民間組織合法性追尋之路
——基于Q特殊兒童教育中心的發(fā)展歷程

金鑫

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民間組織合法性追尋之路
——基于Q特殊兒童教育中心的發(fā)展歷程

金鑫

公益性民間組織的發(fā)展在社會建設(shè)中起到重要作用，部分民間組織通過民政部門登記注冊成為正式的法人單位，但仍有大量民間組織不具有“合法性身份”。“合法性身份”的缺失，致使大量民間組織發(fā)展受阻。本文以Q特殊兒童教育中心為例，分析了其在追求“合法性”道路上遭遇的困境及應(yīng)對策略，結(jié)合現(xiàn)行政策，探討組織未來可能的發(fā)展方向。

民間組織；合法性；組織環(huán)境

一、問題的提出

改革開放以來，伴隨經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展與轉(zhuǎn)型，社會對于公共服務(wù)的需求不斷增長，民間組織在社會建設(shè)中起到重要作用。據(jù)統(tǒng)計，截至2014年6月底，全國共有社會組織56.1萬個，其中社會團(tuán)體29.4萬個，基金會3736個，民辦非企業(yè)單位26.4萬個［1］。然而據(jù)北京大學(xué)中國政府創(chuàng)新中心主任俞可平估計，在中國至少有300萬未登記的社會組織，近9成民間組織處于“非法狀態(tài)”［2］?！胺欠ā泵耖g組織中，包括無法通過民政部門登記注冊但為了生存或在工商部門登記為企業(yè)取得另類合法性身份的民間組織。此類民間組織因缺乏“合法”身份，無法獲得相關(guān)政策扶持，面臨著發(fā)展困境。

二、民間組織的合法性問題

“合法性”是一個內(nèi)涵非常復(fù)雜的概念，當(dāng)前文獻(xiàn)關(guān)于民間組織合法性問題的探討主要集中在兩個方面：第一，從解讀“合法性”概念出發(fā)，提出“合法性”概念的分類；第二，探討我國民間組織的合法性現(xiàn)狀及困境，提出合法性構(gòu)建的路徑探析。

在對“合法性”概念的解讀中，以高丙中的理解最具代表性。高丙中從韋伯和哈貝馬斯等人關(guān)于合法性的理論出發(fā)，將社團(tuán)組織的合法性整合為社會（文化）合法性、行政合法性、政治合法性和法律合法性［3］。

而對民間組織遭遇“法律合法性”困境的原因這一問題的探討分為立法和執(zhí)法兩個層面［4］。針對當(dāng)前控制型管理取向的雙重管理制度，有學(xué)者呼吁相關(guān)法律的正式出臺，也有學(xué)者根據(jù)典型民間組織案例的成長歷程探討合法性建構(gòu)的路徑［5］［6］。

當(dāng)前研究多數(shù)從宏觀層面探討民間組織的合法性問題，而從個案角度分析民間組織獲取合法性的過程研究較少。本文選取Q特殊兒童教育中心作為研究對象，依據(jù)合法性及組織環(huán)境理論的分析框架，以一個草根民間組織的成長與壯大歷程為藍(lán)本，總結(jié)其行動策略，并探討在現(xiàn)行制度框架下組織未來的可能性發(fā)展方向。

三、Q特殊兒童教育中心追尋合法性的歷程

Q特殊兒童教育中心成立于2003年，組織發(fā)展早期主要開展自閉癥兒童康復(fù)早療服務(wù)（2-7歲），2012年開始拓展了學(xué)齡班教育（7-14歲）。2008年之前該組織一直處于無證經(jīng)營狀態(tài)，發(fā)起人A老師將組織定位為民辦非企業(yè)單位，堅(jiān)持其非營利特性，但在多年的努力下，組織的登記注冊問題一直受限于民間組織雙重管理體制無法找到業(yè)務(wù)主管單位而一再擱置。2008年，Q特殊兒童教育中心最終未能如愿以民辦非企業(yè)的身份躋身“合法民間組織”，不得已以個體工商注冊的形式獲得法律認(rèn)可的身份。

1.Q特殊兒童教育中心的“實(shí)質(zhì)合法性”建構(gòu)

（1）實(shí)質(zhì)合法性包括社會合法性與政治合法性，實(shí)質(zhì)合法性是民間組織合法性建構(gòu)的基礎(chǔ)。政治合法性是指一個組織的存在和發(fā)展得到政府承認(rèn)或認(rèn)可［7］，即是“政治上正確的”。社會合法性是組織存在和發(fā)展需要得到社會公眾的認(rèn)可和支持。Q中心的成立與發(fā)展不僅反映了政府在自閉癥兒童救助領(lǐng)域干預(yù)的不足，而且更回應(yīng)了社會公眾對于自閉癥兒童康復(fù)教育的需求與關(guān)注。

社會需求——組織發(fā)起的“源動力”。“自閉癥”屬于一種嚴(yán)重的嬰幼兒廣泛性發(fā)育障礙，其核心特征有社會交往障礙、語言交流障礙和行為異常［8］。目前中國自閉癥患病率為1%，發(fā)病率逐年攀升，0-14歲的兒童患病者達(dá)200余萬［9］。

據(jù)不完全統(tǒng)計，Q中心所在的城市自閉癥兒童已達(dá)6000余人，全市僅有7家私立康復(fù)機(jī)構(gòu)［10］。而在2003年，全市僅有3家醫(yī)院及相關(guān)組織提供自閉癥兒童的康復(fù)服務(wù)，自閉癥兒童群體的需求與環(huán)境提供資源之間出現(xiàn)了嚴(yán)重的失衡。

Q中心創(chuàng)辦人A老師曾在醫(yī)院從事自閉癥兒童的專業(yè)早療康復(fù)教育，與醫(yī)院合同期滿后，在自閉癥兒童家長的呼吁與支持下，成立了該組織。

組織內(nèi)部策略——提高組織專業(yè)化程度。2003年至2015年間，Q中心創(chuàng)辦人A老師一直堅(jiān)持組織的非營利性質(zhì)，在組織成長過程中不斷追尋正規(guī)化發(fā)展，不斷加強(qiáng)組織內(nèi)部建設(shè)，不斷提高組織專業(yè)化程度，夯實(shí)組織社會合法性基礎(chǔ)，以尋求法律合法性。

組織制度逐漸完善、服務(wù)建設(shè)跨專業(yè)團(tuán)隊(duì)。Q中心成立之初，只有創(chuàng)辦人A老師及另外四位同事，創(chuàng)業(yè)壓力加上A老師沒有任何相關(guān)管理知識與經(jīng)驗(yàn)，組織內(nèi)部制度建設(shè)相對滯后。組織管理主要通過“人管人”式的口頭管理，員工之間不存在明顯的層級關(guān)系。

2006年開始，我國先后制定了《中國殘疾人事業(yè)“十一五”發(fā)展綱要（2006年—2010年）》《中國精神衛(wèi)生工作規(guī)劃（2002年-2010年）》和《特殊教育提升計劃（2014-2016年）》等文件，不僅明確將自閉癥列為精神殘疾，而且就自閉癥人群的康復(fù)和教育提出了明確的政策制度安排，幫助自閉癥人士享有其應(yīng)有的權(quán)利并更好地融入社會。在國家政策影響下，Q中心獲得了更多的社會支持資源，在熱心人士的資助下，Q中心搬離了最開始創(chuàng)業(yè)的狹窄辦公場地，遷入一棟三層樓近400平方米的教學(xué)園區(qū)。隨后，退休幼兒園園長B老師加入中心，Q中心逐漸設(shè)立了清晰的組織架構(gòu)，理清了員工崗位職責(zé)，并規(guī)劃了中心發(fā)展與教師培養(yǎng)體系。

在人力資源管理上，Q中心專職人員從初創(chuàng)期的五人發(fā)展為現(xiàn)在的百人團(tuán)隊(duì)。專職人員除了傳統(tǒng)的康復(fù)教師、保育員、行政人員外，中心還設(shè)置了園區(qū)內(nèi)社會工作崗位，建設(shè)跨專業(yè)服務(wù)團(tuán)隊(duì)以滿足自閉癥兒童及家庭的需求。

（2）組織目標(biāo)逐漸明晰、服務(wù)內(nèi)容逐漸多元化。Q中心在組織求生存期將組織目標(biāo)定為兩個層面。第一是穩(wěn)定生源，對外尋求宣傳與合作，擴(kuò)大機(jī)構(gòu)影響力。第二是結(jié)束組織無證經(jīng)營狀態(tài)，尋求合法登記注冊身份，走正規(guī)化路線。在Q中心實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)后，由于服務(wù)影響力的提升及社會需求的膨脹式涌現(xiàn)，組織規(guī)模逐漸擴(kuò)大，在其所在城市另外開拓出三個服務(wù)點(diǎn)，總共場地面積達(dá)到3000平方米。

組織進(jìn)入高速發(fā)展期后，Q中心服務(wù)團(tuán)隊(duì)擴(kuò)大到上百人，組織目標(biāo)也分為兩個層面。第一是加大對專業(yè)教師的培養(yǎng)力度，提高專業(yè)化服務(wù)水平。第二是在原來早療康復(fù)服務(wù)的基礎(chǔ)上，拓展新的融合教育。

（3）組織外部策略——組織環(huán)境中的資源整合。資源依賴學(xué)派認(rèn)為，組織是一個開放的系統(tǒng)，任何組織不可能持有賴以生存和發(fā)展所需要的全部資源，實(shí)現(xiàn)自我供給下的生存和發(fā)展，大量攸關(guān)組織生存的稀缺和珍貴的資源都包含于組織的外部環(huán)境中［11］。在Q中心發(fā)展的歷程中，從生存走向發(fā)展，必須要與組織環(huán)境建立良好的互動。

Q中心為了實(shí)現(xiàn)生存的需要，從建構(gòu)“實(shí)質(zhì)合法性”的需要出發(fā)，積極尋求專業(yè)力量的認(rèn)可與支持，以獲取專業(yè)合法性的認(rèn)同。與此同時，發(fā)揮自身非營利事業(yè)的優(yōu)勢，尋求企業(yè)與高校資源的協(xié)助。

組織發(fā)展初期，Q中心以兒童醫(yī)院康復(fù)科及著名三甲醫(yī)院小兒神經(jīng)科作為突破口，舉辦家長交流會，邀請主任醫(yī)師前往中心實(shí)地考察，獲得專家認(rèn)可，最終保證了生源的穩(wěn)定。Q中心通過獲得醫(yī)生的專業(yè)認(rèn)同，進(jìn)一步加強(qiáng)了自身的社會合法性基礎(chǔ)。

在人力資源及資金支持方面，Q中心與高校志愿服務(wù)學(xué)生團(tuán)體及周邊知名企業(yè)合作，為大學(xué)生及企業(yè)社會責(zé)任部門提供志愿服務(wù)的崗位。在高校資源的深度拓展上，通過與兩所高校特殊教育及社會工作專業(yè)建立實(shí)習(xí)基地的方式，與高校之間由非正式合作關(guān)系發(fā)展為正式合作關(guān)系。組織多次借助全國助殘日及世界自閉癥宣導(dǎo)日的影響，聯(lián)合殘聯(lián)、醫(yī)院、高校、企業(yè)及家長志愿者通過媒體向社會發(fā)聲，提升組織知名度，擴(kuò)大組織獲取資源的渠道。

在同行支持層面，2007年組織加入了北京星星雨教育研究所（自閉癥兒童康復(fù)機(jī)構(gòu)）建立的“心盟”行業(yè)聯(lián)盟?！靶拿恕睙o論在組織能力建設(shè)培訓(xùn)、組織行動指導(dǎo)還是在教師專業(yè)知識培訓(xùn)上都給予了Q中心大量支持。

Q中心在整合環(huán)境資源的過程中，管理人員采取積極策略，適應(yīng)當(dāng)前服務(wù)市場需求，聯(lián)合環(huán)境中的有利資源，建立社會支持網(wǎng)絡(luò)，抵消由于“無證經(jīng)營”或“工商注冊”帶來的組織運(yùn)營弊端。

2.Q特殊兒童教育中心“形式合法性”的獲得

形式合法性包括行政合法性與法律合法性。行政合法性的基礎(chǔ)是官僚體制的程序和慣例，其獲得的形式是多種多樣的，大致有機(jī)構(gòu)文書、領(lǐng)導(dǎo)人的同意、機(jī)構(gòu)的符號（如名稱、標(biāo)志）和儀式（如授予的錦旗）等［12］。法律合法性指民間組織在民政部門正式登記注冊，獲得合法性身份。

從“周旋”到“合作”——行政合法性的“承認(rèn)”之路。行政合法性涉及官方組織認(rèn)可及領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)同，在行政合法性的尋求過程中，Q中心主要與殘疾人聯(lián)合會、殘疾人福利基金會、醫(yī)院及高校建立互動關(guān)系，在長期的“周旋”中，組織通過積累自身社會合法性基礎(chǔ)，最終獲得行政合法性的“承認(rèn)”。

殘疾人聯(lián)合會認(rèn)為自身并不是職能部門，因而拒絕成為Q中心的業(yè)務(wù)主管單位。隨后Q中心將發(fā)展中心轉(zhuǎn)移到自身服務(wù)質(zhì)量上，以此保持著組織的相對獨(dú)立性。在社會合法性不斷建立的基礎(chǔ)上，殘聯(lián)逐漸向組織提供較多資源，組織獲得市基層殘疾人文化基地頭銜。在殘聯(lián)的幫助下，Q中心獲得市殘疾人福利基金會的專項(xiàng)資助。在與醫(yī)院的合作中，Q中心的服務(wù)獲得專家及自閉癥兒童家長的認(rèn)可，在業(yè)內(nèi)獲得了一定的聲望。在與高校的合作中，Q中心成為三所高校特殊教育及社會工作專業(yè)的實(shí)習(xí)基地，配合學(xué)校教學(xué)需要提供專業(yè)實(shí)踐平臺，其專業(yè)服務(wù)理念與服務(wù)質(zhì)量也受到了高校師生的認(rèn)可。

“工商注冊”——法律合法性獲得的無奈之選。民間組織要獲得法律合法性，必須要遵循《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》辦理正式的注冊登記程序。《條例》中規(guī)定，我國對民間組織采取“雙重管理”的方式。Q中心若想在民政部門登記為民辦非企業(yè)單位，必須在登記前找到一個為其提供資質(zhì)證明及監(jiān)管職責(zé)的業(yè)務(wù)主管單位。Q中心在尋求業(yè)務(wù)主管單位的過程中，主要尋求市區(qū)兩級教育局及殘疾人聯(lián)合會的幫助。

殘疾人聯(lián)合會與教育局在Q中心負(fù)責(zé)人不斷地“周旋”下，均不愿成為其業(yè)務(wù)主管單位。一方面，殘疾人聯(lián)合會認(rèn)為對于Q中心給自閉癥兒童提供訓(xùn)練和康復(fù)服務(wù)屬于特殊教育，應(yīng)該由教育局擔(dān)任主管單位。殘聯(lián)主要是呼吁對殘疾人的關(guān)愛，做宣傳和對社會的呼吁，殘聯(lián)不是政府職能部門，特殊兒童教育的管理問題應(yīng)由教育局來處理。另一方面，教育局則以民辦特殊學(xué)校需要申請、匯報及等待批復(fù)為由，無限制地拖延Q中心的請求。

為了獲得組織的“合法”身份，Q中心四、反思與展望

在與民政局、殘聯(lián)及教育局的協(xié)商無果后，最終只能以工商注冊的形式注冊為企業(yè)。

民間組織在尋求合法性的道路上，遵循著一套類似“金字塔式”的邏輯，即民間組織總是迫于無奈，優(yōu)先致力于社會合法性、政治合法性和行政合法性的爭取，以尋求更大范圍的活動空間。法律合法性位于金字塔的上層，這種發(fā)展邏輯也是迂回爭取法律合法性的策略［13］。然而，法律合法性最終獲得與否，并不掌控在民間組織手中，反而完全取決于政府對民間組織的容忍程度，這主要體現(xiàn)在相關(guān)政策的制定上。出于組織自身發(fā)展需要，Q中心在優(yōu)先發(fā)展社會合法性、政治合法性及行政合法性的基礎(chǔ)上，最終選擇以工商注冊獲得合法身份，但從組織定位中“非營利”的特征來看，Q中心并未獲得真正意義上的法律合法性。

黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“激發(fā)社會組織活力，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制?！备骷壵蜕鐣M織登記注冊及承接政府購買服務(wù)進(jìn)行了體制改革和創(chuàng)新服務(wù)，Q中心所在城市于2014年底發(fā)布新政策導(dǎo)向，成立行業(yè)協(xié)會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類、社會福利類、文娛類、生態(tài)環(huán)境類7類社會組織，發(fā)起人或發(fā)起單位不再需要業(yè)務(wù)主管單位的監(jiān)管，只需直接向市、區(qū)民政部門依法申請登記即可［14］。隨著政策門檻的降低，組織外部環(huán)境發(fā)生變化，Q中心已經(jīng)具備組織轉(zhuǎn)型的所有條件，可利用現(xiàn)有服務(wù)場地和資源，先向民政部門提出登記申請，注冊一個新的民辦非企業(yè)獨(dú)立法人，逐漸轉(zhuǎn)移原有企業(yè)業(yè)務(wù)范疇至民辦非企業(yè)單位，必要時完成現(xiàn)組織的工商注銷手續(xù)，真正獲得組織定位確立的“合法性”，進(jìn)一步拓展組織外部資源，以尋求更大的發(fā)展空間。

［1］張雪弢.截至6月底，全國社會組織數(shù)量達(dá)56.1萬個［N/OL］.公益時報，2014-07-30.

［2］夏萌.300萬NGO“非法”三類社會組織將可直接登記［EB/OL］.騰訊新聞，2011-07-11.

［3］［12］高丙中.社會團(tuán)體的合法性問題［J］.中國社會科學(xué)，2000（02）:103-105.

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［5］王綻蕾，霍艷麗，安建增.論我國NGO的合法性建構(gòu)［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報，2004（06）:50.

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［13］束霖.民間組織合法性尋求的路徑探索——以上海SS組織為例［D］.上海:華東師范大學(xué)，2013:60-61.

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（作者單位：北京師范大學(xué)珠海分校）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.18.037