我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償法律制度構(gòu)建現(xiàn)狀與建議

程亞麗

(淮南師范學(xué)院政法系，安徽淮南 232038)

我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償法律制度構(gòu)建現(xiàn)狀與建議

程亞麗

(淮南師范學(xué)院政法系，安徽淮南 232038)

摘要結(jié)合我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償法律制度構(gòu)建現(xiàn)狀，論述在《生態(tài)補(bǔ)償條例》尚未頒布的條件下，應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償法制構(gòu)建中的問(wèn)題，在遵循責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一、生態(tài)效益優(yōu)先、公平和多方共同參與的原則之下，建立合理的生態(tài)補(bǔ)償法律體系及其配套體系能夠更好地兼顧經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，保證跨區(qū)域生態(tài)資源的合理和公平使用，有效貫徹推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的要求。

關(guān)鍵詞流域生態(tài)補(bǔ)償；生態(tài)效益；環(huán)境保護(hù)；法律；構(gòu)建

2012年10月的十八大報(bào)告第八部分“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”明確要求“深化資源性產(chǎn)品價(jià)格和稅費(fèi)改革，建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度”[1]。凸顯了我國(guó)頂層設(shè)計(jì)中“經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)”建設(shè)“五位一體”的戰(zhàn)略部署，也讓社會(huì)再次聚焦于生態(tài)補(bǔ)償法律制度的討論。早在2010年10月，“生態(tài)補(bǔ)償條例的起草工作被列為國(guó)務(wù)院2011年立法工作計(jì)劃三類(lèi)需要積極研究論證的項(xiàng)目，國(guó)家發(fā)展改革委正在起草”[2]。但截止目前也未正式對(duì)外發(fā)布條例，更未能形成獨(dú)立的法律制度。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在一定程度上加劇了生態(tài)環(huán)境的破壞，有違國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略部署；對(duì)生態(tài)資源的開(kāi)發(fā)利用難以保障區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益平衡，有違公平原則。因此，構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償法律制度迫在眉捷。生態(tài)補(bǔ)償法律制度是防止生態(tài)環(huán)境退化的必然選擇，是解決生態(tài)環(huán)境惡化、保護(hù)投資和平衡地區(qū)差異的有力手段。筆者以生態(tài)資源中極為重要的流域資源為切入點(diǎn)分析流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍罴胺芍贫葮?gòu)建現(xiàn)狀，提出可行性建議，以期為相關(guān)研究提供借鑒。

1流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍罴把芯勘尘?/p>

國(guó)際上生態(tài)補(bǔ)償比較通用的概念是“生態(tài)或環(huán)境服務(wù)付費(fèi)”(PES，Payment for Ecological/Environmental Services)，生態(tài)服務(wù)功能是其核心和目標(biāo)，付費(fèi)是手段，調(diào)整的也是保護(hù)者和受益者的環(huán)境及其經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍顏?lái)源于流域生態(tài)服務(wù)市場(chǎng)，而流域生態(tài)服務(wù)市場(chǎng)最早起源于流域管理和規(guī)劃，如美國(guó)田納西州流域管理計(jì)劃等。隨著流域生態(tài)服務(wù)市場(chǎng)的日益壯大，流域生態(tài)服務(wù)的市場(chǎng)化產(chǎn)品也應(yīng)運(yùn)而生，這也是國(guó)外開(kāi)展流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾罁?jù)與基礎(chǔ)。

我國(guó)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度的研究始于20世紀(jì)90年代。在中國(guó)知網(wǎng)核心期刊檢索到第一次使用“生態(tài)補(bǔ)償”這一術(shù)語(yǔ)的是甘藏春等[3]，其在《中國(guó)法學(xué)》1999年第1期上發(fā)表的文章提到“修改后的《森林法》建立了森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度……森林生態(tài)補(bǔ)償基金必須專(zhuān)款專(zhuān)用，不得挪作他用”；張鴻銘[4]最早在文章標(biāo)題中使用“生態(tài)補(bǔ)償”這一術(shù)語(yǔ)，并討論了建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的必要性、進(jìn)展情況和對(duì)策建議，重在對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立實(shí)踐的探討。此外還有很多學(xué)者從多學(xué)科(生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)等)、多角度對(duì)生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵、原則、方式，甚至框架、立法構(gòu)想方面提出了相應(yīng)的觀點(diǎn)、建議。呂忠梅[5]和李?lèi)?ài)年[6]等在生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵方面基于多個(gè)研究角度提出見(jiàn)解，任勇等[7]對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償理論基礎(chǔ)的研究主要基于外部性、公共產(chǎn)品理論、資源環(huán)境資本理論及社會(huì)公平理論，錢(qián)水苗等[8]從社會(huì)公正的視角對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建提出了設(shè)想，陳兆開(kāi)[9]在分析黃河流域水資源利用現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對(duì)黃河流域生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題進(jìn)行了研究，張艷芳等[10]對(duì)我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行了法律思考，提出了流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩x——“指流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的受益者向流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的提供者(生態(tài)投入或失去可能的發(fā)展機(jī)會(huì))給予的經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)形式的補(bǔ)償”。已有研究成果對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵、理論基礎(chǔ)和指導(dǎo)原則的論述較多，為流域生態(tài)補(bǔ)償法律制度研究起到了很好的鋪墊作用。但是，從法學(xué)視角對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行研究的學(xué)術(shù)成果較少，尤其是從法學(xué)層面對(duì)補(bǔ)償主體、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償途徑等關(guān)系到流域生態(tài)補(bǔ)償能否順利進(jìn)行的關(guān)鍵問(wèn)題的論述嚴(yán)重不足，對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償法律制度的構(gòu)建及相關(guān)制度的建立和完善的研究還非常欠缺，有待對(duì)該制度的理論及實(shí)踐作進(jìn)一步的研究。

2我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償法律制度的現(xiàn)狀

從我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ìF(xiàn)狀和實(shí)踐發(fā)展來(lái)看，生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)歷了從政策個(gè)別調(diào)整到國(guó)家立法規(guī)范、從地方試點(diǎn)先行到全國(guó)推廣的漸進(jìn)過(guò)程。就法律制度而言，我國(guó)已經(jīng)建立了較為完備的環(huán)境保護(hù)法和自然資源法體系，許多法律法規(guī)和政策文件中都對(duì)生態(tài)補(bǔ)償作出了規(guī)定，但當(dāng)前的生態(tài)補(bǔ)償法律制度及政策還存在一定問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

2.1立法目的與指導(dǎo)思想的偏差保護(hù)環(huán)境和資源的目的是為了生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)利益。生態(tài)效益是指為了恢復(fù)和重建生態(tài)系統(tǒng)，使生態(tài)系統(tǒng)具有良好的物質(zhì)、能量循環(huán)功能和自?xún)艋δ?，并使生態(tài)系統(tǒng)保持較高的能量轉(zhuǎn)化率、物質(zhì)積累率和最大的自?xún)裟芰Γ?jīng)濟(jì)效益則要求在保持良好的生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，提高環(huán)境資源的利用率，使投入和產(chǎn)出達(dá)到最大化[11]。生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)目的是恢復(fù)和重建生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)價(jià)值，使生態(tài)效益得以維持和增值，生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆赡康氖钦{(diào)整利益相關(guān)者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)環(huán)境公平和社會(huì)的正義。目前，我國(guó)自然資源與環(huán)境法律體系框架已經(jīng)初步形成，法律法規(guī)中有很多涉及生態(tài)保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，但是卻缺乏明確、統(tǒng)一的生態(tài)保護(hù)的立法目的和指導(dǎo)思想，在自然資源保護(hù)法中，過(guò)于強(qiáng)調(diào)資源環(huán)境的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，對(duì)其生態(tài)效益沒(méi)有足夠重視，使生態(tài)補(bǔ)償缺乏法律依據(jù)和指導(dǎo)思想。所以，在修訂現(xiàn)有的自然資源單行法律及制定相關(guān)生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)明確其生態(tài)保護(hù)的立法目的及可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)思想。

2.2生態(tài)補(bǔ)償法律體系的不完善

2.2.1 我國(guó)憲法中并沒(méi)有生態(tài)補(bǔ)償制度的規(guī)定。憲法是我國(guó)的根本法，我國(guó)憲法規(guī)定國(guó)家出于公共利益的需要可以對(duì)土地或公民的私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收或征用，并給予補(bǔ)償，但對(duì)土地及礦產(chǎn)、森林、水域等自然資源利用的限制造成的損失有無(wú)補(bǔ)償、如何補(bǔ)償并沒(méi)有規(guī)定。

2.2.2對(duì)生態(tài)保護(hù)行為所產(chǎn)生的生態(tài)效益的補(bǔ)償沒(méi)有規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》是關(guān)于環(huán)境保護(hù)綜合性的基本法，頒布于1989年，其立法目的、基本原則、具體制度和法律責(zé)任都偏重于污染防治，只規(guī)定了對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境破壞行為所產(chǎn)生的污染后果進(jìn)行收費(fèi)治理，而對(duì)生態(tài)保護(hù)行為所產(chǎn)生的生態(tài)效益的補(bǔ)償卻沒(méi)有考慮。

2.2.3生態(tài)補(bǔ)償制度對(duì)生態(tài)保護(hù)的力度不夠。很多自然資源單行法中雖然規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償制度，但對(duì)生態(tài)保護(hù)的力度顯然不夠，忽視了生態(tài)效益價(jià)值及生態(tài)環(huán)境對(duì)人類(lèi)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的意義。有些自然資源保護(hù)法律盡管確定了“維護(hù)生態(tài)平衡、保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的立法目的，但沒(méi)有具體規(guī)定自然資源的開(kāi)發(fā)者和利用者應(yīng)承擔(dān)的保護(hù)生態(tài)的義務(wù)，使立法目的成為口號(hào)，難以實(shí)現(xiàn)。

2.2.4生態(tài)效益損失未被納入補(bǔ)償范圍。我國(guó)現(xiàn)行民法與刑法分別規(guī)定了環(huán)境污染致害責(zé)任及環(huán)境犯罪的規(guī)定，但這些規(guī)定注重的是受害人的人身和財(cái)產(chǎn)的賠償和保護(hù)，生態(tài)效益的損失并沒(méi)有納入補(bǔ)償范圍，并沒(méi)有體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)及人類(lèi)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的目的。

2.3立法落后于實(shí)踐的發(fā)展，不能滿(mǎn)足新形勢(shì)下生態(tài)維護(hù)與建設(shè)的需要生態(tài)破壞的發(fā)展速度加快導(dǎo)致新的生態(tài)問(wèn)題不斷涌現(xiàn)，隨著生態(tài)科學(xué)發(fā)展日新月異，新的生態(tài)理念和管理模式也層出不窮，有些很快就成為生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容或發(fā)展方向，應(yīng)該盡快納入立法軌道和國(guó)家管理范疇[12]。但現(xiàn)實(shí)情況是：一方面我國(guó)現(xiàn)行多部法律多年來(lái)未曾修訂，內(nèi)容與現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重脫節(jié)；另一方面，由于立法中要考慮諸多相關(guān)因素，廣泛聽(tīng)取學(xué)界和民眾意見(jiàn)，致使立法過(guò)程持久，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于生態(tài)問(wèn)題的出現(xiàn)和生態(tài)破壞的發(fā)展速度?！渡鷳B(tài)補(bǔ)償條例》的制定是一項(xiàng)艱巨而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面很廣，直接關(guān)系到不同地區(qū)的發(fā)展，關(guān)系到廣大群眾的切身利益，至今歷時(shí)近5年仍未公布實(shí)施。

2.4生態(tài)補(bǔ)償政策由于缺乏法律依據(jù)難以長(zhǎng)期有效的實(shí)行目前，我國(guó)涉及生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容的相關(guān)政策很多，各項(xiàng)政策的設(shè)計(jì)從不同角度對(duì)生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題做出了規(guī)定，可以說(shuō)，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐大多以政策為指導(dǎo)，但生態(tài)補(bǔ)償政策在實(shí)施中存在明顯的缺陷。生態(tài)補(bǔ)償實(shí)質(zhì)上是一種利益沖突和矛盾協(xié)調(diào)機(jī)制，這種協(xié)調(diào)可以通過(guò)經(jīng)濟(jì)、觀念、政策、法律制度等多種途徑予以實(shí)現(xiàn)，既需要法律提供長(zhǎng)期支持和有力保障，也需要制定持續(xù)的、有效的生態(tài)補(bǔ)償政策來(lái)組織實(shí)施。

3我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償法律制度構(gòu)建建議

當(dāng)前我國(guó)眾多流域面臨著日益嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境危機(jī)，迫切需要構(gòu)建科學(xué)的完備的生態(tài)補(bǔ)償法律制度。

3.1明確生態(tài)補(bǔ)償法律制度構(gòu)建的原則生態(tài)補(bǔ)償法律制度的構(gòu)建應(yīng)該遵循特定原則，主要包括以下內(nèi)容。

3.1.1責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的原則。生態(tài)補(bǔ)償涉及多方利益調(diào)整，跨區(qū)域的流域生態(tài)補(bǔ)償更是如此。生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的主體范圍非常廣泛，包括國(guó)家、地方政府及其職能部門(mén)，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者、破壞者、受益者、受損者等[13]。首先，國(guó)家環(huán)保部門(mén)和地方政府及其職能部門(mén)作為生態(tài)環(huán)境的管理者和生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹鲗?dǎo)者，法律不僅賦予其更多的公共權(quán)力，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)其環(huán)境保護(hù)的責(zé)任。其次，由于權(quán)責(zé)不分，致使生態(tài)環(huán)境的受益者無(wú)償占有環(huán)境利益，保護(hù)者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，破壞者未能承擔(dān)破壞環(huán)境的責(zé)任和成本，受害者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)賠償，責(zé)任人喪失保護(hù)的法律壓力。

3.1.2生態(tài)效益優(yōu)先，兼顧經(jīng)濟(jì)效益的原則。自然資源具有巨大的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益。自然資源和生態(tài)系統(tǒng)所具備的能量循環(huán)功能和自?xún)艋δ転樽匀缓腿祟?lèi)社會(huì)提供了優(yōu)質(zhì)的生態(tài)環(huán)境，即自然資源的生態(tài)效益。由于自然資源的稀缺和珍貴，決定了其生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益會(huì)發(fā)生沖突。不應(yīng)將經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)環(huán)境效益割裂或?qū)α?，?yīng)當(dāng)平衡環(huán)境資源使用者之間及其與公共利益之間的沖突與矛盾，協(xié)調(diào)平衡兩者間的發(fā)展。生態(tài)效益補(bǔ)償法律機(jī)制應(yīng)該以解決資源的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益所存在的沖突為主要目的。

3.1.3公平原則。公平是法律永遠(yuǎn)的價(jià)值追求。生態(tài)環(huán)境作為公共物品是全人類(lèi)共同的財(cái)富，任何人均沒(méi)有權(quán)利只享有生態(tài)環(huán)境帶來(lái)的利益而不承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，環(huán)境利益與責(zé)任的公平原則應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境法的基本原則。我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境資源法在效率與公平價(jià)值關(guān)系的權(quán)衡上存在嚴(yán)重的失衡，總體來(lái)看，我國(guó)環(huán)境資源法在價(jià)值理念上過(guò)分注重對(duì)效率的追求，弱化和忽視了公平的理念，在價(jià)值取向上漠視公平。

3.1.4政府主導(dǎo)、市場(chǎng)推進(jìn)與社會(huì)參與相結(jié)合的原則。生態(tài)環(huán)境公共物品的屬性及環(huán)境保護(hù)的公益性要求政府應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用。政府對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ê蛯?shí)踐從整體上進(jìn)行宏觀調(diào)控，不僅要制定生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)和政策，指導(dǎo)建設(shè)大型的生態(tài)建設(shè)工程，同時(shí)還要進(jìn)行大量的財(cái)政投入，提供生態(tài)補(bǔ)償資金支持。生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康牟粌H僅是為了生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，因?yàn)橛|及重新調(diào)整不同區(qū)域、不同群體間的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，所以也是影響廣泛而深刻的民生問(wèn)題。在生態(tài)補(bǔ)償法律制度的構(gòu)建中，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)宣傳，在立法中廣泛聽(tīng)取公共的建議和意見(jiàn)，保障生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者的知情權(quán)、異議權(quán)、申訴權(quán)、舉報(bào)權(quán)等權(quán)利，征得民間環(huán)境保護(hù)組織的支持和引導(dǎo)。

3.2構(gòu)建合理的生態(tài)補(bǔ)償法律體系

3.2.1確立憲法地位。憲法作為國(guó)家根本法，規(guī)定的是主要的國(guó)家制度及公民基本權(quán)利，生態(tài)補(bǔ)償作為環(huán)境法體系中的一個(gè)具體制度，不可能通過(guò)憲法條文明確規(guī)定，憲法的根本法的地位決定了憲法中關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定是生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄒ罁?jù)，但我國(guó)現(xiàn)行憲法中關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償制度的立法依據(jù)并不明確。確立生態(tài)補(bǔ)償?shù)膽椃ǖ匚粦?yīng)該在憲法中明確兩點(diǎn)：首先，將環(huán)境權(quán)作為一項(xiàng)基本權(quán)利寫(xiě)入憲法；其次，對(duì)生態(tài)環(huán)境和自然資源的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明確界定。自然資源權(quán)屬明確是國(guó)外生態(tài)補(bǔ)償可持續(xù)推進(jìn)并取得良好效果的前提。我國(guó)是社會(huì)主義性質(zhì)的國(guó)家，現(xiàn)行《憲法》明確規(guī)定，諸如礦床、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等大部分自然資源都屬于國(guó)家所有，農(nóng)村的部分土地和自然資源屬于集體所有。因此，建議憲法在保證自然資源國(guó)家和集體所有權(quán)不變的前提下，實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)相分離，將自然資源的經(jīng)營(yíng)者和管理者確定為生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象，以此建立起責(zé)權(quán)利相協(xié)調(diào)的競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)機(jī)制。

3.2.2修改環(huán)境保護(hù)基本法。根據(jù)《立法法》規(guī)定，我國(guó)法律分為基本法與一般法兩大類(lèi)?！董h(huán)境保護(hù)法》的修訂方向就是要將其由行業(yè)性的一般法升級(jí)為環(huán)境保護(hù)的基本法。其主要內(nèi)容是確定國(guó)家對(duì)于環(huán)境保護(hù)的價(jià)值目標(biāo)、基本原則、權(quán)利的界定、責(zé)任的分配、體制的安排及罰則基準(zhǔn)等，為環(huán)境保護(hù)和自然資源單行法律法規(guī)提供法律依據(jù)。我國(guó)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》存在指導(dǎo)原則上的偏差和明顯的缺陷，已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)狀，應(yīng)該將生態(tài)補(bǔ)償制度確定為環(huán)境保護(hù)基本法律制度，以確立其在環(huán)境保護(hù)基本法中的地位。 3.2.3完善自然資源保護(hù)單行法。我國(guó)在1989年修訂了《環(huán)境保護(hù)法》后，制定了近30部環(huán)境與資源保護(hù)的單行法及相關(guān)法，構(gòu)成了環(huán)境法體系的重要組成部分。其中，《森林法》《水土保持法》《草原法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》等已確立生態(tài)補(bǔ)償制度，其他單行法中雖然包含有生態(tài)保護(hù)的內(nèi)容，也基本確立了資源有償使用的原則，但普遍缺乏生態(tài)補(bǔ)償制度的細(xì)致規(guī)定。因此，自然資源保護(hù)單行法需要進(jìn)一步修改和完善。同時(shí)，需要充分發(fā)揮法的強(qiáng)制力的保障作用，在立法中加強(qiáng)對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境、違反生態(tài)補(bǔ)償制度的行為的處罰力度。3.2.4盡快發(fā)布《生態(tài)補(bǔ)償條例》?！渡鷳B(tài)補(bǔ)償條例》是國(guó)務(wù)院制定的對(duì)生態(tài)環(huán)境、自然資源的開(kāi)發(fā)和利用過(guò)程中的建設(shè)者和利益受損者、犧牲者給予補(bǔ)償，維護(hù)生態(tài)平衡的行政法規(guī)?！爸贫ā渡鷳B(tài)補(bǔ)償條例》是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的必然要求，是落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制精神和有關(guān)戰(zhàn)略部署的重大舉措，是推進(jìn)形成主體功能區(qū)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制度保障”[2]。該條例的頒布和實(shí)施不僅能夠表明國(guó)家改善我國(guó)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)和諧社會(huì)的決心，也可以提高全社會(huì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性，給生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)者提供經(jīng)濟(jì)和法律的保障，對(duì)鞏固生態(tài)建設(shè)成果、促進(jìn)環(huán)境正義具有重大意義。

3.2.5完善相關(guān)部門(mén)法。長(zhǎng)期以來(lái)，人們普遍認(rèn)為對(duì)生態(tài)環(huán)境和自然資源的保護(hù)只是政府環(huán)保部門(mén)和環(huán)境法的使命，現(xiàn)實(shí)情況是我國(guó)各政府部門(mén)之間存在一定權(quán)益沖突，環(huán)保部門(mén)受制于地方政府，缺乏獨(dú)立性與權(quán)威性，加上日益擴(kuò)大的流域之間和地區(qū)之間的發(fā)展差距，單靠環(huán)保部門(mén)的努力及環(huán)境法的規(guī)范無(wú)法完成生態(tài)保護(hù)的使命，需要建立一套環(huán)境資源法律與其他相關(guān)部門(mén)法相協(xié)調(diào)的法律體系。生態(tài)補(bǔ)償作為生態(tài)保護(hù)的重要環(huán)節(jié)，在其他部門(mén)法中也應(yīng)該得到體現(xiàn)。如我國(guó)《刑法》中有關(guān)破壞環(huán)境資源保護(hù)罪的規(guī)定，其目的是為了保護(hù)公私財(cái)產(chǎn)及公民健康權(quán)益，按生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹笇?dǎo)思想，需要對(duì)《刑法》加以修改完善。除了立法支持之外，生態(tài)補(bǔ)償制度的有效實(shí)施還必須依賴(lài)相應(yīng)的配套制度，如進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償財(cái)稅制度、生態(tài)補(bǔ)償救濟(jì)制度、生態(tài)補(bǔ)償管理體制等配套制度等[14]。

4結(jié)語(yǔ)

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在一定程度上加劇了生態(tài)環(huán)境的破壞，生態(tài)資源的受益方在很大程度上是受益于生態(tài)資源受損方對(duì)于資源的保護(hù)和生態(tài)環(huán)境的維持。無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中兼顧經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益從而追求可持續(xù)發(fā)展，還是在對(duì)生態(tài)資源的開(kāi)發(fā)和利用上確保區(qū)域間的公平公正，都亟需國(guó)家和地方政府制定不同層次的生態(tài)補(bǔ)償法律制度，跨區(qū)域的流域生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建更是迫在眉睫。只有正視我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償法制構(gòu)建現(xiàn)狀中的問(wèn)題，在遵循責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一、生態(tài)效益優(yōu)先、公平和多方共同參與的原則之上建立合理的生態(tài)補(bǔ)償法律體系及其配套體系才能真正兼顧經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，保證跨區(qū)域生態(tài)資源的合理使用，為我國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)邁出堅(jiān)實(shí)的一步。

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The Status and Suggestions for Constructing the Legal System of Basin Ecological Compensation in China

CHENG Ya-li

(Department of Politics and Law, Huainan Normal University, Huainan, Anhui 232038)

AbstractCombined with the construction status of legal system of basin ecological compensation in China, it was elaborated that existing problems should be recognized before publishing Regulations of Ecological Compensation. Under the principle of fairness and multi-party participation, ecological benefit priority, integration of responsibility and right, establishing rational ecological compensation legal system and supporting system can better balance the ecological and economic benefits, ensure the rational and fair use of cross region ecological resources, and effectively implement the requirements of promoting the construction of ecological civilization.

Key wordsBasin ecological compensation; Ecological benefit; Environment protection; Law; Construction

基金項(xiàng)目2012年安徽省高等學(xué)校優(yōu)秀青年人才基金項(xiàng)目(2012SQ-RL181)；2013年度淮南師范學(xué)院資源型城市發(fā)展研究中心開(kāi)放研究項(xiàng)目(zxyb201303)。

作者簡(jiǎn)介程亞麗(1977- )，女，安徽桐城人，講師，碩士，從事經(jīng)濟(jì)法、環(huán)境與資源保護(hù)法研究。

收稿日期2016-03-30

中圖分類(lèi)號(hào)S-9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A

文章編號(hào)0517-6611(2016)12-260-03