國資委的角色革命

李江寧

在主要方向問題上，國資委一定要講政治，講大局。如果中央認(rèn)為目前國有企業(yè)機(jī)制不活、戰(zhàn)線太長需要調(diào)整了，國資委要堅(jiān)決服從，不能因?yàn)樽约菏菄衅髽I(yè)的出資人代表而反對從某些方面退出。從當(dāng)前及今后一段時間看，某些國有企業(yè)不退出也不可能。特別是那些“僵尸企業(yè)”，非退出不可

2013年年底，中共十八屆三中全會做出了全面深化改革的決定。2015年9月中共中央和國務(wù)院又出臺了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（中辦22號文），內(nèi)容包括分類改革、現(xiàn)代企業(yè)制度、國有資產(chǎn)管理體制、混合所有制經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)化內(nèi)外部監(jiān)督、加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、創(chuàng)造良好環(huán)境等7大項(xiàng)30小項(xiàng)的改革。特別是“管資本為主”的總體改革要求，明顯對以往國資管理工作有所糾正。在著力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，如何既全面落實(shí)中央全面深化改革的要求，又能立足長遠(yuǎn)，堅(jiān)持國資委作為出資人的基本定位，把握好國企改革的主要方向，成為當(dāng)前各級國資委面臨的最大挑戰(zhàn)。

國資委當(dāng)前的矛盾處境

國務(wù)院國資委成立于2003年，2004年后各省級和市級國資委也大都成立。除中央級金融性資產(chǎn)外，經(jīng)營性國有資產(chǎn)基本納入國資委統(tǒng)一監(jiān)管。國資委的成立，改變了以往國有企業(yè)多頭管理、“五龍治水”的局面。通過采取清產(chǎn)核資、主輔分離、合并重組、業(yè)績考核等一系列改革發(fā)展工作措施，一大批國有企業(yè)做大做強(qiáng)，國有資產(chǎn)總量急速擴(kuò)大。從2003年到2011年，全國國有及國有控股企業(yè)（不含金融類企業(yè)）營業(yè)收入從10.73萬億元增長到39.25萬億元，年均增長17.6%；凈利潤從3202.3億元增長到1.94萬億元，年均增長25.2%；資產(chǎn)總額85.37萬億元，所有者權(quán)益29.17萬億元，分別是2003年的4.3倍和3.5倍。

但即使在國有企業(yè)發(fā)展最好的這一時期，國資委也沒有獲得普遍的贊揚(yáng)，甚至可以說批評不斷。2009年時任國務(wù)院國資委主任李榮融感慨說：“我想不明白，為什么國企搞不好的時候你們罵我，現(xiàn)在我們國企搞好了你們還罵呢？”當(dāng)時批評國資委的包括三部分人，一是其他部門的，二是學(xué)術(shù)界的，三是民間的。其他部門主要批評國資委管得太多了，既當(dāng)老板又當(dāng)婆婆（例如陳清泰）。學(xué)術(shù)界一些人根本就不認(rèn)同國有企業(yè)，認(rèn)為國有企業(yè)壟斷資源與民爭利，效率低下，能不辦就不要辦。民間最反感的是國有壟斷企業(yè)的壟斷利潤，特別是高管的高收入。

這些普遍的批評，在《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》也有所體現(xiàn)。意見指出，“國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要準(zhǔn)確把握依法履行出資人職責(zé)的定位，科學(xué)界定國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單，實(shí)現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資產(chǎn)為主的轉(zhuǎn)變。該管的要科學(xué)管理、決不缺位，重點(diǎn)管好國有資本布局、規(guī)范資本運(yùn)作、提高資本回報(bào)、維護(hù)資本安全；不該管的要依法放權(quán)、決不越位，將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項(xiàng)歸位于企業(yè)，將延伸到子企業(yè)的管理事項(xiàng)原則上歸位于一級企業(yè)”。這里實(shí)際隱含了對國資委過去管得太多的批評。一些專家學(xué)者對十八屆三中全會和中辦22號文的解讀，更能表現(xiàn)對國資委定位重新調(diào)整的意見。例如有的專家指出，國資委應(yīng)該主要擔(dān)當(dāng)國有資產(chǎn)基礎(chǔ)監(jiān)管者職責(zé)，其他監(jiān)管者還應(yīng)該包括財(cái)政、人力資源和社會保障、審計(jì)、監(jiān)察等部門，而出資人職責(zé)則應(yīng)該由社保理事會和國有資本投資運(yùn)營公司擔(dān)任。從高層反復(fù)強(qiáng)調(diào)建立國有資本投資運(yùn)營公司的情況看，也有強(qiáng)化國資委基礎(chǔ)監(jiān)管者的傾向。

除客觀歷史因素外，目前被動局面的形成與國資委自身工作也有一定的關(guān)系。其中一個偶然性的因素是，十八屆三中全會文件起草時，剛剛上任的國務(wù)院國資委主任蔣潔敏因涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)接受組織調(diào)查。國資委沒有人參加文件起草工作，因而國資委的聲音也就較難在全會決定中得到體現(xiàn)。這種情況在起草22號文時有所改進(jìn)，但有些為時已晚。

國資委成立后，做了很多作為新的統(tǒng)一的出資人應(yīng)該做的事情。例如清產(chǎn)核資、統(tǒng)計(jì)評價、業(yè)績考核、薪酬分配、財(cái)務(wù)審計(jì)、高管選任、派出財(cái)務(wù)總監(jiān)、產(chǎn)權(quán)交易管理、改革改制、聯(lián)合重組、主輔分離等。有些事情從長遠(yuǎn)看，作為出資人不應(yīng)該管或者不應(yīng)該直接管，但在現(xiàn)階段卻不能不管。例如企業(yè)內(nèi)部三項(xiàng)制度改革、工資總額管理。工資總額管理屬于年度預(yù)算管理的一部分，本來不需要單獨(dú)列出來由國資委直接管理。但國有企業(yè)一個普遍的致命弱點(diǎn)就是人工成本的剛性增長，單靠企業(yè)自覺改革非常困難，需要有來自出資人的直接壓力。有些事情完全是上級安排的，國資委不管不行，例如安全生產(chǎn)和上訪穩(wěn)定工作等。還有很多工作處于該管和不該管之間，或者單純從出資人的角度看不應(yīng)該管的。例如企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理工作、全面預(yù)算管理工作、商業(yè)模式創(chuàng)新、信息化工作、總法律顧問工作等，這些基本屬于企業(yè)內(nèi)部管理工作。爭議最大的，或者說對國資委詬病最多的是主業(yè)確定和投資項(xiàng)目審批工作。項(xiàng)目審批流程多時間過長，國資委作為行政機(jī)關(guān)很難對項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)質(zhì)審核，嚴(yán)重影響企業(yè)效率；有的地方國資委甚至企業(yè)處置報(bào)廢車輛都管。

目前各級國資委仍然是特設(shè)機(jī)構(gòu)，人員都是公務(wù)員。國務(wù)院國資委成立時，主要人員是從原國家經(jīng)貿(mào)委來的。受此影響，國務(wù)院國資委剛成立時工作人員更習(xí)慣于做國有資產(chǎn)的監(jiān)管者而不是運(yùn)營者。上面提到的企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理、預(yù)算管理、信息化、總法律顧問等工作都是經(jīng)貿(mào)委時代喜歡抓的企業(yè)管理的指導(dǎo)性工作。再者，國家層面企業(yè)眾多、資產(chǎn)龐大，又要面向全國所有國有企業(yè)；制定制度規(guī)則，審批資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)交易、上交國有資產(chǎn)經(jīng)營收益等基礎(chǔ)性監(jiān)管工作量大面廣。而在地方層面，這些基礎(chǔ)性監(jiān)管任務(wù)就少多了。但上行下效，地方國資委也在基礎(chǔ)性監(jiān)管方面做了很多工作，也做了一些管得過多的事情，而真正出資人應(yīng)該做的有些反而沒有做到位。

厘清今后的主要方向

面對眾多的改革任務(wù)，甚至有些直接針對國資委的改革，國資委的同志大可不必驚慌失措。從當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)矛盾看，這些改革都是必要的；從更加長遠(yuǎn)的歷史角度看，有些改革舉措又是暫時的。只要我們對國內(nèi)外國有企業(yè)發(fā)展歷史深入總結(jié)分析，國資國企改革的大方向就不難確定。

分析梳理國有企業(yè)改革發(fā)展的不同階段變化，我們會發(fā)現(xiàn)它實(shí)際上是由當(dāng)時的社會思潮和基本利益格局決定的。十八大以來，社會輿論除了繼續(xù)關(guān)注公平、關(guān)注反壟斷、關(guān)注收入差距過大等之外，全國上下對反腐敗形成了高度共識，人民大眾對新的中央領(lǐng)導(dǎo)反腐敗的決心與毅力衷心擁護(hù)。長期以來，國有企業(yè)特別是那些壟斷企業(yè)和擁有大量資源的企業(yè)，成為官商勾結(jié)、利益輸送的重要渠道。在這種情況下，中央推動國有企業(yè)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察、加強(qiáng)審計(jì)、加強(qiáng)監(jiān)事會監(jiān)督、普遍實(shí)行巡視等也就完全可以理解了。所以，十八屆三中全會和22號文等所強(qiáng)調(diào)的很多改革措施都是適應(yīng)這種需要而制定出臺的。這也是當(dāng)前的大局，當(dāng)前的政治。國資委和國有企業(yè)必須自覺服從。

如果我們對中央出臺的一系列改革措施認(rèn)識不清，或執(zhí)行力度方向把握不準(zhǔn)，有可能對今后國有企業(yè)的改革發(fā)展造成傷害。監(jiān)督特別是外部監(jiān)督與效率是有矛盾的，不能說監(jiān)督越多越嚴(yán)越好。22號文也提示要“建立監(jiān)督會商機(jī)制，加強(qiáng)統(tǒng)籌，創(chuàng)新方式，共享資源，減少重復(fù)檢查，提高監(jiān)督效能”。一些對壟斷企業(yè)特別有意義的改革，如果在所有企業(yè)、特別是地方一般競爭領(lǐng)域國有企業(yè)過度嚴(yán)格執(zhí)行，也可能產(chǎn)生很大負(fù)面影響。例如高管限薪，例如信息公開。限薪過度，不利于留住優(yōu)秀經(jīng)營人才。投資、銷售、研發(fā)等具體信息是一般競爭企業(yè)的商業(yè)秘密，如果完全公開，將嚴(yán)重影響國有企業(yè)的公平競爭。

歷史潮流浩浩蕩蕩，不可阻擋。作為歷史潮流里的一分子，關(guān)鍵是要分清楚哪是主流哪是支流，哪是大浪哪是漣漪，那樣才能波瀾不驚，順勢而為。面對眾多的國資國企改革政策要求，國資委作為重要的對象和主要的執(zhí)行者，既必須全面貫徹執(zhí)行，又要分清輕重緩急，分清短期的和長期的，要堅(jiān)定不移地把握好國資國企改革的主要問題和主導(dǎo)方向。

我個人認(rèn)為，國資國企改革的主要問題仍然是國有企業(yè)在整個國家政治經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的定位問題和國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)問題。從學(xué)術(shù)界看，對國有經(jīng)濟(jì)、國有企業(yè)在中國經(jīng)濟(jì)中的定位一直有爭議。特別是對于競爭領(lǐng)域的國有企業(yè)，很多人認(rèn)為應(yīng)該退出或者逐步退出。1997年9月召開的中共十五大第一次明確提出：“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，是我國社會主義初級階段的一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度?！贝撕笫蟆⑹叽?、十八大及十八屆三中全會和2015年9月出臺的22號文都重申了這項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度。但是在某一個時期對國有經(jīng)濟(jì)、國有企業(yè)地位作用強(qiáng)調(diào)的側(cè)重點(diǎn)卻并不完全相同。從1995年開始，國企改革從單個企業(yè)試點(diǎn)轉(zhuǎn)為對整個國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行改革，“整體搞活”逐步取代了“單個搞活”的思路。1995年9月的中共十四屆五中全會提出“國有企業(yè)實(shí)施戰(zhàn)略性改組，抓大放小”；到中共十五屆四中全會，則提出“在戰(zhàn)略上調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局和改組國有企業(yè)”。1997年，中央要求用三年左右的時間解決國有企業(yè)全面脫困問題。這一時期改革的重點(diǎn)，顯然是鼓勵國有企業(yè)退出一批，不堅(jiān)持國有經(jīng)濟(jì)整體上一定要達(dá)到多么高的比例。

在主要方向問題上，國資委一定要講政治，講大局。如果中央認(rèn)為目前國有企業(yè)機(jī)制不活、戰(zhàn)線太長需要調(diào)整了，國資委要堅(jiān)決服從，不能因?yàn)樽约菏菄衅髽I(yè)的出資人代表而反對從某些方面退出。從當(dāng)前及今后一段時間看，某些國有企業(yè)不退出也不可能。特別是那些“僵尸企業(yè)”，非退出不可?，F(xiàn)在更大的問題是，國有企業(yè)一旦成為“僵尸”，想退出也將非常非常困難了。為什么不早退出呢？不管是退給其他國有企業(yè)還是民營企業(yè)、外資企業(yè)都應(yīng)該可以。這也是國有企業(yè)的一大弊病。民營企業(yè)可以減員減薪，斷臂求生。國有企業(yè)則很難減薪，減員就更難，往往一拖再拖，一救再救，直至成為“僵尸企業(yè)”，成為國資委和政府的沉重包袱。

國有企業(yè)的壟斷問題也是國資國企改革的一個大方向。這方面基本上沒有爭議。對于壟斷性國有企業(yè)的壟斷性的改革，首先不是國資委這個出資人能夠決定的，而是政府規(guī)制決定的；改革的方向就是逐步減少規(guī)制，降低門檻，增加民營等各種資本平等進(jìn)入的機(jī)會。國資委需要做的就認(rèn)清這種改革方向，順應(yīng)這種改革。

從中央繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度”看，當(dāng)前不存在國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行大規(guī)模戰(zhàn)略性調(diào)整，或者說進(jìn)行根本性的產(chǎn)權(quán)制度改革的可能。目前引起熱議的混合所有制改革，我們理解主要是國有企業(yè)引進(jìn)其他資本改制上市（特別是整體上市），實(shí)行員工持股改革。國有企業(yè)改制上市已經(jīng)被證明是一項(xiàng)非常好的改革，應(yīng)該繼續(xù)大力推進(jìn)。員工持股改革前些年走過一些彎路，主要是集團(tuán)公司人員持有下一級企業(yè)股權(quán)（上持下）容易形成利益輸送，導(dǎo)致國有資產(chǎn)損失。只要我們注意總結(jié)以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，員工持股改革是可以著力繼續(xù)推進(jìn)的。但這些混合所有制改革都還不是最基礎(chǔ)層面的改革，或者說是最高層面的改革。因?yàn)檫@些以非公有制經(jīng)濟(jì)參股為主的改革，還不足以根本改變原來企業(yè)國有的所有制性質(zhì)。在所有制基本不變的情況下，再下面一層最重要的改革，就是現(xiàn)代企業(yè)制度改革，或者說是公司治理改革了。

管資本≠不管人管事

國資委成立伊始，很多人就對其將龐大的經(jīng)營性國有資產(chǎn)納入監(jiān)管、由其統(tǒng)一履行出資人職責(zé)表示疑慮。隨著十八屆三中全會召開和中央22號文出臺，一部分專家學(xué)者甚至一些政府部門高層主張分拆國資委監(jiān)管職責(zé)、出資人職責(zé)。如中央某重要部門（財(cái)政部）在其新加坡、以色列考察報(bào)告中認(rèn)為，“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門必須加快轉(zhuǎn)變職能，由現(xiàn)行‘管人、管事、管資產(chǎn)’的多重身份轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)監(jiān)管者。”報(bào)告改革方案建議：國有資本投資運(yùn)營公司的主要人事權(quán)歸屬中組部；國資預(yù)算權(quán)由財(cái)政部負(fù)責(zé)；政策及發(fā)展戰(zhàn)略由發(fā)改委和工信部制定；財(cái)政部、發(fā)改委等公共管理部門研究制定各投資運(yùn)營公司的經(jīng)營目標(biāo)、考核辦法等。國有資本存量管理、動態(tài)調(diào)整規(guī)劃、收益收繳和支出管理、財(cái)務(wù)管理及防范內(nèi)部人控制等方面的政策法規(guī)，由財(cái)政部門會同有關(guān)部門研究制定。

關(guān)于國資委的職責(zé)定位，十六大報(bào)告決定：“國家要制定法律法規(guī)，建立中央和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制?！薄镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定：“履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)代表本級人民政府對國家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利。”十八屆三中全會決定：“完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管”；中央22號文提出：“國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)……實(shí)現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資本為主轉(zhuǎn)變?！边@后出臺的兩項(xiàng)決定，也沒有否定國資委履行出資人職責(zé)的基本定位。

十八屆三中全會和中央22號文，最重要的變化就是提出了“管資本為主”。我們理解，它包含了對國資委過去管得太多的批評，但是并沒有否定國資委出資人職責(zé)的基本定位，沒有否定出資人的三項(xiàng)基本權(quán)利。國有企業(yè)不能沒有出資人，國有企業(yè)也不能有許多出資人。過去國有企業(yè)“五龍治水”、多頭管理，其弊病已經(jīng)被充分證明了。如果因?yàn)閲Y委執(zhí)行職責(zé)略有偏差，就又改頭換面重回多頭管理的老路，將是改革的嚴(yán)重倒退。

那么，國資委能不能真正轉(zhuǎn)變到“管資本為主”呢？國資委某種程度上類似于集團(tuán)母公司，其出資的國有企業(yè)類似于子公司。一般認(rèn)為母子公司管控從集權(quán)分權(quán)角度大體可以分為三種類型。一種是高度集權(quán)，母子公司運(yùn)營一體化的操作型管控；一種是主要管戰(zhàn)略規(guī)劃、重大投資、業(yè)績考核、人力資源等方面的戰(zhàn)略性管控；第三種是主要管資產(chǎn)收益（包括分紅和資產(chǎn)變現(xiàn)）等的財(cái)務(wù)性管控。新加坡淡馬錫公司就屬于典型的財(cái)務(wù)性管控。很多人對淡馬錫模式非常推崇。這次中央提出“管資本”為主，實(shí)際上也有這種傾向。淡馬錫確實(shí)很成功，國資委如果轉(zhuǎn)變成淡馬錫式的當(dāng)然非常好。但是現(xiàn)階段，國資委還不可能成為淡馬錫。國務(wù)院國資委等三部委公布的《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》，根據(jù)發(fā)展目標(biāo)、運(yùn)行方式等區(qū)別將國有企業(yè)分為公益類和商業(yè)類兩大類。對公益類企業(yè)，根本不可能只管資本。《指導(dǎo)意見》指出：“公益類國有企業(yè)以保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)，必要的產(chǎn)品或服務(wù)價格可以由政府調(diào)控”。“商業(yè)類國有企業(yè)以增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、放大國有資本功能、實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值為主要目標(biāo)，按照市場化要求實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作，依法獨(dú)立自主開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰、有序進(jìn)退。其中，主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類國有企業(yè)，要以保障國家安全和國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行為目標(biāo)，重點(diǎn)發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益與安全效益的有機(jī)統(tǒng)一?！边@后一類商業(yè)類國有企業(yè)也不可能只管資本。

爭論可能主要發(fā)生在“主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)”。我們的觀點(diǎn)是目前仍然很難。過去國資委做了很多出資人職責(zé)之外的事情，例如安全生產(chǎn)、維穩(wěn)、分離辦社會、劃分主輔業(yè)、三項(xiàng)制度改革等。這里有國資委認(rèn)識不到位、工作越位的問題，也有不得已的問題。當(dāng)時的國有企業(yè)很多都很難稱之為合格的市場競爭主體，自我激勵和約束沒有建立起來，甚至連基本的生存能力也沒有。改革到今天，國有企業(yè)很多方面已經(jīng)大大改善，但仍有很多不足。隨著中國經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，國有企業(yè)重化工業(yè)為主的現(xiàn)狀，必然會有一批企業(yè)加速衰敗，成為僵尸企業(yè)。這些企業(yè)里有大量的職工，我們不可能只管資本，一賣了之，或一破了之。分析淡馬錫和匯金公司，他們持股的企業(yè)基本上都是公眾公司、上市公司。而國資委直接監(jiān)管的國有企業(yè)絕大部分還不是上市公司。“管資本為主”，也需要規(guī)范的市場環(huán)境為基礎(chǔ)，包括法治、公平競爭、信用、職業(yè)經(jīng)理人等。這些方面，我們國家還有很大差距。前國務(wù)院國資委副主任、現(xiàn)人大財(cái)經(jīng)委副主任邵寧認(rèn)為：“管資本”是國資委努力的目標(biāo)，現(xiàn)階段還不能完全做到。我們非常贊同。

即使是“管資本為主”，也不能理解為國資委就不再“管人、管事”了。匯金公司“不管人”，但中組部在管工農(nóng)中建交等銀行的高管任命。新加坡淡馬錫，對其控股公司也不是只管分紅和增持減持，而不管其戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)、重大投資、業(yè)績考核、薪酬分配等?！豆痉ā?、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》都規(guī)定了出資人享有“資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者”三大權(quán)利。所以國資委“管人、管事”是沒有問題的，即使是以后增加了投資運(yùn)營公司這一層次，國資委對其也要履行出資人職責(zé)，而不能沒人管了。只是國資委過去管的方式、方法等有些問題，主要是直接管而不是通過委派董事、監(jiān)事和股東代表等發(fā)表意見。這也是國資委今后向“管資本為主”轉(zhuǎn)變的主要含義。

國企董事會成敗是關(guān)鍵

怎樣建立起委托人對代理人的激勵約束機(jī)制，使代理人的努力與委托人的目標(biāo)相一致，是公司治理的核心問題。改革開放以來，國家層面推進(jìn)的各項(xiàng)國有企業(yè)改革，都某種程度與公司治理改革有關(guān)。國資委成立之前，國有企業(yè)改革的主導(dǎo)傾向是落實(shí)企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。國資委成立后，實(shí)際上一直在尋找出資人所有權(quán)與企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的平衡。只是這種平衡掌握得不是太好。

國資委作為出資人，享有對出資企業(yè)選擇領(lǐng)導(dǎo)人、改革重組、戰(zhàn)略發(fā)展方向、業(yè)績考核等重大事項(xiàng)的影響力甚至決定力，是沒有問題的。過去的部分問題是，國資委更多情況下直接行使了影響力、決定力，而不是通過董事、董事會來決定。國資委被人詬病較多的主輔業(yè)劃分、投資項(xiàng)目審核、統(tǒng)一的業(yè)績考核指標(biāo)等，很大程度上也是因?yàn)橹苯庸?。如果通過董事會決定，通過派出董事決定，就有可能解決個性化不足、管不好的問題。

其實(shí)，國務(wù)院國資委成立不久就開始了建立企業(yè)董事會的試點(diǎn)。只是這項(xiàng)改革作為國資委各項(xiàng)改革的一部分，在國資委前期工作中不算突出。2004年6月，國務(wù)院國資委出臺第一個中央企業(yè)董事會建設(shè)指導(dǎo)性文件；2005年10月，寶鋼集團(tuán)作為第一家試點(diǎn)企業(yè)新董事會正式亮相。到2015年12月，試點(diǎn)企業(yè)已達(dá)85家。但是，各界對央企董事會試點(diǎn)評價普遍不是太高。主要是董事會選人用人、重大決策、考核分配等基本職權(quán)沒有真正完全落實(shí)，董事來源單一，董事會（董事長）與經(jīng)理層（總經(jīng)理）職責(zé)難以清晰劃分等。這些問題主要是因?yàn)橥獠凯h(huán)境不配套，我們不能因此停止這項(xiàng)改革。董事會改革仍然是目前國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)、公司治理改革的核心問題。

繼續(xù)推進(jìn)董事會建設(shè)改革，首先堅(jiān)持外部董事或者說非執(zhí)行董事要占多數(shù)。其次，董事長最好兼職。國有企業(yè)要講制衡，也要講效率?，F(xiàn)在國有企業(yè)存在治理結(jié)構(gòu)越來越復(fù)雜、制衡越來越嚴(yán)的傾向。股東會、黨委會、董事、監(jiān)事會、經(jīng)理層，中國國有企業(yè)的結(jié)構(gòu)估計(jì)已經(jīng)是全世界最復(fù)雜的了。目前階段國有企業(yè)強(qiáng)化一下監(jiān)督制衡是必要的，但從長遠(yuǎn)看，必須盡可能尋找二者之間的平衡，不能制衡過度。過去，設(shè)董事長的國有企業(yè)，由于董事長一般兼黨委書記、法定代表人，所以董事長往往是實(shí)際的一把手。這次中央22號文，一方面明確董事會的決策作用，一方面多次強(qiáng)調(diào)“保障經(jīng)理層經(jīng)營自主權(quán)”。從中外企業(yè)發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)看，在這種情況下，董事長最好也是外部的。國有企業(yè)、公眾公司不能一個人說了算，要有監(jiān)督制衡，但不能在企業(yè)內(nèi)部形成兩個中心。理論上講，董事會決策，經(jīng)理層執(zhí)行。但實(shí)際上決策與執(zhí)行很難絕然分開，包括戰(zhàn)略目標(biāo)的制定。我在省管企業(yè)工作多年，既當(dāng)過董事長，也做過總經(jīng)理；遇到需要決策的事情，經(jīng)常為開經(jīng)理辦公室決定還是上董事會決定為難，也很容易形成董事長與總經(jīng)理的矛盾。所以，很長一個時期國有企業(yè)一般都是通過黨政聯(lián)席會決策。鑒于目前強(qiáng)調(diào)制衡的傾向，建議國有企業(yè)治理改革，一般不設(shè)專職董事長，由總經(jīng)理擔(dān)任公司法定代表人。真正讓經(jīng)理層成為企業(yè)經(jīng)營管理的中心，承擔(dān)經(jīng)營責(zé)任。如果現(xiàn)有的專職董事長適合擔(dān)任新的總經(jīng)理，也可以轉(zhuǎn)任；另選一個新的非專職董事長。

再次，設(shè)計(jì)好董事會的基本職責(zé)。讓經(jīng)理層擔(dān)負(fù)企業(yè)的經(jīng)營責(zé)任，從出資人的角度看，并不是要把董事會擺到更不重要的位置，而是使其能更好地履行職責(zé)。從運(yùn)作比較規(guī)范有效的英美上市公司治理實(shí)踐看，董事會既不能成為花瓶擺設(shè)橡皮圖章，也不能包攬具體經(jīng)營事務(wù)；應(yīng)該成為戰(zhàn)略型董事會。

此外，派出董事人選不足是國有企業(yè)董事會試點(diǎn)擴(kuò)大首先要面臨的一個問題。并且，國資委派出的董事怎么真正了解出資人的意志并進(jìn)而能夠代表和維護(hù)國資委的利益呢？建議國資委建立董事派出和服務(wù)平臺公司，平臺公司可以同時擁有投資、融資、股權(quán)管理、不良資產(chǎn)處置、職工安置等職責(zé)。一部分國資委工作人員可以轉(zhuǎn)入平臺公司工作，然后再派到企業(yè)擔(dān)任董事。對已有退休人員和中介機(jī)構(gòu)等選出的外派董事，也應(yīng)該納入平臺公司服務(wù)。另外招一部分社會上適合擔(dān)任董事的人員，在平臺公司工作一段時間后派出到企業(yè)。平臺公司現(xiàn)有人員也可以直接轉(zhuǎn)任外派董事。實(shí)際上，經(jīng)過一段時間之后，國資委過來的機(jī)關(guān)人員、外招人員、原平臺工作人員很快就融為一體了。這些人員可以專職做外派董事，也可以兼職做外派董事。其在平臺公司應(yīng)該也有職位職務(wù)，可以是實(shí)職也可以是虛職?？梢該?dān)任兩、三家企業(yè)董事，也可以擔(dān)任三、五家董事。平臺公司必須與國資委保持特別密切的聯(lián)系。這樣，這些人員不用很多，就可以解決一批企業(yè)外派董事來源問題。

作者系山東國資改革發(fā)展研究中心負(fù)責(zé)人，山東大學(xué)管理學(xué)院MBA導(dǎo)師、中國體改研究會理事、研究員