工業(yè)用地差別化管理的思路與對策
——以福建省莆田市為例

莆田市國土資源局涵江分局林 津

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工業(yè)用地差別化管理的思路與對策
——以福建省莆田市為例

莆田市國土資源局涵江分局
林 津

[摘要]工業(yè)用地供地及批后監(jiān)管是國土資源管理工作的重要組成部分，對其有效管理不僅關(guān)系到項目用地節(jié)約集約利用水平，也為地方經(jīng)濟發(fā)展提供持續(xù)的土地資源保障。如何用好用足工業(yè)用地，加快轉(zhuǎn)變土地利用方式，實現(xiàn)資源的合理配置，是地方各級政府面臨的現(xiàn)實問題。該文以筆者工作所在轄區(qū)為例，通過調(diào)查轄區(qū)內(nèi)工業(yè)用地的利用情況及存在的問題，著重從差別化管理角度提出管理思路與對策。

[關(guān)鍵詞]工業(yè)用地 差別化管理 土地管理

近年來，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，轄區(qū)內(nèi)工業(yè)用地需求呈增長態(tài)勢。但也出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、土地利用率低下、出讓方式和出讓年限單一、批后監(jiān)管的配套措施不健全等問題。為提高土地節(jié)約集約利用水平，結(jié)合區(qū)域工業(yè)用地開發(fā)利用的實際情況及筆者基層國土資源管理經(jīng)驗，本文通過調(diào)查轄區(qū)內(nèi)工業(yè)用地開發(fā)利用的基本情況及存在的主要問題，并著重從工業(yè)用地差別化管理的角度提出相關(guān)管理思路及對策。

1 轄區(qū)工業(yè)用地開發(fā)利用現(xiàn)狀

本次以筆者工作所在轄區(qū)內(nèi)的典型工業(yè)園區(qū)——莆田市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)為調(diào)查對象，調(diào)查工作時點為2014年12 月31日。該園區(qū)2002年批準(zhǔn)設(shè)立為省級工業(yè)園區(qū)，2012年升級為國家級工業(yè)園區(qū)。園區(qū)已形成電子信息、精密機械制造為主導(dǎo)的兩大產(chǎn)業(yè)集群，其他產(chǎn)業(yè)類型主要是服裝鞋帽、家具、工藝品等，入駐園區(qū)企業(yè)341家，其中規(guī)模以上企業(yè)139家，年產(chǎn)值超億元企業(yè)63家。

土地開發(fā)利用情況：開發(fā)區(qū)規(guī)劃的工業(yè)用地總面積387.65公頃，其中已供應(yīng)工業(yè)用地309.51公頃，涉及工業(yè)項目341個（其中已建成投產(chǎn)工業(yè)企業(yè)332家、用地面積301.35公頃，在建或未開發(fā)工業(yè)企業(yè)9家、用地面積8.16公頃）；已建成工業(yè)廠房及配套總建筑面積273.95萬平方米，工業(yè)用地綜合容積率為0.91；已建成建筑總占地面積95.42萬平方米，工業(yè)用地綜合建筑密度31.66%；從投入產(chǎn)出強度方面調(diào)查，產(chǎn)業(yè)園區(qū)累計完成固定資產(chǎn)投資501500萬元，實現(xiàn)工業(yè)產(chǎn)值1142200萬元，工業(yè)用地固定資產(chǎn)平均投入強度為1664萬元/公頃，工業(yè)用地產(chǎn)出強度為3790萬元/公頃；土地出讓方式為協(xié)議出讓或掛牌出讓，無國有土地使用權(quán)租賃等其他供地方式，出讓年限均為50年，且不區(qū)分面積大小均為一次性供地并一次性交地。

2 工業(yè)用地利用存在的主要問題

通過以上典型工業(yè)園區(qū)土地開發(fā)利用調(diào)查，并結(jié)合轄區(qū)內(nèi)其他縣（區(qū)）級工業(yè)園區(qū)土地利用情況，工業(yè)用地開發(fā)利用存在的主要問題：一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，勞動密集型企業(yè)較多、高新技術(shù)企業(yè)較少，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)面臨轉(zhuǎn)型升級壓力。如：鞋業(yè)、服裝類及低端電子等行業(yè)的工業(yè)企業(yè)占較大比例，其用工較多、技術(shù)含較低，折算的土地開發(fā)利用強度和產(chǎn)出強度相對較低；二是土地供應(yīng)方式及出讓年限單一。工業(yè)用地有償供地方式均為協(xié)議出讓或招拍掛出讓，且有償使用年限統(tǒng)一為50年，未償試國有土地使用權(quán)租賃或根據(jù)產(chǎn)業(yè)類型設(shè)定靈活多樣的出讓年限等供地方式。如：部分小微企業(yè)因資金不足“買不起地”，但通過向政府租賃統(tǒng)一規(guī)劃的工業(yè)小幅地塊、或受讓20～30年的國有土地使用權(quán)等方式，則可降低土地取得成本，實現(xiàn)小微企業(yè)做強做大，促進地方工業(yè)發(fā)展；三是土地開發(fā)利用程度不高。主要表現(xiàn)在容積率及建筑密度等指標(biāo)較低，部分企業(yè)土地開發(fā)建設(shè)不足，或非生產(chǎn)性的辦公及生活服務(wù)性建筑超過現(xiàn)行政策規(guī)定的占總用地面積7%的比例，或綠化面積偏大，造成生產(chǎn)性土地利用效率低下，甚至有少數(shù)企業(yè)存在土地閑置現(xiàn)象；四是對面積較大的工業(yè)項目用地未采取分期交地等限制措施，造成批后監(jiān)管的被動局面。如：較大的項目用地一次性供地一次性交地，并辦理國有土地使用權(quán)證后，難以對其進行動態(tài)控制管理，而較理想的管理方式是視其土地開發(fā)利用情況分期交地；五是工業(yè)用地管理較籠統(tǒng)，未建立健全考核指標(biāo)體系，并進行區(qū)別管理，如：在水電、排污、稅收及信貸等方面無區(qū)別政策，無健全的獎懲制度。

3 實施差別化管理的思路與對策

3.1 差別化對待產(chǎn)業(yè)用地

一是保障省以上重點工業(yè)項目、臨港先進制造業(yè)、龍頭骨干企業(yè)、高新企業(yè)、節(jié)約集約用地企業(yè)、國家鼓勵類、產(chǎn)業(yè)振興和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型企業(yè)、節(jié)能減排企業(yè)等用地；二是支持各類投資開發(fā)主體參與工業(yè)開發(fā)區(qū)多層標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)，鼓勵具備條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在符合相關(guān)規(guī)劃前提下，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房用于轉(zhuǎn)讓、租賃、入股；三是禁止對高污染、高能耗、高排放、低水平、低效益項目、落后產(chǎn)能項目和不符合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級及規(guī)劃布局的項目供地。

3.2 差別化選擇附加準(zhǔn)入條件

在滿足《福建省工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標(biāo)（2013）》要求的五個控制指標(biāo)前提下，按照我省產(chǎn)業(yè)政策和布局，確定我市優(yōu)先發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級的行業(yè)，制定產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級重點項目目錄。依據(jù)不同項目特點，可選擇高于五個指標(biāo)范圍或增加其他條件，如單位面積產(chǎn)出、單位面積稅收、環(huán)保能耗、出讓年限上限等作為附加準(zhǔn)入條件標(biāo)準(zhǔn)，實行一次性出讓。以上項目準(zhǔn)入條件一并列為國土資源部門實施產(chǎn)業(yè)用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓的前置條件。

3.3 探索差別化出讓年限

根據(jù)工業(yè)行業(yè)和企業(yè)特點，區(qū)別確定工業(yè)用地國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓年限，可以設(shè)定20年、30年、50年不等的彈性出讓年限。期限屆滿時，用地單位若達到土地出讓合同和屆時規(guī)定的投入產(chǎn)出、稅收等經(jīng)濟指標(biāo)，仍然正常生產(chǎn)并保持增長態(tài)勢，可以申請以協(xié)議出讓方式續(xù)期使用土地。

3.4 創(chuàng)新項目用地出讓方式

根據(jù)供地政策、規(guī)劃限制、產(chǎn)業(yè)用地需求等具體因素，創(chuàng)新工業(yè)用地出讓方式，試行“國有土地使用權(quán)租賃”、“一次性供地分期交地”出讓等有償供地方式。

在工業(yè)園區(qū)規(guī)劃建設(shè)中，可預(yù)留部分成片土地作為工業(yè)用地租賃的試點區(qū)域，在上報新增建設(shè)用地時，以工業(yè)用地收儲方式報批。形成凈地后，根據(jù)控制性詳細規(guī)劃劃分各個小地塊，如：10～15畝為一單元，并設(shè)定土地用途、開發(fā)建設(shè)規(guī)劃指標(biāo)、投資強度等準(zhǔn)入條件，通過市場化及公開化的競爭方式，租賃給企業(yè)特別是小微企業(yè)使用。這種供地方式將極大解決小微企業(yè)買地的資金不足問題，并帶來地方工業(yè)企業(yè)新的增長亮點，實現(xiàn)土地資源的高效利用。

對土地面積較大的建設(shè)項目（如：200畝或300畝以上的工業(yè)項目用地），可以實行一次性出讓、分期交地、分期付款、分期確權(quán)登記，并可以通過競單位面積地價的方式確定招標(biāo)拍賣掛牌競得人(中標(biāo)人)，一次性簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同，分期交地，并按規(guī)定時限支付土地出讓價款。

3.5 建立工業(yè)企業(yè)畝產(chǎn)效益綜合評價體系

圍繞構(gòu)建以技術(shù)創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)保和稅收貢獻為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)促進機制，由經(jīng)信部門建立工業(yè)企業(yè)畝產(chǎn)效益綜合評價體系。將全市內(nèi)擁有土地使用權(quán)10畝以上、達產(chǎn)的工業(yè)企業(yè)納入評價范圍，以縣區(qū)政府（管委會）為單位，由縣（區(qū)）級經(jīng)信部門按照規(guī)模以上和規(guī)模以下工業(yè)企業(yè)，設(shè)定不同的企業(yè)評價指標(biāo)和權(quán)重，計算企業(yè)畝產(chǎn)效益綜合評價得分[1]。

3.6 開展工業(yè)企業(yè)分類評價

由縣（區(qū)）級經(jīng)信部門根據(jù)畝產(chǎn)效益綜合評價得分，按不同的產(chǎn)業(yè)類型對轄區(qū)內(nèi)的工業(yè)企業(yè)進行排序，在行業(yè)中排名前20%為A類企業(yè)（重點扶持類），排名中間70%為B類企業(yè)（整治提升類）、排名后10%為C類企業(yè)（落后淘汰類）。

3.7 按照綜合評價結(jié)果實施差別化措施

對綜合評價出來的A、B、C三類企業(yè)，在用水、用電、排污、信貸、城鎮(zhèn)土地使用稅等資源要素配置上實施差別化政策，促進A類企業(yè)做大做強，B類企業(yè)技改升級，C類企業(yè)自動退出或由政府收回土地。三類企業(yè)具體措施為：實施差別化水價收費標(biāo)準(zhǔn)，尤其對C類企業(yè)提高收費標(biāo)準(zhǔn)；實施差別化電價收費標(biāo)準(zhǔn)。對A、B類企業(yè)，按照企業(yè)用電超過限額標(biāo)準(zhǔn)情況實行不同的收費標(biāo)準(zhǔn)，對C類企業(yè)實施懲罰性電價收費標(biāo)準(zhǔn)，大幅度提高電價收費標(biāo)準(zhǔn)；實施差別化排污權(quán)有償使用和排污權(quán)總量控制制度，設(shè)定排污權(quán)基準(zhǔn)價，對不同類型企業(yè)設(shè)定不同排污權(quán)交易價格，實行差別化減排考核政策，按A、B、C三類減免一定比例年度減排任務(wù)。

以上三類企業(yè)中，重點是倒逼C類工業(yè)企業(yè)退地或由政府收回：一是市場化退地。企業(yè)實施退地，必須進入市場交易，且買方應(yīng)符合項目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。為鼓勵退地企業(yè)及買受人雙方積極性，交易涉及的營業(yè)稅、土地增值稅等稅收形成的地方財政貢獻部分，可部分獎勵給出賣方，并給予承受人一定的稅收等政策扶持；二是政府回購。對C類企業(yè)主動向政府退地的，由政府按原出讓價格和建筑物重置價格回收，設(shè)備、科技等其他投入不予補償。待土地重新出讓后，可給予原土地使用權(quán)人再次出讓后增值凈收益的一定比例數(shù)額的獎勵。政府因?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃，需收回土地的，按有關(guān)規(guī)定執(zhí)行[2]；三是分割轉(zhuǎn)讓。低效用地經(jīng)相關(guān)部門綜合評估，符合分割轉(zhuǎn)讓條件的，可辦理土地分割轉(zhuǎn)讓手續(xù)，分割登記、分割轉(zhuǎn)讓重新下達出讓規(guī)劃，買方必須符合項目準(zhǔn)入條件。

3.8 強化督查考核

建立工業(yè)用地差別化管理定期報告制度，將差別化用地管理納入地方政府（管委會）年度工作目標(biāo)責(zé)任考核內(nèi)容之一，對相關(guān)部門差別化措施執(zhí)行情況列入部門績效考核內(nèi)容。監(jiān)察、效能等部門把工業(yè)用地準(zhǔn)入、企業(yè)畝產(chǎn)效益綜合評價與應(yīng)用工作作為重點督查、監(jiān)管內(nèi)容，對屬地政府及相關(guān)職能部門工作開展情況加強跟蹤評價，定期匯報、定期通報。

參考文獻：

[1] 楊良坤. 土地集約利用的規(guī)劃方法與途徑研究[D]. 北京: 中國地質(zhì)大學(xué), 2011.

[2] 劉欣. 土地資源管理如何貫徹科學(xué)發(fā)展觀[J].現(xiàn)代經(jīng)濟信息, 2009(14):242.