非稅收入與經(jīng)濟發(fā)展：一個文獻綜述

李譚君何榮宣

(1.西南大學，重慶 400715；2.宜春學院，江西 336000)

非稅收入與經(jīng)濟發(fā)展：一個文獻綜述

李譚君1何榮宣2

(1.西南大學，重慶 400715；2.宜春學院，江西 336000)

基于文獻的分析表明，財政包干時期預算外資金(非稅收入的前身)在經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了積極作用。分稅制改革使地方政府遭遇了嚴重的財政壓力，有研究認為財政壓力使得地方政府不得不依賴預算外甚至制度外的收入，從而向企業(yè)伸出了攫取之手，影響了長遠經(jīng)濟發(fā)展。這一觀點受到了質(zhì)疑，當分析框架從中央VS地方擴展到地方政府內(nèi)部的互動時，非稅收入與經(jīng)濟發(fā)展的關系更趨復雜。

非稅收入 經(jīng)濟發(fā)展 地方政府 文獻綜述

一、引言

非稅收入的前身是預算外資金，是我國政府財政收入的重要組成部分。在官方定義中，非稅收入包括行政事業(yè)性收費、政府性基金、罰款和罰沒收入、彩票公益金和發(fā)行費、國有資產(chǎn)經(jīng)營收益、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入等類別。在世界上多數(shù)國家，非稅收入在政府收入結構中占輔助地位，稅收占主導地位。在我國，非稅收入在中央財政收入中的占比較為正常，但在地方的占比非常高，超過地方稅收收入。以省級數(shù)據(jù)為例，陜西省2005年至2007年非稅收入占一般預算收入比重分別為80%，72%和81%(齊守印和王朝才，2009)；在廣西，2011年全區(qū)非稅收入為980.6億元，地方一般預算稅收收入為644.8億元，一般預算收入為947.72億元(廣西財政廳課題組，2013)，非稅收入是一般預算收入的103.5%，地方稅收的1.52倍；在經(jīng)濟發(fā)達的浙江省，2014年非稅收入總額為4751億元，地方一般預算收入為7522億元，其中稅收收入為4121億元(程文德，2015)，非稅收入是地方一般預算收入的63.2%，地方稅收的1.15倍。

規(guī)模如此龐大的非稅收入，無疑與經(jīng)濟發(fā)展密切相關。長期以來，政府憑借非稅收入及其前身預算外資金的征收和管理權力對企業(yè)進行攫取的現(xiàn)象屢見不鮮，“亂收費、亂罰款、亂攤派”(即“三亂”)現(xiàn)象一直都是國家、媒體、企業(yè)和社會關注的熱點問題。在學術界，非稅收入及其前身預算外資金與經(jīng)濟發(fā)展關系的話題一直是熱點，但爭議較多。即使是在政府機構利用非稅收入管理和征收權對企業(yè)進行攫取的案例經(jīng)常見諸各類媒體的今天，相關文獻對這一現(xiàn)象的解讀也存在爭議。因而，有必要對相關文獻進行一個梳理，為后續(xù)研究提供一個良好基礎。

二、改革開放初期的非稅收入與經(jīng)濟發(fā)展

改革開放初期，非稅收入的前身預算外資金在經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了積極作用，這種積極作用被多數(shù)文獻肯定。計劃經(jīng)濟時代，我國財政制度基本上是高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支制度，這決定了作為社會財富主要生產(chǎn)者的國有企業(yè)自主權很小，不是市場經(jīng)濟意義上的微觀行動主體，因而引發(fā)了嚴重的信息和激勵問題(楊宜勇和楊之剛，2008)。計劃經(jīng)濟時代中央政府也試圖用行政分權來解決這一問題，如下放國有企業(yè)的管理權給地方，增加地方支配的預算外資金等，但計劃經(jīng)濟時代的分權，實質(zhì)上是各個地方政府的集中決策取代了中央計劃者的集中決策，非真正的企業(yè)分散決策，不能解決計劃經(jīng)濟體制下的信息和激勵問題(胡書東，2001)。1978年后，我國實行財政包干制度，它是對計劃經(jīng)濟時代統(tǒng)收統(tǒng)支財政制度的反動。這一改革賦予了地方政府相對獨立的行動者地位，也在逐步賦予企業(yè)獨立的市場微觀行動主體地位。這是新的解決信息和激勵問題的思路，預算外資金發(fā)揮了重要作用。一些文獻從企業(yè)角度對此進行了分析，胡書東(2001)認為，1978年的財政改革與之前的行政分權改革的不同在于市場機制的引入，以企業(yè)留利形式存在的預算外資金，在擴大企業(yè)自主性、增強企業(yè)市場主體地位和加快經(jīng)濟市場化進程方面發(fā)揮了重要作用。Jefferson 和Rawski(1994)的研究顯示，無論是改革初期的增加企業(yè)自主權，還是隨后的雙軌制和企業(yè)承包經(jīng)營責任制等改革，都與企業(yè)留利密切相關；基于數(shù)據(jù)分析，他們認為1980年-1992年間國有企業(yè)工人的平均貨幣薪酬增長和名義勞動生產(chǎn)率增長大致相同，這反映了改革后國企和工人行為上的積極變化，也反駁了通常認為的企業(yè)留利中福利基金和獎勵基金占比過大擠壓生產(chǎn)基金，從而影響經(jīng)濟發(fā)展的說法。

大多數(shù)研究從政府角度分析預算外資金與經(jīng)濟發(fā)展的關系，這類文獻很多，僅舉兩例。Montinola，Qian和Weingast(1995)在維護市場的聯(lián)邦主義的理論框架下討論了預算外資金在經(jīng)濟發(fā)展中的積極作用，這一框架強調(diào)在一個多層級的政府體系中中央政府對地方政府放權，以及使這種放權成為可信承諾的重要性，預算外資金完全由地方政府掌握，具有分權的性質(zhì)，意味著地方政府能夠更好地隱藏收入，使其不受中央剝奪，更有動力推動經(jīng)濟發(fā)展。Qian和Weingast(1997)的后續(xù)研究補充了另一點，即預算外資金本身就是使信息和權威分散化的手段，對地方政府具有強大的激勵效應。Oi(1999)也在其解釋鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的地方政府法團主義理論中突出了預算外資金的作用，她認為，預算外資金作為中央政府激勵地方的手段而存在，它與地方稅收構成了縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的剩余，是促成地方與中央激勵相容的重要因素。

如果說預算外資金只是上述兩種理論中的重要一環(huán)，李學文等(2012)則認為預算外資金對經(jīng)濟發(fā)展起到了根本性作用；他們從激勵角度分析了地方政府經(jīng)濟發(fā)展行為，認為維護市場的聯(lián)邦主義過分強調(diào)了財政激勵的效用，晉升競標賽理論(下文會進一步分析)只看到領導者個人的激勵，沒有認識到地方政府作為一個整體并不適用晉升激勵，這會導致經(jīng)濟發(fā)展中的集體行動問題；預算外資金因其自由裁量屬性，能夠容納地方政府領導者的晉升激勵、中下層官員的自我激勵及二者結合形成的選擇性激勵，進而成為地方發(fā)展經(jīng)濟的根本動力；在財政包干年代，企業(yè)留利是促使地方政府致力于經(jīng)濟發(fā)展的主要動力，因為企業(yè)留利作為預算外資金，地方政府能夠自由支配從而使地方政府整體獲益，這驅(qū)使地方政府極力隱藏收入，將預算內(nèi)資金轉化為預算外資金，因為后者不需要與中央分享。

改革初期的預算外資金與現(xiàn)今的非稅收入非常不同，前者的主體是國有企業(yè)和主管部門的預算外資金，占比超過70%，后來成為非稅收入重要組成部分的行政事業(yè)性收費只占20%左右。從這一數(shù)據(jù)看，李學文等對企業(yè)留利的強調(diào)有其合理性，但該研究存在兩個弱點，第一，未能區(qū)分作為不同行動者的政府和企業(yè)。政府能從企業(yè)留利中獲益，但不意味著其能完全支配企業(yè)留利。作為放權讓利的一部分，企業(yè)留利并非直接賦予政府，而是賦予企業(yè)，以使其逐步成為微觀市場主體。第二，預算外資金能否實現(xiàn)地方政府內(nèi)不同主體的激勵相容是存疑的。如果激勵相容能夠?qū)崿F(xiàn)，三亂就不會成為經(jīng)濟發(fā)展中的痼疾。三亂的來源是行政事業(yè)性收費，而非企業(yè)留利，它反映了地方政府內(nèi)部激勵不相容。相比之下，Lu(2000)明確指出了預算外資金對經(jīng)濟發(fā)展的不利影響，他認為，學者們對中國“發(fā)展型國家”的論斷只考察了國家政策意愿維度，沒有考察另一個重要維度即官僚機構的有效性和紀律性；在財政包干時代，官僚機構存在著大量“組織性腐敗”，表現(xiàn)為三亂猖獗，濫用政府管制權力，私藏小金庫等，這些都與預算外資金相關，但國家無力根本上改變這種狀況；這種國家領導的發(fā)展與官僚機構的無效與無紀律狀況的結合，形成了奇特的“分贓式資本主義”(booty capitalism)的發(fā)展模式。

呂曉波敏銳地意識到了國家與官僚機構的激勵不相容，但他對國家政策意愿維度與官僚機構的有效性和紀律性維度之間互動的分析有待深入，究竟是前者壓倒后者，還是后者戰(zhàn)勝前者，或是二者呈現(xiàn)更復雜的互動模式，“分贓式資本主義”的概念不能提供確切答案。Huang(1990)對此早有更深入的論述，他認為，改革初期中國經(jīng)濟中的協(xié)調(diào)模式混合了計劃機制和市場機制的要素，國有企業(yè)相比改革前獲得了更多自主權，但遠非獨立市場主體，國有企業(yè)的主管部門在漸進市場化改革過程中保留了相當多的管制權力，包括選擇和任命國有企業(yè)的經(jīng)理、決定產(chǎn)出目標，安排投入供給和產(chǎn)出銷售，控制利潤留成、工資和獎金、投資等財務資源等；在市場轉型過程中，二者間形成了利益網(wǎng)絡，發(fā)展出微妙的互惠關系。一方面，國有企業(yè)要依賴主管部門對能源和原材料的調(diào)撥權力，其在追求自身利益的過程中，不可避免地會存在違反國家規(guī)定的情況(如從事套利交易，以市場價格賣出行政分配的物資)，另一方面，主管部門在監(jiān)控企業(yè)行為方面具有較大自由裁量權，加之其官僚在市場化改革中獲得的收入增長比不上國企員工，其有激勵通過權力獲得補償；以收費形式出現(xiàn)的攤派是補償?shù)闹饕问剑鳛榛貓?，主管部門利用其在物資和原材料分配、價格設定、工程審批和信貸分配上的自由裁量權，給予配合攤派的企業(yè)便利，即便企業(yè)有違反國家規(guī)定的情況，它們也能利用政策執(zhí)行上的權力給予保護；所以，各種文獻所描繪的地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中兩種截然相反的形象，發(fā)展導向的形象和利用各種收費進行掠奪的形象，并不矛盾，而是主管部門與下屬企業(yè)行為模式不同方面的體現(xiàn)，但這種互惠關系會造成既得利益，阻礙改革深化，乃至影響宏觀經(jīng)濟管理。

Huang對三亂問題和政企關系都有了新看法，但其分析局限在主管部門和企業(yè)之間，那些并非主管部門的官僚機構不具備與企業(yè)進行互惠交換的權力基礎，但也會對企業(yè)施加三亂行為。分稅制后，這種行為的負面后果更大。

三、分稅制改革后的非稅收入與經(jīng)濟發(fā)展

分稅制改革極大地改變了中央與地方的財政關系，相應的，預算外資金/非稅收入與經(jīng)濟發(fā)展的關系呈現(xiàn)出復雜的圖景。實際上，預算外資金在財政包干時代的積極作用建立在不穩(wěn)定的中央和地方關系基礎上，這動搖了維護市場的聯(lián)邦主義理論的基礎。中國有強勢的中央政府，雖然如維護市場的聯(lián)邦主義理論所言，其不可能逆轉改革進程，回到中央統(tǒng)管經(jīng)濟的計劃時代，但財政包干體制使得地方隱藏收入，嚴重損害中央利益，中央政府不得不，也有足夠能力采取集權行動，分稅制是這種集權行動的結果。相關研究對分稅制改革后非稅收入與經(jīng)濟發(fā)展的關系有爭議，這些研究可分為兩類，一類將視野限制在中央VS地方的框架下，地方政府被視為一個整體，另一類不僅考察了中央和地方關系，也考察了地方政府內(nèi)部領導者與職能部門間的關系。

(一)中央VS地方框架下的非稅收入與經(jīng)濟發(fā)展

分稅制對經(jīng)濟發(fā)展的影響非常顯著，陳抗等(2002)的研究影響甚廣，他們構建了一個中央與地方政府的博弈模型，并用1985年-1999年的省級數(shù)據(jù)考察地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中的作用變化，結果顯示，隨著央地財政關系由財政包干制過渡到分稅制，預算內(nèi)財政資源越來越向中央集中，地方遭遇了嚴重財政壓力，地方財政資源迅速從預算內(nèi)向預算外甚至體制外轉移，后兩者的不規(guī)范性使地方政府的援助之手有向攫取之手轉變的明顯趨勢，中央政府雖然從財政集權中受益，預算收入和經(jīng)濟增長速度卻因地方政府行為變化顯著下降。

考慮到地區(qū)差距，非稅收入與經(jīng)濟發(fā)展的關系就非陳抗等那樣悲觀。王文劍等(2008)通過構造反映財政分權、地方政府行為和地區(qū)經(jīng)濟結構的計量指標，運用1997年-2003年的省級面板數(shù)據(jù)，對財政分權增長效應的地區(qū)性差異進行了分析，他們發(fā)現(xiàn)，在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非國有制經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)，地方政府攫取之手就越少，反之越多，中西部地區(qū)因財政壓力更大，不得不通過預算外收入彌補支出不足，這對地區(qū)經(jīng)濟效率和增長產(chǎn)生了不利影響，東部地區(qū)則相反。江克忠等(2012)通過面板分析發(fā)現(xiàn)，財政分權背景下預算外資金與轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平存在顯著負相關關系。王志剛和龔六堂(2009)通過面板分析后認為，在控制其他因素的情況下，非稅收入比例和經(jīng)濟發(fā)展程度呈倒U型關系。

方紅生和張軍(2014)則提出了與陳抗等截然不同的觀點，他們以新財政集權理論為基礎重新評估了財政集權的激勵效應，該理論認為，給定資本要素流動、制造業(yè)和服務業(yè)的產(chǎn)業(yè)關聯(lián)及地方政府對土地市場的壟斷三個重要條件，財政集權將激勵地方政府為追求財政收入最大化而展開中國式的蒂伯特競爭，進而導致工業(yè)化和資本積累加速和預算內(nèi)收入增長；方紅生和張軍引入預算外收入發(fā)展了新財政集權理論，認為財政集權正是通過激勵地方政府更偏好培育預算內(nèi)收入和加強稅收征管的策略而最大化其財政收入的，其中前者會通過強大的“溢出效應”帶動預算外收入和土地出讓金的增長；基于這一理論，他們提出了一個以財政集權和轉移支付為雙內(nèi)核的、旨在解釋非預算內(nèi)收入(預算外收入和土地出讓金之和)與預算內(nèi)收入之比(這一比例即陳抗等所言的攫取之手)的理論框架，在這一框架中，中央政府的財政集權導致了地方財政壓力，但轉移支付會緩解財政集權給地方政府造成的壓力；他們利用1999年-2009年財政集權的省級平衡面板數(shù)據(jù)進行了實證分析，結果表明，財政集權將激勵凈流出地區(qū)的地方政府伸出援助之手，而在凈流入地區(qū)，雖然轉移支付對財政集權的這一效應有所抑制，但總體上還不足以改變其援助之手的性質(zhì)。王喬等(2009)間接支持了方紅生和張軍的結論，他們利用1994年-2007年的相關數(shù)據(jù)，通過對非稅收入與經(jīng)濟增長相關性的實證分析，發(fā)現(xiàn)GDP總量與政府非稅收入互為因果，總體上，非稅收入管理存在諸多不足，但當前的非稅收入規(guī)模仍處在經(jīng)濟增長可以接受的范圍內(nèi)。

直觀而言，方紅生和張軍的研究非常嚴謹，具有說服力。但他們與陳抗等一樣，將視野限制在中央VS地方框架下，而地方政府內(nèi)部領導者與職能部門間關系，則是一個尚待打開的黑箱。

(二)打開地方政府內(nèi)部的黑箱：對非稅收入與經(jīng)濟發(fā)展關系研究的推進

周黎安(2007)曾樂觀地認為援助之手能擊敗攫取之手，因為我國對地方官員的治理存在“晉升錦標賽治理模式”，經(jīng)濟發(fā)展績效與地方官員晉升存在顯著關聯(lián)，這是一種強激勵，會使地方政府對所屬部門形成有力約束，遏制它們對企業(yè)的攫取之手。周黎安(2014)對這一觀點做了修正，他指出，當政治競標賽遇上行政發(fā)包制，經(jīng)濟發(fā)展就遠非先前樂觀，政治錦標賽作用于地方主要領導，職能部門領導則難用GDP增長進行考核；行政發(fā)包制的一個重要特征，是地方政府本身及其內(nèi)部在預算上都采用收入分成的強激勵形式，這會導致地方政府職能部門在預算外資金或非稅收入征收上，對企業(yè)伸出攫取之手；地方主要領導可以對企業(yè)前期投資和審批發(fā)揮積極作用，但未必能完全控制和監(jiān)督每個職能部門事后的執(zhí)法和監(jiān)管行為，因此，地方主要領導的領導力是重要的，即地方領導對職能部門的橫向整合、縱向制約和控制能力對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展非常關鍵，關系到地方政府從攫取之手到幫助之手的轉換。周黎安已經(jīng)言及到地方政府內(nèi)部的互動，但未深入。Ang(2009)則更進一步，Ang分析了中國地方政府的治理機制，認為中國的官僚體制并非韋伯意義上的官僚制，而是融合了等級治理 (體現(xiàn)在人事上)和市場治理(體現(xiàn)在財務上)的契約官僚制(bureau contracting)，這一體制下契約機制被運用到國家的官僚機構中，每個層級的政府與其官僚機構簽訂契約，賦予它們收入汲取的特權。這不可避免地帶來諸多負面效應，對社會也是無效率的，但因分稅制改革帶來的財政壓力、公共部門編制管理和薪酬管理等方面的障礙，它很難被廢除，中央的應對是通過規(guī)范管理盡量降低這一制度的危害；這一制度沒有對經(jīng)濟發(fā)展造成根本傷害，反而造就了當代中國“沒有韋伯性的發(fā)展主義”(developmentalism without Weberianness)，這要歸因于財政管理中的雙重財政激勵，一重激勵來自于上下級政府間的財政契約，下級政府可以保留商定的收入份額，這產(chǎn)生了縱向的發(fā)展型財政激勵，另一重激勵來自地方政府與官僚機構的橫向交易，這產(chǎn)生了官僚機構的租金汲取的財政激勵。這種制度安排意味著地方政府和官僚機構都有剩余追索權，地方政府有權力獲得稅收(與上級分享)和非稅收入，官僚機構有權獲得自籌收入(self-financing income)；二者表面上相沖突，但Ang基于山東各縣市財政數(shù)據(jù)的實證研究表明，自籌收入只是增加了單個干部的短期收益，而非長期收益，增加轄區(qū)內(nèi)的稅收才能帶來長期和短期收益，因而狹隘的部門利益由地方發(fā)展動機所調(diào)適；這種結果有賴于巧妙的制度設計，包括經(jīng)濟與財稅增長導向的官員晉升機制、專業(yè)化的經(jīng)濟發(fā)展機構和經(jīng)濟發(fā)展任務的分散化等，Ang將地方政府與官僚機構的關系類比為麥當勞式的特許經(jīng)營關系，上述機制成功實現(xiàn)了二者的激勵相容。

與前述李學文等的研究相比，Ang對地方政府與官僚機構激勵相容的論述更深入，但與主觀經(jīng)驗有較大距離。即使現(xiàn)今地方非稅收入改革正如火如荼，官僚機構對企業(yè)的攫取也遠非個案，直觀而言非稅收入對經(jīng)濟發(fā)展的負面影響不容忽視。出現(xiàn)這種反差的原因在于，第一，Ang將企業(yè)同質(zhì)化了，企業(yè)在相對討價還價能力上存在差異，這種差異決定了企業(yè)抵制官僚機構攫取的能力。第二，Ang將地方政府與官僚機構的關系類比為麥當勞式的特許經(jīng)營關系，從而使二者激勵相容的觀點，忽視了地方政府具有等級權威，可以通過命令、行為控制和組織設計等方式限制官僚機構機會主義行為的事實①這一點涉及新制度主義經(jīng)濟學中屬于完全契約理論范疇的委托代理理論和不完全契約理論范疇的交易費用經(jīng)濟學之間的區(qū)別，前者強調(diào)事前激勵，后者強調(diào)事后激勵。見聶輝華，交易費用經(jīng)濟學：過去、現(xiàn)在和未來——兼評威廉姆森《資本主義經(jīng)濟制度》，管理世界，2004年第12期。事前激勵意味著契約簽訂中的激勵相容，事后激勵意味著事后的治理調(diào)適，等級權威至關重要。但等級權威的效能有限度，目前關于內(nèi)部組織交易費用經(jīng)濟學的研究對此尚未有確切答案。。前述周黎安強調(diào)的“領導力”，正是源于等級權威的這些功能。

正是基于上述兩點，研究者提出了與“沒有韋伯性的發(fā)展主義”觀點大相徑庭的“選擇性保護”觀點。Choi(2009)用定性和定量結合的研究方法，分析了政府性收費(fee)對經(jīng)濟發(fā)展的影響，基于大量實地調(diào)研和文獻研究，Choi認為地方政府在政府性收費征收中保護、交換和掠奪行為都存在，地方政府受到嚴格的GDP考核約束，其有激勵約束官僚機構的攫取之手，但分稅制改革后地方政府面臨嚴重財政短缺，這兩方面的結合，導致地方政府在政府性收費的征收上采取了選擇性保護的策略；Choi用《中國經(jīng)濟普查年鑒2004》的相關數(shù)據(jù)進行了統(tǒng)計分析，發(fā)現(xiàn)大型私人企業(yè)比其他私人企業(yè)的政府性收費繳費水平更低，這支持了選擇性保護假設；Choi的統(tǒng)計分析還發(fā)現(xiàn)，同等規(guī)模的私人企業(yè)，政治參與(以企業(yè)家的人大政協(xié)委員身份、曾經(jīng)具有干部身份來測量)更積極的企業(yè)繳納更高水平的政府性收費，企業(yè)家政治參與對繳費水平的效應，對依賴政府控制的資源的企業(yè)比不依賴的企業(yè)更大，這是因為企業(yè)家和政府間存在交換關系，政治參與更積極的企業(yè)家，能通過政府性收費繳納上的積極態(tài)度，獲得地方政府在其可以影響和控制的資源上的優(yōu)待。

郭小聰和李譚君(2011)則用個案研究方案證實了非稅收入管理中“選擇性保護”的存在，并對選擇性保護的制度邏輯做了深入分析，他們基于對中部J省A區(qū)的深入調(diào)研，發(fā)現(xiàn)A區(qū)非稅收入管理經(jīng)歷了一個從等級機制到準市場機制的演變過程，改革初期，A區(qū)職能部門實行報賬制，A區(qū)機關事務管理局完全控制了部門的支出，隨著A區(qū)1989年開始實行預算包干制，職能部門逐漸獲得了部分財務自主權，到2000年代中后期，A區(qū)大量有非稅收入項目的職能部門基本上靠非稅收入維持運轉，這意味著在官僚機構中采取了在市場部門才具合法性的市場機制，不過，A區(qū)也采取了一些等級制措施遏制市場機制帶來的問題，二者結合構成了非稅收入管理中的準市場機制；準市場機制對經(jīng)濟發(fā)展帶來了不利后果，但因為財政壓力、編制管理難題和財政部門監(jiān)管職能部門的交易費用 (因為職能部門控制非稅收入征收過程)，A區(qū)無法從根本上廢除準市場機制，作為妥協(xié)，A區(qū)采取了選擇性保護制度，針對性地保護對A區(qū)經(jīng)濟發(fā)展及領導者晉升至關重要的大企業(yè)(轄區(qū)內(nèi)百強企業(yè))，這既實現(xiàn)了財政和政治上的收益，又能規(guī)避全面改革的管理風險和政治風險。

四、對相關研究的評論

雖然Ang、方紅生和張軍、王志剛和龔六堂、王喬等的研究思路和方法不同，但得出了類似結論，即非稅收入對經(jīng)濟發(fā)展的負面作用并不嚴重，王志剛和龔六堂的倒U型論更是蘊含著經(jīng)濟發(fā)展本身就是解決非稅收入管理問題的藥方的意思。按照這些研究的邏輯，遵循目前的非稅收入管理改革路徑，在經(jīng)濟發(fā)展的支持下，加以方紅生和張軍主張的優(yōu)化財政集權下的轉移支付制度，非稅收入管理問題最終會化為無形。依據(jù)此類研究，相應的制度選擇不是韋伯式的官僚體制，而是維持Ang所言的契約官僚制，這對于雄心勃勃地追求國家治理現(xiàn)代化的中國而言絕非最優(yōu)選擇。十八大以來我國政府改革的核心議題是簡政放權，簡政放權中的“政”和“權”與“錢”即非稅收入密切相關，而“政”、“權”、“錢”本質(zhì)上涉及國家治理體制，這說明上述樂觀論調(diào)與現(xiàn)實狀況不相符。

上述持樂觀論調(diào)的研究都存在一定弱點。Ang對地方政府內(nèi)部激勵相容的論述有偏頗，王喬等的研究只是相關性研究，其指標設定中缺乏與非稅收入和經(jīng)濟發(fā)展相關的制度安排方面的變量。王志剛和龔六堂截取年份過短 (從1998-2005年)，2005年至現(xiàn)今的十年，地方土地財政飛速發(fā)展，這一因素對其模型的沖擊需要重新考量。方紅生和張軍對因變量的界定也值得商榷，他們將土地出讓金替換陳抗等的研究中估算的制度外收入，認為土地出讓金加上預算外資金體現(xiàn)了陳抗等定義的地方政府攫取之手。這一處理存在兩方面的問題，第一，土地出讓金大部分來源于商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)，其不體現(xiàn)地方政府對企業(yè)的直接攫取，反而，在工業(yè)用地的土地出讓金上，地方政府大量讓利于企業(yè)。第二，直接體現(xiàn)地方政府對企業(yè)攫取的，不僅包括預算外資金，還包括預算內(nèi)非稅收入，因為后者即使納入預算，管理相對規(guī)范，也是收支掛鉤的(李友志，2003；徐永翥，2007)，這是高能激勵，勢必強化職能部門的攫取行為。按照這一邏輯，對地方政府攫取之手的衡量相應變更為剔除土地出讓金的非稅收入/地方稅收。粗略估算，這一數(shù)據(jù)會較小。但根據(jù)譚瑩(2013)提供的數(shù)據(jù)計算，處于東部發(fā)達地區(qū)的大連，2008 年-2012年這一數(shù)據(jù)分別為42.8%、44.4%、53.1%、54.2%和40.7%，同處東部發(fā)達地區(qū)的沈陽、青島、寧波，2012年這一數(shù)據(jù)分別為42.2%、49.8%、24.3%。除寧波外，其他三市的這一數(shù)據(jù)都超過40%，查閱相關數(shù)據(jù)，2012年上述四市除寧波外，剔除土地出讓金的非稅收入總額都超過地方第一大稅種營業(yè)稅。而最接近方紅生和張軍對攫取之手的定義的數(shù)據(jù)，莫過于非稅收入占地方財政收入之比，2008年-2012年大連的這一數(shù)據(jù)分別為53%、62%、74%、70%、51%。另外，依據(jù)2012年國家審計署第26號審計公告，被審計的54個縣2011年的財政性收入中，非稅收入占60.45%。雖然未經(jīng)嚴謹?shù)膶嵶C分析，但在上述數(shù)據(jù)中，很難發(fā)現(xiàn)地方政府攫取之手得到遏制的跡象。

方紅生和張軍認為新財政集權理論在引入預算外資金后，財政集權會激勵地方政府通過培育預算內(nèi)收入而產(chǎn)生對預算外資金和土地出讓金的“溢出效應”。針鋒相對的問題是，預算外資金(非稅收入)和土地出讓金是否會產(chǎn)生對預算內(nèi)收入或稅收收入的“擠出效應”？實際上，土地出讓金和剔除土地出讓金的非稅收入與經(jīng)濟發(fā)展的關系，適應不同的邏輯。前者體現(xiàn)宏觀經(jīng)濟學中的“擠出效應”邏輯，政府通過土地出讓金汲取了大量社會財富，擠出居民消費，進而影響經(jīng)濟發(fā)展。當然，土地出讓金通過基金預算的方式支出，一定程度上也體現(xiàn)地方政府發(fā)展經(jīng)濟的努力。對經(jīng)濟發(fā)展而言，關鍵問題在于兩種途徑的權衡①土地出讓金在經(jīng)濟發(fā)展中具有重要作用，但其重要性大約在21世紀初才逐步凸顯，與本文關注的從改革開放初一直演化到現(xiàn)今的非稅收入管理制度的脈絡有較大獨特性。所以，我們不打算專門關注，僅在此指出，圍繞土地出讓金的擠出效應，學界有爭議。認為存在擠出效應的代表性研究是鄒薇和劉紅藝(2014)，他們通過建立動態(tài)面板的計量模型，運用系統(tǒng)廣義矩陣法，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段地方政府對土地財政的依賴存在“土地財政錯覺”現(xiàn)象，土地財政拉動私人投資主要集中于東部，中西部則無這種拉動效應。參見鄒薇和劉紅藝：土地財政錯覺、私人投資與經(jīng)濟增長，勞動經(jīng)濟研究，2014年第5期。認為不存在擠出效應的代表性研究是陳志勇，陳莉莉(2011)，他們基于省級面板數(shù)據(jù)的分析，認為財稅體制的調(diào)整使得地方政府依賴土地出讓金進行基礎投資建設，改善投資環(huán)境，從而促進經(jīng)濟發(fā)展，而且房地產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)具有良好的聯(lián)動效應，提升了地方經(jīng)濟發(fā)展水平。參見陳志勇，陳莉莉：財稅體制變遷、“土地財政”與經(jīng)濟增長，財貿(mào)經(jīng)濟，2011年第12期。。后者主要體現(xiàn)新制度主義經(jīng)濟學的產(chǎn)權安全邏輯，正如攫取之手的字面意思所顯示，其代表非稅收入管理制度導致的產(chǎn)權安全問題，即地方政府不能在經(jīng)濟發(fā)展中實現(xiàn)可信承諾，從而影響長遠發(fā)展。

基于以上論述，我們認為方紅生和張軍對地方經(jīng)濟發(fā)展中攫取之手的再評估存在不足。他們將視野局限在中央VS地方框架下，將地方政府視為整體。實際上，地方政府內(nèi)部的領導者和職能部門的收益函數(shù)不同，在財政集權的約束條件下，二者的互動較為復雜。他們之間存在沖突，因為非稅收入(剔除土地出讓金)會損害地方政府發(fā)展經(jīng)濟的努力；又存在妥協(xié)，因為非稅收入管理的準市場機制既能使部分職能部門不擠占地方政府可用財力，又可降低財政部門監(jiān)控職能部門非稅收入征收努力程度方面的交易費用；還存在共謀，因為準市場機制能讓職能部門有空間收費養(yǎng)人，這有利于地方政府領導者與職能部門官僚形成利益共沾的庇護網(wǎng)絡。Choi與郭小聰和李譚君的兩份研究談到的“選擇性保護”，可能是目前體制下的制度均衡。在準市場機制沒有徹底廢就除的情況下，很難從根本上遏制經(jīng)濟發(fā)展中的攫取之手。當然，因財力和其他方面的原因，東部發(fā)達地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)的地方政府在攫取之手的程度上可能有所差別，但指望經(jīng)濟發(fā)展本身成為攫取之手問題的藥方，則過于樂觀，更深刻的制度創(chuàng)新才是解決之道。

五、結語

雖然在非稅收入與經(jīng)濟發(fā)展研究領域已積累了一些文獻，但對非稅收入本身的研究仍相當薄弱。王志剛和龔六堂(2009)甚至認為，現(xiàn)有研究對非稅收入占地方財政收入比重過高這一基本問題都沒能解釋清楚。非稅收入的前身預算外資金在計劃經(jīng)濟時代就長期存在，其演化到現(xiàn)今的非稅收入的過程，本身就是一個極具吸引力的研究課題。但上文第三部分提到的文獻，除了談及分稅制改革對非稅收入管理的影響，很少能從更廣闊的角度，對這一演變過程做深入探討。實際上，非稅收入管理和中央與地方、計劃與市場、政府與市場、條與塊、國家與社會、地方政府內(nèi)部領導者與職能部門等幾組關系都密切相關，深入分析非稅收入與這幾組關系的聯(lián)系，進而從非稅收入的演化過程探尋國家治理的歷史與現(xiàn)實的變遷，既充滿理論上的挑戰(zhàn)又極富現(xiàn)實意義。這既需要更深入的理論研究，也需要更多的案例研究。在對非稅收入管理的演化過程有了深刻理解的基礎上，研究者對非稅收入與經(jīng)濟發(fā)展關系的定量研究在模型建構和變量選擇上才能更具針對性，對因果關系的分析才更有穿透力。

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【責任編輯 寇明風】

F812

A

1672-9544（2016）12-0068-08

2016-05-20

李譚君，政治與公共管理學院講師，博士，研究方向為公共財政管理、當代中國官僚體制；何榮宣，經(jīng)濟與管理學院講師，碩士，研究方向為管理經(jīng)濟學。

本文為教育部人文社科規(guī)劃青年項目“地方政府財政供給中的準市場機制研究”(13YJC630079)、中央高?；緲I(yè)務費項目“官僚體制、市場轉型與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興衰研究”(SWU1409133)階段性成果。