非經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目政府付費(fèi)方式分析

武鋒

非經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目政府付費(fèi)方式分析

武鋒

基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目越來越多地采用PPP模式進(jìn)行建設(shè)。而在PPP項(xiàng)目中社會(huì)投資人最關(guān)心的是項(xiàng)目投資回報(bào)率。本文分析研究了三種常見的非經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目政府付費(fèi)方式，并計(jì)算相應(yīng)的現(xiàn)金流量和投資回報(bào)率，同時(shí)對(duì)三種政府付費(fèi)方式的特點(diǎn)進(jìn)行了分析。

非經(jīng)營(yíng)性；PPP項(xiàng)目；付費(fèi)方式；投資回報(bào)率

一、引言

自2014年11月國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》以來，全國(guó)不少道路交通、水利水務(wù)、環(huán)保和城市基礎(chǔ)等建設(shè)項(xiàng)目采用了政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。PPP項(xiàng)目按照是否具有經(jīng)營(yíng)收費(fèi)基礎(chǔ)劃分，可分為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目三種。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，經(jīng)營(yíng)收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目，如一些盈利性較好的供熱供水項(xiàng)目、收費(fèi)高速公路項(xiàng)目等。準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目是經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目，如一些污水處理項(xiàng)目。非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目是缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項(xiàng)目，如城市綠化、防洪排澇項(xiàng)目、市政道路項(xiàng)目等。

非經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目的社會(huì)投資人主要依靠政府付費(fèi)回收投資成本，并獲取一定的投資回報(bào)。因此，政府付費(fèi)采用何種方式，以及社會(huì)資本的投資收益率如何選擇，自然便成為非經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目實(shí)施中政府與社會(huì)投資人最關(guān)心的問題。分析2014-2016年初各地已正式實(shí)施的PPP項(xiàng)目可以發(fā)現(xiàn)，各地在推進(jìn)非經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目時(shí)，由于國(guó)家層面沒有制定統(tǒng)一的政府付費(fèi)方式，加之各項(xiàng)目?jī)?nèi)容千差萬別，導(dǎo)致各項(xiàng)目的付費(fèi)方式和投資回報(bào)率存在較大差異，社會(huì)資本投資回報(bào)率范圍從5％～15％不等。非經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目的投資回報(bào)主要依靠政府付費(fèi)，付費(fèi)方式和投資回報(bào)率缺乏相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，在公開競(jìng)爭(zhēng)選擇社會(huì)投資人時(shí)，不利于社會(huì)投資人判斷項(xiàng)目信息，影響項(xiàng)目的具體實(shí)施操作和推進(jìn)，有學(xué)者甚至建議用立法明確PPP模式投資回報(bào)。［1］本文將分析三種常見非經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目政府付費(fèi)方式，并測(cè)算相應(yīng)的投資回報(bào)率，對(duì)比分析各方式的特點(diǎn)。

二、常見的政府付費(fèi)方式

非經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目政府付費(fèi)包括可用性付費(fèi)和績(jī)效付費(fèi)。可用性付費(fèi)是指政府向項(xiàng)目公司購買符合驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的公共產(chǎn)品所需支付的費(fèi)用，可以簡(jiǎn)單理解為政府花錢購買產(chǎn)品的費(fèi)用?？?jī)效付費(fèi)是指政府向項(xiàng)目公司購買本項(xiàng)目維持可用性服務(wù)所需的運(yùn)營(yíng)績(jī)效服務(wù)費(fèi)，可以簡(jiǎn)單理解為政府使用產(chǎn)品的費(fèi)用。對(duì)于一般的非經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目，績(jī)效付費(fèi)通常采用項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)管理必要成本加一定比例的管理利潤(rùn)來計(jì)算，相對(duì)計(jì)算方式比較明確，所以本文重點(diǎn)討論政府付費(fèi)中的可用性付費(fèi)。目前非經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目政府付費(fèi)方式主要有以下三種：

1.財(cái)政21號(hào)文方式

2015年4月財(cái)政部發(fā)布了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金〔2015〕21號(hào)）。該文件指出在非經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目中，政府每年直接付費(fèi)數(shù)額包括：社會(huì)資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本（折算成各年度現(xiàn)值）、年度運(yùn)營(yíng)成本和合理利潤(rùn)。文件提出了具體的計(jì)算公式，按照文件的發(fā)文號(hào)俗稱“財(cái)政21號(hào)文公式”。公式為：

在公式的參數(shù)選擇中，年度折現(xiàn)率應(yīng)考慮財(cái)政補(bǔ)貼支出發(fā)生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定；合理利潤(rùn)率應(yīng)以商業(yè)銀行中長(zhǎng)期貸款利率水平為基準(zhǔn)，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)等因素確定；項(xiàng)目全部建設(shè)成本（建設(shè)總投資）一般包括建安工程費(fèi)、工程建設(shè)其他費(fèi)用和建設(shè)期財(cái)務(wù)費(fèi)用。財(cái)政運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼周期是財(cái)政需要付費(fèi)的總年數(shù)；N指付費(fèi)的第幾年。由于是財(cái)政部發(fā)布的文件，所以在文件出臺(tái)后，許多地方政府在推進(jìn)PPP項(xiàng)目時(shí)都采用該公式或者是該公式的變形，如：阜陽市城南新區(qū)水系綜合治理建設(shè)PPP項(xiàng)目政府付費(fèi)就采用了該公式的變形。

財(cái)政21號(hào)文公式包含兩部分付費(fèi)：第一部分為可用性付費(fèi)；第二部分為績(jī)效付費(fèi)（年度運(yùn)營(yíng)成本加上一定的利潤(rùn)）。在不考慮績(jī)效付費(fèi)時(shí)，政府每年直接付費(fèi)數(shù)額就是可用性付費(fèi)，公式變形為：

該公式可以簡(jiǎn)單理解為：將項(xiàng)目全部建設(shè)成本加合理利潤(rùn)的數(shù)額按運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼年數(shù)等分，每年等額支付并加上應(yīng)計(jì)的復(fù)利。采用21號(hào)文公式計(jì)算的可用性付費(fèi)支出逐年遞增，即運(yùn)營(yíng)期前期支付得少，后續(xù)支付得多。該支付方式符合政府的稅收收入和一般公共預(yù)算支出逐年增加的特點(diǎn)，對(duì)于政府財(cái)政部門安排預(yù)算支出較為有利。

2.等額本息方式

等額本息方式是借鑒銀行貸款的還款方式，政府將非經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)社會(huì)投資人總的投資額看成是一種融資貸款，運(yùn)營(yíng)期內(nèi)每年償還同等數(shù)額的貸款（包括本金和利息），其中本金是需償還的建設(shè)總投資，利息是社會(huì)投資人的投資收益率。公式為：

其中，財(cái)政運(yùn)營(yíng)周期是財(cái)政需要付費(fèi)的總年數(shù)。該方式每年政府付款額相同，社會(huì)投資人可以提前鎖定穩(wěn)定的現(xiàn)金流，有利于社會(huì)投資人財(cái)務(wù)規(guī)劃。當(dāng)前有不少非經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目采用該方式進(jìn)行政府付費(fèi)，比較有代表性的項(xiàng)目如：?？谒h(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目。

3.等額本金方式

等額本金方式類似于等額本息方式，也是借鑒銀行貸款的還款方式，不同之處是運(yùn)營(yíng)期內(nèi)把貸款數(shù)總額等分，每年償還同等數(shù)額的本金（建設(shè)總投資）和剩余貸款在該年所產(chǎn)生的利息（投資收益率），這樣每年的還款本金額固定，而利息越來越少。公式為：

其中，財(cái)政運(yùn)營(yíng)周期是財(cái)政需要付費(fèi)的總年數(shù)。該方式下每年政府付款額逐年減少，政府項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期初還款壓力較大，但是隨著時(shí)間推移，每年政府的付費(fèi)數(shù)越來越少。由于等額本金方式公式易于理解和計(jì)算，采用該方式進(jìn)行政府付費(fèi)的非經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目較多，并且等額本金方式易于靈活使用，可以通過調(diào)整每年建設(shè)總投資償還比例來對(duì)等額本金公式進(jìn)行變形，也可以將投資收益率與國(guó)家基準(zhǔn)利率進(jìn)行聯(lián)動(dòng)，降低利率風(fēng)險(xiǎn)對(duì)投資收益率的影響。采用等額本金方式付費(fèi)比較有代表性的項(xiàng)目如：瑞金市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（2015年）及道路提升改造PPP項(xiàng)目、2016年巴林左旗農(nóng)村牧區(qū)街巷硬化建設(shè)PPP項(xiàng)目等。

表1　財(cái)政21號(hào)文方式所得現(xiàn)金流量表單位：萬元

表2　等額本息方式所得現(xiàn)金流量表單位：萬元

表3　等額本金方式所得現(xiàn)金流量表單位：萬元

三、現(xiàn)金流量及投資回報(bào)率

在項(xiàng)目評(píng)價(jià)時(shí)，可以使用資本金內(nèi)部收益率來直接反映資本金投資回報(bào)率，它是指項(xiàng)目在整個(gè)計(jì)算期內(nèi)各年資本金凈現(xiàn)金流量的現(xiàn)值之和等于零時(shí)的折現(xiàn)率，也就是使項(xiàng)目的資本金凈現(xiàn)值等于零時(shí)的折現(xiàn)率。由資本金內(nèi)部收益率的定義可知，它對(duì)應(yīng)于一個(gè)一元高次多項(xiàng)式的根。在進(jìn)行求解時(shí)，需要采用高等數(shù)學(xué)的方法進(jìn)行計(jì)算。實(shí)際工作中，可以采用Excel軟件中的IRR函數(shù)進(jìn)行快速求解。上述三種付費(fèi)方式，由于在整個(gè)項(xiàng)目合作期內(nèi)社會(huì)投資人投資所產(chǎn)生的現(xiàn)金流不同，同等條件下會(huì)導(dǎo)致不同方式計(jì)算的資本金內(nèi)部收益率不同。

三種付費(fèi)方式都需要在運(yùn)營(yíng)付費(fèi)期初確定項(xiàng)目建設(shè)總投資，在PPP項(xiàng)目政府采購時(shí)，可以采用可行性研究概算或初步設(shè)計(jì)概算下浮一定比例的方式確定項(xiàng)目建設(shè)總投資，也可以采用按照不同類別工程的預(yù)算定額下浮一定比例并通過竣工結(jié)算的方式計(jì)算確定項(xiàng)目建設(shè)總投資。項(xiàng)目的EPC總承包利潤(rùn)或施工利潤(rùn)，可以相當(dāng)于項(xiàng)目的現(xiàn)金流入，影響和提高項(xiàng)目的資本金內(nèi)部收益率。為簡(jiǎn)便對(duì)比分析計(jì)算上述三種付費(fèi)方式對(duì)投資回報(bào)率的影響，排除融資方式和施工利潤(rùn)對(duì)投資回報(bào)率的影響，假設(shè)一個(gè)PPP項(xiàng)目建設(shè)期一年，運(yùn)營(yíng)期九年，總投資1000萬元，不考慮融資方案，全部投資都是社會(huì)投資人的自有資金，同時(shí)不考慮施工利潤(rùn)，對(duì)比分析三種付費(fèi)方式的資本金投資回報(bào)率如下：

1.財(cái)政21號(hào)文方式

根據(jù)“財(cái)政21號(hào)文方式”中參數(shù)設(shè)定的要求，年度折現(xiàn)率取同期地方政府債券收益率，可根據(jù)中央國(guó)債登記結(jié)算有限責(zé)任公司發(fā)布的“中債地方政府債收益曲線”，選擇10年期地方政府債券收益率3.3％，合理利潤(rùn)率根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目一般可以取8％。則合作期內(nèi)，現(xiàn)金流量情況如表1，根據(jù)凈現(xiàn)金流量計(jì)算可得資本金內(nèi)部收益率為4.92％，運(yùn)營(yíng)期9年內(nèi)政府總計(jì)支付1274萬元。

2.等額本息方式

等額本息方式年利率取我國(guó)五年期以上貸款利率4.90％，則合作期內(nèi)，現(xiàn)金流量情況如表2，根據(jù)凈現(xiàn)金流量計(jì)算可得資本金內(nèi)部收益率也為4.90％，運(yùn)營(yíng)期9年內(nèi)政府總計(jì)支付1260萬元。

3.等額本金方式

等額本金方式年利率取我國(guó)五年期以上貸款利率4.90％，則合作期內(nèi)，現(xiàn)金流量情況如表3，根據(jù)凈現(xiàn)金流量計(jì)算可得資本金內(nèi)部收益率也為4.90％，運(yùn)營(yíng)期9年內(nèi)政府總計(jì)支付1245萬元。

圖1　三種方式年度付費(fèi)額對(duì)比

四、對(duì)比分析及建議

從測(cè)算結(jié)果可以看出，按照社會(huì)基準(zhǔn)貸款利率和一般項(xiàng)目利潤(rùn)率計(jì)算，上述三種付款方式所得到的資本金內(nèi)部收益率基本相同，所不同的是10年項(xiàng)目合作內(nèi)政府總的付費(fèi)金額。等額本金方式凈現(xiàn)金流前高后低，社會(huì)資本前期較快收回投資，政府運(yùn)營(yíng)內(nèi)總計(jì)支付的金額最少。等額本息方式每年支付的金額固定，政府運(yùn)營(yíng)內(nèi)總計(jì)支付的金額居中。財(cái)政21號(hào)文公式方式凈現(xiàn)金流前低后高，社會(huì)資本收回投資較慢，政府運(yùn)營(yíng)內(nèi)總計(jì)支付的金額最多，并且該模式前期社會(huì)投資人資金壓力大，不利于項(xiàng)目的順利實(shí)施。三種方式的年度政府付費(fèi)對(duì)比如見圖1所示。

PPP項(xiàng)目10年運(yùn)營(yíng)合作期內(nèi)，在投資回報(bào)率為4.9％的情況下，財(cái)政21號(hào)文方式下政府總的付費(fèi)是傳統(tǒng)建設(shè)模式政府支出的1.27倍，等額本息方式下政府總的付費(fèi)是傳統(tǒng)建設(shè)模式政府支出的1.26倍，等額本金方式下政府總的付費(fèi)是傳統(tǒng)建設(shè)模式政府支出的1.25倍。因此，對(duì)于政府財(cái)力較好的地區(qū)，政府付費(fèi)建議采用等額本金方式，加快對(duì)社會(huì)投資人的財(cái)政支付，降低項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的政府付費(fèi)額；對(duì)于政府財(cái)力較弱的地區(qū)，政府付費(fèi)建議采用等額本息方式，每年固定金額支付利于政府財(cái)政規(guī)劃。在政府采購選擇社會(huì)投資人時(shí)，招標(biāo)采購文件可以確定政府付費(fèi)方式，并通過社會(huì)投資人所期望的投資回報(bào)率這一指標(biāo)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。

非經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目作為公益性項(xiàng)目，投資建設(shè)不能謀求暴利，但是也應(yīng)該保障投資人的合理利潤(rùn)。當(dāng)前，社會(huì)投資人一般所期望的投資回報(bào)率在8％以上。而政府在推行非經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目考慮項(xiàng)目公益性和保本微利原則，期望投資回報(bào)率在基準(zhǔn)貸款利率上浮一定數(shù)額，一般不超過7％。社會(huì)投資人的期望收益率與政府能夠承受的收益率存在一定的差額，社會(huì)投資人要想彌補(bǔ)這個(gè)差額，就需要社會(huì)投資人在項(xiàng)目建設(shè)過程中，通過成本控制、設(shè)計(jì)優(yōu)化等手段降低施工和管理成本，通過建設(shè)期的總承包、施工利潤(rùn)來彌補(bǔ)投資收益的不足，PPP項(xiàng)目這一正向激勵(lì)將會(huì)對(duì)提升我國(guó)工程項(xiàng)目建設(shè)管理水平起到非常重要的推動(dòng)作用。

［1］汪士和.用立法明確PPP模式投資回報(bào)［J］.施工企業(yè)管理，2015（6）：84-85.

［2］國(guó)家發(fā)改委.建設(shè)項(xiàng)目評(píng)價(jià)方法與參數(shù)［M］.北京：中國(guó)計(jì)劃出版社，2006.

［3］潘湘成.解讀21號(hào)文政府補(bǔ)貼公式［EP/OL］.中潛咨詢網(wǎng)站，2016.

（作者單位：華東勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.20.008