基層執(zhí)法管理力量下沉的實踐與思考

○ 須華威　郭啟文　王通亮　費佐祥

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基層執(zhí)法管理力量下沉的實踐與思考

○ 須華威郭啟文王通亮費佐祥

一、現(xiàn)狀

今年下半年,各區(qū)就執(zhí)法管理力量下沉都制定了相應的實施方案，并積極推進下沉的執(zhí)法管理力量落實到位，但在具體設定、操作推進及實際運行上，呈現(xiàn)出三個方面特點：

1.下沉機構、范圍不同。目前，從各區(qū)已經下沉的執(zhí)法管理力量來看，下沉的范圍、進度不一，基本以街道鎮(zhèn)城管綜合執(zhí)法力量為主，同步考慮與城市綜合管理直接相關的房管、綠化市容等管理力量，閔行等區(qū)已將規(guī)土、水務、衛(wèi)監(jiān)、安監(jiān)等相關條線部門的派出機構納入下沉范疇。

2.下沉原則,設定不同。按照市委創(chuàng)新社會治理加強基層建設的文件以及市市容綠化局有關城管執(zhí)法力量下沉的文件精神，在街道層面，對下沉的職能部門派出機構實行“區(qū)屬、街管、街用”；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，實行“鎮(zhèn)屬、鎮(zhèn)管、鎮(zhèn)用”；其他職能部門派出機構沿用“雙重管理”原則。而各區(qū)在經費撥付方式、人事任免權限及考核評優(yōu)權重的設定上呈現(xiàn)差異，對派出機構工作人員交流權的落實也有欠均衡。

3.下沉機制、運作不同。將執(zhí)法管理力量下沉后，各區(qū)依托網格化平臺，推動街道鎮(zhèn)執(zhí)法管理力量、資源的重組與整合，或通過梳理權力清單明確主體責任理順條塊關系，或通過細化日常管理制度保障職能履行，或采用派出所等職能機構派員常駐街道綜合執(zhí)法增強聯(lián)勤聯(lián)動實效，運行方式、機制不盡相同。

二、存在問題

1.法律障礙，影響職能履行。我國現(xiàn)行行政法規(guī)對執(zhí)法主體和責任主體有明確界定，按《行政處罰法》第三章第十五條規(guī)定,具有行政處罰權的行政機關在法定職權范圍內實施行政處罰權。因此，城管行政執(zhí)法局、房管局等部門是執(zhí)法主體。但在發(fā)生復議、訴訟及國家賠償行為時，作為被申請人、訴訟被告和賠償義務機關，各區(qū)都將區(qū)的有關職能部門作為執(zhí)法主體，但其派出機構在履職過程中產生的相關行政復議和行政訴訟的具體事務由街道負責辦理，街道派員出庭并承擔敗訴產生的賠償金。由此導致執(zhí)法主體和責任主體分離，造成區(qū)的有關職能部門作為被告，實際上無法真正掌握其派出機構的具體行政行為；而街道在沒有法律依據的情況下，承擔復議、訴訟和賠償責任，對行政職能的有效實現(xiàn)及定責、追責造成負面影響。執(zhí)法管理力量下沉后，街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為各種矛盾問題第一線的地位更加突出，職責任務更為繁重，而與之相匹配的管理權限和資源配置卻并未到位。各區(qū)就“三權”設定標準不一，經費劃撥、考核權重、人事管理方式、比重不同，并以部門預算核撥、調度管理為主。由于下沉力量的人員編制各不相同，客觀上造成各類編制的人員固化，導致街道在人事管理上缺乏有力把控。從目前下沉的城管、房管、市容等職能來看,均為直面百姓生活和基層管理的難點問題,即使在行政資源強大的區(qū)有關職能部門管轄時也不盡如人意,區(qū)各部門之間的執(zhí)法管理力量的缺乏有效整合，相互協(xié)同配合困難。因此，缺乏行政資源的街道更多只是接受了責任,卻缺乏相應的執(zhí)法和管理資源的支撐，以及人事調配的余地狹小，對下沉力量的有力指揮產生一定的阻力。

2.力量分散，制約集中治理。在人員編制較多的執(zhí)法管理力量配置調整中體現(xiàn)尤為明顯。以城管為例，根據城管體制改革要求，區(qū)縣城市管理行政執(zhí)法局執(zhí)法大隊的人員編制，除少量用于機動執(zhí)法中隊以外，全部下沉街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和特定區(qū)域執(zhí)法中隊，且下沉比例不低于人員編制總數的85%。全區(qū)執(zhí)法管理力量下沉后，一方面強化了基層一線執(zhí)法隊伍，另一方面也帶來了區(qū)級層面執(zhí)法力量的不足，由原先的幾百人驟降為幾十人，而與之相適應的整合聯(lián)動協(xié)調機制探索仍顯滯后，特別體現(xiàn)于全區(qū)性重大頑癥問題的執(zhí)法治理，在指揮部署、協(xié)調處置、力量集中等方面存在一定困難。從全區(qū)的角度看，分散的執(zhí)法管理體制，對處置重大頑癥，特別是兩區(qū)交界的管理薄弱點等問題帶來一定的困難。

3.權力下放，導致虛化傾向。職能部門派出機構的人、財、物，及工作人員的黨、工、團關系逐步下放街道，其實質是通過縱向結構上的權力下放，使基層街鎮(zhèn)擁有更多的指揮權，為更直接、精準、有效的公共服務提供保障。在推進實施中，也存在著區(qū)有關職能部門的職能一定程度的“空心化”傾向，使其在行業(yè)監(jiān)督指導、重大執(zhí)法活動協(xié)調、執(zhí)法職責履行及執(zhí)法隊伍建設上缺少有力的抓手。各區(qū)有關人事調配和干部任免方面的操作口徑也不盡相同,有些區(qū)是街道為主的體制,即街道商區(qū)職能部門;有些區(qū)是區(qū)有關職能部門為主的體制，即區(qū)職能部門商區(qū)街道。人、財、物(包括黨工團的組織關系)向基層轉移后，區(qū)的職能部門管轄的事權、人權、財權緊縮，造成其履職的作用收窄，客觀上會形成人浮于事，影響行政執(zhí)法的有效性、及時性和權威性。

4.有限下沉，不利綜合管理。城市管理是一項復雜的社會系統(tǒng)工程,它涉及百姓生活的各個方面和千家萬戶，也包含著紛繁復雜的社會矛盾，范圍之廣，責任之大，是政府各部門必須直接面對的，所以它是一個綜合管理工作。從目前各區(qū)下沉情況來看，基本上下沉了一些城市管理上的難點工作，如亂設攤、違章建筑的查處、業(yè)委會物業(yè)矛盾等。但要解決這些社會矛盾，絕不僅僅依靠現(xiàn)下沉的部門來處置，它需要綜合管理、聯(lián)合執(zhí)法。其他未下沉的執(zhí)法和管理部門依然是城市管理的重要力量。而部分力量的下沉，對街鎮(zhèn)來說，更多的是責任的下沉，而沒有進一步夯實城市綜合管理的基礎。同時，也因為部分執(zhí)法和管理力量下沉,也制約了街鎮(zhèn)對城市綜合管理力量指揮的全覆蓋，未能從根本上解決條與塊、條與條之間的相互扯皮、推諉。

三、對策建議

1.深化法治建設，做實街鎮(zhèn)管理職能。市政府應按照《行政處罰法》《行政復議法》《行政訴訟法》《國家賠償法》以及《上海市行政執(zhí)法過錯責任追究辦法》等相關法律法規(guī)，結合完善城市綜合執(zhí)法管理下沉的配套法制建設，進一步理順權責關系，就街道辦事處和區(qū)職能部門的職責權限、行政復議、行政訴訟、國家賠償以及過錯責任追究等充分調研并作出明確規(guī)定，明晰條塊責職，界定條塊責任，確保權力主體、執(zhí)行主體和責任主體合一。同時，在街道層面，由街道司法所結合政府法律顧問制度的實施，參與派出機構執(zhí)法的行政復議、應訴等案件的辦理，完善依法行政。同時，市人大常委會應盡快修訂《上海市街道辦事處條例》,應進一步出臺有關執(zhí)法管理力量下沉中涉及人員、經費、考核等確立相對統(tǒng)一的操作口徑。建議干部任免、人員招錄、終止聘用等由街道商區(qū)會同職能部門按程序組織實施，并賦予街道對派出機構工作人員的交流權，合理設定相關人員在街道所屬事業(yè)單位內的交流條件；經費安排按“人隨事轉、費隨事轉”原則，除人員工資以外，派出機構日常工作經費、專項工作經費等，采用公用經費定額形式，由街道負責編制預算、管理和核發(fā)。根據實績優(yōu)獎劣懲，對下沉執(zhí)法管理力量的考核評價依照“條考業(yè)務、塊考服務、自下而上”原則，合理劃分考核權重，建立以街道鎮(zhèn)為主導的考核評價制度，并賦予街道對派出機構考核評優(yōu)的否決權。

2.健全協(xié)調機制，確保區(qū)域工作重點。健全和完善區(qū)級層面的區(qū)域性重點難點問題執(zhí)法管理協(xié)調聯(lián)動機制，確立工作內容、操作平臺、實施流程、經費保障及責任歸屬，做實相關職能部門對下沉執(zhí)法管理力量必要的臨時集中調動指揮權，明確因開展重大執(zhí)法案件查處或重要活動保障需要，在事先告知街道鎮(zhèn)以及經區(qū)政府分管領導批準的前提下，其有權調動指揮街道鎮(zhèn)執(zhí)法隊伍，確?？鐓^(qū)域、全區(qū)性重點或專項執(zhí)法行動的有序有力有效開展。

3.完善權力清單，避免機構職責虛化。加強對構建新型條塊關系的探索與實踐，梳理、細化、完善區(qū)的職能部門和街鎮(zhèn)行政執(zhí)法權力清單，明確職責劃分，保障職責履行，避免機構和職能虛化。同時，針對執(zhí)法作業(yè)特性，加強職能部門對下沉力量的業(yè)務指導、統(tǒng)一培訓和執(zhí)法監(jiān)督，建議設立市、區(qū)級層面的執(zhí)法培訓機構，可依托區(qū)縣行政學院開展執(zhí)法培訓工作，建立規(guī)范化的執(zhí)法流程，加強對下沉執(zhí)法管理機構的執(zhí)法檢查，提高執(zhí)法隊伍的法律素質、業(yè)務素質和執(zhí)法水平。

4.加強聯(lián)勤聯(lián)動，完善基層運行機制。加強街鎮(zhèn)網格化管理平臺建設，發(fā)揮街鎮(zhèn)行政整合作用,按照屬地化管理原則，進一步推進和完善執(zhí)法管理力量下沉工作，在更大范圍內充實、整合執(zhí)法管理資源，并針對職能交叉問題，加強街道牽頭協(xié)調、聯(lián)勤聯(lián)動保障的工作。鑒于公安、市場監(jiān)管等執(zhí)法管理力量的隸屬關系及其專業(yè)特性，建議采取日常工作定員派駐、重大活動共同參與的形式，對這些無法實施“區(qū)屬、街管、街用”體制的執(zhí)法機關，可以由街鎮(zhèn)提供部分經費保障，此項經費應列入街鎮(zhèn)年度財政預算。同時，建立健全執(zhí)法與管理的互動機制，理順和確定管理、執(zhí)法各自的職責，街鎮(zhèn)應進一步夯實社區(qū)行政資源協(xié)同聯(lián)勤的基礎。凸顯街鎮(zhèn)在社會治理工作中的集成、主導的地位。在嚴格管理、嚴格執(zhí)法上下功夫，側重解決各類問題產生的根源。

（作者系中共上海市委黨校中青班第50期學員）

（責任編輯 譚 力）

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