農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中地方財政支出效益分析
——以大連市為研究對象

崔丹

(大連職業(yè)技術(shù)學(xué)院,遼寧 116035)

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中地方財政支出效益分析
——以大連市為研究對象

崔丹

(大連職業(yè)技術(shù)學(xué)院,遼寧 116035)

近年來，農(nóng)產(chǎn)品的供給數(shù)量直線飆升，但是質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、供給結(jié)構(gòu)偏離市場需求的現(xiàn)象較為突出，這嚴(yán)重地遏制了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為此，中央提出“農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的一號文件。在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)程中，地方政府發(fā)揮著至關(guān)重要的宏觀調(diào)控作用和財力扶持作用。本文引用索洛經(jīng)濟(jì)增長模型研究地方財政支出效益，研究結(jié)果表明農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出與地方政府支出的投資額成正比，但是投資結(jié)構(gòu)是制約經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出增長率的關(guān)鍵因素，由于資本的邊際產(chǎn)出增長率呈遞減態(tài)勢，所以，隨著時間的推移，要逐步地增加知識技術(shù)推廣投資的份額，技術(shù)進(jìn)步才是經(jīng)濟(jì)增長的真正源泉。

農(nóng)業(yè)供給側(cè) 結(jié)構(gòu)性改革 地方財政 支出效益

長期以來，我國農(nóng)村處于市場信息的封閉與半封閉狀態(tài)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者盲目地追求產(chǎn)量而忽略了供給質(zhì)量、供給結(jié)構(gòu)，高產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品沒有市場需求，農(nóng)民增收得不到保障，這嚴(yán)重地遏制了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2016年我國中央一號文件明確提出，要在創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念下，著力加強(qiáng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，農(nóng)產(chǎn)品供給數(shù)量、種類、品質(zhì)符合消費(fèi)者的需求偏好，從而形成結(jié)構(gòu)合理的農(nóng)產(chǎn)品有效供給。2016年3月29日，大連市召開農(nóng)村工作暨扶貧開發(fā)會議，提出全面深化農(nóng)村改革，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。在市場失靈的狀況下，地方政府要正確地引導(dǎo)并統(tǒng)一規(guī)劃農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，根據(jù)本地區(qū)農(nóng)業(yè)資源的比較優(yōu)勢，增加綠色、有機(jī)安全農(nóng)產(chǎn)品的供給，減少一般農(nóng)產(chǎn)品的供應(yīng)，加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整。在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)程中，地方政府發(fā)揮著主導(dǎo)作用，這必然涉及到地方財政支出問題，筆者結(jié)合大連市地方財政的實際情況，客觀地分析預(yù)算資金的可能來源及財政支出的效益。

一、地方政府在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的作用

地方政府在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的作用主要表現(xiàn)為兩方面，一方面是地方政府對農(nóng)業(yè)供給結(jié)構(gòu)的宏觀調(diào)控作用，另一方面是地方政府對農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的財力扶持作用。

(一)地方政府對農(nóng)業(yè)供給結(jié)構(gòu)的宏觀調(diào)控作用

市場失靈的主要原因是壟斷、公共物品、外部性和信息不完全或不對稱的存在，導(dǎo)致市場難以解決資源配置的效率問題，即僅僅依靠價格機(jī)制無法實現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)狀態(tài)。我國于1980年實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，并于1982年1月1日出臺了歷史上第一個關(guān)于農(nóng)村工作的一號文件，明確指出包產(chǎn)到戶、包干到戶，這意味著我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)幾乎不存在壟斷的因素，那么制約農(nóng)村市場發(fā)展的主要障礙是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后、生產(chǎn)的外部性和信息不完全或不對稱的存在。

第一是地方政府改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)計條件。農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品流通重點設(shè)施建設(shè)、商品糧棉生產(chǎn)基地、防護(hù)林建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化的重中之重。

第二是地方政府協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的負(fù)外部性問題。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)普遍地存在負(fù)外部性問題，政府可以通過直接的管制來限制或遏制外部負(fù)效應(yīng)的產(chǎn)出，規(guī)定污染排放量、水土流失量、農(nóng)作物破壞量標(biāo)準(zhǔn)，對于超標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者給予行政罰款，然后，再用取得的罰款來補(bǔ)貼受害的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者。

第三是地方政府搭建農(nóng)業(yè)市場的信息平臺。目前，我國普遍地出現(xiàn)了糧食等農(nóng)作物產(chǎn)量、庫存量和進(jìn)口量均創(chuàng)歷史新高的怪現(xiàn)象，通過推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革來解決國內(nèi)庫存和市場出清問題，政府應(yīng)宣傳市場信息、搭建信息平臺，敦促農(nóng)民將產(chǎn)量過高、質(zhì)量低的非優(yōu)勢農(nóng)業(yè)生產(chǎn)品調(diào)減下來，結(jié)合本地區(qū)資源稟賦條件，來引導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的轉(zhuǎn)型升級。

(二)地方政府對農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的財力扶持作用

資金匱乏卻是制約農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的瓶頸問題，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是小規(guī)模的、分散化的投入產(chǎn)出，小規(guī)模的、分散化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抵御風(fēng)險能力極弱，因此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者難以獲取商業(yè)銀行的信貸支持。2016年中央一號文件指出：“優(yōu)先保障財政對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的投入，繼續(xù)執(zhí)行農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格政策，并發(fā)揮財政資金的杠桿作用，鼓勵和引導(dǎo)金融資本、工商資本更多投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村”。

第一是地方政府出資建立新型農(nóng)村合作生產(chǎn)組織。為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集中規(guī)?；?jīng)營，在依法、自愿、有償?shù)脑瓌t下，采取地方政府、社會法人、自然人共同出資，土地承包經(jīng)營權(quán)入股、土地托管、土地轉(zhuǎn)包、土地出租等方式建立新型農(nóng)村合作生產(chǎn)組織，實行獨立核算、自負(fù)盈虧，其收益分配采取按勞分配與按資分配相結(jié)合的方式。

第二是地方政府對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的補(bǔ)貼政策。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革必然會涉及到眾多農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者放棄傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)作物，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)型需要投入資金，沒有資金作為支撐，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革也將難以落到實處。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是政府對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行的一種專項補(bǔ)助，當(dāng)前的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼主要有糧食直補(bǔ)、良種和農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合直接補(bǔ)貼等。

第三是農(nóng)產(chǎn)品最低收購價向目標(biāo)價格改革。產(chǎn)品最低收購價在一定程度上扭曲了市場價格的形成機(jī)制，沒有充分考慮到農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)差異，難以實現(xiàn)鼓勵優(yōu)種、淘汰劣種的結(jié)構(gòu)調(diào)整。政府不干預(yù)市場價格形成，生產(chǎn)者按市場價格出售，當(dāng)市場價格低于目標(biāo)價格時，根據(jù)目標(biāo)價格與市場價格的差價對試點地區(qū)生產(chǎn)者給予補(bǔ)貼，目標(biāo)價格在春耕之前公布，以引導(dǎo)農(nóng)民合理安排農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

二、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的地方預(yù)算資金來源

眾所周知，地方本級財政歷年都要承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共教育、公共衛(wèi)生醫(yī)療、社會保障、行政管理等龐大的經(jīng)費(fèi)開支，可以說很難從一般預(yù)算結(jié)余和專項預(yù)算結(jié)余中拿出資金來貼補(bǔ)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。近三年以來，大連市財政的公共預(yù)算收入、公共預(yù)算支出情況(如1所示)，如果不考慮政府間轉(zhuǎn)移支付、地方債務(wù)資金及平衡預(yù)算的調(diào)入資金，大連市地方財政預(yù)算情況是入不敷出 (如圖2所示)，所以，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不能不考慮地方財政的現(xiàn)實狀況①數(shù)據(jù)來源于遼寧省統(tǒng)計年鑒。。為了支撐農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，地方財政預(yù)算資金的來源有兩個，其一是中央財政的專項轉(zhuǎn)移支付，其二是本級財政取得的債務(wù)資金。

圖1 2013年-2015年大連市公共預(yù)算收支（單位：萬元）

圖2 2013年-2015年大連市預(yù)算收支差額（單位：萬元）

(一)中央財政的專項轉(zhuǎn)移支付

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要中央財政建立專項資金體系，并有序地向地方基層財政做出專項支付，上級財政撥付本行政區(qū)域和本級財政安排的指定用途資金，要求進(jìn)行單獨核算，?？顚Ｓ?，不能挪作他用。為了平衡不同區(qū)域間的地方財政失衡，在專項資金的基礎(chǔ)上還要設(shè)立轉(zhuǎn)移支付，專項轉(zhuǎn)移支付是指上級財政為實現(xiàn)特定政策目標(biāo)而支付給下級財政的專項補(bǔ)助，下級財政應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定用途使用資金。按照政府間支出責(zé)任劃分，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一般預(yù)算專項撥款屬于鼓勵或扶持性撥款，宏觀領(lǐng)域的財政轉(zhuǎn)移支付屬于收入的再分配層面，所以，它應(yīng)遵循“公平優(yōu)先、兼顧效率”的原則。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)前后的產(chǎn)值增加值不宜作為補(bǔ)助考核標(biāo)準(zhǔn)，這是因為產(chǎn)值增加值的計算容易出現(xiàn)偏差，不同等級的土地、自然氣候及人為因素都會影響單位產(chǎn)量的估算。一般來說，種植業(yè)、林業(yè)按照占地面積來補(bǔ)助，畜牧業(yè)、漁業(yè)按照養(yǎng)殖面積來補(bǔ)助，副業(yè)不列入補(bǔ)助的范圍之內(nèi)，耕地面積與養(yǎng)殖面積屬于客觀的補(bǔ)助考核標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者很難虛報數(shù)據(jù)、偽造證明資料來騙取財政補(bǔ)助撥款。

(二)本級財政取得的債務(wù)資金

我國人大常委會于2014年8月31日審議通過了《預(yù)算法》修改草案，允許地方政府適度舉債，為了防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，將地方政府債務(wù)分類納入預(yù)算管理，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度。為了鼓勵農(nóng)村地區(qū)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，本級財政可以向上一級財政申請周轉(zhuǎn)金貸款，也可以通過地方政府融資平臺取得商業(yè)銀行的擔(dān)保貸款。財政周轉(zhuǎn)金是財政部門分配財政資金的一種輔助形式，需要按期償付本金和利息，設(shè)置財政周轉(zhuǎn)金的目的是為了調(diào)動用款單位的積極性，促使用款單位合理、節(jié)約使用資金，提高資金使用效益。按照地方財政周轉(zhuǎn)金管理暫行辦法，支持農(nóng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展屬于財政周轉(zhuǎn)金的使用范圍，資金的管理要堅持“統(tǒng)一政策，分級管理”的原則。地方財政周轉(zhuǎn)金的規(guī)模要從嚴(yán)控制，一般而言，財政周轉(zhuǎn)金本金總額(含周轉(zhuǎn)金占用費(fèi)及存款利息轉(zhuǎn)入部分)不得超過本級當(dāng)年預(yù)算內(nèi)可用財力的15%，如果超過15%的比例，地方財政原則上不得再新增周轉(zhuǎn)金貸款。

三、地方財政支出效益的模型估算與分析

(一)變量選取與模型的設(shè)計

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的載體是新農(nóng)村合作生產(chǎn)組織，地方政府通過中央財政的專項轉(zhuǎn)移支付和本級財政取得的債務(wù)資金來投資于新農(nóng)村合作生產(chǎn)組織，專項轉(zhuǎn)移支付是一次性的限額無償投資，本級財政取得的債務(wù)資金投資是有償投資，這是因為債務(wù)資金也是有償取得的資金使用權(quán)。地方財政對農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的支出可以看作是投資性支出，這種政府性投資行為包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資本投資和知識技術(shù)推廣投資，為了研究支出的效益，本文引用索洛經(jīng)濟(jì)增長模型，參見(1)式，其中Y (t)為某一時點的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，K(t)為投入的資本，A(t)L(t)為運(yùn)用知識進(jìn)行的有效勞動，為了便于分析再將其指數(shù)化，即柯布道格拉斯經(jīng)濟(jì)增長函數(shù)，參見(2)式。

對(2)式的兩邊分別取自然對數(shù)得(3)式，再對(3)式中的資本性支出K、知識技術(shù)推廣投資AL，分別求一階偏導(dǎo)數(shù)得出(4)式與(5)式，當(dāng)一階偏導(dǎo)數(shù)同時為零時，原函數(shù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出取得最大值，也即K→∞，AL→∞。

(二)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的平衡增長路徑分析

為了研究地方財政投資性支出對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的影響，本文引用索洛經(jīng)濟(jì)增長模型中的資本投資K動態(tài)模型，參見(6)式，它表明單位有效勞動的資本存量的變化率，其中第一項sf(k)為每單位有效勞動的實際投資，第二項(n＋g＋δ)k為持平投資，持平投資是指為保持資本投資的現(xiàn)有水平而必須增加的投資量，n＋g為有效勞動的增長速度，折舊δk的存在將導(dǎo)致現(xiàn)有資本發(fā)生貶值。每單位有效勞動的實際投資sf(k)大于持平投資(n＋g＋δ)k時，k處于上升階段，反之，每單位有效勞動的實際投資sf(k)小于持平投資(n＋g＋δ)k時，k處于下降階段，當(dāng)二者相等時，k處于平衡狀態(tài)(如圖3所示)。這意味著無論經(jīng)濟(jì)的初始狀態(tài)如何，經(jīng)濟(jì)增長最終將趨于平衡增長路徑，即人均產(chǎn)出增長率僅僅由技術(shù)進(jìn)步率來決定。根據(jù)均衡國民收入的形成原理——投資等于儲蓄，地方政府的稅收T為公共儲蓄，公共儲蓄T增加將導(dǎo)致實際投資曲線sf(k)向上移動，公共稅收增長率的提高改變了經(jīng)濟(jì)的平衡增長路徑，也改變了任何時點上的人均產(chǎn)出水平，但是這并不影響平衡增長路徑上的人均產(chǎn)出增長率，技術(shù)進(jìn)步是經(jīng)濟(jì)增長率得以提高的唯一源泉。

(三)地方財政支出的效益分析

根據(jù)前述(2)式的柯布道格拉斯經(jīng)濟(jì)增長函數(shù)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出與地方政府支出的投資額成正比，但是投資結(jié)構(gòu)是制約經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出增長率的關(guān)鍵因素，即資本性支出K與知識技術(shù)推廣投資AL之間的投資比重。由于資本的邊際產(chǎn)出增長率呈遞減態(tài)勢，所以，最初的投資結(jié)構(gòu)應(yīng)是資本性投資占60%，知識技術(shù)推廣投資占40%，但是，隨著時間的推移，要增加知識技術(shù)推廣投資的份額，因為技術(shù)進(jìn)步是維持經(jīng)濟(jì)增長提高的真正源泉。為了確保農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的地方財政債務(wù)資金獲得及時償還，要及時調(diào)整資本性支出K與知識技術(shù)推廣投資AL之間的投資比重，并對專項投資資金的使用情況進(jìn)行監(jiān)督，力爭按時回收投資本金和利息。按照我國現(xiàn)行的《增值稅暫行條例》及其實施細(xì)則規(guī)定，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者銷售自產(chǎn)的初級農(nóng)產(chǎn)品免征增值稅，但是，企業(yè)收購農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的初級農(nóng)產(chǎn)品卻可以按照10%的稅率抵扣增值稅的進(jìn)項稅，也就是說農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革并不會帶來地方財政的稅收增加。但是，根據(jù)前述的平衡增長路徑上的人均農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長率研究，公共稅收增長率的提高并不會影響平衡增長路徑上的人均產(chǎn)出增長率。

圖3 平衡增長路徑上的產(chǎn)出與投資

四、結(jié)論

在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)程中，地方政府發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，一方面是地方政府對農(nóng)業(yè)供給結(jié)構(gòu)的宏觀調(diào)控作用，另一方面是地方政府對農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的財力扶持作用。當(dāng)前，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后、生產(chǎn)的外部性和信息不完全或不對稱的存在是制約農(nóng)村市場發(fā)展的主要矛盾，地方政府可以通過宏觀調(diào)控有效地解決問題。資金匱乏卻是制約農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的瓶頸問題，地方政府可以通過出資組建新農(nóng)村合作生產(chǎn)組織，來發(fā)揮財政資金的杠桿作用，鼓勵和引導(dǎo)金融資本、工商資本更多投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村。結(jié)合大連市地方財政預(yù)算的實際情況，支撐農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的預(yù)算資金來源有兩個，其一是中央財政的專項轉(zhuǎn)移支付，其二是本級財政取得的債務(wù)資金。

地方財政對農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的支出可以看作是投資性支出，這種政府性投資行為包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資本投資和知識技術(shù)推廣投資，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出與地方政府支出的投資額成正比，但是投資結(jié)構(gòu)是制約經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出增長率的關(guān)鍵因素。由于資本的邊際產(chǎn)出增長率呈遞減態(tài)勢，所以，最初的投資結(jié)構(gòu)應(yīng)是資本性投資占60%，知識技術(shù)推廣投資占40%，但是，隨著時間的推移，要增加知識技術(shù)推廣投資的份額，因為技術(shù)進(jìn)步是維持經(jīng)濟(jì)增長提高的真正源泉。地方政府的稅收T為公共儲蓄，公共儲蓄T增加將導(dǎo)致實際投資曲線sf(k)向上移動，公共稅收增長率的提高改變了經(jīng)濟(jì)的平衡增長路徑，也改變了任何時點上的人均產(chǎn)出水平，但是這并不影

響平衡增長路徑上的人均產(chǎn)出增長率，技術(shù)進(jìn)步是經(jīng)濟(jì)增長率得以提高的唯一源泉。

〔1〕(美)戴維·羅默著,王根蓓譯.高級宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)第二版[M].上海財經(jīng)大學(xué)出版社,2010.

〔2〕(美)曼昆著,梁小民，梁礫譯.微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)分冊第6版[M].北京大學(xué)出版社,2012.

〔3〕孫開.地方財政學(xué)[M].經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2008.

〔4〕王桂勝，馬壽海.福利經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].中國勞動社會保障出版社,2007.

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【責(zé)任編輯 王東偉】

F812.5

A

1672-9544（2016）12-0063-05

2016-10-17

崔丹，博士研究生，講師，研究方向為公共預(yù)算管理。