東北再振興：單一結構城市轉型之道

宋冬林 范欣

摘 要：單一結構城市為何存在？如何實現單一結構城市的可持續(xù)發(fā)展？這是經濟新常態(tài)背景下東北地區(qū)亟待解決的重大現實問題之一。目前，學術界對單一結構城市暫無明確界定。文章試圖對此加以闡釋，并分析其數量眾多的存在于東北地區(qū)的一般性及特殊性規(guī)律。面對東北地區(qū)單一結構城市經濟創(chuàng)造力不強、社會支撐力薄弱、環(huán)境承載力脆弱等現實問題，政府應以科學發(fā)展觀為統領，積極推進改革開放創(chuàng)新，將宏觀區(qū)域政策設計的共性指導與“一市一策”的個性化探索有機結合、一般性政策指引與精細化政策工具有機結合、政府的政策支持與市場化項目運作相結合，積極打造“經濟創(chuàng)造力、社會承載力、環(huán)境承載力”三位一體的城市發(fā)展新模式，實現單一結構城市可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：東北再振興；單一結構城市；存在性；可持續(xù)發(fā)展

作者簡介：宋冬林，男，經濟學博士，吉林大學經濟學院教授、博士生導師，從事社會主義市場經濟理論研究；范欣，男，吉林大學經濟學院博士研究生，從事區(qū)域經濟學研究。

基金項目：國家自然科學基金應急管理項目“單一結構城市轉型途徑與對策研究”，項目編號：71541022；教育部人文社會科學研究青年基金項目“人的城鎮(zhèn)化進程中的就業(yè)問題研究”，項目編號：15YJC790134；吉林大學“985”工程資助項目“中國國有經濟改革與發(fā)展研究（2010）”

中圖分類號：F124 文獻標識碼：A 文章編號：1000-7504（2016）02-0054-07

一、問題的提出

東北地區(qū)作為一個相對完整的地理單元，涵蓋黑龍江、吉林、遼寧和內蒙古的東北部，是我國重要的區(qū)域板塊之一。自國家實施振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略以來，實現了區(qū)域經濟的快速發(fā)展。數據顯示，自2003—2012年的十年期間，東北地區(qū)國內生產總值翻了兩番多，年均增速高達12.7%，一度領先全國。但自2013年起，東北地區(qū)經濟增速出現“斷崖式下跌”，深層次的結構性和體制性問題開始顯現。以東北三省為例，2013年，東北三省經濟增速全部降至全國后十名。2014年，經濟增速繼續(xù)下滑，東北三省全部位列全國后五位。2015年上半年，東北三省經濟形勢依舊不容樂觀，遼寧、吉林、黑龍江分別以2.6%、6.1%和5.1%的經濟增速位列全國倒數第一、第四和第三，繼續(xù)墊底全國。當前，東北地區(qū)經濟形勢十分嚴峻，持續(xù)的經濟低迷引起了黨和國家領導人的高度關注。

面對“東北新現象”，研討現階段東北振興發(fā)展的現實需求及面臨的突出問題，探索東北地區(qū)振興發(fā)展的新道路是當前的首要任務之一。為此，2014年7月7日，習近平總書記做出重要批示：“東北地區(qū)的振興發(fā)展，事關我國區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的實施，事關我國工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現代化的協調發(fā)展，事關我國同周邊和東北亞地區(qū)的安全穩(wěn)定，意義重大，影響深遠”，明確指出了東北再振興的必要性和戰(zhàn)略性。2014年8月，國務院印發(fā)《關于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見》，進一步為東北地區(qū)再振興提供政策支持與引導。2015年12月30日，中共中央政治局審議通過《關于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》，為經濟新常態(tài)背景下東北地區(qū)經濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展出謀劃策。

那么，東北再振興的抓手何在？如何破解東北地區(qū)深層次的結構性和體制性問題？這些問題不禁引起了我們的深思?；仡櫀|北地區(qū)城市發(fā)展史，不難發(fā)現，基于資源稟賦和生產力布局的需要，東北地區(qū)的城市形成與發(fā)展具有其自身獨特性，逐步形成了以老工業(yè)基地城市和資源型城市為核心的單一結構城市發(fā)展模式。隨著人口迅速增長和經濟不斷發(fā)展，工業(yè)社會對資源特別是不可再生資源的需求與日俱增，技術創(chuàng)新的迫切度亦日益提升。一些自然資源豐裕的地區(qū)因資源日益枯竭而產業(yè)出現衰退，一些老工業(yè)基地城市因技術創(chuàng)新滯后而引致產業(yè)競爭力不強，深層次的結構性和體制性問題無法得以有效解決，這使得“工業(yè)一柱擎天，結構單一”的局面難以在短時期內扭轉，東北地區(qū)經濟開始步入“新常態(tài)”，單一結構城市轉型問題由此凸顯出來。

工業(yè)化進程較早的西方發(fā)達國家，最早著手解決單一結構地區(qū)的經濟轉型問題，并積累了一定的成功轉型經驗。我國東北地區(qū)單一結構城市數量眾多，在長期依靠本地區(qū)自然資源發(fā)展工業(yè)經濟的戰(zhàn)略影響下，自然資源過度開發(fā)，工業(yè)技術更新速度遲緩。目前，一些單一結構城市賴以生存的主導資源或產業(yè)大多步入資源開采的中后期或產能老化期。隨著資源的日趨枯竭和技術更新速度較慢，東北地區(qū)的主導產業(yè)開始逐漸衰退，企業(yè)生產經營難以維系，大量下崗工人形成新的貧困群體，這些現象嚴重影響當地經濟發(fā)展和社會安定，已經構成影響國家經濟社會發(fā)展的嚴重問題。此外，東北地區(qū)的城市以老工業(yè)基地城市和資源型城市為主，其發(fā)展困境已經制約了國民經濟整體發(fā)展目標的實現。因此，單一結構地區(qū)成功轉型是實現東北區(qū)域經濟再振興和國民經濟健康發(fā)展的關鍵，并已成為黨和政府近年來重點關注的焦點問題之一。

二、單一結構城市的界定及類型

何謂“單一結構城市”？目前，學術界對此暫無定論。既有的研究主要集中在對資源型城市（單一結構典型城市）等的識別與界定上，并從定性和定量的角度加以闡釋（國家計委宏觀經濟研究院課題組，2002）[1]，而對單一結構城市并無明確界定。基于已有的研究成果，考慮到我國各地區(qū)的實際情況，我們試圖從我國城市興起與發(fā)展的實際情況出發(fā)，對單一結構城市的界定與識別提出初步看法。

單一結構城市實際上是指依據自身資源稟賦和國家工業(yè)布局需要，以本地區(qū)的自然資源開采、開發(fā)、加工為主而興起與發(fā)展的城市類型。單一結構城市作為一種功能型城市生態(tài)系統，其形成并非偶然因素造成，而是內因和外因共同作用的結果。其基本特征包括四個方面：（1）在主導性產業(yè)上，主導性產業(yè)資源原始儲量或產品產量豐裕，占比高，但無論是資源原始儲量（或產品產量）還是其占比均已經或將要呈現出大幅下滑的趨勢。從產業(yè)絕對量上看，該地區(qū)與主導性產業(yè)相關的資源原始儲量或產品產量豐富，但現已大幅度減少；從產業(yè)相對量上看，已探明或已開采的資源產量或生產產品的產量占該地區(qū)的總量比重較高，但現已大幅度降低。（2）從單一行業(yè)就業(yè)上看，就業(yè)人群主要集中在與主導產業(yè)相關的企業(yè)，但再就業(yè)成本較高。單一結構城市是以單一產業(yè)發(fā)展為主導，與主導產業(yè)相關的企業(yè)得以大力發(fā)展，并吸納了該城市大多數的就業(yè)人群。倘若一旦城市結構出現失衡，大批工人將面臨失業(yè)。但不同行業(yè)之間由于知識結構和專業(yè)技能要求存在差異性，使得行業(yè)轉換需要進行專業(yè)技能培訓，進而導致再就業(yè)成本偏高。（3）從生態(tài)環(huán)境上看，單一結構城市的環(huán)境承載力脆弱，環(huán)境治理監(jiān)管不力。單一結構城市在粗放型經濟增長模式下生產產品主要是“原”字頭和“粗”字頭產品，使得不少單一結構城市的生態(tài)環(huán)境被一定程度地破壞。由于人們的環(huán)保意識較為薄弱，隨著時間的推移，日積月累下導致環(huán)境承載力日漸脆弱，環(huán)境恢復的治理成本高。（4）從財政收入依存度上看，單一主導性產業(yè)提供的財政收入占該城市財政收入的比重較高，產業(yè)興衰將直接影響該城市財政收入。

從城市類型上看，單一結構城市是以資源型城市和老工業(yè)基地城市為核心。其中，資源型城市主要是依托自身豐富的自然資源而發(fā)展起來的城市，其產品主要以原材料及其粗加工為主；而老工業(yè)基地城市主要是基于國家發(fā)展戰(zhàn)略和工業(yè)布局需要，依托資源進行加工生產而興起和發(fā)展的城市，其擁有較為完善的工業(yè)體系，工業(yè)產值在地區(qū)生產總值中占比較高，如長春市（汽車）等。在城市的演化進程中，單一結構城市的發(fā)展一般都要經歷“單一產業(yè)興起—單一產業(yè)主導—單一產業(yè)衰退—單一產業(yè)城市消亡或轉型”這個生命歷程。從資源型城市上看，東北三省36個地級市基本都是國家認定的資源型城市，其中，14個資源開發(fā)型城市，22個資源加工型城市（宋冬林，2009），占比達100%[2]；從老工業(yè)基地城市上看，東北三省的地級市（不含省會城市的市轄區(qū)）中有23個老工業(yè)基地城市，占比63.89%；而既是資源型城市又是老工業(yè)基地城市的有14個，占比38.89%。

三、單一結構城市的存在性問題

城市是一個組合詞，包含“城”與“市”。在古代，“城”是指利用城墻圍成的一個區(qū)域，主要用于防衛(wèi)；而“市”則是商品進行交易的場所。隨著時代的發(fā)展，城市的內涵和外延均在不斷擴大?？偟膩碚f，城市是以不同類型市場和一定規(guī)模的人口為依托，集合當地經濟、文化、科技等的綜合生態(tài)系統。關于城市的形成，主要有兩種類型：一種是先“城”后“市”，這種發(fā)展模式主要是邊疆城市和戰(zhàn)略要地，如天津衛(wèi)演變成為天津市；一種是先“市”后“城”，就是指當一個地區(qū)成為人流和物流的聚集地時，城市將基于此而產生。城市為何而形成，不同時期經濟學家對此看法不一。古典經濟學家認為，城市的形成依賴于兩個方面：一方面是農業(yè)技術進步使得農產品剩余，進而在交換中產生城市；另一方面來自于勞動分工和專業(yè)化帶來的生產效率的提升，進而形成一種高效的社會結構，而城市則是這種社會結構的表現形式之一。新古典經濟學家則認為城市產生于規(guī)模經濟與運輸成本的兩難沖突之中。隨著對城市的認識不斷加深，經濟學家們開始意識到過往的解釋存在著一定的局限性。新經濟地理學家們采用規(guī)模經濟產生報酬遞增、消費偏好的多樣化和交易效率的兩難沖突加以解釋，而部分新興古典經濟學家們則認為城市的形成是由于勞動分工和專業(yè)化帶來報酬遞增、消費偏好的多樣化和交易效率的兩難沖突造成的。兩者雖在報酬遞增的產生形式上有所差異，但都接受了報酬遞增。由此可見，隨著時間的演進，學者們對城市形成原因的研究亦日益深入和趨同（趙紅軍，2006）。[3]

那么，單一結構城市為何存在？從城市發(fā)展演變的階段性來看，基于城市自身優(yōu)勢和主體功能差異，部分城市成為功能性城市，并將與其他城市協調發(fā)展，實現產業(yè)互補。還有部分城市自身經濟功能趨于綜合性，逐漸成為了區(qū)域性乃至全國性的經濟貿易中心，演變成綜合性城市。無論是哪種城市出現，都是基于自身資源稟賦或國家工業(yè)布局需要而形成的，只是所處的階段和功能定位不同而已。進入工業(yè)化社會以后，基于自然資源稟賦或國家發(fā)展戰(zhàn)略在社會經濟發(fā)展中的作用日益突出，一些城市開始快速興起和發(fā)展，資源及與之相關的國家戰(zhàn)略支持產業(yè)成為其主導產業(yè)，城市步入單一經濟結構的發(fā)展道路，這是單一結構城市發(fā)展的一般性路徑。我國單一結構城市的發(fā)展基本遵循此一般性規(guī)律，但其亦有自身特殊性：（1）經濟結構相對單一，抗風險能力較弱。單一結構城市是以資源開采、開發(fā)及初加工為主，產品結構相對單一，這些城市的經濟發(fā)展嚴重依賴于這種高度單一的經濟結構。如資源型城市主要以資源的開采、開發(fā)及初加工為主，老工業(yè)基地城市則以單一產品為主。這種相對單一的經濟結構，將使得其經濟自我調整的難度較大，抗風險能力較弱。（2）自主創(chuàng)新增長弱，政策依賴性強，經濟出現明顯“順周期”特征。由于對單一主導產業(yè)的嚴重依賴，而其他產業(yè)并未得到充分發(fā)展，單一結構城市經濟想實現自主增長的難度較大。當經濟形勢好時，若國家政策對原材料及其相關產品支持力度加大時，單一結構城市經濟上升較快；當經濟形勢不好的時候，若國家政策對原材料及其相關產品支持力度減小時，單一結構城市經濟下滑較快。（3）城企高度融合。在計劃經濟時代，城市的形成與發(fā)展伴隨著企業(yè)對資源的開采、開發(fā)，使得企業(yè)功能與城市功能高度同構和混合（王元，2000）。[4]當然，這也一定程度上造成企業(yè)管理城市，而城市難以擺脫對企業(yè)的依賴。隨著我國經濟體制改革的不斷深入，這種現象雖有所好轉，但在短期內仍難以實現城市的社會功能與企業(yè)社會功能的分離。這與國外的城在里面，企業(yè)在外的城市發(fā)展模式并不一樣，進而造成單一結構城市的轉型難度增大。由此可見，我國單一結構城市的興起與發(fā)展，是城市發(fā)展的一般性與特殊性規(guī)律共同作用的結果。當然，單一結構城市的存在規(guī)律亦同樣適用于東北地區(qū)，但為何東北地區(qū)單一結構城市數量如此眾多？

與我國其他區(qū)域相比，東北地區(qū)資源豐富，是我國資源開采、開發(fā)及生產的重要區(qū)域。在礦產資源方面，截止到20世紀80年代，東北地區(qū)礦產資源已探明儲量達百余種，占全國總數的64%。其中，石油、油頁巖、菱鎂、鐵、金剛石、硅藻土、鉬、膨潤土、石墨等儲量位居全國第一，且位列全國前三的高達45種。在植物資源方面，東北黑土地肥沃，利于植被生長，森林面積位居全國第一?，F今林地面積約為4.39億公頃，總蓄積量37億立方米，約占全國的1/3，年產木材量占比超過1/3。東北地區(qū)豐富的自然資源為其成為單一結構城市奠定了堅實的物質基礎。

當然，單一結構城市的興起與發(fā)展是一個漸進的歷史過程，而基于資源的開采、開發(fā)、加工無疑是單一結構城市興起的動力。東北地區(qū)資源開發(fā)與東北地區(qū)城市發(fā)展相伴相生，回顧東北地區(qū)城市發(fā)展史，我們亦可發(fā)現單一結構城市興起與發(fā)展的歷史軌跡。清朝以前，東北地區(qū)的城市規(guī)模較小，隨政權更替而變化。清朝時期的封禁政策更是讓早期的大部分城市規(guī)模萎縮。自鴉片戰(zhàn)爭后，東北地區(qū)的城市才開始有了新的發(fā)展，初具近代工商業(yè)城市的雛形。1896年，沙俄強迫清政府簽訂《中俄密約》等不平等條款，獲得在東北修筑鐵路特權。隨著東北地區(qū)鐵路的修建，一大批大中城市開始興起。日俄戰(zhàn)爭結束后，日本獲得了“南滿”鐵路經營權，并對城市進行了規(guī)劃。截至1922年末，共完成104個大小城鎮(zhèn)的規(guī)劃（越澤明，1993）[5]，本溪也因此成為了東北地區(qū)第一個資源型城市。清朝末期，在清政府移民政策的推行下，大量勞動力涌入東北，為東北地區(qū)城市發(fā)展提供了充足的人力資源。在民國時期和偽滿時期，這些人力資本主要聚集在有一定工業(yè)基礎的城市，礦產資源開始進入了近代工業(yè)開發(fā)階段?；阼F路、公路交通網的修建需求，這時期主要以鐵礦、煤炭等資源開采為主，新興的工礦城市初具規(guī)模。新中國成立后，基于國家對能源的大量需求，煤炭基地、鐵礦基地、石油開采基地和林業(yè)開發(fā)基地開始大批量建設，一批資源型城市開始出現。在計劃經濟時期，基于東北地區(qū)豐富的自然資源和生產業(yè)布局的需要，一批老工業(yè)基地城市因而產生。但同時，由于經濟相對閉塞，相關配套產業(yè)或新興產業(yè)無法及時跟進，導致單一結構城市的經濟結構相對單一，出現了“工業(yè)一柱擎天，結構單一”的局面。自20世紀90年代以來，在不可再生資源的過度開發(fā)及粗放型經濟增長模式下，資源型城市部分開始步入枯竭期，老工業(yè)基地城市因生產設備落后、機構臃腫、生產效率低下等導致其產品缺乏競爭力，國家陸續(xù)出臺相關政策來支持其可持續(xù)發(fā)展，以期實現成功轉型。由此可知，東北地區(qū)單一結構城市的興起與發(fā)展是在封閉經濟下，其分工較為脆弱，其城市的起源流變和興衰歷程是主導性產業(yè)生命周期演變、國家工業(yè)化進程與傳統體制機制三重疊加的結果。

四、東北地區(qū)單一結構城市的現狀及問題

伴隨著煤炭、礦產、林業(yè)等資源的開采、開發(fā)及加工，東北地區(qū)單一結構城市因此而興起和發(fā)展。從最初開始，單一結構城市就存在經濟結構單一、城市和企業(yè)社會功能高度同構與混合、基礎設施建設不完善等問題。同時，在粗放型經濟增長模式下，資源缺乏保護性開發(fā)，資源利用效率低，相關產業(yè)無法及時跟進，其生產的產品缺乏市場競爭力，進而使得城市綜合競爭力不強。在市場化進程中，作為微觀經濟主體的單一產業(yè)型企業(yè)的各種矛盾也開始暴露，嚴重制約了單一結構城市的快速健康發(fā)展。東北地區(qū)單一結構城市作為一個城市生態(tài)系統，現已出現經濟創(chuàng)造力不足、社會支撐力薄弱、環(huán)境承載力脆弱等一系列問題。具體來說：

（一）單一結構城市的經濟創(chuàng)造力現狀及問題

1. 產業(yè)結構失衡

單一結構城市從產業(yè)結構來看，第二產業(yè)和第三產業(yè)的比重嚴重偏倚，單一結構城市的第二產業(yè)占比較大，而第三產業(yè)發(fā)展明顯不足；從第二產業(yè)內部結構來看，基于資源稟賦的相關產業(yè)占據主導地位，而非相關產業(yè)較弱；從第三產業(yè)內部結構看，基于人口聚集優(yōu)勢，傳統商業(yè)和服務業(yè)發(fā)展較快，而現代服務業(yè)無法與城市的發(fā)展相匹配。

2. 經濟發(fā)展嚴重依賴單一主導產業(yè)

單一結構城市的發(fā)展與區(qū)域開發(fā)同步進行，這就使得其經濟增長嚴重依賴某一單一主導產業(yè)的發(fā)展。作為單一主導產業(yè)的微觀主體——企業(yè)憑借本地區(qū)的資源優(yōu)勢，獲取高額的利潤。但是，隨著資源特別是不可再生資源的不斷耗竭，企業(yè)技術更新較慢且缺乏創(chuàng)新意識，這就使得企業(yè)生產的產品在市場經濟中缺乏競爭力，不利于本地區(qū)的經濟增長。以大慶市為例，在2004—2013年期間，地區(qū)生產總值增長2830.50億元，其中來自于石油、天然氣開采及石化工業(yè)增加值達1193.80億元，占比高達42.18%，是其經濟增長的最重要的來源。

3. 從事單一主導產業(yè)相關的企業(yè)負擔沉重，經濟效益低下

單一結構城市主要是依托從事單一主導產業(yè)相關的企業(yè)而興起和發(fā)展的，這些企業(yè)的工業(yè)總產值、稅收、從業(yè)人員等指標占比基本在40%以上。從企業(yè)興建起，便開始采用政企合一的管理體制，企業(yè)和政府高度融合。再加上在計劃經濟體制的影響下，資源定價受到管制，長期處于不等價交換，而企業(yè)還需提供基礎設施建設等公共服務，這就造成企業(yè)辦社會支出大的尷尬局面。這種沉重的社會負擔造成企業(yè)資金無法有效積累且無暇顧及自身長期的可持續(xù)發(fā)展，導致企業(yè)發(fā)展緩慢，經濟效益低下，產品缺乏市場競爭力。

（二）單一結構城市的社會支撐力現狀及問題

1. 就業(yè)結構單一，再就業(yè)轉換成本高

單一結構城市的產業(yè)結構單一特性，使得大批勞動力主要從事相同產業(yè)或與之高度相關的產業(yè)，進而對該產業(yè)產生高度依賴性。由于單一結構城市中企業(yè)主要從事資源開采、開發(fā)及其加工，以勞動密集型產業(yè)為主，其所需專業(yè)技能較弱，這就一定程度上造成了勞動者的知識結構和專業(yè)技能較為單一。面對不可再生資源的不斷耗竭，必將造成大量工人失業(yè)。相關產業(yè)對失業(yè)人員的吸納能力有限，而改行對其知識結構和專業(yè)技能要求較高，這必將造成再就業(yè)的轉換成本偏高。

2. 歷史負擔沉重，社會保障不完善

在計劃經濟時期，東北地區(qū)從事單一產業(yè)及其相關產業(yè)的企業(yè)大多數都是國有企業(yè)，為國家經濟發(fā)展做出了巨大貢獻。這些國有企業(yè)在創(chuàng)造大量利潤的同時，在高積累、全保障的政策指引下，也享受到了國家承擔的公費養(yǎng)老、公費醫(yī)療等社會保障服務。但同時，亦帶來了一些隱患，如地方積累成為了空白。隨著社會主義經濟體制改革的不斷深化，這種享受社會保障的統一性與累積社會保障資源的差異性的缺口不斷擴大，使其成為了社會保障的歷史欠賬，加大了建立社會保障制度的難度。隨著不可再生資源的不斷耗竭，國有企業(yè)的經濟效益下滑，使得國有企業(yè)無法提供完善的社會保障。在積極推進東北老工業(yè)基地國有企業(yè)改制背景下，與之相應的社會保障體系開始在不斷調整中，將國企員工的社會保障社會化。國企改制的同時也使得大量職工被下崗，相應的社會保障更無法得到有效執(zhí)行。部分經濟效益不好的礦區(qū)企業(yè)職工甚至出現了看病難、養(yǎng)老難、住房難等情況，成為被社會遺忘的群體。

3. 社會結構固化、人力資本專用性過強

單一結構城市的產業(yè)特性，使得從事資源開采、開發(fā)及其加工的職業(yè)成為了“顯性職業(yè)”。自計劃經濟時期起，在國家計劃指導資源流動和配置背景下，國有企業(yè)因資源稟賦和國家工業(yè)布局要求而興起與發(fā)展，這就使得國有企業(yè)具有地方壟斷性，進而成為城市內人們追捧的行業(yè)和企業(yè)。在二元戶籍制度的制度框架下，要素流動較為困難，整個城市的教育、就業(yè)、社會保障等經濟社會活動無不與單一主導產業(yè)及企業(yè)相關，從而使得單一結構城市的社會結構逐漸固定。從業(yè)人員從事與之相關的工作，而企業(yè)的性質和生產的產品決定了人力資本的知識結構和專業(yè)素養(yǎng)過于專一，進而一定程度上不利于其他產業(yè)在該城市內生根和發(fā)展。

（三）單一結構城市的環(huán)境承載力現狀及問題

1. 生態(tài)環(huán)境破壞嚴重

自20世紀以來，長達百余年的大規(guī)模高強度的資源開發(fā)，使得東北地區(qū)單一結構城市的生態(tài)環(huán)境不斷惡化。無論是日俄對資源的瘋狂掠奪，還是新中國成立后基于工業(yè)需求下資源的粗放式開發(fā)，均使得東北地區(qū)自然資源過度消耗，生態(tài)環(huán)境問題凸顯。資料顯示，與新中國成立初期相比，東北地區(qū)大部分原始林變成了次生林，遼寧省天然林面積大幅度減少，原始森林幾近絕跡。據統計，大慶市由于在粗放式經濟增長模式下進行油田開采和人為破壞，生態(tài)環(huán)境破壞嚴重，荒漠化土地面積約為1.03萬平方公里，占比約48.6%；草原面積大幅減少，草原退化總面積約0.47萬平方公里，占比約72%。此外，采礦業(yè)的大力發(fā)展，一方面使得礦山區(qū)附近的地表水及地下水資源遭受破壞，如遼河流域的嚴重污染使得超過70%的斷面為劣V類；另一方面也使得帶來了大量有害氣體和粉塵的排放，造成空氣污染，對生物的副作用較大。

2. 政策補償機制不完善，治理成本過高

資源自開發(fā)之日起，企業(yè)更愿意將資金投入到探明儲量和資源開采上，而不愿意用于生態(tài)環(huán)境修復。這種“重開發(fā)輕治理”的模式使得粗放式的資源開發(fā)對環(huán)境的積累性破壞越來越大，生態(tài)修復成本高。企業(yè)在追求利潤最大化的利益驅使下，不愿意投入大量資金開展生態(tài)修復工作。而政府在盲目追求GDP高增長的晉升模式下，對企業(yè)行為聽之任之，勢必會加大生態(tài)環(huán)境的破壞程度，增加治理成本。雖然，政府現今已意識到環(huán)境保護的重要性，并制定了一系列的法律法規(guī)加以約束和引導，但政策補償機制缺失問題仍有待進一步完善。

五、東北地區(qū)單一結構城市的可持續(xù)發(fā)展

面對單一結構城市的衰退和可持續(xù)發(fā)展，西方發(fā)達國家紛紛開展區(qū)域經濟振興、產業(yè)結構調整與轉型升級，依托信息技術，利用高新技術改造傳統行業(yè)并打造新興產業(yè)，重新使其煥發(fā)生機。在單一結構城市的轉型升級過程中，不同國家基于自身國情采取特色各異的措施。從國外的成功經驗來看，單一結構城市的成功轉型，僅僅依靠市場的力量并不現實，需要與政府政策指導有機結合。東北地區(qū)單一結構城市眾多，曾為我國經濟發(fā)展做出巨大的貢獻，其衰退無不與體制機制緊密相關，如何成功實現其成功轉型已迫在眉睫。面對東北地區(qū)當前經濟發(fā)展、社會基礎、生態(tài)環(huán)境等方面的突出問題的實際情況，應如何調整東北地區(qū)經濟結構，實現單一結構城市的成功轉型？

總的來說，針對東北地區(qū)單一結構城市存在的一般性與特殊性的現實情況，我們應從東北地區(qū)的現實情況出發(fā)，以科學發(fā)展觀為統領，積極推進改革開放創(chuàng)新，將宏觀區(qū)域政策設計的共性指導與“一市一策”的個性化探索有機結合、一般性政策指引與精細化政策工具的有機結合、政府的政策支持與市場化項目運作相結合，積極打造“經濟創(chuàng)造力、社會支撐力、環(huán)境承載力”三位一體的城市發(fā)展新模式，實現單一結構城市可持續(xù)發(fā)展。具體來說：

首先，提升經濟創(chuàng)造力，加大供給側結構性改革力度。當今時代是互聯網技術和新硬件智能制造技術快速發(fā)展的時代，應積極進行產品結構調整，著力改變過去以“原”字號、“初”字號產品為主的單一產品結構，以期適應當今時代發(fā)展需要。東北地區(qū)單一結構城市眾多，其資源豐裕度和發(fā)展階段各異，切忌采取“一刀切”的政策。針對行業(yè)發(fā)展勢頭較好，人力資本相對充裕的城市，應利用高新技術發(fā)展接續(xù)產業(yè)，孵化新興產業(yè)，提高產業(yè)的附加值，努力打造全產業(yè)鏈。針對行業(yè)發(fā)展一般或漸趨衰落的產業(yè)，可基于本地良好的工業(yè)基礎體系，運用高新技術，積極打造新硬件智能制造產業(yè)園區(qū)，發(fā)展替代產業(yè)，提高城市的綜合競爭力。

其次，完善社會支撐力，著力保障和改善民生。加強社會保障服務體系建設，降低居民就業(yè)轉換成本，滿足有效就業(yè)需求。針對東北地區(qū)社會保障的歷史遺留問題，充分開展實地調研，制定出針對性強的差異化政策，進一步完善現有的社會保障服務體系。同時，針對東北地區(qū)單一結構城市的城市定位，將其加以區(qū)別對待。大力發(fā)展區(qū)域中心城市的新興產業(yè)，特別是勞動密集型產業(yè)，實現城市失業(yè)人群的再就業(yè)。同時，政府應積極開展人員培訓，有針對性地開展技能培訓與學習，打造全方面、多層次的產業(yè)園或孵化園，鼓勵人們積極創(chuàng)業(yè)，實現再次就業(yè)或自主就業(yè)。

再次，鞏固環(huán)境承載力，打造宜居生態(tài)城市。單一結構城市在發(fā)展經濟的同時，也對生態(tài)環(huán)境帶來了巨大的破壞。政府應轉變經濟增長方式，提高自然資源的利用效率，大力發(fā)展循環(huán)經濟和綠色經濟。針對現已造成的環(huán)境污染和破壞，應加大環(huán)境治理力度，如在老工業(yè)基地城市加強棚戶區(qū)改造和在塌陷區(qū)建設濕地公園等，打造宜居生態(tài)城市。

最后，明晰政府與市場邊界，完善體制機制。單一結構城市的成功轉型是一個系統工程，需要將“有效市場”與“有為政府”有機結合。地方政府應根據自身實際情況，制定符合自身特色的政策。政府也應堅決破除體制機制障礙，不應人為強加干預，努力實現政企功能區(qū)分，并積極加強跨區(qū)域分工與合作，讓資源在市場上得到充分自由流動，形成市場與體制機制的無縫式對接，實現市場在資源配置中的決定性作用。

參 考 文 獻

[1] 國家計委宏觀經濟研究院課題組：《我國資源型城市的界定與分類》，載《宏觀經濟研究》2002年第11期.

[2] 宋冬林：《東北老工業(yè)基地資源型城市發(fā)展接續(xù)產業(yè)問題研究》，北京：經濟科學出版社，2009.

[3] 趙紅軍：《從演進經濟學視角解讀城市形成的原因》，載《城市問題》2006年第1期.

[4] 王元：《重視單一產業(yè)性城市的可持續(xù)發(fā)展》，載《人民日報·理論版》2000年1月11日.

[5] 越澤明：《長春的都市規(guī)劃史（1905—1945年）（日）》，載《經濟地理學年報》1993年第5期.

[責任編輯 國勝鐵]