中英兩國教育督導(dǎo)制度的比較分析

俎婧婧（河南師范大學(xué)教育與教師發(fā)展學(xué)院，河南新鄉(xiāng)453007）

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中英兩國教育督導(dǎo)制度的比較分析

俎婧婧
（河南師范大學(xué)教育與教師發(fā)展學(xué)院，河南新鄉(xiāng)453007）

摘要：英國是世界上最早建立教育督導(dǎo)制度的國家之一，中英的教育督導(dǎo)制度存在著多方面的異同。從督學(xué)的權(quán)威性、督導(dǎo)的實(shí)質(zhì)、督導(dǎo)機(jī)構(gòu)體系的設(shè)置、督導(dǎo)制度的法制化進(jìn)程以及督導(dǎo)人員的選拔聘用等方面來進(jìn)行比較研究，有利于借鑒他國先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在取其精華去其糟粕的基礎(chǔ)上結(jié)合我國國情建立有自己特色的督導(dǎo)制度，從而更好地為教育服務(wù)。

關(guān)鍵詞：教育督導(dǎo)制度；中英；比較分析

170多年前，英國建立起了世界上最早并至今具有較大影響力的教育督導(dǎo)制度。我國現(xiàn)代教育督導(dǎo)制度發(fā)展比英國的現(xiàn)代教育督導(dǎo)制度晚了將近150年（從我國20世紀(jì)80年代恢復(fù)重建的督導(dǎo)制度算起），英國的督導(dǎo)制度體系在許多方面比我國的督導(dǎo)制度體系更加系統(tǒng)和完善，有許多我國可以借鑒的地方。

一、教育督導(dǎo)之概念初探

關(guān)于教育督導(dǎo)的概念，不同的學(xué)者對(duì)此有不同的定義。國內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為，教育督導(dǎo)是指上級(jí)教育主管部門對(duì)下級(jí)學(xué)校設(shè)施和教育行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政視察、監(jiān)督與考核的公關(guān)活動(dòng)。最初英國的教育督導(dǎo)制度就是這樣的一種行政視察。在1974年版的《改進(jìn)督導(dǎo)之訓(xùn)練》一書中，布里格斯認(rèn)為：“督導(dǎo)，是鼓勵(lì)并引導(dǎo)教師自我成長和繼續(xù)努力的一種系統(tǒng)，它促使教師更加卓有成效地貢獻(xiàn)于教學(xué)?！痹?974年版的《普通督導(dǎo)之訓(xùn)練》一書中，卡曼指出：“督導(dǎo)，是學(xué)校系統(tǒng)所提供的專業(yè)和教學(xué)上的服務(wù)，以協(xié)助教師改善課程及教學(xué)背景?！蔽覈跉v史上，也有“視學(xué)”一詞?！岸綄?dǎo)”一詞在我國的正式使用，始于1926年。然而，在新中國的成立初期，我國對(duì)教育督導(dǎo)的認(rèn)識(shí)與實(shí)踐，基本上是照搬蘇聯(lián)。在此，作者采用李帥軍和穆嵐編寫的《教育督導(dǎo)的理論與實(shí)踐》一書中的關(guān)于“教育督導(dǎo)”的定義：教育督導(dǎo)是教育督導(dǎo)組織及其人員對(duì)下級(jí)政府、下級(jí)教育教育行政機(jī)關(guān)和所屬學(xué)校的教育、教學(xué)、管理工作所進(jìn)行的檢查、監(jiān)督和指導(dǎo)活動(dòng)。［1］

二、教育督導(dǎo)之深入分析

教育督導(dǎo)是教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)與人員對(duì)下級(jí)政府、下級(jí)教育行政機(jī)關(guān)和各級(jí)各類學(xué)校貫徹執(zhí)行教育方針、政策和教育法規(guī)情況的行政監(jiān)督。對(duì)教育工作的行政監(jiān)督，是政府監(jiān)督工作的一部分。［1］此外，教育督導(dǎo)對(duì)教育工作的行政監(jiān)督具有行政指令性、執(zhí)法性與權(quán)威性。

教育督導(dǎo)屬于教育管理領(lǐng)域，它是確保既定目標(biāo)得以達(dá)成的控制行為。它與其他教育管理行為相比，有自己的特點(diǎn)。首先，教育督導(dǎo)屬于指導(dǎo)性行政，而不是指令性行政，這指的是在教育督導(dǎo)的過程中，督導(dǎo)機(jī)構(gòu)和其人員無行政處置的權(quán)力。其次，教育督導(dǎo)還具有范圍廣泛性的特點(diǎn)。其督導(dǎo)范圍上至政府教育行政部門，下至各級(jí)各類學(xué)校；大至教育方針政策，小至學(xué)校辦學(xué)思想，由此可見督導(dǎo)范圍之廣。此外，教育督導(dǎo)還具有任務(wù)綜合性、作用間接性以及行為自主性的特點(diǎn)。［2］

關(guān)于教育督導(dǎo)的職能，國內(nèi)不同學(xué)者有不同觀點(diǎn)，但主要思想還是趨同的。唐金石認(rèn)為，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)是一個(gè)政府職能部門，它具有多種職能，主要包括監(jiān)督、指導(dǎo)、反饋和評(píng)估四個(gè)職能。［3］相類似，李帥軍認(rèn)為，教育督導(dǎo)的職能有評(píng)價(jià)職能、監(jiān)督職能、指導(dǎo)職能、反饋職能以及推廣職能。［1］教育督導(dǎo)職能的良好發(fā)揮，有利于提高督導(dǎo)人員對(duì)教育督導(dǎo)必要性、重要性的認(rèn)識(shí)；有利于正確處理相關(guān)政府部門的關(guān)系；也有利于教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)工作人員正確、適度地履行工作職責(zé)。所以，正確履行教育督導(dǎo)的有關(guān)職責(zé)非常重要。

三、教育督導(dǎo)之中英比較

中英兩國的教育督導(dǎo)制度在多方面存在著差異，下文將從督學(xué)的權(quán)威性、督導(dǎo)的實(shí)質(zhì)、督導(dǎo)機(jī)構(gòu)體系的設(shè)置、督導(dǎo)制度的法制化進(jìn)程以及督導(dǎo)人員的選拔聘用五方面來比較研究。

（一）中英教育督學(xué)的權(quán)威性比較

2010到2014年間，我國先后頒布了若干部與督學(xué)有關(guān)的政策法規(guī)，比如《深化教育督導(dǎo)改革轉(zhuǎn)變教育管理方式的意見》，表明了我國對(duì)教育督導(dǎo)工作的重視。然而，我國督學(xué)職能的現(xiàn)實(shí)情況并不容樂觀。而對(duì)比英國，英國的督導(dǎo)制度發(fā)展較早，權(quán)威性也高于我國。

1893年，督學(xué)制度起源于英國。戴維·泰勒曾說過，英國政府的督學(xué)是“標(biāo)準(zhǔn)的守護(hù)者”，督學(xué)制度的最重要使命即確保每一所學(xué)校的教育教學(xué)質(zhì)量。相比之下，我國的督學(xué)制度始建于1991年的《國家教育委員會(huì)督學(xué)聘任暫行辦法》，它兼具了“督學(xué)”與“督政”的雙重職能，承載了國家教育決策的使命，然而往往被視為一種沒有實(shí)權(quán)的榮譽(yù)。

英國督學(xué)是一種專業(yè)性很強(qiáng)的職業(yè)，有著嚴(yán)格的選拔、培訓(xùn)與考核制度。英國法律賦予了督學(xué)行政權(quán)威性去保證督學(xué)的權(quán)威性，比如，英國法律允許督學(xué)進(jìn)入各種辦學(xué)機(jī)構(gòu)。專業(yè)權(quán)威性也是英國督學(xué)的重要屬性，體現(xiàn)在督學(xué)是通過專業(yè)問責(zé)模式來進(jìn)行督導(dǎo)的。英國督學(xué)還可以對(duì)教育教學(xué)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)判，評(píng)判結(jié)果將會(huì)影響該機(jī)構(gòu)的未來發(fā)展。此外，督學(xué)還可以參與到國家及地方教育政策的制定工作。英國督導(dǎo)有固定的督導(dǎo)對(duì)象，可以對(duì)日常教育、管理方面等進(jìn)行督導(dǎo)。督學(xué)的身份是專業(yè)人員，該職業(yè)強(qiáng)調(diào)專業(yè)性，淡化行政性與權(quán)威性。［4］

反觀我國，督學(xué)的行政屬性很強(qiáng)。我國教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)往往與教育行政主管部門有關(guān)系，因此，督學(xué)職權(quán)的履行，會(huì)受到有關(guān)行政主管部門的影響。而且擔(dān)任督學(xué)的人往往也兼具行政職務(wù)（經(jīng)常是政府相關(guān)部門的處長、中小學(xué)校長以及幼兒園園長）。我國法律賦予督學(xué)具有強(qiáng)制性權(quán)威，其非強(qiáng)制性權(quán)威不強(qiáng)。我國的督學(xué)也主要是兼職督學(xué)，專業(yè)業(yè)務(wù)能力不足。相較于英國，我國督學(xué)對(duì)于某一教育機(jī)構(gòu)的影響往往也不是決定性的。我國督學(xué)也不能直接參與教育政策的制定。我國的督導(dǎo)類型也往往是臨時(shí)和突擊性的，不是日常性的教育督導(dǎo)。我國督學(xué)的身份法律規(guī)定是公務(wù)員，但是在實(shí)際過程中他們往往不是公務(wù)員。

綜上所述，可以得出中英兩國督學(xué)在權(quán)威性上的差異。因此，兩國督學(xué)在實(shí)際工作中督導(dǎo)的效果是不一樣的。

（二）中英教育督導(dǎo)的性質(zhì)比較

中英兩國都有教育督導(dǎo)制度，但其實(shí)質(zhì)在兩國是不一樣的。

英國的教育督導(dǎo)體制屬于服務(wù)型，有監(jiān)督和指導(dǎo)雙重的性質(zhì)，但是以指導(dǎo)為主。英國的女皇督學(xué)最初以監(jiān)督的性質(zhì)為主，后來女皇督學(xué)在教育督導(dǎo)過程中逐漸重視對(duì)有關(guān)部門或人員的幫助和指導(dǎo)，此外還涉及教師的在職培訓(xùn)等工作。英國的地方督學(xué)則更關(guān)心教師的個(gè)人成長，直接給予幫助與指導(dǎo)；他們還幫助和支持改進(jìn)學(xué)校的工作。

而我國的教育督導(dǎo)體制則是典型的監(jiān)督型體制。督導(dǎo)部門通過行政權(quán)力，監(jiān)督并檢查下級(jí)政府、教育行政部門以及學(xué)校的教育工作是否嚴(yán)格按照中央的政策行使。長此以往，雖然教育督導(dǎo)有監(jiān)督和指導(dǎo)兩種功能，但是以監(jiān)督為主，形成了一種居高臨下的感覺，缺少對(duì)受監(jiān)督的對(duì)象充分的指導(dǎo)與幫助。［5］

（三）中英教育督導(dǎo)的機(jī)構(gòu)體系設(shè)置比較

英國教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的體系主要分為三個(gè)層次，分別是中央的教育標(biāo)準(zhǔn)局、地方的地方視導(dǎo)處以及學(xué)校的基層督學(xué)。具體來說，第一層是中央教育標(biāo)準(zhǔn)局（下設(shè)21個(gè)部門），其主要職責(zé)是制定政策計(jì)劃，并建立高效評(píng)估機(jī)制；監(jiān)督督導(dǎo)工作的質(zhì)量和發(fā)布督導(dǎo)報(bào)告；加強(qiáng)自身建設(shè)等。第二層是地方視導(dǎo)處，它直接受到中央教育標(biāo)準(zhǔn)局的領(lǐng)導(dǎo)，主要負(fù)責(zé)對(duì)所管轄片區(qū)進(jìn)行教育督導(dǎo)工作并提供償視導(dǎo)服務(wù)。第三層是基層督學(xué)，它是一種在注冊(cè)督學(xué)領(lǐng)導(dǎo)下的私立督導(dǎo)小組，并與中央標(biāo)準(zhǔn)局是合同關(guān)系，其主要職能是組織、管理和實(shí)施實(shí)際的督導(dǎo)工作，具有較強(qiáng)的專業(yè)性與盈利性，這一級(jí)機(jī)構(gòu)的設(shè)置有利于提高資源整合度與資源利用效率。

我國現(xiàn)行的四級(jí)教育督導(dǎo)體制，是由中央、省，市、縣四級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)組成，并與義務(wù)教育“地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”的體制相呼應(yīng)。第一層是國家教育督導(dǎo)團(tuán)辦公室，其主要職能是組織實(shí)施全國教育督導(dǎo)工作和制定工作計(jì)劃，指導(dǎo)地方開展教育督導(dǎo)工作、培訓(xùn)督導(dǎo)人員、總結(jié)推廣工作經(jīng)驗(yàn)等。第二層是省級(jí)教育督導(dǎo)室，主要工作職責(zé)是貫徹執(zhí)行國家有關(guān)工作規(guī)定、制定本省教育督導(dǎo)工作計(jì)劃、組織協(xié)調(diào)本省和下一級(jí)教育督導(dǎo)工作、組織全省督導(dǎo)人員的培訓(xùn)。第三層是市級(jí)教育督導(dǎo)室，其主要職能是制定本市教育督導(dǎo)工作計(jì)劃和評(píng)估方案并對(duì)所轄縣級(jí)教育工作進(jìn)行督導(dǎo)；組織本市及下級(jí)教育督導(dǎo)人員的培訓(xùn)工作。第四層是縣級(jí)督導(dǎo)室，其主要職能是制定本縣教育督導(dǎo)工作計(jì)劃并督導(dǎo)所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)和學(xué)校的教育教學(xué)工作，將情況及時(shí)向同級(jí)和上級(jí)有關(guān)部門反映。

（四）中英教育督導(dǎo)的法治建設(shè)比較

英國教育督導(dǎo)在法治建設(shè)方面比較健全。具體表現(xiàn)有：有關(guān)教育的根本性大法比較健全，及時(shí)更新；有主干法律，也有比較完善的、全面的和具有很強(qiáng)操作性的子法律條文與之配套；關(guān)于督導(dǎo)和評(píng)估的一系列法律依次出臺(tái)，法令制定周期不算太長。

在我國，教育督導(dǎo)制度還沒有徹底法治化，立法進(jìn)程緩慢。首先，我國教育督導(dǎo)立法進(jìn)程在新中國成立前仿日仿美，新中國成立后仿俄，之后又開始“批俄批修”，反復(fù)動(dòng)搖，督導(dǎo)立法具有滯后性和低效性的特點(diǎn)，比如說從1977年鄧小平同志提出重建教育督導(dǎo)構(gòu)想到第一個(gè)督導(dǎo)暫行法規(guī)出臺(tái)，這其中居然用了14年；其次，有關(guān)教育督導(dǎo)的配套法規(guī)缺失，目前我國教育督導(dǎo)領(lǐng)域的主干法只有一個(gè)——《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》，而與主干法相配套的子法律少且表述籠統(tǒng)、不具體、操作性比較差，對(duì)具體的工作帶來很多不便。最后，立法不規(guī)范，行政色彩太重，弱化了法律法令固有的權(quán)威。

（五）中英督導(dǎo)人員的招聘比較

在英國，教育督導(dǎo)人員采用的是公開招聘法，英國對(duì)教育督導(dǎo)人員有一套專業(yè)的管理制度，包括對(duì)督導(dǎo)人員的選拔、培訓(xùn)、管理。英國的督導(dǎo)人員錄選工作是由教育標(biāo)準(zhǔn)局來組織進(jìn)行的，入選條件極為嚴(yán)格，入選率較低，尤其是皇家督學(xué)的入選率約為1%。在中國，“任命制”是我國教育督導(dǎo)人員的主要選拔方式。為了有效地開展教育督導(dǎo)工作，中國的督導(dǎo)人員主要從教育行政管理部門的干部、中小學(xué)校長、高級(jí)教師及教育研究部門的人員中選拔。教育督學(xué)一般是兼職人員，因此專業(yè)化程度較低、他們通常缺乏系統(tǒng)訓(xùn)練且年齡較大，因而工作能力較弱，其工作時(shí)間和工作質(zhì)量也難以保證。

從以上幾方面的比較分析可以看出，英國的督導(dǎo)制度起步早，而我國的則處于起步階段。教育督導(dǎo)是提高教育質(zhì)量和學(xué)校良性發(fā)展以及國家教育策略實(shí)施的一個(gè)有力保障，一味盲目地模仿他國經(jīng)驗(yàn)是不可取的，正確的做法應(yīng)該是在借鑒吸收他國經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，結(jié)合本國國情，取其精華去其糟粕，走出一條有中國特色的教育督導(dǎo)制度，從而提高中華民族的教育質(zhì)量，這才是我們立足國內(nèi)、放眼世界、借鑒他國經(jīng)驗(yàn)的意義所在。

參考文獻(xiàn)

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［4］王璐.英國教育督導(dǎo)與評(píng)價(jià)［M］.北京：高等教育出版社，2011: 109-113.

［5］廖啟良，盧雷.中英教育督導(dǎo)制度的比較及原因探析［J］.遼寧教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，29（6）：39-40.

Abstract:Britain is one of the earliest countries who established the national educational supervision system，supervision system of education has the similarities and differences between China and the United Kingdom. The comparative study has be done from the authorityofthesuperintendent，the essence ofsupervision，setting of system of supervision institution，legal process of supervision system and selectionand employment of supervision personnel and other aspects，it is propitious to draw lessons from advanced experience of other countries，and base on taking the essence and discarding the dross，it can better serve our education with the combination of China's conditions to establish supervision system with Chinese characteristics.

Keywords:supervisory system of education；China and the United Kingdom；comparative analysis

中圖分類號(hào)：G640

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：2096-000X（2016）11-0001-02