國外發(fā)展型社會救助制度的實踐及對我國的啟示

張媛

國外發(fā)展型社會救助制度的實踐及對我國的啟示

張媛

社會政策是指一系列影響公共福利的制度和準則，包含教育、住房、醫(yī)療、救助等社會福利領(lǐng)域，以此調(diào)節(jié)社會成員之間關(guān)系，保障基本的民生需求，是推動社會自我保護的工具和方式。在全球化經(jīng)濟形勢和“社會排斥”的整體背景下，國外許多國家紛紛調(diào)整了社會政策，在社會救助領(lǐng)域，越來越多的國家社會救助制度發(fā)生了深刻的變革，形成了適合本國的發(fā)展型社會救助制度，具體的實踐模式包括工作福利模式、專項救助模式和條件性轉(zhuǎn)移支付模式。我國應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗，形成符合我國國情和社會救助基礎(chǔ)的綜合性社會救助模式，并做好相關(guān)的配套改革。

發(fā)展型社會救助；實踐；啟示

一、國外發(fā)展型社會救助制度的理念選擇

發(fā)展型社會政策是在全球化趨勢和“社會排斥”的整體形勢下，西方福利國家把以再分配和促進消費為主要手段的傳統(tǒng)的事后補救型社會政策轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的、預防型的、具有生產(chǎn)性的社會政策，即增加了“發(fā)展”的價值理念。這主要表現(xiàn)在：第一，改變過去將社會政策與社會支出相提并論，而從社會投資的角度重新認識社會政策的功能；第二，改變過去將社會政策的目標定位于維護社會穩(wěn)定與公平，而是將社會政策與國家的可持續(xù)發(fā)展緊密聯(lián)系；第三，更為重視將社會政策作為手段來影響勞動者獲得收入能力。一直以來，人們對于貧困的認識始終是一維的視角，其認為貧困就是指經(jīng)濟上的貧困，而伴隨著福利國家經(jīng)濟的衰退和所面臨的危機，許多國家的社會排斥現(xiàn)象日益嚴重，社會排斥就將貧困問題放在了涉及全社會的政治、經(jīng)濟、社會、文化等多維度視角，認為一個經(jīng)濟貧困的人可能會成為一個逐漸失去就業(yè)能力的人，因為一個經(jīng)濟貧困甚至失業(yè)的人會發(fā)現(xiàn)，自己之前所擁有的勞動技能不再適應(yīng)社會發(fā)展的需要，即受到了社會的排斥，因此他就會逐漸喪失就業(yè)能力，從而產(chǎn)生新的貧困，甚至發(fā)生貧困的代際轉(zhuǎn)移，這些都屬于持續(xù)貧困的范疇，所以貧困不僅僅限于經(jīng)濟的領(lǐng)域了。因此，近些年來，國外許多國家為消除社會排斥，采取了積極的就業(yè)促進措施，整合了包括政府、非政府組織以及營利企業(yè)等在內(nèi)的綜合反社會排斥政策，采取多元化道路解決后福利時期的貧困問題。越來越多的國家的社會救助制度發(fā)生了深刻的變革，開始增加了積極的、著力促進人的發(fā)展的功能，并由此形成和發(fā)展了各具特色的發(fā)展型社會救助制度。

二、國外發(fā)展型社會救助制度的實踐模式

當前，世界各國因其國情和經(jīng)濟社會基礎(chǔ)不同，形成的發(fā)展型社會救助制度大致有三種模式：工作福利模式、專項救助模式和條件性轉(zhuǎn)移支付模式。

1.工作福利模式

20世紀90年代開始，該模式廣泛應(yīng)用于歐美發(fā)達國家，就是在社會救助制度中推行積極的就業(yè)促進政策，主要針對于具備勞動能力的受救助者。這種模式改變了過去的單純依賴現(xiàn)金的收入補償模式，而配合提供就業(yè)服務(wù)和培訓，讓被救助者達到一定的標準才能獲得救助，這其中包括通過促進就業(yè)的措施提高失業(yè)者的人力資本水平和自食其力的能力。具體來講，這種模式為被救助者提供職業(yè)技能培訓，以提高其就業(yè)能力，然后采取措施促使被救助者在具備勞動能力的前提下必須盡快返回勞動力市場，并且接受救助機構(gòu)所提供的工作崗位，否則就會減少甚至失去救助金，即所謂的強制快速就業(yè)。同時采取財政激勵措施，建立工作補助金和收入豁免政策，使受救助者工作后的收入高于不工作所獲得的救助金收入，有效避免“貧困陷阱”的產(chǎn)生。從實踐上來看，這種模式在一定程度上發(fā)揮了促進人力資本發(fā)展、提高就業(yè)率、減少救助人數(shù)過分泛濫等作用。

2.專項救助模式

20世紀90年代，亞洲金融危機之后，為解決大規(guī)模失業(yè)所導致的貧困問題，東南亞各國開始紛紛推出一些臨時性的社會救助措施，采取用實物或者服務(wù)等非現(xiàn)金救助的方式來提升勞動技能，改善貧困中的生活條件。專項救助通常覆蓋面廣且項目較為齊全，主要表現(xiàn)在：為救助對象發(fā)放免費醫(yī)療保險卡的醫(yī)療救助、向貧困學生提供助學金或免除學雜費的教育救助、推出面向貧困人口的勞動密集項目或者開發(fā)小額信貸的就業(yè)援助等方面，這些專項救助項目，有助于被救助者擺脫貧困，提升他們參與勞動力市場的能力，以專項救助為重點的社會救助模式的發(fā)展性特征較為明顯。

3.條件型轉(zhuǎn)移支付模式

20世紀90年代中后期開始，美國家相繼設(shè)立了一些新型的社會救助項目，這些項目采取條件型轉(zhuǎn)移支付的方式對受助者提供現(xiàn)金救助，并與教育、醫(yī)療、就業(yè)等人力資本發(fā)展聯(lián)系起來，有利于提高貧困人口的人力資本水平，具有長遠發(fā)展的功能。這種模式突出了對貧困的多維性和代際轉(zhuǎn)移性的重視，以促進人的發(fā)展為中心思想，傾向于對貧困兒童的救助。這種模式提供了一種有條件的救助，即必須滿足一定的條件才能領(lǐng)取救助金，比如以保證子女教育、保證參加健康體檢等為條件，從而極大改善了貧困群體的受教育水平和健康狀況。這種模式對最貧困對象的瞄準更為精確，采取地域、社區(qū)、家庭等多層次調(diào)查和公示等形式，多種方式定位貧困對象。

三、構(gòu)建我國發(fā)展型社會救助制度的路徑選擇

從世界范圍來看，在社會救助中注入“發(fā)展”的理念并構(gòu)建發(fā)展型社會救助制度，是大勢所趨。對于我國來說，不能照搬照抄國外經(jīng)驗，應(yīng)結(jié)合我國的具體國情，認真探索，找到我國改革決策的基點和制度優(yōu)勢，構(gòu)建中國式的發(fā)展型社會救助制度。首先應(yīng)明確社會救助制度的價值理念和基本功能；其次應(yīng)選擇和確定我國發(fā)展型社會救助制度的模式；此外，還應(yīng)在借鑒國際和立足我國實際的基礎(chǔ)上調(diào)整優(yōu)化相關(guān)制度。

1.以“發(fā)展”理念拓展社會救助制度的基本功能

社會救助作為具有一定價值取向的制度性安排，其制定理念會影響甚至決定社會救助的功能與實踐。因此，應(yīng)將“發(fā)展”的理念有效融合，使制度在保證受救助者的基本生活得到保障的前提下，發(fā)揮促進人力資本發(fā)展和反“社會排斥”的功能。當前，中國的社會救助制度缺乏事前效應(yīng)，在很大程度上具有一定事后補救的價值理念，在這樣的價值理念的引導下，中國社會救助的功能就僅僅局限于提供最基本的托底保障，而不具備完善的預防和應(yīng)對貧困的功能。因此，我國社會救助制度的構(gòu)建，應(yīng)吸收人力資本理論和發(fā)展型社會政策理論中的有益內(nèi)容，逐漸建立和增強我國社會救助的“發(fā)展”理念，以“發(fā)展”的視角拓展我國社會救助制度的功能，使其在為社會成員解決生計問題的基礎(chǔ)上，促進社會人力資本的發(fā)展，促進社會成員的融合發(fā)展。

2.明確發(fā)展型社會救助制度的模式

在發(fā)展模式的選擇上，應(yīng)選擇包括工作福利、專項救助和條件型轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)的符合中國國情的發(fā)展模式。發(fā)展模式的選擇與國家的經(jīng)濟社會發(fā)展情況以及社會救助制度的基礎(chǔ)等都密切相關(guān)。歐美國家多傾向工作福利模式，是基于國民收入水平較高、社會救助基礎(chǔ)較好，現(xiàn)金救助較為普及并在社會救助中居于核心位置，而因為現(xiàn)金救助的普及導致了福利依賴問題，才需要通過就業(yè)激勵手段使受助者重新回到工作崗位。拉美和東南亞國家傾向條件型轉(zhuǎn)移支付和專項救助方式，一方面是由于作為發(fā)展中國家，實施這兩種模式的救助方式所需要的資金總額不大，符合國家的社會經(jīng)濟情況；另一方面，因為這些國家之前所采取的社會救助多為臨時性的救濟措施，比較容易通過引進一種新的救助項目，進而發(fā)展成為主導模式。

對于我國來說，我國的社會救助制度經(jīng)過幾十年的探索和改革，已經(jīng)具備了一定的經(jīng)濟社會基礎(chǔ)，基本形成了以最低生活保障制度為基礎(chǔ)，以養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等其他專項救助作為補充的綜合性社會救助體系。在這樣的社會救助體系中，首先，工作福利模式所依托的普遍性現(xiàn)金救助項目，即最低生活保障制度居于主導地位，而且近幾年來，一些地方也積極探索就業(yè)激勵機制，開始呈現(xiàn)出工作福利的因素。其次，專項救助模式所依托的各種專項救助項目作為我國社會救助制度的重要內(nèi)容，在國民經(jīng)濟社會發(fā)展過程中其重要性不斷增強，所以當前專項救助的因素也已經(jīng)存在。最后，條件型轉(zhuǎn)移支付模式所依托的條件型現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項目雖然還沒有典型存在，但目前我國的分類施保制度針對特定群體給予浮動的低保救助金，與條進型轉(zhuǎn)移支付具有異曲同工之處，只不過還沒有完全與促進該群體的人力資本發(fā)展聯(lián)系起來。因此，在我國的經(jīng)濟社會中，三種模式都已經(jīng)具備存在的因素，應(yīng)建立適合我國社會救助基礎(chǔ)的包括工作福利、專項救助和條件型轉(zhuǎn)移在內(nèi)的綜合性的社會救助模式，這種中國式的社會救助模式既不至于產(chǎn)生過多的現(xiàn)金救助成本，同時還應(yīng)促進了人力資本的發(fā)展。

3.調(diào)整完善社會救助的制度安排

中國的社會救助模式，需要在立足本國的基礎(chǔ)上進行適當?shù)闹贫日{(diào)整。首先，適應(yīng)工作福利模式的發(fā)展，借鑒歐美發(fā)達國家經(jīng)驗，應(yīng)完善與勞動就業(yè)相關(guān)的管理機制，以社會救助來促進就業(yè)。應(yīng)建立健全科學的動態(tài)評估和管理制度，實施積極的就業(yè)促進政策，政府多為被救助者提供公益性崗位和學習培訓的機會，建立完善收入豁免制度以及社會救助的退出機制，鼓勵受救助者主動有效就業(yè)，引進個案工作計劃，逐步建立完善的以就業(yè)為突破口的社會融入機制。其次，適應(yīng)專項救助制度模式，加強規(guī)范我國的專項救助制度。準確界定專項救助對象和范圍，不能把專項救助對象等同于低保救助對象，應(yīng)針對被救助者的具體困難將其列為該方向的專項救助對象。救助水平應(yīng)逐漸提高，醫(yī)療、教育、住房等救助應(yīng)與社會服務(wù)的計劃投入和發(fā)展相結(jié)合。最后，適應(yīng)條件型轉(zhuǎn)移支付模式，針對不同條件和類別的被救助對象給予有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付。在我國當前的分類施保制度中，分類粗疏、人群界定模糊等現(xiàn)象仍然存在，應(yīng)對分類施保制度進行改革和細化，保證分類施保的那部分救助金真正用于特定的困難需要，并對這部分救助金的使用進行動態(tài)監(jiān)督和管理，以保證制度落到實處。

因此，建立健全中國式的發(fā)展型社會救助制度，應(yīng)在理念選擇、模式確定以及制度安排上進行調(diào)整和改革，選擇綜合性的社會救助模式，還應(yīng)做好相關(guān)的配套改革，使社會救助制度與整個社會的綜合治理和經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)。

［1］張浩淼.中國發(fā)展型社會救助制度建設(shè)：國際視野下的分析與啟示［J］.改革與戰(zhàn)略，2013（8）：105-109.

［2］徐道穩(wěn).以發(fā)展型社會政策構(gòu)建發(fā)展型福利社會［J］.深圳大學學報（人文社會科學版），2008（1）：90-94.

［3］張偉兵.發(fā)展型社會政策理論與實踐——西方社會福利思想的重大轉(zhuǎn)型及其對中國社會政策的啟示［J］.世界經(jīng)濟與政治論壇，2007 （1）：88-95.

（作者單位：遼寧社會科學院社會學研究所）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.20.015