官員任期制的中外思想淵源與實(shí)踐

韓強(qiáng)

〔摘要〕 任期制是通過嚴(yán)格界定黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的任職期限和連任期限，對領(lǐng)導(dǎo)干部任期目標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格考核以保證其積極履行領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的制度。其基本特點(diǎn)是任用有期、屆滿考核，升降連任、各得其所。這一制度源遠(yuǎn)流長，目前是國際通用的干部管理的基本制度。其思想淵源主要有三個(gè)方面，一是古希臘時(shí)期對官員任期制的思考及在西方的流變，二是中國歷史上實(shí)行官員任期制的探索與實(shí)踐，三是中國共產(chǎn)黨進(jìn)行干部管理的任期制理論與實(shí)踐。這一制度在我國全面實(shí)行以來成效顯著，但同時(shí)遇到的問題也越來越多，加快完善這一制度是當(dāng)前干部工作的一個(gè)重要任務(wù)。

〔關(guān)鍵詞〕 官員任期制，思想淵源，中國共產(chǎn)黨，干部任期制，干部管理

〔中圖分類號(hào)〕D26 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2016）02-0050-06

任期制是目前國際通行的對公職人員進(jìn)行管理的基本制度。在社會(huì)主義時(shí)期，我國通常把它運(yùn)用于干部管理，因而其全稱為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制，俗稱干部任期制。它是通過嚴(yán)格界定黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的任職期限和連任期限，對領(lǐng)導(dǎo)干部任期目標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格考核以保證其積極履行領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的干部管理制度。其基本特點(diǎn)是任用有期、屆滿考核，升降連任、各得其所。隨著中共中央辦公廳2006年8月6日印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作暫行規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》三個(gè)法規(guī)文件，干部任期制在我國得以全面建立。這一制度全面施行十年來，實(shí)施范圍日益廣泛，任期管理更加嚴(yán)格，干部任期意識(shí)不斷增強(qiáng)，但同時(shí)遇到的問題也越來越多，如何完善這一制度正提上議事日程。中共中央2013年11月5日印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》明確提出，要完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制度，適時(shí)修訂《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》，嚴(yán)格控制選任制領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)職務(wù)變動(dòng)，規(guī)范干部輪崗交流，避免黨政領(lǐng)導(dǎo)干部因調(diào)動(dòng)頻繁而引發(fā)短期行為。那么，究竟應(yīng)該如何完善這一制度，或許，進(jìn)行適當(dāng)?shù)淖犯菰矗私馄洚a(chǎn)生發(fā)展的規(guī)律，比我們單純就事論事要有價(jià)值得多。

一、古希臘時(shí)期對官員任期制的思考及在西方的流變

古希臘時(shí)期的城邦政治及政治思想堪稱人類政治文明的源頭之一，更是西方文明的發(fā)祥地。恩格斯曾說過：“在希臘哲學(xué)的多種多樣的形式中，差不多可以找到以后各種觀點(diǎn)的胚胎、萌芽。因此，如果理論自然科學(xué)想要追溯自己今天和一般原理發(fā)生和發(fā)展的歷史，也不得不回到希臘人那里去?！?〔1 〕95同樣，我們要追溯任期制的提出與發(fā)展，也要從古希臘說起，并把這一時(shí)期與后來的文藝復(fù)興、啟蒙運(yùn)動(dòng)和資產(chǎn)階級革命時(shí)期結(jié)合起來。

（一）古希臘時(shí)期對官員任期制的初步探索與實(shí)踐

古希臘時(shí)期正值奴隸社會(huì)，先是在公元前8-公元前6世紀(jì)，在希臘半島的北部和中部，在小亞細(xì)亞的西岸，出現(xiàn)了許多城邦國家，其數(shù)量一度多達(dá)200多個(gè)，其后是斯巴達(dá)和雅典城邦逐漸發(fā)展和強(qiáng)大起來。由于地理位置的優(yōu)越和奴隸制經(jīng)濟(jì)的繁榮，使各城邦能夠在政治、藝術(shù)等方面進(jìn)行不斷的創(chuàng)新，從而締造出人類文明的一個(gè)璀璨時(shí)期。

當(dāng)時(shí)以斯巴達(dá)和雅典為代表的城邦政治體制是民主共和制，由于擁有民主權(quán)利的是少數(shù)成年男性公民，廣大奴隸和婦女沒有同等權(quán)利，因此這種民主共和制更多地表現(xiàn)為貴族共和制。其特點(diǎn)在于：一是建立了具有三權(quán)分立色彩的民主管理體制。在斯巴達(dá)，人們建立了由28人的元老院和2個(gè)國王組成的最高立法機(jī)構(gòu)；元老院對國家的一切重大事務(wù)有決定權(quán)，實(shí)際上是國家的最高立法機(jī)構(gòu)；國王平時(shí)有審理案件和主持某些祭祀的權(quán)力，戰(zhàn)時(shí)擔(dān)任軍事統(tǒng)帥。此外還建立了公民大會(huì)，由30歲以上的男性公民參加，他們在大會(huì)上雖無權(quán)提出議案，但可以對元老院和國王提出的議案進(jìn)行表決，可以通過或否決它，而審議的最重要程序是就某項(xiàng)事務(wù)展開辯論。另有監(jiān)察官5人，一年一屆，由元老院和公民大會(huì)從貴族中選任，監(jiān)督、審理國王的違法行為。在雅典，經(jīng)過公元前594年的梭倫改革和公元前508年的克里斯提尼改革，開始由元老院、國民大會(huì)和行政長官共同領(lǐng)導(dǎo)國家，從而形成了綿延至今的三權(quán)分立結(jié)構(gòu)的雛形。二是確立了選舉在政治制度運(yùn)行中的基礎(chǔ)地位。在各城邦中，多數(shù)職位都是選舉產(chǎn)生的，包括執(zhí)政官、五百人會(huì)議代表、十將軍委員會(huì)等等，其中五百人會(huì)議就是由新劃分的10個(gè)選區(qū)各選50名代表組成的，它作為公民大會(huì)的附屬機(jī)構(gòu)，除了負(fù)責(zé)為大會(huì)準(zhǔn)備提案外，還負(fù)責(zé)執(zhí)行公民大會(huì)的決議，在一定程度上起著政府的作用?？死锼固崮釀?chuàng)造的“貝殼放逐法”也是民主的產(chǎn)物，該法規(guī)定公民大會(huì)可以用投票方式放逐危害國家的分子，表決時(shí)公民在貝殼或陶片上寫下被放逐人的名字，如票數(shù)超過六千，此人即被放逐，十年以后方許回國 〔2 〕7-10。正如《古代社會(huì)》的作者摩爾根強(qiáng)調(diào)的：“最高職位是由人民授職的，在這方面，已經(jīng)明確地完全建立了選舉原則?！比侨纹谥瞥蔀槠毡橐?guī)則。雅典的最高執(zhí)政官是元老院的主席，主席的人選由抽簽決定，每個(gè)人的任期只能是一天，一年之內(nèi)不得再任。十將軍委員會(huì)雖負(fù)有統(tǒng)帥軍隊(duì)的重任，但也是一年一任。斯巴達(dá)的監(jiān)察官亦一年一屆，由元老院和公民大會(huì)從貴族中選任，監(jiān)督、審理國王的違法行為，并逐漸發(fā)展到可以監(jiān)督每個(gè)元老院成員及每個(gè)公民的行動(dòng)，并左右元老院。摩爾根曾說，公元前8世紀(jì)，古希臘的執(zhí)政官任期為10年。到公元前7世紀(jì)，希臘執(zhí)政官的任期縮短為一年，因?yàn)楣衩磕赀x舉一次，每次選出一位新的國王。實(shí)際上，任期制已成為區(qū)分共和制和君主制兩種不同政體的一個(gè)基本標(biāo)志。

古希臘的城邦政治促進(jìn)了雅典、斯巴達(dá)等城邦的進(jìn)一步民主化和經(jīng)濟(jì)的繁榮，雖然最終城邦政治因戰(zhàn)爭而陷入政局動(dòng)蕩、僭主篡權(quán)、宗派紛爭的危機(jī)之中，最終歸于消亡，但是由于當(dāng)時(shí)誕生了蘇格拉底、柏拉圖、亞里士多德等一批偉大的思想家，他們對古希臘城邦政治進(jìn)行了深入思考，并留下了不朽著作，因而為我們認(rèn)識(shí)古代民主政治、了解任期制的早期實(shí)踐提供了參照。

就亞里士多德等著名政治思想家的論述來說，任期制成為他們總結(jié)古希臘城邦政治經(jīng)驗(yàn)得出的一個(gè)重要結(jié)論。因?yàn)楣畔ＥD各城邦共和國的公民一直在探索限制領(lǐng)袖權(quán)力、發(fā)展民主政治的制度保障問題，因此他們經(jīng)常對國家制度進(jìn)行富于成效的改革，而這些改革大多涉及到執(zhí)政官的任期問題，并在這一過程中深化了對任期的認(rèn)識(shí)。比如，亞里士多德就曾提出了執(zhí)政官的任期不宜過長、必須限制的思想，因?yàn)椤岸唐诘膱?zhí)政危害總沒有長期執(zhí)政那么大；寡頭和平民政體變?yōu)樽P主政體大抵是由于權(quán)力長期寄托于某些人們的緣故” 〔3 〕244。此后的西塞羅也曾提出，在共和國里，執(zhí)政官之外還有監(jiān)察官、法官和護(hù)民官，但所有的官吏都應(yīng)有年齡限制，不得終身任職，甚至不能連選連任。他說：“任何人不應(yīng)連任同一官職，除非間隔十年以上方可。他們應(yīng)根據(jù)法律規(guī)定，遵守年齡限制?！?〔4 〕70對執(zhí)政者的任期加以限制的思想最終融入西方民主的三權(quán)分立制度，成為資產(chǎn)階級反對封建專制、以民主對抗王權(quán)的有力武器。在今天的世界政治生活中，任期制雖然在理論上日益成熟，應(yīng)用更加廣泛，日益為大眾所接受，但是其保障多數(shù)人的權(quán)利、加強(qiáng)權(quán)力制約、反對權(quán)力專斷的初衷并沒有改變。

（二）西方近現(xiàn)代政治進(jìn)程中的任期制理論與實(shí)踐

在對古希臘城邦民主政治進(jìn)行反思、總結(jié)基礎(chǔ)上形成的民主政治理論，人們稱之為古典政治學(xué)，在近代政治學(xué)產(chǎn)生之前，古典政治學(xué)一直占據(jù)統(tǒng)治地位。在漫長的歐洲中世紀(jì)，雖然民主政治受到封建制度和神權(quán)政治的壓制，政治學(xué)成為神學(xué)的“婢女”，但是政治學(xué)仍然得到一定的發(fā)展，誕生了圣·奧古斯丁、托馬斯·阿奎那等一批政治思想家，他們都試圖把政治學(xué)與宗教結(jié)合起來，對公民社會(huì)的本性、基督教道德、城邦政治與宗教、基督教與政治學(xué)等問題進(jìn)行闡述，在此過程中，任期制成為他們以世俗權(quán)力改變宗教社會(huì)的一件武器。

14世紀(jì)中葉至16世紀(jì)末葉西歐發(fā)生的文藝復(fù)興運(yùn)動(dòng)掀起了聲勢浩大的思想解放運(yùn)動(dòng)。其發(fā)生的原因在于，這一時(shí)期，隨著西歐封建制度的衰落、資本主義生產(chǎn)的萌芽和東西方交往的發(fā)展，出現(xiàn)了新興資產(chǎn)階級和新的貴族階層。他們?yōu)橹\取自身的經(jīng)濟(jì)利益和政治地位，以復(fù)興古代希臘羅馬文化的形式，掀起了反對封建文化、創(chuàng)造資產(chǎn)階級新文化的運(yùn)動(dòng)。這一運(yùn)動(dòng)于14世紀(jì)發(fā)端于意大利，到15世紀(jì)中期以后，先后波及尼德蘭、西班牙、法國、英國、德國等地。文藝復(fù)興運(yùn)動(dòng)的思想核心是資產(chǎn)階級個(gè)人主義，理論基礎(chǔ)是資產(chǎn)階級“人性論”，它抨擊了封建主義、宗教神權(quán)對人們思想和精神的禁錮，促進(jìn)了西歐一些國家的宗教、經(jīng)濟(jì)、政治和教育的改革。文藝復(fù)興運(yùn)動(dòng)對政治理論發(fā)展的影響是巨大的，這一運(yùn)動(dòng)中出現(xiàn)了一批非常著名的政治思想家，如馬基雅弗利、托馬斯·莫爾、雨果·格老秀斯、托馬斯·霍布斯等，他們提出的新教政治觀、君主專制論、社會(huì)契約論為未來政治思想發(fā)展提供了新的素材，也使任期問題進(jìn)一步顯現(xiàn)。

緊隨文藝復(fù)興運(yùn)動(dòng)之后出現(xiàn)的啟蒙運(yùn)動(dòng)是又一場思想解放運(yùn)動(dòng)。在17、18世紀(jì)，從文藝復(fù)興運(yùn)動(dòng)傳播和興起的人道主義與資產(chǎn)階級的各種政治、經(jīng)濟(jì)要求開始結(jié)合起來，成為資產(chǎn)階級斗爭的理論基礎(chǔ)。啟蒙思想家提出的社會(huì)契約論、社會(huì)平等論、政治自由論、人民主權(quán)論、代議民主論、功利主義政治觀、實(shí)證主義政治觀等，都是以“人性”和“人道”作為他們立論的依據(jù)和出發(fā)點(diǎn)的。這一時(shí)期涌現(xiàn)的政治思想家燦若群星，有孟德斯鳩、洛克、盧梭、杰斐遜、潘恩、約翰·密爾、托克·維爾、邊沁、斯賓塞等，他們的學(xué)說使人類政治思想達(dá)到一個(gè)空前的高度。這一時(shí)期還取得了人類政治實(shí)踐的重大進(jìn)步，這就是美國1776年7月4日《獨(dú)立宣言》、法國1791年9月《人權(quán)宣言》均以法律形式肯定了天賦人權(quán)，使人類民主權(quán)利得到了法律的有力保障，同時(shí)，資產(chǎn)階級三權(quán)分立的政治制度和政黨制度也在此時(shí)成型并鞏固，使資本主義政治制度得到最終確立，為資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了政治保證。

正是在以上政治思想指導(dǎo)下建立的資本主義政治制度，圍繞權(quán)力平等、分設(shè)、制衡、民主等價(jià)值目標(biāo)，對行使權(quán)力的公職人員確立了任期制的基本思路，并寫入各國憲法，在上至總統(tǒng)下到基層公職人員的官員管理中得到全面實(shí)施。這種任期制不僅是近代資產(chǎn)階級反對封建帝王終身世襲制的結(jié)果，也是民主共和制的重要標(biāo)志，其目的就是為了防止少數(shù)或一個(gè)統(tǒng)治者固化權(quán)力，實(shí)施暴政。在美國近200年的歷史中，已有41人擔(dān)任總統(tǒng)職務(wù)，其中僅羅斯福因戰(zhàn)爭環(huán)境連任三次是唯一的例外，但就是這個(gè)例外之后，美國國會(huì)于1951年2月27日正式制定通過了憲法第22條修正案，作出了新的規(guī)定。

任期制寫入憲法，得到遵循，成為社會(huì)尊崇的政治規(guī)則，最終使任期制成為現(xiàn)代政治文明的重要制度標(biāo)志，成為民主政治的重要內(nèi)涵。目前雖然各國憲法對國家元首任職期限的規(guī)定長短不一，如美國總統(tǒng)任期4年，英國首相、德國總統(tǒng)任期5年，法國和意大利總統(tǒng)任期為7年，但是任期制的普遍實(shí)施則是不爭的事實(shí)。我們?nèi)绻麑γ绹鴳椃ㄒ约靶拚讣右钥疾斓脑挘瑫?huì)發(fā)現(xiàn)其關(guān)于總統(tǒng)、議員等職務(wù)的任期規(guī)定是非常細(xì)致、具體的。比如，第1條第3款規(guī)定：“合眾國參議院由每州州議會(huì)選出2名參議員組成，參議員任期6年，每名參議員有1票表決權(quán)。參議員在第一次選舉后集會(huì)時(shí)，應(yīng)盡可能平均分為三組：第一組參議員應(yīng)于第2年年終改選，第二組參議員應(yīng)于第4年年終改選，第三組參議員應(yīng)于第6年年終改選，以便每兩年改選參議員總數(shù)的1/3?！钡?條第1款規(guī)定：“行政權(quán)屬于美利堅(jiān)合眾國總統(tǒng)?？偨y(tǒng)任期為4年，副總統(tǒng)任期與總統(tǒng)任期相同?！睉椃ㄐ拚傅?0條（1933年批準(zhǔn)生效）第1款規(guī)定：“如果本條尚未獲批準(zhǔn)，則總統(tǒng)和副總統(tǒng)的任期應(yīng)于原定任期屆滿之年1月20日正午終止，參議員和眾議員之任期應(yīng)于原定任期屆滿之年1月3日正午終止；其繼任者的任期即在此時(shí)開始?！睉椃ㄐ拚傅?2條（1951年批準(zhǔn)生效）第1款規(guī)定：“無論何人不得當(dāng)選總統(tǒng)職務(wù)兩次以上；無論何人在他人任期內(nèi)擔(dān)任總統(tǒng)或代理總統(tǒng)超過兩年者，不得當(dāng)選擔(dān)任總統(tǒng)職務(wù)一次以上。但本條不適用于在國會(huì)提出本條時(shí)正在擔(dān)任總統(tǒng)職務(wù)的任何人；也不妨礙在本條開始生效的總統(tǒng)任期內(nèi)可能擔(dān)任總統(tǒng)職務(wù)或代理總統(tǒng)的任何人在此任期結(jié)束以前擔(dān)任總統(tǒng)職務(wù)或代理總統(tǒng)?！?/p>

從美國憲法以及修正案對任期的規(guī)定，我們可以清晰感受到任期制的基本內(nèi)涵，其中任職期限、連任屆數(shù)無疑是重中之重，而且其實(shí)施中的剛性也是無與倫比的，基本沒有例外情形發(fā)生。即使像俄羅斯這樣后來實(shí)行總統(tǒng)制的國家，現(xiàn)總統(tǒng)普京也是在連任兩屆總統(tǒng)后又擔(dān)任一屆總理，然后再參加競選而開始新的總統(tǒng)任期的?？偟目?，西方國家對官員任期規(guī)定之細(xì)致、執(zhí)行之嚴(yán)格、社會(huì)之認(rèn)同都值得學(xué)習(xí)和借鑒。

二、中國歷史上實(shí)行官員任期制的探索與實(shí)踐

中國古代實(shí)行的官員任期制是我國政治文明的重要組成部分，凝結(jié)著中國人民的政治智慧，對今天的干部任期制也具有啟示作用。

在中國古代，最高統(tǒng)治者為了有力地監(jiān)控地方官員，避免中央與地方矛盾激化，保證中央集權(quán)制度的鞏固，也在不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新和探索，任期制就是其中之一。

王曾瑜《回眸中國古代地方政治的貪腐與黑暗》一文的研究給我們提供了很多借鑒。他認(rèn)為，相傳《尚書·堯典》有“三載考績，三考，黜陟幽明，庶績咸熙”之語，成為后世認(rèn)為當(dāng)時(shí)存在固定任期制的依據(jù)。人們還認(rèn)為，自秦漢以來，任期制有一個(gè)逐步摸索、形成和穩(wěn)定的過程。西漢時(shí)并無固定任期制，“為吏者長子孫”，“吏不數(shù)轉(zhuǎn)，至于子孫長大而不轉(zhuǎn)職任”，甚至“居官者以為姓號(hào)”（《史記》卷30《平準(zhǔn)書》）。而東漢亦無固定的任期制，與西漢官員久居其任相比，東漢官員有時(shí)更易頻繁。漢光武帝“下其議，群臣多同于浮，自是牧守易代頗簡”（《后漢書》卷33《朱浮傳》）。漢順帝時(shí)，左雄主張官員久任，“而宦豎擅權(quán)，終不能用。自是選代交互，令長月易，迎新送舊，勞擾無已”（《后漢書》卷61《左雄傳》）。

從西晉開始，已經(jīng)出現(xiàn)6年任期的明確規(guī)定。西晉杜預(yù)主張，官員“每歲一考”，“六歲處優(yōu)舉者超用之；六歲處劣舉者，奏免之”（《晉書》卷34《杜預(yù)傳》）。這反映了當(dāng)時(shí)可能已實(shí)行六年一任的制度。南朝宋文帝又有“元嘉中，限年三十而仕，郡縣以六周而代，刺史或十馀年。及孝武即位，仕者不復(fù)拘老，守宰以三周為滿”（《通典》卷14）之說。值得注意的是，至此地方官任期由6年改為了3年。北魏孝文帝也曾下詔說：“三載一考，考即黜陟，欲令愚滯無妨于賢者，才能不壅于下位”（《魏書》卷7下《高祖紀(jì)下》）。

經(jīng)過南北朝時(shí)期的幾度調(diào)整，到隋朝已經(jīng)穩(wěn)定在4年任期。隋朝“詔文武官以四考交代”。也有的說隋朝“別置品官，皆吏部除授，每歲考殿最。刺史、縣令，三年一遷，佐官四年一遷”（《隋書》卷2《高祖紀(jì)》，卷28《百官志》）。即官員級別不同，任期略有出入。唐承隋制，唐代官員的任期，根據(jù)不同的官職，一般在3～5年左右。“今之在任，四考即遷”（《舊唐書》卷81《劉祥道傳》）。但也有較極端的情況，比如唐中宗時(shí)，大臣盧懷慎曾說：“臣竊見比來州牧、上佐及兩畿縣令，下車布政，罕終四考。在任多者一、二年，少者三、五月，遽即遷除，不論課最”（《舊唐書》卷98《盧懷慎傳》），其任期顯然極短。唐代宗時(shí)，尚規(guī)定“諸州縣令既以四考為限，如無替者，宜至五考後?！保ā短茣?huì)要》卷69《丞簿尉》）。但后來發(fā)生變化，唐穆宗《停抽俸錢敕》說：“念彼外方，或從卑官，一家所給，三載言歸”（《全唐文》卷66）。這表明任期已改為三年一任。

此后，三年一任便相對固定下來。到宋代，官員任期進(jìn)一步縮短，宋朝地方官一般也有“三年一任之法”（《續(xù)資治通鑒長編》卷240熙寧五年十一月癸亥，《文潞公集》卷29《奏知州通判理任》），但實(shí)際的任期往往達(dá)不到，地方官員與京官經(jīng)常調(diào)整任期，基本遵守一年一考核、三年一升遷的官員考核任期制度。明代前期，鑒于任期過短造成的弊端，也曾經(jīng)實(shí)施過“內(nèi)外官滿三年為一考，六年再考，九年通考黜陟”的9年任期制度，不過后來不斷縮短。到明代的嘉靖與萬歷年間，部分縣令的平均任期已經(jīng)縮短到3年左右?！巴馐」偃暌豢疾欤看慰疾?，黜退老疾、罷軟、貪酷、不謹(jǐn)?shù)软?xiàng)”（《圖書編》卷83《皇明百官述》）。清代雖沒有明確的官員任期制度，但原則上繼承明代的地方官員三年一考核的制度，即“凡天下文官三載考績，以定黜陟”（《欽定大清典》卷6《考察》）。而就實(shí)際情況來看，由于出現(xiàn)了憂、彈劾、別派他用等情況，官員任期遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到法律規(guī)定的時(shí)限。

就具體官職的任期制而言，既與上述不同朝代的規(guī)定相吻合，往往又有自己的特點(diǎn)。以宰相的任職為例，在宋代的文官系統(tǒng)中宰相是總攬全國政務(wù)的最高行政機(jī)構(gòu)的長官。宰相由于位高權(quán)重，其政治主張是全國政策的風(fēng)向標(biāo)，宰相任期的長短也關(guān)系著全國政策能否有效實(shí)施。盡管如此，宋代并沒有規(guī)定具體的宰相任期。北宋九朝共有72位97任宰相，任期在1～2年的共有45任，占總數(shù)的46%，1～3年的共有63任，約占總數(shù)的65%。也就是說，北宋宰相的任期大多數(shù)是在3年之內(nèi)。北宋宰相任期如此之短，使宰相的個(gè)人才能缺少發(fā)揮的余地，于是他們只能聽命于皇帝，一味強(qiáng)調(diào)維護(hù)祖宗之法，不求對現(xiàn)行政策中存在的問題加以變革，這恐怕也是宋朝腐朽滅亡的重要原因之一。

當(dāng)然古代也有人對任期制提出反對意見，如宋朝的司馬光說：“自古得賢之盛，莫若唐虞之際……皆各守一官，終身不易。茍使之更來迭去，易地而居，未必能盡善也。今以群臣之材，固非八人之比，乃使之遍居八人之官，遠(yuǎn)者三年，近者數(shù)月，輒已易去，如此而望職事之修，功業(yè)之成，必不可得也”（《司馬文正公傳家集》卷20《言御臣上殿札子》，《長編》卷194嘉祐六年七月壬寅）。林駉說：“不久其任，則求遷仕途者以公宇為傳舍，速化職任者以簿書為假途，其肯究心耶？”（《古今源流至論》前集卷9《財(cái)計(jì)》）。當(dāng)然，他們的言論并不可能被采納。因?yàn)閺闹醒爰瘷?quán)的角度看來，固定任期制無疑是利大于弊。1051年，宋朝御史中丞王舉正指出：“在許州、應(yīng)天府，六年更轉(zhuǎn)運(yùn)使十六人，轉(zhuǎn)運(yùn)使所使，察官吏能否與民疾苦，而數(shù)易如此，豈能究宣朝廷德澤乎？”所以，盡管不少大臣對任期制提出了反對意見，但宋廷卻沒有做根本性的變革。后來的明相張居正在《帝鑒圖說》中指出：夫官唯久任，則上下相安，既便于民；日久超擢，則官不淹滯，亦便于官，此用人保民之善法也。后來科目太繁，額數(shù)日增；升轉(zhuǎn)之期，計(jì)日可待；席不暇暖，輒已他遷，視其官如傳舍，視百姓如路人而已，其何以治天下哉？雖然批評者的觀點(diǎn)未必全面，但是并未得到統(tǒng)治者的重視，因任期長短導(dǎo)致的官場弊病也沒有得到治理，因此，在官員管理上聞過而不改，難以調(diào)動(dòng)官員責(zé)任感和積極性，這無疑也是我國封建社會(huì)始終不能走出“其興也勃焉，其亡也忽焉”歷史周期率的重要原因之一。

三、中國共產(chǎn)黨進(jìn)行干部管理的任期制理論與實(shí)踐

中國共產(chǎn)黨的任期制思想直接源于馬克思恩格斯對無產(chǎn)階級政黨民主制度的基本設(shè)計(jì)，此后經(jīng)過不斷探索認(rèn)識(shí)逐漸加深，尤其在總結(jié)十年“文化大革命”教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，最終形成了任期制的基本思路，并逐漸通過制度化使其得以全面實(shí)施。

馬克思恩格斯等革命導(dǎo)師基于對人類政治文明的學(xué)習(xí)借鑒，在構(gòu)建無產(chǎn)階級政黨的民主制度過程中，把任期制作為保證黨內(nèi)民主的一個(gè)基本制度融入其中，組織的年會(huì)制和干部的任期制便是其中的核心。馬克思恩格斯認(rèn)為黨的代表大會(huì)是黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，要發(fā)揮代表大會(huì)的作用必須采用年會(huì)制的辦法，即要保證每年召開一次全黨代表大會(huì)。因此他們在領(lǐng)導(dǎo)共產(chǎn)主義者同盟等無產(chǎn)階級政黨組織活動(dòng)的過程中努力堅(jiān)持這一制度，保證了同盟活動(dòng)的正常進(jìn)行和作用的有效發(fā)揮。此外，從他們對巴黎公社的熱情謳歌中我們也可以看到他們對任期制的基本態(tài)度。當(dāng)時(shí)巴黎公社的工人階級在打碎舊的資產(chǎn)階級國家機(jī)器的同時(shí)，以大無畏的革命首創(chuàng)精神，創(chuàng)造性設(shè)計(jì)出了議行合一、民主集中制的人民民主政體新形式，同時(shí)對選舉出的委員會(huì)實(shí)行任期制。對此，馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中給予了積極肯定，他寫道：“公社的原則是永存的，是消滅不了的；在工人階級得到解放以前，這些原則將一再表現(xiàn)出來?！?〔5 〕372

列寧領(lǐng)導(dǎo)的俄國社會(huì)民主工黨進(jìn)一步實(shí)踐并完善了馬克思恩格斯提出的黨內(nèi)民主原則，并概括為民主集中制，其中尤為注重用任期制來加以保證，在任期制的實(shí)施方面起到了示范作用。在列寧領(lǐng)導(dǎo)下，從1903年黨的二大開始到列寧1924年1月去世前，在21年的時(shí)間里先后召開了十二次黨的代表大會(huì)，接近每兩年召開一次，再加上召開的十多次黨的全國代表會(huì)議，基本做到了每年召開一次，這是俄國社會(huì)民主工黨能夠成功地領(lǐng)導(dǎo)十月革命、贏得反對帝國主義武裝干涉斗爭勝利和作出實(shí)施新經(jīng)濟(jì)政策重大決策的重要原因。當(dāng)然，此后，任期制在斯大林時(shí)期受到破壞，多年不召開黨的代表大會(huì)，干部選拔任命逐漸僵化，致使干部終身制盛行，成為斯大林模式形成的重要原因和主要標(biāo)志，給國際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)留下了深刻教訓(xùn)。

中國共產(chǎn)黨作為馬克思主義指導(dǎo)下的無產(chǎn)階級政黨，又作為共產(chǎn)國際的一個(gè)支部，在成立之初即繼承了馬克思主義的全部建黨原則，尤其是其中的民主集中制原則，以年會(huì)制作為自己的主要活動(dòng)方式，對黨的最高組織的任屆一律以一年為限，這在建黨初期的幾次代表大會(huì)上表現(xiàn)尤為明顯，相應(yīng)地，經(jīng)選舉產(chǎn)生的黨的組織機(jī)構(gòu)成員的任期也一般為一年。比如1922年7月中國共產(chǎn)黨第二次全國代表大會(huì)通過的第一個(gè)黨章《中國共產(chǎn)黨章程》第17條規(guī)定：“全國代表大會(huì)為本黨最高機(jī)關(guān)；在全國大會(huì)閉會(huì)期間，中央執(zhí)行委員會(huì)為最高機(jī)關(guān)?！钡?條規(guī)定：“中央執(zhí)行委員會(huì)任期一年，區(qū)及地方執(zhí)行委員會(huì)任期均半年，組長任期不定，但均得連選連任；干部人員由地方執(zhí)行委員會(huì)隨時(shí)任免之?！?〔6 〕333-334在1923年6月黨的三大通過的《中國共產(chǎn)黨第一次修正章程》延續(xù)了二大黨章對任屆時(shí)間的規(guī)定。1925年1月中共四大通過的《中國共產(chǎn)黨第二次修正章程》在前面規(guī)定的基礎(chǔ)上，對基層黨組織的任期作出了新規(guī)定，即“支部干事或書記任期三月，區(qū)及地方委員支部干事或書記辭職時(shí)，須得上級機(jī)關(guān)之許可?！?〔6 〕347這一修正案是第一個(gè)明確對黨的干部提出任期要求的黨章，也是對黨內(nèi)干部任期制的第一次最明確最權(quán)威的規(guī)定。

全國解放后，隨著黨成為執(zhí)政黨，黨的生存環(huán)境由戰(zhàn)爭狀態(tài)轉(zhuǎn)入和平狀態(tài)，黨也開始有條件充分考慮自身建設(shè)問題，包括干部制度在內(nèi)的各項(xiàng)建設(shè)逐步走上了正軌。其中任期制的規(guī)定開始變得明確而細(xì)致。比如，1956年召開的黨的八大修改了黨章，其第31條規(guī)定：“黨的全國代表大會(huì)每屆任期五年?！珖泶髸?huì)會(huì)議由中央委員會(huì)每年召開一次?！钡?3條規(guī)定：“黨的中央委員會(huì)任期五年”。第40條規(guī)定：“黨的省、自治區(qū)、直轄市委員會(huì)任期三年?！钡?3條規(guī)定：“黨的縣、自治縣、市代表大會(huì)每屆任期二年。”第49條規(guī)定：“基層黨委員會(huì)、總支部委員會(huì)和支部委員會(huì)任期一年?！?〔6 〕413-419這些具體、明確的規(guī)定對保證黨的民主化進(jìn)程和干部隊(duì)伍的穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。然而，1966年開始的“文化大革命”把已有的較健全的黨內(nèi)民主制度破壞殆盡，其中也包括正常的任期制度，不僅在規(guī)定上泛化虛化，在實(shí)際上也名存實(shí)亡。

改革開放以來，我們黨從世界政黨政治的時(shí)代特征、發(fā)展規(guī)律和國際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)出發(fā)，在對“文化大革命”教訓(xùn)深刻反思的基礎(chǔ)上，充分考慮到干部管理工作的實(shí)際，確立了干部任期制的基本方向，并進(jìn)行了不斷試點(diǎn)，最終把“領(lǐng)導(dǎo)成員職務(wù)按照國家規(guī)定實(shí)行任期制”寫入2005年4月27日第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過的《中華人民共和國公務(wù)員法》，從而賦予了任期制以法律地位。中共中央辦公廳2006年8月6日印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作暫行規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》三個(gè)法規(guī)文件，使干部任期制得以全面實(shí)施。鑒于干部任期制在實(shí)施中出現(xiàn)了一些問題，如干部任期內(nèi)調(diào)動(dòng)過于頻繁，變相終身制仍然存在，干部任期意識(shí)偏弱，任期考核不完善等等，極大地影響和制約了任期制的實(shí)施，因此2009年中央辦公廳印發(fā)的《2010-2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》明確提出：“堅(jiān)持和完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制。嚴(yán)格執(zhí)行任期、連任限制和最高任職年限的規(guī)定。嚴(yán)格控制選任制領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)法定任期內(nèi)職務(wù)變動(dòng)，保持領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)穩(wěn)定。建立任期目標(biāo)責(zé)任制，強(qiáng)化任期考核。探索擴(kuò)大任期制的適用范圍?！秉h的十八大提出了全面深化改革的任務(wù)，黨的十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中亦進(jìn)一步提出要“深化黨的建設(shè)制度改革”，并賦予了干部制度以新的內(nèi)涵。2013年11月27日中央又出臺(tái)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》，其中明確提出：“完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制度。適時(shí)修訂《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》，嚴(yán)格控制選任制領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)職務(wù)變動(dòng)，規(guī)范干部輪崗交流，避免黨政領(lǐng)導(dǎo)干部因調(diào)動(dòng)頻繁而引發(fā)短期行為?！?014年1月14日修訂頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》進(jìn)一步規(guī)范了任期規(guī)定，要求“地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)成員原則上應(yīng)當(dāng)任滿一屆，在同一職位上任職滿十年的，必須交流；在同一職位連續(xù)任職達(dá)到兩個(gè)任期的，不再推薦、提名或者任命擔(dān)任同一職務(wù)。” 〔7 〕32可以說，正是在黨內(nèi)民主建設(shè)和干部管理工作中，使我們黨對干部任期制不斷有了新的理解，使其從一般認(rèn)識(shí)上升到制度規(guī)定，從一般制度規(guī)定上升到制度體系，從局部試點(diǎn)推廣到全面實(shí)踐，其對干部的約束激勵(lì)功能也不斷被認(rèn)識(shí)和激發(fā)出來，并隨實(shí)際變化產(chǎn)生了日益強(qiáng)烈的修改完善需求。

總之，從任期制的思想淵源與流變我們會(huì)得到很多有益的啟示，同時(shí)也可以更加堅(jiān)定我們推進(jìn)實(shí)施和逐步完善任期制的信心。當(dāng)前深化干部人事制度改革，進(jìn)一步推進(jìn)實(shí)施任期制是干部工作的一個(gè)重要任務(wù)，尤其是在黨的十八大以來中央提出全面從嚴(yán)治黨的新形勢下，運(yùn)用任期制從嚴(yán)管理各級干部更具有緊迫性，我們既要把干部的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，用權(quán)力、法律、權(quán)利、時(shí)限等限制權(quán)力，嚴(yán)禁干部濫用職權(quán)，同時(shí)又要激勵(lì)干部干事創(chuàng)業(yè)，治理為官不為，使任期屆滿時(shí)好干部有理想的安排，不能勝任的干部受到必要的懲罰。只有這樣，我們的干部管理才能真正科學(xué)高效，才能實(shí)現(xiàn)干部工作的科學(xué)化、民主化、制度化，為黨的事業(yè)的發(fā)展、為改革開放和社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的不斷前進(jìn)提供最有力的組織保障。

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責(zé)任編輯 陳 鵑