng)計與核查。但目前，企業(yè)所得稅稅源具有流動性和地區(qū)差異性，并以總分機構(gòu)匯總繳納的方式納稅，計征過程復(fù)雜，這不僅會加大征管成本，而且對征管水平提出了更高要求。而我國地方征管人員的整體征管能力較低，地方主體稅種征收成本也不宜過大，則企業(yè)所得稅顯然不是地方主體稅種的合理選擇。

3.資源稅

開征資源稅的政策目的側(cè)重于調(diào)節(jié)資源的級差收入，促進節(jié)能減排，其征收對象僅僅局限于少數(shù)的資源產(chǎn)品。即便近幾年在資源稅的征稅范圍、計稅方式等方面進行了不斷地完善和改革，其籌集財政收入的功能仍然十分有限。［4］2013年資源稅稅收收入為960.31億元（不含中央征收部分），占地方稅收收入的比重僅有1.78%。2014資源稅稅收收入為1039.38億元，所占比重為1.73%，同比下降了5個百分點。加之資源在各地分布不均且存量有限，不能為各地方政府帶來穩(wěn)定充足可持續(xù)的稅源，不適合作為地方主體稅種。

（三）消費稅作為地方主體稅的優(yōu)勢

第一，稅源充足，且具有“擴圍”潛力。消費稅的稅源源于消費，是在對貨物普遍征收增值稅的基礎(chǔ)上，對部分特定消費品進行征稅，稅源豐富。從1994年消費稅稅制建立以來，經(jīng)過三次擴圍調(diào)整，消費稅已成為僅次于增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅的第四大重要稅種。2014年國內(nèi)消費稅收入達8906億元，同比增長8.2%?？紤]將具有消費稅性質(zhì)的車輛購置稅并入消費稅，2014年能夠帶來的稅收收入共計11750.53億元，占地方稅稅收收入的20%，能夠有效彌補“營改增”帶來的地方財力損失。加之新常態(tài)社會經(jīng)濟發(fā)展對消費稅發(fā)揮引導(dǎo)理性消費、補償外部性功能提出了更高的要求，消費稅將擴圍至更多奢侈品、奢侈服務(wù)和資源性、環(huán)保類消費品。因此，擴圍后的消費稅能夠為地方政府提供更寬厚的稅基。

第二，以從價計征為主，具有適度彈性。在消費稅的稅率表中，大部分消費品以從價定率征收為主。這符合地方主體稅的適度彈性原則，即對存在價格級差且價格水平隨著國民經(jīng)濟發(fā)展會發(fā)生較大調(diào)整的消費品，將稅負與商品價格高低、增減掛鉤，保證地方財政收入分享經(jīng)濟增長紅利。同時，消費稅的稅基來源于消費行為，居民的消費行為在一定時間內(nèi)具有慣性。因而，消費稅具有收入的內(nèi)在穩(wěn)定器作用，稅基對經(jīng)濟擴張或者收縮的反應(yīng)適度，具體表現(xiàn)為：當(dāng)經(jīng)濟增長時，稅基在范圍和價值上會平穩(wěn)增加，而經(jīng)濟衰退時，稅基的減少也必將緩慢，從而能夠為地方政府帶來穩(wěn)定且可持續(xù)增長的稅收收入。

第三，零售環(huán)節(jié)消費稅符合地方受益原則。零售環(huán)節(jié)消費稅與地方經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)。將消費稅的征稅環(huán)節(jié)由生產(chǎn)環(huán)節(jié)后移至最終消費環(huán)節(jié)，使得消費稅的稅收水平與征收地的居民消費水平直接掛鉤，即該地區(qū)的消費者消費越多應(yīng)稅商品和服務(wù)就需要向當(dāng)?shù)亟患{越多的消費稅。地方政府獲得更多的稅收收入，則增強了其為本轄區(qū)提供更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的能力，從而能夠為本轄區(qū)居民創(chuàng)造更好的生產(chǎn)、投資、消費環(huán)境，進一步促進經(jīng)濟增長和居民消費水平的提高。如此，消費增長與稅收增長相互促進，良性循環(huán)，使得本轄區(qū)的居民能夠從自己所負擔(dān)的消費稅稅收收入中獲得收益，符合受益對稱原則。

第四，零售環(huán)節(jié)消費稅可避免惡性稅收競爭。消費稅的稅基也從生產(chǎn)領(lǐng)域后移至消費領(lǐng)域，使得稅基較為均勻地分布到各地，能夠克服各地由于生產(chǎn)要素分布不均而導(dǎo)致的稅基流動性問題。同時，取消在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收消費稅，能夠割裂地方政府對單一應(yīng)稅消費品生產(chǎn)的依賴關(guān)系，避免各地政府為爭奪稅源而進行諸如非理性招商引資、爭相投資建廠、地方市場封鎖保護等不正當(dāng)稅收競爭行為。

第五，零售環(huán)節(jié)消費稅符合征收效率原則。美國財政學(xué)家馬斯格雷夫在闡述中央與地方稅權(quán)劃分“七項原則”中指出，依附于居住地的稅收（如銷售稅和消費稅）較適合劃歸地方征收。零售環(huán)節(jié)消費稅以最終消費品為課稅對象，以居住地的居民為納稅人，產(chǎn)品類別特定且繁多，地方稅務(wù)征管部門對本地區(qū)居民的消費習(xí)慣更為了解，更容易掌握消費稅稅源的動態(tài)信息。因而，能夠克服生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收出現(xiàn)的轉(zhuǎn)移定價所導(dǎo)致的稅源流失現(xiàn)象，大大降低稅收征管所耗費的人力財力成本，符合征收效率原則。

四、強化消費稅各環(huán)節(jié)改革的思路及舉措

（一）征稅環(huán)節(jié)的調(diào)整是消費稅作為地方主體稅種的前提

產(chǎn)制環(huán)節(jié)征收消費稅存在以下幾點弊端：一是容易誘發(fā)偷逃稅行為，加大征管成本。采用從價計征并于生產(chǎn)環(huán)節(jié)納稅的消費稅是以出產(chǎn)價為計稅基礎(chǔ)，客觀上為納稅人利用關(guān)聯(lián)轉(zhuǎn)讓定價逃避稅收提供了可能，即企業(yè)可以通過設(shè)立獨立核算的門市部，在產(chǎn)品出廠時，以較低的價格銷售給其門市部，再由門市部以較高的正常售價對外銷售。［5］此時，生產(chǎn)環(huán)節(jié)僅對較低的出廠價征稅，企業(yè)通過如此的生產(chǎn)、流通利潤轉(zhuǎn)移的方式逃避納稅義務(wù)，大大提高了征管難度，加大了征管成本。二是易引發(fā)地區(qū)間惡性的稅收競爭。產(chǎn)制環(huán)節(jié)征收使得消費稅稅基在各地區(qū)分布不均衡，自然地導(dǎo)致了地方性財力差距的拉大。地方政府與應(yīng)稅消費品生產(chǎn)之間的利益關(guān)系會導(dǎo)致各地政府利用不當(dāng)?shù)亩愂崭偁?，爭相招商引資，投資建廠。三是生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅占用了企業(yè)的流動資金。這削減了企業(yè)投入再生產(chǎn)的能力，抑制了地區(qū)的社會生產(chǎn)，不利于地方政府?dāng)U增稅源。因此，只有將消費稅征稅環(huán)節(jié)后移至消費（零售）環(huán)節(jié)，才能克服上述這些弊端，為消費稅扮演好地方主體稅種的角色鋪平道路。

（二）消費稅改革的其他重要措施

消費稅要擔(dān)負起地方主體稅種的重任，除了后移征稅環(huán)節(jié)外，還需要在征收范圍、稅率、計征方式等方面進行優(yōu)化調(diào)整。

第一，征收范圍方面。進一步擴大奢侈類與環(huán)保類的消費稅征稅范圍，在擴充稅源的同時，加強消費稅調(diào)節(jié)消費、保護環(huán)境的功能。［6］一是奢侈類消費品，包括高檔服飾、高檔皮包、高檔家具及家用電器等高檔消費品。二是高端消費行為，包括豪華旅游、高檔家政服務(wù)、高爾夫球場消費等高檔服務(wù)消費。三是擴大消費稅“綠色征稅范圍”，包括包裝物、塑料餐飲用品等一次性用品、農(nóng)藥化肥（氮肥、磷肥）、煤炭制品、氟利昂、含磷洗衣粉洗衣液等。

第二，稅率設(shè)計方面。賈康表示，“消費稅自身要優(yōu)化設(shè)計，比如帶有高端奢侈品特征的消費和對資源環(huán)境造成壓力的消費應(yīng)該明確征收比較高的消費稅?！笔紫?，對新增奢侈類消費稅稅目進行進一步細化，按照消費品“奢侈度”越高，稅負越重的原則，設(shè)計級差稅率，突出消費稅作為地方主體稅種的收入功能與調(diào)節(jié)功能。［7］其次，對環(huán)保類消費品按照對環(huán)境的污染程度，設(shè)置不同的稅率，落實消費稅的“綠化”功能。

參考文獻：

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責(zé)任編輯胡號寰 E-mail：huhaohuan2@126.com

文獻標(biāo)識碼：分類號：F812.42A

文章編號：1673—1395（2016）03—0049—04

收稿日期：2016-01-08

基金項目：福建省社科研究基地重大項目（FJ2015JDZ044）

第一作者簡介：余夢晴（1990—），女，福建閩侯人，碩士研究生。