我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及對(duì)策研究——基于河南省禹州市古城鎮(zhèn)的調(diào)查

邢海強(qiáng)

(青海民族大學(xué)　法學(xué)院，青海 西寧 810007)

?

我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及對(duì)策研究
——基于河南省禹州市古城鎮(zhèn)的調(diào)查

邢海強(qiáng)

(青海民族大學(xué)法學(xué)院，青海 西寧 810007)

摘要：本文以河南省禹州市古城鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象為對(duì)象，采用訪談等方式進(jìn)行調(diào)研，內(nèi)容涉及土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模、主要方式、發(fā)展趨勢等方面。通過對(duì)訪談?dòng)涗浀恼矸治觯接懳覈r(nóng)村現(xiàn)階段為什么要進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)以及在土地流轉(zhuǎn)過程中存在的一些法律問題，并就完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的路徑進(jìn)行思考和分析。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；法律問題；路徑

2015年的《中央一號(hào)文件》明確指出：在確保土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的前提下，按照中央統(tǒng)一部署，審慎穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。國家進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革，對(duì)盤活農(nóng)民土地資產(chǎn)，加快農(nóng)村發(fā)展，探索農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入渠道，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。農(nóng)村土地制度改革，其中重要的一環(huán)就是在確保土地所有權(quán)性質(zhì)不變的前提下，允許土地流轉(zhuǎn)，使土地流動(dòng)起來，朝著集約化的方向集中，逐步實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營。筆者為了進(jìn)一步了解農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的法律問題，以河南省禹州市古城鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象為例進(jìn)行調(diào)研。

一、土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析

禹州市古城鎮(zhèn)總面積53.82平方公里，轄25個(gè)行政村，62個(gè)自然村，212個(gè)村民小組，45465口人，耕地面積63500畝，人均耕地面積約1.4畝，與全國人均耕地面積相當(dāng)。

(一)土地流轉(zhuǎn)的主要方式

1.自行轉(zhuǎn)包。自行轉(zhuǎn)包主要是農(nóng)戶在不能或者不愿耕種自己的土地時(shí)， 把自己承包經(jīng)營的土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)包給他人，既增加了收益，又解決了土地的閑置問題，可謂一舉兩得。比如L村民因?yàn)橐獬龃蚬?，就將自己的幾畝地轉(zhuǎn)包給了同村的Z村民。L 說：“我出去打工，常年不在家，地不包出去的話就荒了，還不如把地包給同村的人，把地包給他們，我也放心，而且地也不會(huì)荒廢掉，每年我還能收點(diǎn)錢，挺好?！鞭r(nóng)戶自行轉(zhuǎn)包耕地的，一般會(huì)簽訂一份轉(zhuǎn)包協(xié)議，但這份協(xié)議的內(nèi)容卻是極為簡單——里面只有名字、轉(zhuǎn)包的地塊的面積，有的甚至連地塊的面積都不會(huì)提及。

2.土地出租。土地出租是指在一定期限內(nèi)，承包方將部分或全部土地承包權(quán)租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，并保持原土地承包關(guān)系不變,原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。承租方按雙方約定的條件對(duì)承包方負(fù)責(zé)，保證出租方的穩(wěn)定收入[1]。如C村委會(huì)組織牽線搭橋，在農(nóng)戶和企業(yè)之間兩頭溝通，在確保農(nóng)戶和村集體利益的前提下，與某農(nóng)業(yè)企業(yè)簽訂土地出租合同，將本集體的部分土地出租，由該農(nóng)業(yè)企業(yè)把土地集中起來，連片種植瓜果蔬菜,并每年支付一定數(shù)額的租金給出租土地的農(nóng)戶。

3.委托經(jīng)營。筆者在走訪調(diào)研過程中，一位H村民對(duì)筆者說：“我家四口人，總共不到五畝地，一年種兩季糧食，再除去肥料錢、種子錢、雇機(jī)器犁地的錢、澆地的水電錢等，到頭來基本就不剩什么錢了，有的年份甚至還賠錢?，F(xiàn)在種地賺不到錢，劃不來，還不如去打工?！眴柤八獬龃蚬?，土地怎么辦的時(shí)候，他說：“給我親戚朋友種，反正他們在家，他們的地加上我的會(huì)有十幾畝，種的話還可能劃得來?！边@就是委托經(jīng)營的模式，操作簡便，主要發(fā)生在“熟人之間”和親戚朋友之間，形式上也沒有任何的強(qiáng)制要求，這種流轉(zhuǎn)方式在我國農(nóng)村中是十分常見的。

(二)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模

截至2015年，禹州市已流轉(zhuǎn)土地32萬畝，占全市耕地面積的34.8%。其中古城鎮(zhèn)的已流轉(zhuǎn)土地達(dá)到1.4萬畝，占全鎮(zhèn)耕地面積的22%。

委托經(jīng)營的土地約有4900畝，占已流轉(zhuǎn)土地面積的35%；出租的土地約有2800畝，占已流轉(zhuǎn)土地的20%；自行轉(zhuǎn)包的土地約有6300畝，占已流轉(zhuǎn)土地的45%。由此可見，古城鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)規(guī)模僅僅只有耕地總面積的1/5多一點(diǎn)，土地的適度規(guī)模經(jīng)營仍然發(fā)育不足，且古城鎮(zhèn)仍然是以自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)為主導(dǎo)。

(三)土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢

2015年，禹州市人民政府發(fā)布了《禹州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范推進(jìn)》的文件，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)范化指導(dǎo)，具體內(nèi)容如下：

1．加強(qiáng)政策宣傳，進(jìn)一步規(guī)范行政行為。采取多種形式對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(辦)有關(guān)負(fù)責(zé)同志進(jìn)行農(nóng)村土地承包和土地流轉(zhuǎn)政策培訓(xùn)，同時(shí)向農(nóng)民發(fā)放政策宣傳冊。這樣做的目的在于使政府工作人員和農(nóng)民更多的了解關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的最新政策和方向，避免盲目流轉(zhuǎn)，浪費(fèi)土地資源。

2．建立健全農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)處機(jī)制。成立了農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)。這是一個(gè)專門解決農(nóng)村土地承包糾紛的機(jī)構(gòu)，避免了在土地流轉(zhuǎn)發(fā)生糾紛時(shí)，農(nóng)民無處解決的尷尬困境。

3．加強(qiáng)對(duì)土地承包與經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范的管理。建立土地流轉(zhuǎn)合同管理制度和管理網(wǎng)絡(luò)，使土地流轉(zhuǎn)管理工作經(jīng)?；?、制度化、規(guī)范化。具體而言，就是要建立嚴(yán)格的土地流轉(zhuǎn)合同制度，并常態(tài)化。

可以預(yù)見，在堅(jiān)持自愿、公平、協(xié)商、有償?shù)幕A(chǔ)上，古城鎮(zhèn)今后的土地流轉(zhuǎn)中，將會(huì)朝著更加規(guī)范化的方向發(fā)展，這也是今后我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展的趨勢和方向。

二、土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

(一)土地產(chǎn)權(quán)不明晰

筆者問及農(nóng)戶土地的所有權(quán)歸屬于誰時(shí)，有的回答是：“可能我們農(nóng)民自己吧”；有的回答是村委會(huì)或者是國家。無一例外的是，他們都不能確定土地的所有權(quán)到底屬于誰。被詢問者角色的不同，決定了他們不同的答案。站在村民角度來說，農(nóng)民自己種地，當(dāng)然希望地是自己的；從村集體的角度來說，村干部掌握著集體資源，當(dāng)然認(rèn)為地是集體的或者是國家的。

在市場經(jīng)濟(jì)背景下，如果土地所有權(quán)的界定與歸屬不清，勢必將影響土地流轉(zhuǎn)的正常有效開展。在我國，《憲法》、《土地管理法》和《民法通則》都明確規(guī)定農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于集體所有?！锻恋毓芾矸ā返?0條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。由此可見，僅權(quán)利主體就有三個(gè):鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村和村民小組。遇到問題或者糾紛時(shí)，究竟由誰來怎么樣行使權(quán)利，法律并沒有明確，對(duì)土地所有權(quán)的界定與歸屬還是模糊的。

(二)缺乏專業(yè)的“中間人”

通過對(duì)古城鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的分析，可以明晰：古城鎮(zhèn)以自行轉(zhuǎn)包和委托經(jīng)營的方式流轉(zhuǎn)的土地最多，即自發(fā)性的土地流轉(zhuǎn)仍然占據(jù)了主導(dǎo)地位。古城鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)之所以會(huì)呈現(xiàn)這種趨勢，原因在于農(nóng)民自身素質(zhì)的局限性。分散的單個(gè)農(nóng)戶難以獨(dú)自完成流轉(zhuǎn)的全部過程，涉及土地價(jià)值評(píng)估、流轉(zhuǎn)合同的簽訂等專業(yè)性較強(qiáng)的環(huán)節(jié)，農(nóng)戶就迫切需要得到中介機(jī)構(gòu)的服務(wù)和幫助[2]。一位M農(nóng)戶告訴筆者說：“價(jià)格都是我們商量著自己定的，都是一個(gè)村的，過得去就行了”。筆者問及鎮(zhèn)政府W姓的工作人員時(shí)，他說：“鎮(zhèn)政府沒有專門的處理土地流轉(zhuǎn)法律問題的部門，出現(xiàn)這種情況也是沒有辦法的事情”。

(三)土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范

土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，明確合同各方的權(quán)利與義務(wù)，這是規(guī)范化的土地流轉(zhuǎn)，也是古城鎮(zhèn)未來土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢。但筆者在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)：大多數(shù)農(nóng)戶互相進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)，因?yàn)槭峭宓氖烊嘶蛘呤怯H戚，往往只有口頭的約定，他們覺得沒有必要去簽訂書面的合同；或者即使簽訂了書面合同，其內(nèi)容也是不完整的，缺乏合同的必備條款，各方的權(quán)利與義務(wù)無法明確界定。筆者在走訪中見到過一份A農(nóng)戶與B農(nóng)戶的土地轉(zhuǎn)包合同，合同僅僅記載了轉(zhuǎn)包雙方的姓名、轉(zhuǎn)包的地塊面積、轉(zhuǎn)包的價(jià)格。其它的關(guān)于雙方的權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容絲毫沒有提及。這說明農(nóng)村的某些土地流轉(zhuǎn)行為是很不規(guī)范的，一旦出現(xiàn)糾紛，處理起來將會(huì)十分的困難。

三、完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的路徑

(一)完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，明晰產(chǎn)權(quán)界限。

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的調(diào)查研究表明，市場交易的基礎(chǔ)是清晰的產(chǎn)權(quán)，如果沒有清晰的產(chǎn)權(quán)，就無法確定收益，經(jīng)營也就不會(huì)靈活。同時(shí)伴隨著的各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)無法流轉(zhuǎn)。因此，要打好土地流轉(zhuǎn)的制度根基，必須明確所有權(quán)，同時(shí)穩(wěn)定承包權(quán)和放活使用權(quán)，充分保障土地產(chǎn)權(quán)權(quán)屬的權(quán)威性，發(fā)揮產(chǎn)權(quán)在土地流轉(zhuǎn)中應(yīng)有的作用[3]。要實(shí)現(xiàn)這樣的目的，首先就要在立法上明確，以明確的法律法規(guī)來明晰產(chǎn)權(quán)界限，尤其要明晰農(nóng)村土地所有權(quán)的權(quán)利行使主體，避免在土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)糾紛時(shí)不知如何依法行使權(quán)利，切實(shí)做到有法可依。

(二)配套的制度建設(shè)

發(fā)達(dá)的土地流轉(zhuǎn)市場必定有良好的中介組織為其提供服務(wù)。在目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制不健全的情況下，就更加需要中介組織為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)。農(nóng)民作為土地流轉(zhuǎn)市場的主體之一,在整個(gè)土地流轉(zhuǎn)過程中參與的能力是較弱的。由于不能及時(shí)掌握信息資源，自身的知識(shí)文化儲(chǔ)備又較低，不能科學(xué)的做出決策，因而還沒有成為真正意義上的市場經(jīng)濟(jì)的土地流轉(zhuǎn)主體。一個(gè)良好的中介服務(wù)組織，可以彌補(bǔ)農(nóng)戶自身力量的局限性，可以為農(nóng)戶提供價(jià)格信息、擔(dān)保融資等服務(wù)，不僅可以將城市的資金、技術(shù)、項(xiàng)目等市場要素和資源與農(nóng)村的農(nóng)業(yè)土地使用權(quán)迅速、有效地連接起來，實(shí)現(xiàn)各種資源要素在城鄉(xiāng)之間的優(yōu)化配置與整合，而且達(dá)到規(guī)范流轉(zhuǎn)、降低成本、促進(jìn)公平的目的[4]。

同時(shí)為了節(jié)省交易成本與降低交易風(fēng)險(xiǎn)，加速土地流轉(zhuǎn)，還應(yīng)建立與土地流轉(zhuǎn)相配套的登記與公示制度，建立統(tǒng)一的登記部門，建立土地流轉(zhuǎn)合同管理制度和管理網(wǎng)絡(luò)，使土地流轉(zhuǎn)管理工作經(jīng)常化、制度化、規(guī)范化。

(三)政府和集體組織的職責(zé)完善

古城鎮(zhèn)仍然是以自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)為主導(dǎo)，雖然市場機(jī)制是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)機(jī)制，如果土地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制不健全，就不能發(fā)揮市場在引導(dǎo)農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置的作用，但“市場不是萬能的。實(shí)現(xiàn)效率與公平的有機(jī)配合，僅僅單純依靠市場機(jī)制是不夠的，還需要其與“一支看得見的手”互相配合，即政府適度地進(jìn)行宏觀的干預(yù)和引導(dǎo)，這樣做的目的是為了彌補(bǔ)市場機(jī)制的缺陷與糾正市場失靈。政府相關(guān)部門應(yīng)為土地流轉(zhuǎn)提供完善的市場機(jī)制和良好的制度環(huán)境，既要把好制度建設(shè)關(guān)，又要做好土地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制的建設(shè)者和維護(hù)者,并為土地流轉(zhuǎn)的順利運(yùn)行提供良好的制度環(huán)境。

如對(duì)土地的宏觀調(diào)控和指導(dǎo)、優(yōu)質(zhì)農(nóng)田的保護(hù)的干預(yù)與引導(dǎo)，可以避免本就不多的土地資源被浪費(fèi)；對(duì)土地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，對(duì)土地用途的管制，對(duì)土地集中方向的引導(dǎo)，為土地流轉(zhuǎn)提供金融服務(wù)和資金支持等，這一系列的干預(yù)和引導(dǎo)將會(huì)避免使土地流轉(zhuǎn)陷入一種無序狀態(tài)，從容保證農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展和國家糧食安全。

四、結(jié)語

面對(duì)地少人多的客觀現(xiàn)實(shí)，如何克服現(xiàn)行家庭承包責(zé)任制的不足和局限性，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，是一個(gè)值得深思和探究的問題。2015年5月26日，習(xí)近平主席做了《做好耕地占補(bǔ)平衡，推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)》的講話，他強(qiáng)調(diào)，土地流轉(zhuǎn)和多種形式規(guī)模經(jīng)營，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，也是農(nóng)村改革的基本方向，土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中要防止一些工商資本到農(nóng)村介入土地流轉(zhuǎn)后搞非農(nóng)建設(shè)、影響耕地保護(hù)和糧食生產(chǎn)等問題，且要因地制宜，不搞大躍進(jìn)，不搞強(qiáng)逼命令，不搞行政瞎指揮。從習(xí)近平主席的講話中可以知道，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，必須要適度地發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的集中機(jī)制，把分散的土地集中起來，實(shí)現(xiàn)連片化經(jīng)營和規(guī)?；?jīng)營。在確保土地所有權(quán)性質(zhì)不變的前提下，允許土地流轉(zhuǎn)，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的必然要求，更是基于我國現(xiàn)實(shí)國情的必然選擇。

參考文獻(xiàn)：

[1]廉高波,袁震.論農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)包[J].西北大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版,2010，(9).

[2]劉衛(wèi)柏,李中.新時(shí)期農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式的運(yùn)行績效與對(duì)策[J].經(jīng)濟(jì)地理.2011，(2).

[3]陳小君等.農(nóng)村土地法律制度的現(xiàn)實(shí)考察與研究[M].法律出版社,2010.

[4]夏記香.我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度研究[D].長沙：湖南師范大學(xué),2013.

責(zé)任編輯：雷三容

中圖分類號(hào)：F301.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-1890(2016)01-0040-03

作者簡介：邢海強(qiáng)(1989-)，男，河南省禹州市人，青海民族大學(xué)法律碩士(法學(xué))研究生，研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)。

收稿日期：2015-12-28