非經(jīng)營性PPP項目政府付費方式分析

武鋒

非經(jīng)營性PPP項目政府付費方式分析

武鋒

基礎(chǔ)建設(shè)項目越來越多地采用PPP模式進(jìn)行建設(shè)。而在PPP項目中社會投資人最關(guān)心的是項目投資回報率。本文分析研究了三種常見的非經(jīng)營性PPP項目政府付費方式，并計算相應(yīng)的現(xiàn)金流量和投資回報率，同時對三種政府付費方式的特點進(jìn)行了分析。

非經(jīng)營性；PPP項目；付費方式；投資回報率

一、引言

自2014年11月國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》以來，全國不少道路交通、水利水務(wù)、環(huán)保和城市基礎(chǔ)等建設(shè)項目采用了政府和社會資本合作（PPP）模式進(jìn)行建設(shè)和運營。PPP項目按照是否具有經(jīng)營收費基礎(chǔ)劃分，可分為經(jīng)營性項目、準(zhǔn)經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目三種。經(jīng)營性項目具有明確的收費基礎(chǔ)，經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，如一些盈利性較好的供熱供水項目、收費高速公路項目等。準(zhǔn)經(jīng)營性項目是經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項目，如一些污水處理項目。非經(jīng)營性項目是缺乏“使用者付費”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，如城市綠化、防洪排澇項目、市政道路項目等。

非經(jīng)營性PPP項目的社會投資人主要依靠政府付費回收投資成本，并獲取一定的投資回報。因此，政府付費采用何種方式，以及社會資本的投資收益率如何選擇，自然便成為非經(jīng)營性PPP項目實施中政府與社會投資人最關(guān)心的問題。分析2014-2016年初各地已正式實施的PPP項目可以發(fā)現(xiàn)，各地在推進(jìn)非經(jīng)營性PPP項目時，由于國家層面沒有制定統(tǒng)一的政府付費方式，加之各項目內(nèi)容千差萬別，導(dǎo)致各項目的付費方式和投資回報率存在較大差異，社會資本投資回報率范圍從5％～15％不等。非經(jīng)營性PPP項目的投資回報主要依靠政府付費，付費方式和投資回報率缺乏相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，在公開競爭選擇社會投資人時，不利于社會投資人判斷項目信息，影響項目的具體實施操作和推進(jìn)，有學(xué)者甚至建議用立法明確PPP模式投資回報。［1］本文將分析三種常見非經(jīng)營性PPP項目政府付費方式，并測算相應(yīng)的投資回報率，對比分析各方式的特點。

二、常見的政府付費方式

非經(jīng)營性PPP項目政府付費包括可用性付費和績效付費?？捎眯愿顿M是指政府向項目公司購買符合驗收標(biāo)準(zhǔn)的公共產(chǎn)品所需支付的費用，可以簡單理解為政府花錢購買產(chǎn)品的費用?？冃Ц顿M是指政府向項目公司購買本項目維持可用性服務(wù)所需的運營績效服務(wù)費，可以簡單理解為政府使用產(chǎn)品的費用。對于一般的非經(jīng)營性PPP項目，績效付費通常采用項目公司運營管理必要成本加一定比例的管理利潤來計算，相對計算方式比較明確，所以本文重點討論政府付費中的可用性付費。目前非經(jīng)營性PPP項目政府付費方式主要有以下三種：

1.財政21號文方式

2015年4月財政部發(fā)布了《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）。該文件指出在非經(jīng)營性PPP項目中，政府每年直接付費數(shù)額包括：社會資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本（折算成各年度現(xiàn)值）、年度運營成本和合理利潤。文件提出了具體的計算公式，按照文件的發(fā)文號俗稱“財政21號文公式”。公式為：

在公式的參數(shù)選擇中，年度折現(xiàn)率應(yīng)考慮財政補(bǔ)貼支出發(fā)生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定；合理利潤率應(yīng)以商業(yè)銀行中長期貸款利率水平為基準(zhǔn)，結(jié)合風(fēng)險等因素確定；項目全部建設(shè)成本（建設(shè)總投資）一般包括建安工程費、工程建設(shè)其他費用和建設(shè)期財務(wù)費用。財政運營補(bǔ)貼周期是財政需要付費的總年數(shù)；N指付費的第幾年。由于是財政部發(fā)布的文件，所以在文件出臺后，許多地方政府在推進(jìn)PPP項目時都采用該公式或者是該公式的變形，如：阜陽市城南新區(qū)水系綜合治理建設(shè)PPP項目政府付費就采用了該公式的變形。

財政21號文公式包含兩部分付費：第一部分為可用性付費；第二部分為績效付費（年度運營成本加上一定的利潤）。在不考慮績效付費時，政府每年直接付費數(shù)額就是可用性付費，公式變形為：

該公式可以簡單理解為：將項目全部建設(shè)成本加合理利潤的數(shù)額按運營補(bǔ)貼年數(shù)等分，每年等額支付并加上應(yīng)計的復(fù)利。采用21號文公式計算的可用性付費支出逐年遞增，即運營期前期支付得少，后續(xù)支付得多。該支付方式符合政府的稅收收入和一般公共預(yù)算支出逐年增加的特點，對于政府財政部門安排預(yù)算支出較為有利。

2.等額本息方式

等額本息方式是借鑒銀行貸款的還款方式，政府將非經(jīng)營性PPP項目建設(shè)期內(nèi)社會投資人總的投資額看成是一種融資貸款，運營期內(nèi)每年償還同等數(shù)額的貸款（包括本金和利息），其中本金是需償還的建設(shè)總投資，利息是社會投資人的投資收益率。公式為：

其中，財政運營周期是財政需要付費的總年數(shù)。該方式每年政府付款額相同，社會投資人可以提前鎖定穩(wěn)定的現(xiàn)金流，有利于社會投資人財務(wù)規(guī)劃。當(dāng)前有不少非經(jīng)營性PPP項目采用該方式進(jìn)行政府付費，比較有代表性的項目如：?？谒h(huán)境綜合治理PPP項目。

3.等額本金方式

等額本金方式類似于等額本息方式，也是借鑒銀行貸款的還款方式，不同之處是運營期內(nèi)把貸款數(shù)總額等分，每年償還同等數(shù)額的本金（建設(shè)總投資）和剩余貸款在該年所產(chǎn)生的利息（投資收益率），這樣每年的還款本金額固定，而利息越來越少。公式為：

其中，財政運營周期是財政需要付費的總年數(shù)。該方式下每年政府付款額逐年減少，政府項目運營期初還款壓力較大，但是隨著時間推移，每年政府的付費數(shù)越來越少。由于等額本金方式公式易于理解和計算，采用該方式進(jìn)行政府付費的非經(jīng)營性PPP項目較多，并且等額本金方式易于靈活使用，可以通過調(diào)整每年建設(shè)總投資償還比例來對等額本金公式進(jìn)行變形，也可以將投資收益率與國家基準(zhǔn)利率進(jìn)行聯(lián)動，降低利率風(fēng)險對投資收益率的影響。采用等額本金方式付費比較有代表性的項目如：瑞金市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（2015年）及道路提升改造PPP項目、2016年巴林左旗農(nóng)村牧區(qū)街巷硬化建設(shè)PPP項目等。

表1　財政21號文方式所得現(xiàn)金流量表單位：萬元

表2　等額本息方式所得現(xiàn)金流量表單位：萬元

表3　等額本金方式所得現(xiàn)金流量表單位：萬元

三、現(xiàn)金流量及投資回報率

在項目評價時，可以使用資本金內(nèi)部收益率來直接反映資本金投資回報率，它是指項目在整個計算期內(nèi)各年資本金凈現(xiàn)金流量的現(xiàn)值之和等于零時的折現(xiàn)率，也就是使項目的資本金凈現(xiàn)值等于零時的折現(xiàn)率。由資本金內(nèi)部收益率的定義可知，它對應(yīng)于一個一元高次多項式的根。在進(jìn)行求解時，需要采用高等數(shù)學(xué)的方法進(jìn)行計算。實際工作中，可以采用Excel軟件中的IRR函數(shù)進(jìn)行快速求解。上述三種付費方式，由于在整個項目合作期內(nèi)社會投資人投資所產(chǎn)生的現(xiàn)金流不同，同等條件下會導(dǎo)致不同方式計算的資本金內(nèi)部收益率不同。

三種付費方式都需要在運營付費期初確定項目建設(shè)總投資，在PPP項目政府采購時，可以采用可行性研究概算或初步設(shè)計概算下浮一定比例的方式確定項目建設(shè)總投資，也可以采用按照不同類別工程的預(yù)算定額下浮一定比例并通過竣工結(jié)算的方式計算確定項目建設(shè)總投資。項目的EPC總承包利潤或施工利潤，可以相當(dāng)于項目的現(xiàn)金流入，影響和提高項目的資本金內(nèi)部收益率。為簡便對比分析計算上述三種付費方式對投資回報率的影響，排除融資方式和施工利潤對投資回報率的影響，假設(shè)一個PPP項目建設(shè)期一年，運營期九年，總投資1000萬元，不考慮融資方案，全部投資都是社會投資人的自有資金，同時不考慮施工利潤，對比分析三種付費方式的資本金投資回報率如下：

1.財政21號文方式

根據(jù)“財政21號文方式”中參數(shù)設(shè)定的要求，年度折現(xiàn)率取同期地方政府債券收益率，可根據(jù)中央國債登記結(jié)算有限責(zé)任公司發(fā)布的“中債地方政府債收益曲線”，選擇10年期地方政府債券收益率3.3％，合理利潤率根據(jù)建設(shè)項目一般可以取8％。則合作期內(nèi)，現(xiàn)金流量情況如表1，根據(jù)凈現(xiàn)金流量計算可得資本金內(nèi)部收益率為4.92％，運營期9年內(nèi)政府總計支付1274萬元。

2.等額本息方式

等額本息方式年利率取我國五年期以上貸款利率4.90％，則合作期內(nèi)，現(xiàn)金流量情況如表2，根據(jù)凈現(xiàn)金流量計算可得資本金內(nèi)部收益率也為4.90％，運營期9年內(nèi)政府總計支付1260萬元。

3.等額本金方式

等額本金方式年利率取我國五年期以上貸款利率4.90％，則合作期內(nèi)，現(xiàn)金流量情況如表3，根據(jù)凈現(xiàn)金流量計算可得資本金內(nèi)部收益率也為4.90％，運營期9年內(nèi)政府總計支付1245萬元。

圖1　三種方式年度付費額對比

四、對比分析及建議

從測算結(jié)果可以看出，按照社會基準(zhǔn)貸款利率和一般項目利潤率計算，上述三種付款方式所得到的資本金內(nèi)部收益率基本相同，所不同的是10年項目合作內(nèi)政府總的付費金額。等額本金方式凈現(xiàn)金流前高后低，社會資本前期較快收回投資，政府運營內(nèi)總計支付的金額最少。等額本息方式每年支付的金額固定，政府運營內(nèi)總計支付的金額居中。財政21號文公式方式凈現(xiàn)金流前低后高，社會資本收回投資較慢，政府運營內(nèi)總計支付的金額最多，并且該模式前期社會投資人資金壓力大，不利于項目的順利實施。三種方式的年度政府付費對比如見圖1所示。

PPP項目10年運營合作期內(nèi)，在投資回報率為4.9％的情況下，財政21號文方式下政府總的付費是傳統(tǒng)建設(shè)模式政府支出的1.27倍，等額本息方式下政府總的付費是傳統(tǒng)建設(shè)模式政府支出的1.26倍，等額本金方式下政府總的付費是傳統(tǒng)建設(shè)模式政府支出的1.25倍。因此，對于政府財力較好的地區(qū)，政府付費建議采用等額本金方式，加快對社會投資人的財政支付，降低項目全生命周期內(nèi)的政府付費額；對于政府財力較弱的地區(qū)，政府付費建議采用等額本息方式，每年固定金額支付利于政府財政規(guī)劃。在政府采購選擇社會投資人時，招標(biāo)采購文件可以確定政府付費方式，并通過社會投資人所期望的投資回報率這一指標(biāo)進(jìn)行競爭。

非經(jīng)營性PPP項目作為公益性項目，投資建設(shè)不能謀求暴利，但是也應(yīng)該保障投資人的合理利潤。當(dāng)前，社會投資人一般所期望的投資回報率在8％以上。而政府在推行非經(jīng)營性PPP項目考慮項目公益性和保本微利原則，期望投資回報率在基準(zhǔn)貸款利率上浮一定數(shù)額，一般不超過7％。社會投資人的期望收益率與政府能夠承受的收益率存在一定的差額，社會投資人要想彌補(bǔ)這個差額，就需要社會投資人在項目建設(shè)過程中，通過成本控制、設(shè)計優(yōu)化等手段降低施工和管理成本，通過建設(shè)期的總承包、施工利潤來彌補(bǔ)投資收益的不足，PPP項目這一正向激勵將會對提升我國工程項目建設(shè)管理水平起到非常重要的推動作用。

［1］汪士和.用立法明確PPP模式投資回報［J］.施工企業(yè)管理，2015（6）：84-85.

［2］國家發(fā)改委.建設(shè)項目評價方法與參數(shù)［M］.北京：中國計劃出版社，2006.

［3］潘湘成.解讀21號文政府補(bǔ)貼公式［EP/OL］.中潛咨詢網(wǎng)站，2016.

（作者單位：華東勘測設(shè)計研究院有限公司）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.20.008