我國非營利組織參與社會保障的路徑·模式與建議

劉曦言

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 210095)

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我國非營利組織參與社會保障的路徑·模式與建議

劉曦言

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 210095)

摘要針對我國非營利組織法律定位不明確、缺乏經(jīng)營性收入、高層次人才短缺的現(xiàn)狀，論述非營利組織參與社會保障的具體路徑：協(xié)助籌集社會保障資金、推動社會保障制度建設(shè)、提供社區(qū)基本福利和針對弱勢群體提供服務(wù)，從法律完善、監(jiān)督問責(zé)機制、人才培養(yǎng)和防范失效4個方面對非營利組織參與社會保障的模式進行了探討，以期為相關(guān)研究提供參考。

關(guān)鍵詞非營利組織；社會保障；制度；建設(shè)；志愿服務(wù)

The Path, Patterns and Suggestions for China’s Non-profit Organizations to Participate in Social Security

LIU Xi-yan(College of Public Administration, Nanjing Agricultural University, Nanjing, Jiangsu 210095)

AbstractAiming at the status of non-profit organizations in China including vague legal position, lack of operation income and high level talents, the specific pathways for non-profit organizations to participate in social security were elaborated: raising social security funds, promoting social security system construction, providing basic welfare for community, providing services for vulnerable groups, patterns for non-profit organizations participating in social security were discussed from four aspects of legal perfection, supervision accountability mechanism, personnel training, failure prevention, so as to provide reference for relevant researches.

Key wordsNon-profit organizations; Social security; System; Construction; Volunteer service

合作主義理論和福利多元理論強調(diào)，社會保障的提供應(yīng)當(dāng)由更多的社會主體來分擔(dān)，而不是政府獨自負擔(dān)。中國特色社會保障制度的框架已經(jīng)基本形成，并在不斷地發(fā)展完善當(dāng)中。社會保障制度的改革與完善，迫切需要非盈利組織的積極參與。非營利組織(Non-Profit Organization，NPO)是指不以營利為目的，主要開展各種志愿性的公益或互益活動的非政府的社會組織，其作為政府、市場之外的第三方存在，具有組織性、民間性、非營利性、資源性、公益性，對增加社會保障制度的責(zé)任主體，籌集社會保障資金，推動社會保障制度建設(shè)有著重要的意義[1]。計劃經(jīng)濟時代我國社會保障基本是政府包辦福利的模式，20世紀80年代改革開放以來，我國的社會保障制度逐步擺脫僵化的模式，不斷探索適應(yīng)市場經(jīng)濟模式的社會保障制度，但仍然面臨責(zé)任主體單一，承擔(dān)風(fēng)險的能力弱等問題。因此，筆者從非營利組織的法律完善、監(jiān)督問責(zé)機制、人才培養(yǎng)和防范失效4個方面對非營利組織介入社會保障的模式進行了探討，以期為相關(guān)研究提供參考。

1我國非營利組織的發(fā)展現(xiàn)狀

1998年10月25日頒布的《社會團體登記管理條例》為非營利組織的規(guī)范、快速發(fā)展奠定了法律基礎(chǔ)。據(jù)統(tǒng)計，截至2011年11月底，全國受理登記的民辦教育、科技、衛(wèi)生、文化、體育和社會福利等非企業(yè)單位共計918萬余家[2]。隨著中國特色社會主義市場經(jīng)濟的不斷完善和發(fā)展，非營利組織的數(shù)量、規(guī)模、影響力越來越大，對我國經(jīng)濟、社會的發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但由于非營利組織涉及領(lǐng)域廣泛、監(jiān)管難度大，仍面臨很多不可忽視的問題。

1.1法律定位不明確，生存空間狹小非營利組織在國內(nèi)所處的社會地位十分尷尬，我國與非政府組織相關(guān)的規(guī)定有《社團登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行辦法》《基金會管理條例》等相關(guān)法律。但這些法律條文中所提到的社會團體以及民辦非企業(yè)單位的概念并不是我國非營利組織的全部，也不具備典型性。另外，目前我國的法律規(guī)定只有經(jīng)過民政部門批準(zhǔn)，登記注冊的組織才具有以非營利組織名義展開活動的資格，但事實上很多非營利組織因為無法達到審核標(biāo)準(zhǔn)而面臨合法危機。

1.2存在資金困境，經(jīng)營性收入微薄我國的非營利組織發(fā)展時間短，沒有積攢出雄厚的實力以維持自身運轉(zhuǎn)。經(jīng)營性收入十分微薄，活動資金主要來源是政府投入。另外，我國的慈善機構(gòu)和其他社會組織的捐助一直沒有得到足夠的重視，慈善捐助傳統(tǒng)較弱，募捐等途徑也不能有效解決資金缺乏的問題。

1.3高層次人才短缺由于大部分非營利組織資金不足，經(jīng)營困難，無法給工作人員提供良好的工作條件，容易造成人力資源的流失[3]。非營利組織主要成員的構(gòu)成結(jié)構(gòu)單一且文化層次不高，沒有專門的人才渠道，定員和編制極其有限。頻頻發(fā)生的一些負面社會事件，更使得國內(nèi)的非營利組織不斷遭遇信任危機。

2非營利組織參與社會保障制度的路徑選擇

非營利組織介入社會保障制度的方式一般有兩種：一是接受政府的委托經(jīng)辦社會保障相關(guān)事務(wù)，由政府來承擔(dān)維持福利機構(gòu)運轉(zhuǎn)的主要開支，同時保持福利機構(gòu)的獨立性，但這種方式在實踐上容易模糊和混淆政府與非盈利組織的職能定位，不容易實現(xiàn)。二是非營利組織更主要地介入社會基礎(chǔ)福利事務(wù)，以提供相關(guān)的福利和公益服務(wù)為主，現(xiàn)金和實物支援處于次要位置，即非營利組織自主組織實施社會保障事務(wù)。筆者主張非營利組織的介入重點應(yīng)該為：提供志愿服務(wù)，從事社會基礎(chǔ)福利事業(yè)，同時協(xié)助政府處理社會保障事務(wù)。

2.1協(xié)助社會保障資金籌集我國社會保障資金主要來源于財政撥款、個人繳費和企業(yè)繳費3個渠道，慈善機構(gòu)和其他社會組織的捐助一直沒有得到足夠的重視。非營利組織資金來源大致包括4個方面：民間捐贈、政府補貼、服務(wù)收費和國際組織的援助。民間捐贈主要是慈善家、慈善組織和企業(yè)捐贈。非營利組織的資金籌集拓寬了社會保障資金來源渠道，有利于緩解我國社會保障資金短缺的問題。同時，非營利組織在社會保障體系中可以利用自身優(yōu)勢，充分發(fā)揮對社會保障資金、政策落實的社會監(jiān)督作用。

2.2推動社會保障制度建設(shè)社會保障政策主要由政府主導(dǎo)制定。隨著社會的發(fā)展，非營利組織開始出現(xiàn)在大眾的視野中，并越來越多地參與政治事務(wù)。

2.2.1參與社會保障政策制定。除管理層外，多數(shù)非營利組織的志愿服務(wù)提供者是來自各行各業(yè)的普通公民，他們更了解公眾的需求，愿意通過自已的努力推動社會的進步和發(fā)展。以我國的殘疾人事業(yè)為例，中國殘疾人聯(lián)合會在制定《殘疾人就業(yè)條例》《殘疾人教育條例》《中華人民共和國殘疾人保障法》等政策法規(guī)的過程中發(fā)揮了非常積極的作用，該組織根據(jù)自身服務(wù)于殘疾人事業(yè)的經(jīng)驗，廣泛征求各殘疾人協(xié)會的意見，將社會基層殘疾人的訴求反映到相關(guān)部門，為我國殘疾人事業(yè)的發(fā)展做出了巨大的貢獻。

2.2.2參與社會保障政策推廣。非營利組織還可以致力于社會保障政策的推廣。社會成員受教育水平、各地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平往往存在很大差異，一項新政策提出后，短時間內(nèi)可能不能被所有的社會成員認知和全面了解，由政府和非營利組織志愿者合作深入基層做好宣傳工作會取得良好效果。

2.3提供社區(qū)基本福利1986年，民政部提出了建立和完善社區(qū)服務(wù)系統(tǒng)的設(shè)想，中國社區(qū)服務(wù)發(fā)展有了一個良好的開端。改革開放以來，社區(qū)服務(wù)得到了快速發(fā)展。政府發(fā)展社區(qū)服務(wù)，要以社區(qū)為主體，將自身放在業(yè)務(wù)指導(dǎo)的位置，需要另外的載體來建立和社區(qū)之間的聯(lián)系，在民間長期開展志愿活動的非營利組織就具備了這樣的職能。非營利組織中既存在能夠和政府聯(lián)系的管理者，又存在普通公民，能夠很好地將社區(qū)和政府聯(lián)系起來。包括文化、衛(wèi)生、社會保障事業(yè)在內(nèi)的福利提供，能夠使政府公共服務(wù)更加完善。

2.4服務(wù)特殊人群特殊人群主要指弱勢群體，包括老年人、兒童、殘疾人、失業(yè)者、貧困者、遭受災(zāi)難者以及其他沒有穩(wěn)定經(jīng)濟來源的人群。政府作為宏觀政策的指導(dǎo)者，引導(dǎo)非營利組織開展對弱勢群體的關(guān)懷。非營利組織的活動可以從物質(zhì)和精神兩方面展開：培訓(xùn)指導(dǎo)有勞動能力的人學(xué)習(xí)新技能，實現(xiàn)再就業(yè)；對不具備勞動能力的人要保障其基本生活，鼓勵社區(qū)居民互助；開展娛樂活動，幫助弱勢群體融入社會，積極面對生活。

以中國生命關(guān)懷協(xié)會為例，該組織是一個由從事老年醫(yī)療護理和臨終關(guān)懷服務(wù)的醫(yī)務(wù)工作者、志愿者、法律工作者及關(guān)心支持生命關(guān)懷事業(yè)的社會各界熱心人士組成的非營利組織。自成立以來，一直在推動我國臨終關(guān)懷事業(yè)的發(fā)展，為非營利組織關(guān)懷弱勢群體提供了一個優(yōu)秀的范例。

3推動非營利組織參與社會保障的政策建議

3.1 完善法律體系從歷史角度上看，非營利組織逐漸參與到社會保障制度中是一個從非制度化到制度化轉(zhuǎn)變的過程。在西方現(xiàn)代社會保障制度正式誕生之前，非營利組織參與社會保障并沒有正規(guī)的立法依據(jù)。國家福利危機開始后，由于社會保障資金供給不足，社會保障制度運行本身也內(nèi)在地需要非營利組織參與其中。以英國為例，英國在1954年出臺了《慈善信托法》，此后相繼出臺《娛樂慈善法》《1992年慈善法》《1993年慈善法》等，賦予非營利組織參與社會保障的合法地位，同時加以規(guī)范和引導(dǎo)。

我國現(xiàn)行法律中沒有建立專門針對非營利組織的法律法規(guī)，非營利組織法律地位并不明確。另外，我國的非營利組織建立基本上都要掛靠政府部門，嚴重影響了非營利組織的獨立性。因此，制定非營利組織的相關(guān)法律，應(yīng)重視其在實際運作過程中的權(quán)利和義務(wù)。推動立法，奠定其參與的合法性基礎(chǔ)，促進非營利組織參與社會保障從非制度性到制度性轉(zhuǎn)變。要盡量對非營利組織的稅收、財務(wù)會計、宏微觀管理、人才培養(yǎng)和儲備等方面進行明確指引。

3.2建立監(jiān)督檢查機制世界上沒有一種組織或制度是完美無缺的，作為彌補市場失靈和政府失靈的第三方的非營利組織其自身也不可避免的存在失靈。另外，我國的法律法規(guī)對非營利組織的規(guī)定并不完善，非盈利組織的外部監(jiān)管并沒有形成完整的框架。

非營利組織失靈原因主要為：利益的驅(qū)動、活動經(jīng)費不足、道德失控、不科學(xué)的績效考評制度。以“胡曼莉事件”[4]為例，中華綠蔭兒童村的村長胡曼莉因其感人經(jīng)歷而得到了社會各界的捐助，然而卻暴露出組織內(nèi)部財物混亂、用孤兒的名字開設(shè)私人賬戶、營利化傾向嚴重等問題。非營利組織監(jiān)督問責(zé)機制的工作重點在于監(jiān)督組織的資金流向、稅務(wù)申報的合理性、效用以及公眾滿意度等方面，其最終目的就是要督促行為主體承擔(dān)起應(yīng)負的責(zé)任。監(jiān)管固然重要，但是在監(jiān)管過程中要厘清政府和非營利組織的關(guān)系，不可喪失非營利組織的獨立性。

3.2.1內(nèi)部監(jiān)督。從內(nèi)部監(jiān)督機制上看，可建立類似于行業(yè)協(xié)會的組織，由行業(yè)協(xié)會來完成非營利組織的自我管理。行業(yè)協(xié)會制定非營利組織運行的具體機制，包括行業(yè)的道德規(guī)范、財務(wù)管理模式、人才培養(yǎng)模式等方面內(nèi)容；還可接受外界對非營利組織的投訴并進行審查，稽查組織成員的行為規(guī)范。協(xié)會的成員在加入之時等同于默認并承諾嚴格遵守協(xié)會的行業(yè)規(guī)范和行為準(zhǔn)則。

3.2.2外部監(jiān)督?？梢越梃b發(fā)達國家的做法，對非營利組織的管理以稅收為重點，管理的法律框架也以稅法為基礎(chǔ)，其行動也受到政府部門的規(guī)范和監(jiān)督。因此，可以給予非營利組織稅收優(yōu)惠，但要定期公開財務(wù)并由稅務(wù)機關(guān)負責(zé)審查核準(zhǔn)。只要掌握了利益的源頭，就能最大化地避免失靈。

3.2.3監(jiān)督透明化。定期向社會公開財務(wù)信息，發(fā)揮媒體和群眾的監(jiān)督作用。媒體和輿論的力量是巨大的，對非營利組織的公信力是一個極大的挑戰(zhàn)。有國外學(xué)者也提出過DADS法則，即非營利組織經(jīng)營信息的披露—分析—發(fā)布—懲罰制度。這是一個完整的輿論監(jiān)督流程，可以給非營利組織形成外部壓力，督促其潔身自好。同時，也應(yīng)賦予捐贈者監(jiān)督的權(quán)利。

3.3培養(yǎng)專門的人才非營利組織的成敗與否取決于人才這一關(guān)鍵因素。我國的非營利組織長期以來面臨著志愿者和管理人才的大量流失，使得非營利組織無法實現(xiàn)高質(zhì)量的、可持續(xù)性的發(fā)展。這就需要非營利組織在得到政府基本支持的前提下，努力改善自身的組織環(huán)境，加強制度管理。

在招收高素質(zhì)人才之前，非營利組織要對自身進行人力資源現(xiàn)狀的專業(yè)分析。人才不但要具備專業(yè)知識，還應(yīng)充分了解非營利組織的性質(zhì)和理念，對組織具有使命認同。具體來說就是從法律規(guī)范、人才培養(yǎng)計劃、人才的開發(fā)管理、社會工作專業(yè)的設(shè)置等方面全面展開，對外爭取政策支持和人才培育基金。這樣不僅能解決非營利組織人力資源短缺的問題，同時也能緩解不斷增長的就業(yè)壓力。

社會保障制度建設(shè)既不是單純的政府行為，也不是單純的商業(yè)保險活動，而是各類社會主體、各種社會力量共同參與的過程，探討非營利組織參與社會保障制度的問題時，必須明確政府的責(zé)任和地位，強調(diào)非盈利組織的參與。但是，不能過于弱化政府的責(zé)任、取消國家的責(zé)任。國家由福利的直接提供者變成政策指導(dǎo)者，責(zé)任并沒有弱化，從大方向上規(guī)范非營利組織的運作模式責(zé)任是非常重大的。非營利組織參與社會保障更多的應(yīng)該是對社會保障制度的輔助和執(zhí)行，不能反客為主。非營利組織參與社會保障對提高整個社會的保障水平有著極其重要的意義，是社會發(fā)展的必然要求，應(yīng)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，積極參與，滿足社會需求。

參考文獻

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[3] 查君婭.我國非營利組織現(xiàn)狀分析及對策研究[J].法制與社會，2008(12)：230.

[4] 范振遠.從胡曼莉事件看中國慈善立法的嚴重缺失[J].法制與社會，2009(11)：107.

收稿日期2016-01-08

作者簡介劉曦言(1994- )，女，河北石家莊人，本科生，專業(yè)：勞動與社會保障。

中圖分類號S-9

文獻標(biāo)識碼A

文章編號0517-6611(2016)03-342-03