大別山區(qū)扶貧攻堅(jiān)對(duì)象特征及脫貧致富對(duì)策研究

唐建兵

(淮北師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，安徽 淮北 235000)

大別山區(qū)扶貧攻堅(jiān)對(duì)象特征及脫貧致富對(duì)策研究

唐建兵

(淮北師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，安徽 淮北 235000)

大別山區(qū)貧困集聚是自然與社會(huì)、歷史與現(xiàn)實(shí)、政治與經(jīng)濟(jì)等多元復(fù)雜因素共推互助的結(jié)果。其扶貧攻堅(jiān)對(duì)象具有代際傳遞性、脆弱性、持續(xù)性、反復(fù)性和連片性的特征。推進(jìn)大別山區(qū)脫貧致富必須在立足地域?qū)嶋H、找準(zhǔn)致貧“癥結(jié)”的基礎(chǔ)上，以實(shí)施惠民工程、解決發(fā)展瓶頸為重要基礎(chǔ)，而重視教育培訓(xùn)、提升人力資本是關(guān)鍵，加強(qiáng)行政協(xié)同、推動(dòng)實(shí)踐創(chuàng)新是保證。

扶貧攻堅(jiān)；對(duì)象特征；脫貧致富；大別山區(qū)

2011年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011～2020年)》劃定了14個(gè)集中連片特困地區(qū)，作為新時(shí)期國(guó)家扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)，大別山區(qū)亦在其列。大別山位于湖北、河南和安徽三省交界地帶，西接桐柏山，東延為天柱山、張八嶺，是長(zhǎng)江和淮河的重要分水嶺，介于北緯30°10′～32°30′，東經(jīng)112°40′～117°10′之間，東西橫跨約380公里，南北延綿約180公里，一般海拔在500～800米之間，山地主要部分海拔在1500米左右，既是區(qū)域生態(tài)人文資源富集、資源環(huán)境脆弱地區(qū)，又是典型的集中連片特困地區(qū)。國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作的持續(xù)有序推進(jìn)，使大別山區(qū)90%以上的農(nóng)民群眾解決了溫飽、達(dá)到了小康，但要從根本上改變貧窮落后面貌，奔向全面小康、實(shí)現(xiàn)共同富裕，卻是一項(xiàng)復(fù)雜而又艱巨的系統(tǒng)工程。如期完成這項(xiàng)工程，尚需要深入分析大別山貧困集聚的形成機(jī)理，厘清貧困成因，把握扶貧攻堅(jiān)對(duì)象特征，并以此為基礎(chǔ)制定有針對(duì)性的扶貧攻堅(jiān)對(duì)策，采取切實(shí)可行的脫貧致富措施，這對(duì)大別山區(qū)徹底消除貧困，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，具有十分重要的意義。

一、大別山區(qū)貧困集聚的形成機(jī)理

貧困是囊括豐富內(nèi)容的多維概念，首先是一種物質(zhì)生活狀態(tài)即生存資源不足、發(fā)展資源稀缺，同時(shí)又是一種社會(huì)結(jié)構(gòu)現(xiàn)象即政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化不平衡發(fā)展和自然地理?xiàng)l件差異綜合作用的結(jié)構(gòu)現(xiàn)象。大別山區(qū)貧困集聚是自然與社會(huì)、歷史與現(xiàn)實(shí)、政治與經(jīng)濟(jì)等多元復(fù)雜因素共推互助的結(jié)果。

(一)大別山區(qū)貧困集聚的直接因素

貧困這種社會(huì)現(xiàn)象的背后潛藏著復(fù)雜的深刻成因，既有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)方面的，亦有文化、制度方面的，還有地理環(huán)境方面的因素。而根據(jù)這些因素所起作用的具體方式，可以分為直接因素和間接因素。就其直接因素而言，主要有：(1)地理環(huán)境因素，涉及自然資源、生態(tài)環(huán)境條件等內(nèi)容?！蔼?dú)特的地理環(huán)境是導(dǎo)致貧困的一個(gè)重要外部因素?！盵1]大別山區(qū)處于中國(guó)地形第二階梯的東緣，是明顯的斷層崖帶，地形破碎且以高山坡地和低山丘陵為主。山地被斷層分割成許多菱形斷塊，多深谷陡坡，地形頗為復(fù)雜，坡向多變，坡度多在25°～50°之間，個(gè)別地方甚至達(dá)到50°以上；山間河谷較為開(kāi)闊，伴有河漫灘和階地平原，適宜農(nóng)耕。由于地理環(huán)境變異，斷層運(yùn)動(dòng)偶有發(fā)生，加之石灰?guī)r溶密布、地質(zhì)結(jié)構(gòu)不穩(wěn)，容易產(chǎn)生滑坡和泥石流，暴雨洪澇、缺水干旱、冰災(zāi)風(fēng)雹等自然災(zāi)害頻發(fā)，極大地增加了大別山區(qū)的生產(chǎn)成本和交易成本，導(dǎo)致規(guī)?；纳a(chǎn)和交易難于形成。同時(shí)，大別山區(qū)又介于多種具有明顯差異生態(tài)環(huán)境的過(guò)渡地帶和交錯(cuò)地帶，對(duì)環(huán)境因子變動(dòng)的敏感性較強(qiáng)，環(huán)境或景觀變化都可能誘發(fā)土地生產(chǎn)力的急劇下降。在“經(jīng)濟(jì)領(lǐng)航、工業(yè)優(yōu)先”的發(fā)展經(jīng)營(yíng)模式下，砍伐林木、毀林開(kāi)荒，植被覆蓋率明顯下降，導(dǎo)致土地嚴(yán)重退化、環(huán)境污染加劇，使人地矛盾更趨緊張。工業(yè)化為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)的同時(shí)，卻讓農(nóng)民群眾承受了更多的環(huán)境污染惡果，在緩解貧困的進(jìn)程中卻又提高了他們返貧的可能性。(2)個(gè)體因素，涉及個(gè)人教育程度、健康狀況、精神面貌等多方面內(nèi)容。人是生產(chǎn)力中最活躍的因素，其綜合素質(zhì)的高低很大程度上決定著發(fā)展的速度。而在大別山區(qū)，人口數(shù)量與質(zhì)量卻呈反向變動(dòng)關(guān)系。一方面家庭人口數(shù)量的增長(zhǎng)，在家庭收入微薄的情況下，缺乏知識(shí)和高質(zhì)量的投入，子女難于接受完整的義務(wù)教育和更高層次的教育，文化素質(zhì)提高極為緩慢，自然給就業(yè)和家庭收入帶來(lái)了較大的負(fù)面影響，陷入了“越生越窮、越窮則生”的惡性循環(huán)中。另一方面越是貧困地區(qū)，勞動(dòng)力接受教育培訓(xùn)的機(jī)會(huì)也就越少，整體文化素質(zhì)和職業(yè)技能水平相對(duì)越低，就業(yè)時(shí)主要集中于收入較低的行業(yè)領(lǐng)域。多方面的調(diào)查顯示，“低文化素質(zhì)勞動(dòng)力主要集中在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)性行業(yè)，主要是農(nóng)林牧漁業(yè)、采掘業(yè)、制造業(yè)、建筑業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)、餐飲業(yè)和社會(huì)服務(wù)業(yè)，平均收入水平低。”[2](P88-89)不僅如此，由于農(nóng)民家庭收入較低和傳統(tǒng)觀念的影響，“小病不去治、大病治不起”的現(xiàn)象比較普遍，很多勞動(dòng)力實(shí)際上處于亞健康狀態(tài)，一旦重病纏身就會(huì)將使整個(gè)家庭陷入貧困之中。(3)經(jīng)濟(jì)因素，涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及其布局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度及教育醫(yī)療方面公共支出數(shù)量等內(nèi)容。大別山區(qū)區(qū)位偏遠(yuǎn)，多深山河谷，交通不便、信息不暢，以種植業(yè)、林業(yè)等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主。其他產(chǎn)業(yè)尚處于相對(duì)較低的開(kāi)發(fā)層次，產(chǎn)品品種比較單一、品質(zhì)品味不高。由于大別山區(qū)要素市場(chǎng)不甚完備、產(chǎn)業(yè)組織尚處鏈條末端，36個(gè)縣中以資源型產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的縣就高達(dá)29個(gè)，而域內(nèi)資源相似性高、協(xié)同創(chuàng)新能力不足，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化、同構(gòu)化問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重，弱化了產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，產(chǎn)業(yè)的示范帶動(dòng)作用不能很好地發(fā)揮出來(lái)，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度遠(yuǎn)未達(dá)到理想狀態(tài)。域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響到該地區(qū)教育、醫(yī)療等公共支出。而這些作為公共物品或準(zhǔn)公共物品，是農(nóng)民群眾進(jìn)行生產(chǎn)生活的基本條件。由于人才、技術(shù)和資金等方面的支出不足，教育醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施的人均數(shù)量略低于全國(guó)平均水平，嚴(yán)重影響到個(gè)體人力資本的提升。(4)社會(huì)因素，涉及農(nóng)村土地制度、基本保障制度、戶籍管理制度、公共產(chǎn)品供給制度等方面內(nèi)容。第一、農(nóng)村土地制度尚待完善。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定：農(nóng)村土地集體所有、家庭分散經(jīng)營(yíng)。而在實(shí)踐操作中，土地集體所有卻在很大程度上被虛置了。村民委員會(huì)作為農(nóng)民集體的代表，享有農(nóng)村土地所有權(quán)，但是農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬集體組織這個(gè)權(quán)利主體本身又是模糊的；農(nóng)民盡管對(duì)土地?fù)碛谐邪?jīng)營(yíng)權(quán)，但這項(xiàng)土地產(chǎn)權(quán)又是殘缺不全的。村民委員會(huì)和農(nóng)民均從追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的現(xiàn)實(shí)考量，彼此間“關(guān)于土地方面的利益一致性似乎不存在了”[3]，等于為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)豎立了一道屏障，阻礙了土地資源的優(yōu)化配置，一方面降低了土地資源的開(kāi)發(fā)利用率，極大地縮小了土地收益空間，另一方面又將部分剩余勞動(dòng)力束縛在土地上，導(dǎo)致他們?cè)鍪罩赂焕щy。第二、社會(huì)保障制度缺位。健全的社會(huì)保障制度是社會(huì)進(jìn)步的最重要體現(xiàn)，“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)”是人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，也是服務(wù)型政府孜孜以求的目標(biāo)。在大別山區(qū)更多的農(nóng)民群眾被排斥在社會(huì)保障體系之外，他們依然面臨著較大的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)、家庭結(jié)構(gòu)變化風(fēng)險(xiǎn)、征地失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)營(yíng)管理不善、家庭重大變故、洪澇干旱雹災(zāi)等都足以使他們深陷貧困當(dāng)中。由于人口增長(zhǎng)、土地退化和土質(zhì)污染，大別山區(qū)隱性失業(yè)農(nóng)民占有一定比例，增加了他們陷入貧困的可能性。第三、戶籍管理制度不盡科學(xué)。城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)村戶口的劃分，猶如一座“隔世”高墻，阻礙了城鄉(xiāng)人員自由流動(dòng)，制約著農(nóng)民群眾身份的有序轉(zhuǎn)換，進(jìn)城后難以融入城市生活，造成嚴(yán)重的城鄉(xiāng)分割和農(nóng)村的封閉落后。第四、公共產(chǎn)品供給制度顯失公平。公共產(chǎn)品是社會(huì)成員共享的物品，消費(fèi)具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性特征，一般由政府或非營(yíng)利性組織供給。目前，城鄉(xiāng)有別的供給制度使大別山區(qū)無(wú)法獲得必需的公共產(chǎn)品供給，造成農(nóng)民群眾的生活質(zhì)量和生活品質(zhì)較低。(5)脆弱性因素，指由自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等方面風(fēng)險(xiǎn)而造成在未來(lái)時(shí)間內(nèi)，現(xiàn)在非貧困人口的社會(huì)福利低于預(yù)期水平的可能性，從而落入貧困陷阱當(dāng)中。大別山區(qū)社會(huì)保障制度尚不完善，養(yǎng)老、醫(yī)療等多項(xiàng)保障措施缺失，增加了農(nóng)民群眾抵御風(fēng)險(xiǎn)的難度，乃至于想有所作為又瞻前顧后，始終邁不開(kāi)步子，而這種狀況對(duì)他們收入和日常生活都會(huì)產(chǎn)生持久的影響。

(二)大別山區(qū)貧困集聚的間接因素

就大別山區(qū)貧困集聚的間接因素而言，主要表現(xiàn)為制度因素和文化因素。制度因素和文化因素又通過(guò)直接因素的作用間接導(dǎo)致貧困集聚。(1)制度因素即制度落后和制度缺失而導(dǎo)致貧困。從制度論視角而言，任何一種貧困都是特定社會(huì)制度的產(chǎn)物，大別山區(qū)貧困集聚根源于落后、殘缺的政治、經(jīng)濟(jì)和文化制度。瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家岡納·繆爾達(dá)爾(Karl Gunnar Myrdal)認(rèn)為，發(fā)展中國(guó)家的貧困絕不僅是純粹的經(jīng)濟(jì)因素，而是多項(xiàng)制度綜合互動(dòng)的必然結(jié)果。制度的內(nèi)涵極其廣泛，是約束人們行為的一系列規(guī)則，實(shí)質(zhì)是人們普遍認(rèn)同并遵守的慣例。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·C·諾思(Douglass .C. North)認(rèn)為，“制度”既指國(guó)家法律法規(guī)和社會(huì)規(guī)章制度，也指的是社會(huì)認(rèn)可的價(jià)值觀念、風(fēng)俗習(xí)性、意識(shí)形態(tài)等非正式的約束。制度通過(guò)影響大別山區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)狀況，以及對(duì)域內(nèi)人力資本形成、發(fā)展機(jī)會(huì)獲得的影響，從而導(dǎo)致貧困集聚。在此不妨經(jīng)濟(jì)制度為例進(jìn)行分析。大別山區(qū)位于中原經(jīng)濟(jì)圈、武漢經(jīng)濟(jì)圈和長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)圈的邊緣地帶，處于武漢、鄭州、合肥等區(qū)域中心城市的經(jīng)濟(jì)輻射范圍內(nèi)，涓流效應(yīng)可以刺激大別山區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。但是，周邊城市強(qiáng)大的資源集聚、吸附能力，回波效應(yīng)遠(yuǎn)甚于涓流效應(yīng)，結(jié)果導(dǎo)致大別山區(qū)優(yōu)勢(shì)資源大量外溢，乃至資源環(huán)境趨于惡化，貧困集聚更加凸顯。甚為嚴(yán)重的是，國(guó)家扶貧政策導(dǎo)向推進(jìn)了域外大量項(xiàng)目、資金進(jìn)入，而這些項(xiàng)目、資金投向供給依托于大別山區(qū)資源稟賦，但項(xiàng)目產(chǎn)生的利益卻借助不同環(huán)節(jié)的產(chǎn)業(yè)鏈流出了大別山區(qū)。不容諱言，大別山區(qū)有些扶貧項(xiàng)目不僅未能培育域內(nèi)內(nèi)生動(dòng)力，反而強(qiáng)化了資源外流過(guò)程。(2)文化因素，貧困是一種自我維持的文化體系。貧困文化論是由美國(guó)人類學(xué)家?jiàn)W斯卡·劉易斯(Oscar Lewis)《五個(gè)家庭：墨西哥貧窮文化案例研究》一書中提出的，認(rèn)為窮人因?yàn)樨毨Ф纬瑟?dú)特的生活方式、行為規(guī)范和價(jià)值觀念，逐步產(chǎn)生了脫離社會(huì)主流文化的貧困亞文化，貧困亞文化通過(guò)“圈內(nèi)”交往而維持著貧困的生活。貧困文化塑造著在貧困中長(zhǎng)大的人的基本特點(diǎn)和人格，使得他們即使遇到擺脫貧困的機(jī)會(huì)也難于把握和利用。大別山區(qū)山高谷深、信息閉塞，教育資源稀缺、人力資本匱乏。貧困者知識(shí)貧乏、視野狹小，重視眼前利益、關(guān)注一己私利，普遍存在著“等、靠、要”的思想，幾十年來(lái)依靠國(guó)家救濟(jì)、社會(huì)扶持、他人資助等勉強(qiáng)維持生活，缺乏主動(dòng)創(chuàng)新精神和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，思想保守、觀念守舊，固守“面朝黃土背朝天”的傳統(tǒng)生活方式，商品經(jīng)濟(jì)意識(shí)和市場(chǎng)觀念淡薄，難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。這種思想滋生、蔓延，會(huì)對(duì)周圍人特別是子孫后代產(chǎn)生潛移默化的影響，形成代際傳遞，陳腐守舊觀念和既定習(xí)俗在不自覺(jué)中融入實(shí)際生活，導(dǎo)致深陷自我封閉或孤立的境地，收入渠道狹窄、脫貧致富困難。

二、大別山區(qū)扶貧攻堅(jiān)對(duì)象特征

大別山區(qū)作為新時(shí)期國(guó)家扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)的冰山一角，扶貧攻堅(jiān)對(duì)象與其他集中連片特困地區(qū)存在較大共性。但是，大別山區(qū)瀕臨長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)，處于武漢經(jīng)濟(jì)圈和中原經(jīng)濟(jì)圈邊緣交接地帶，扼華東與西部之要沖，相對(duì)特殊的發(fā)展區(qū)位、政策制度等復(fù)雜因素又使扶貧攻堅(jiān)對(duì)象具有鮮明的個(gè)性特征。

(一)歷史因素與現(xiàn)實(shí)因素交織導(dǎo)致扶貧攻堅(jiān)對(duì)象的代際傳遞性特征

大別山區(qū)距離武漢、鄭州和合肥等區(qū)域中心城市都有較大距離，地理位置較為偏僻，從物質(zhì)要素的角度而言，大自然賦予的土地、山林、花卉、藥材、淡水和礦產(chǎn)等資源盡管頗為豐富，但是，由于人口基數(shù)較大，資源的人均占有量仍然偏低。加之大別山區(qū)多深山河谷，歷史上山路崎嶇、信息閉塞，資源運(yùn)輸、人員往來(lái)甚是不便，資源優(yōu)勢(shì)無(wú)法轉(zhuǎn)變成產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)、資金優(yōu)勢(shì)，祖輩們辛勤勞作獲取的生產(chǎn)生活資料除了維持基本生活外，很少有剩余產(chǎn)品。而遇天荒、災(zāi)年，有些家庭維持基本生活也需要舉借外債。具有較大歷史文化和科學(xué)考古價(jià)值的古鎮(zhèn)古村落在大別山區(qū)較為少見(jiàn)即是最有力的例證。從資本要素的角度而言，文化教育落后、思想觀念傳統(tǒng)，尊師重教的社會(huì)氛圍很難形成，經(jīng)過(guò)數(shù)百年的歷史積淀而形成定勢(shì)，短時(shí)期內(nèi)改變有較大難度，難免對(duì)子孫后代的教育產(chǎn)生消極影響，降低了擠入上層社會(huì)的概率，參與社會(huì)活動(dòng)的意愿較低，很難獲得橋連型社會(huì)資本和鏈接型社會(huì)資本。另外，由于表達(dá)政治訴求的渠道不通暢、問(wèn)題解決不及時(shí)或結(jié)果不滿意，導(dǎo)致部分困難群眾產(chǎn)生消極避世、茍安現(xiàn)狀的心理，逐漸失去了政治參與的意愿，等于放棄了表達(dá)意愿、維護(hù)權(quán)益的政治資本。彼得·布勞 (Peter Michael Blau)和奧迪斯·戴德里·鄧肯(O.D.Duncan) 研究認(rèn)為，子女后期的經(jīng)濟(jì)狀況和所處的社會(huì)地位很大程度上受到父母受教育程度和職業(yè)地位的影響[4]。事實(shí)確實(shí)如此，先輩們劣勢(shì)狀況和不利處境會(huì)以有形或無(wú)形的方式傳遞給子孫后代，造成他們喪失了更好的發(fā)展機(jī)會(huì)和能力，乃至陷入貧者愈貧的惡性循環(huán)當(dāng)中。

(二)抗災(zāi)力弱和公共服務(wù)體系殘缺導(dǎo)致扶貧攻堅(jiān)對(duì)象的脆弱性特征

Dorothy.Pelanda和Gary Carter最早提出了脆弱性的概念并將其引入災(zāi)害學(xué)領(lǐng)域。世界銀行將脆弱性概念與貧困的概念有機(jī)結(jié)合起來(lái)，認(rèn)為貧困的“脆弱性”是一種可能性，指“當(dāng)個(gè)人或家庭因遭遇突變或不測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致生活質(zhì)量不如從前或造成一定的財(cái)產(chǎn)損失，這一下降的程度已經(jīng)低于社會(huì)公認(rèn)的生活水平之下?！盵5]大別山區(qū)是我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)，貧困脆弱性與農(nóng)業(yè)因素是密切相關(guān)的。大別山區(qū)第二、三產(chǎn)業(yè)起步較晚、發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)業(yè)收入作為農(nóng)民純收入的最主要來(lái)源，在家庭總收入中占有較大比重。由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面長(zhǎng)期投入不足，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施很不完善，抗擊自然風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱，扶貧攻堅(jiān)對(duì)象面臨的貧困脆弱性比較突出。一旦出現(xiàn)重大洪澇、干旱等自然災(zāi)害，農(nóng)民收益就會(huì)遭受重大損失。

另外，公共服務(wù)體系殘缺也是導(dǎo)致大別山區(qū)扶貧攻堅(jiān)對(duì)象脆弱性的重要因素。公共服務(wù)體系是由政府主導(dǎo)的，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)。無(wú)論城市還是農(nóng)村，公民均享有基本公共服務(wù)的權(quán)利，而提供公共服務(wù)是政府義不容辭的職責(zé)。在大別山區(qū)，公共服務(wù)體系尚不健全，公共服務(wù)現(xiàn)狀不容樂(lè)觀。第一、公共衛(wèi)生醫(yī)療方面，行政村現(xiàn)有醫(yī)療所或衛(wèi)生服務(wù)站不能滿足人們需求，部分醫(yī)生沒(méi)有行醫(yī)資格證書，赤腳醫(yī)生行醫(yī)現(xiàn)象普遍存在。第二、社會(huì)保障方面，養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療、幫扶救助、最低生活保障等方面尚有些不太滿意的地方，因重病、年老等原因而致貧的現(xiàn)象也還大量存在，最低生活保障也不能完全覆蓋喪失勞動(dòng)能力的貧困人口，新型合作醫(yī)療并沒(méi)有完全落實(shí)。第三、文化科技服務(wù)方面，現(xiàn)有圖書文化站(室)圖書品種單一，農(nóng)用資料稀缺、陳舊，科技資料不能及時(shí)更新，現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)性不強(qiáng)，農(nóng)業(yè)技術(shù)人員少，科技推廣、宣傳等活動(dòng)流于形式。這些都增加了農(nóng)民貧困的脆弱性。

(三)重當(dāng)前輕長(zhǎng)遠(yuǎn)的扶貧短期行為造成扶貧攻堅(jiān)對(duì)象的持續(xù)性特征

大別山區(qū)貧困集聚較深，扶貧任務(wù)異常艱巨。為了使扶貧起到立竿見(jiàn)影的效果，地方各級(jí)政府強(qiáng)力推進(jìn)扶貧成為了主要的扶貧模式，急功近利、盲目求快的“權(quán)力做主”現(xiàn)象甚為普遍。大別山區(qū)在推進(jìn)扶貧實(shí)踐的進(jìn)程中，出現(xiàn)了這樣的離奇現(xiàn)象：不征求農(nóng)民群眾的意見(jiàn)，不與農(nóng)民群眾交流探討，不尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，不進(jìn)行深入細(xì)致的調(diào)查、研究，決策者就主觀臆斷、盲目決策，急切地推出偏離域內(nèi)實(shí)際的“短、平、快”扶貧項(xiàng)目，譬如配置措施缺乏的移民安置工程、重視物資救濟(jì)的送溫暖工程，等等。但是，大別山區(qū)貧困癥結(jié)究竟在哪里呢？扶貧措施是否切實(shí)可行、適銷對(duì)路？預(yù)期任務(wù)目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)？由于決策者缺乏深入的實(shí)地調(diào)研，不能全面掌握、客觀分析相關(guān)資料，對(duì)此并不清楚。大別山區(qū)地理跨度較大、環(huán)境復(fù)雜多變，域內(nèi)的每個(gè)區(qū)域，貧困成因都可能千差萬(wàn)別，或許基于交通因素制約，或許源于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，或許貧困文化影響。各地區(qū)是如此，具體到每個(gè)家庭、每位農(nóng)戶又何嘗不是如此呢？而全面把握這些情況，則需要較多的時(shí)間。這對(duì)更多的決策者而言，是“耗不起”的，因而在扶貧上采取短期行為也就不難理解了。扶貧政策和措施中的短期行為，“追求的是脫貧的數(shù)量而非脫貧的質(zhì)量”[6]，也不會(huì)將鞏固扶貧成果放在應(yīng)有位置，致使大別山區(qū)部分脫貧人口又再度返貧。

(四)貧困程度較深、返貧率偏高導(dǎo)致扶貧攻堅(jiān)對(duì)象具有反復(fù)性特征

“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”和連續(xù)兩個(gè)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要的穩(wěn)步實(shí)施，在促進(jìn)低收入貧困人口增加收入、改善生產(chǎn)生活條件與鞏固扶貧成果方面的確取得較好的政策效果。但亦需要看到，伴之中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)進(jìn)入“啃硬骨頭”的新階段，貧困問(wèn)題越趨復(fù)雜，農(nóng)村貧困狀況和扶貧政策效果受到復(fù)雜因素影響而明確呈現(xiàn)出不確定性。在國(guó)家14個(gè)集中連片特困地區(qū)中，大別山區(qū)是人口最多、密度最大的片區(qū)，在扶貧推進(jìn)中貧困人口數(shù)量總體下降，但是由于貧困人口基數(shù)大、貧困程度深，加之長(zhǎng)期貧困所占的比重要較大，目前貧困人口數(shù)量仍占較大的比例，貧困發(fā)生率偏高，返貧現(xiàn)象仍然大量存在，在安徽以岳西、金寨等山區(qū)縣為甚。數(shù)據(jù)顯示，“目前大別山區(qū)農(nóng)民貧困發(fā)生率22.6%，比全國(guó)平均水平高12.32個(gè)百分點(diǎn)，每年因?yàn)?zāi)、因病等返貧人口約5.6萬(wàn)人”[7]。在目前貧困基準(zhǔn)線較低和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、就業(yè)容納量有限的情況下，即使有些人口已經(jīng)暫時(shí)擺脫貧困，也會(huì)因重大災(zāi)害、重大疾病、重大變故等而再次陷入貧困狀態(tài)。對(duì)部分喪失或完全喪失勞動(dòng)能力的家庭來(lái)說(shuō)，由于就業(yè)相當(dāng)困難，幾乎完全喪失了增收渠道，只能依靠政府救助和社會(huì)幫扶勉強(qiáng)維持生活，也容易出現(xiàn)返貧。大別山區(qū)“扶貧—脫貧—再返貧”的發(fā)展怪圈現(xiàn)象表明，扶貧攻堅(jiān)對(duì)象具有明顯的反復(fù)性特征。

(五)地理區(qū)域連片成面、整體聯(lián)動(dòng)形成扶貧攻堅(jiān)對(duì)象的連片性特征

大別山區(qū)區(qū)位偏遠(yuǎn)、地形復(fù)雜，囊括了鄂、豫、皖36個(gè)區(qū)縣。作為鄂豫皖革命根據(jù)地的中心地帶，是中國(guó)紅軍的發(fā)源地之一，以天堂寨為中心的廣大區(qū)域是中國(guó)紅軍第四方面軍誕生的搖籃，尤其是劉鄧大軍在鄂豫皖邊區(qū)產(chǎn)生過(guò)巨大影響力。從自然地理環(huán)境來(lái)看，自然環(huán)境決定大別山區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人文的初始形態(tài)，彼此山水相連、唇齒相依，在自然條件、地質(zhì)構(gòu)造、資源稟賦和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面也都存在較大的相似之處；從行政區(qū)劃來(lái)看，大別山區(qū)處于三省六市邊界地區(qū)，基層政治行政受各省市行政約束，地理空間范圍和行政管轄范圍的重疊或交界決定了區(qū)域行政資源的一致性和通聯(lián)性；從歷史文化來(lái)看，文化資源在同一空間區(qū)域內(nèi)積淀、凝聚，服飾飲食、習(xí)俗信仰、節(jié)日慶典等各類文化具有統(tǒng)一的特定主題，存在直接上下關(guān)聯(lián)或密切的相關(guān)性，呈現(xiàn)出積聚性和專業(yè)化特征。區(qū)域連片、整體聯(lián)動(dòng)造成了大別山區(qū)有相似的致貧、返貧原因，形成了扶貧攻堅(jiān)對(duì)象的連片性特征。

三、大別山區(qū)脫貧致富的對(duì)策建議

脫貧攻堅(jiān)、共同富裕是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的重要標(biāo)志，也是大別山區(qū)人民群眾心中的“中國(guó)夢(mèng)”。推進(jìn)大別山區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)脫貧致富的任務(wù)目標(biāo)，尚需要補(bǔ)齊扶貧開(kāi)發(fā)這塊最大“短板”。那么，又當(dāng)怎樣補(bǔ)齊扶貧開(kāi)發(fā)“短板”呢？在立足地域?qū)嶋H、找準(zhǔn)致貧“癥結(jié)”的基礎(chǔ)上，實(shí)施惠民工程、解決發(fā)展瓶頸是基礎(chǔ)，重視教育培訓(xùn)、提升人力資本是關(guān)鍵，加強(qiáng)行政協(xié)同、推動(dòng)實(shí)踐創(chuàng)新是保證。

(一)實(shí)施惠民工程，夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)

扶貧要主動(dòng)傾聽(tīng)人民群眾呼聲，切實(shí)關(guān)心人民群眾疾苦，著力解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題。俯下身子服務(wù)人民群眾，通過(guò)政策扶持、資金扶貧等措施引導(dǎo)他們改善生活、擺脫貧困，走向小康富裕道路。2015年3月，習(xí)近平在參加十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議廣西代表團(tuán)審議時(shí)說(shuō)，推進(jìn)扶貧工作“要看真貧、扶真貧、真扶貧，少搞一些‘盆景’，多搞一些惠及廣大貧困人口的實(shí)事?！盵8]第一、完善財(cái)政金融資助體制機(jī)制，為困難群眾提供資金扶持。俗話言，巧婦難為無(wú)米之炊。大別山區(qū)困難群眾最需要什么？發(fā)展生產(chǎn)、改善生活最需要的是資金。完善農(nóng)村金融資助政策，降低金融信貸門檻能解一時(shí)之困，是幫助困難群眾脫貧的有效途徑，“小額信貸在一定程度上緩解了貧困戶在遇到天災(zāi)人禍時(shí)告貸無(wú)門的窘境”[9]。信貸資助拓寬了困難群眾籌措資金的渠道，有利于及時(shí)組織生產(chǎn)、恢復(fù)常態(tài)，增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力和信心。第二、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)水平。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，加大對(duì)大別山區(qū)醫(yī)保體系的支持力度，完善農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施，實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)合醫(yī)療全面覆蓋，對(duì)家庭特別困難的由政府代繳參保費(fèi)用；在教育培訓(xùn)方面，推行全面免除學(xué)雜費(fèi)義務(wù)教育和中職教育，將教師隊(duì)伍建設(shè)放在重要位置，選派優(yōu)秀中青年教師駐村支教；在信息化服務(wù)方面，加快推進(jìn)電子政務(wù)、電子商務(wù)、遠(yuǎn)程教育、遠(yuǎn)程醫(yī)療等信息化建設(shè)，提升公共信息服務(wù)能力和水平。第三、大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。大別山區(qū)要逐步形成特色產(chǎn)業(yè)，做到鄉(xiāng)鎮(zhèn)有新興產(chǎn)業(yè)，村村有特色產(chǎn)業(yè)，戶戶有增收項(xiàng)目，構(gòu)建資源共享、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)的發(fā)展格局。

(二)重視教育培訓(xùn)，提升人力資本

西方國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，人力資本的積累和增加對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)遠(yuǎn)比物質(zhì)資本、勞動(dòng)力數(shù)量增加重要得多。將大別山區(qū)充裕的人力資源轉(zhuǎn)化為人力資本，關(guān)鍵在于人力素質(zhì)提高和勞動(dòng)技能的培養(yǎng)。第一、用好用活扶貧政策，爭(zhēng)取教育資源，為貧困適齡兒童提供公平教育機(jī)會(huì)?！鞍l(fā)展鄉(xiāng)村教育，讓每個(gè)鄉(xiāng)村孩子都能接受公平、有質(zhì)量的教育，阻止貧困現(xiàn)象代際傳遞，是功在當(dāng)代、利在千秋的大事”[10]。教育是阻斷貧困現(xiàn)象代際傳遞的根本之策，各級(jí)地方政府要從大別山區(qū)基礎(chǔ)教育的實(shí)際出發(fā)，在優(yōu)勢(shì)教育資源配置上給予適度傾斜，推動(dòng)基礎(chǔ)教育均衡化發(fā)展。第二、積極開(kāi)展職業(yè)技能培訓(xùn)，提升困難群眾的自我發(fā)展能力。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家西奧多·舒爾茨(Theodore W. Schultz)認(rèn)為，要想徹底改變現(xiàn)狀，物質(zhì)資本的提高和農(nóng)民素質(zhì)的提高要同步發(fā)展[11]。消除大別山區(qū)的貧困問(wèn)題，提高人口素質(zhì)和勞動(dòng)技能是重中之重。以技工學(xué)校和中職院校為職能技能培訓(xùn)的主陣地，通過(guò)提供免費(fèi)的職業(yè)教育和技能培訓(xùn)，增強(qiáng)貧困群眾尤其是中青年的職業(yè)技能，提升他們的自我發(fā)展的能力和轉(zhuǎn)移就業(yè)能力，以促進(jìn)充分就業(yè)、帶動(dòng)脫貧致富。第三、提升黨員干部業(yè)務(wù)素質(zhì)，增強(qiáng)他們的干勁和熱情。常言道：“火車跑得快，全靠車頭帶”。實(shí)現(xiàn)大別山區(qū)困難群眾真正的脫貧致富，沒(méi)有黨員干部的示范帶頭簡(jiǎn)直是難以想象的。為此，一方面要教育好、培養(yǎng)好基層黨員干部，促進(jìn)黨員干部自覺(jué)增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”，業(yè)務(wù)素質(zhì)、綜合能力得到明顯提升，另一方面從省直、縣直等機(jī)關(guān)團(tuán)體選派優(yōu)秀年輕的黨員干部駐村幫扶，借助他們先進(jìn)理念和致富信息，通過(guò)互動(dòng)交流提高當(dāng)?shù)攸h員干部的發(fā)展致富能力，以便更好地推動(dòng)脫貧致富工作的開(kāi)展和落實(shí)。

(三)摒棄短視行為，破解發(fā)展難題

扶貧是一項(xiàng)長(zhǎng)期的復(fù)雜系統(tǒng)工程，大別山區(qū)貧困程度深、扶貧難度大，扶貧工作、脫貧致富等都不是短期所能完成的。因此，推進(jìn)實(shí)踐中不能因?yàn)榉鲐毴蝿?wù)艱巨、時(shí)間緊迫心存急功近利的思想和行為，而應(yīng)根據(jù)每個(gè)困難家庭、貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和貧困程度的動(dòng)態(tài)變化，做好長(zhǎng)遠(yuǎn)扶貧和發(fā)展規(guī)劃，有效解決發(fā)展中存在的問(wèn)題。第一、立足長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，調(diào)動(dòng)一切積極因素參與扶貧實(shí)踐?！皬V泛動(dòng)員全社會(huì)力量共同參與扶貧開(kāi)發(fā)，是我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn)，是中國(guó)特色扶貧開(kāi)發(fā)道路的重要特征?！盵12]大別山區(qū)擺脫貧困、實(shí)現(xiàn)富裕不是一蹴而就、一勞永逸的事情，在利用政府扶貧資源、發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上，應(yīng)該有更多的社會(huì)力量加入到消除貧困的陣營(yíng)中，真正做到“多力助推、全面開(kāi)花”，既要重視物資幫扶、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)，又要重視新型農(nóng)民的培育。第二、動(dòng)態(tài)管理扶貧對(duì)象，以科學(xué)方式消除貧困。扶貧開(kāi)發(fā)成敗之舉在于精準(zhǔn)。扶貧對(duì)象是動(dòng)態(tài)變化的，窮與富也是相對(duì)的，困難群眾經(jīng)過(guò)持續(xù)努力會(huì)逐步擺脫貧困，過(guò)上幸福生活，而富裕家庭也可能因重大變故而落入貧困中，需要政府救濟(jì)和社會(huì)扶持?；诖?，大別山區(qū)在推進(jìn)扶貧實(shí)踐中，要實(shí)施適時(shí)監(jiān)測(cè)的跟蹤管理機(jī)制，建立貧困人口、貧困戶、貧困村檔案并有序及時(shí)更新，以提高扶貧的針對(duì)性和實(shí)效性。第三、重視生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、修復(fù)，以可持續(xù)發(fā)展理念應(yīng)對(duì)貧困。大別山區(qū)是我國(guó)重要的生態(tài)功能區(qū)和長(zhǎng)江中下游地區(qū)重要的生態(tài)安全屏障，生態(tài)環(huán)境較為脆弱，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾日益突出。因此，在扶貧決策時(shí)，要將生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、修復(fù)放在應(yīng)有位置，審慎評(píng)估扶貧項(xiàng)目，以免造成區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的更大破壞和環(huán)境的嚴(yán)重污染。

(四)實(shí)施協(xié)同戰(zhàn)略，推動(dòng)連片開(kāi)發(fā)

跨省邊界區(qū)域的片區(qū)開(kāi)發(fā)、協(xié)同發(fā)展是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。大別山區(qū)毗鄰成片，地緣相近、文化相承，資源趨同、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，構(gòu)成了彼此關(guān)聯(lián)、相互依存的共生區(qū)。作為橫跨鄂豫皖三省的共生區(qū)，“開(kāi)展共生區(qū)域內(nèi)的競(jìng)合有利于各區(qū)域發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)，對(duì)本地區(qū)進(jìn)行科學(xué)定位，有效避免惡性競(jìng)爭(zhēng)以求達(dá)到互利共贏?！盵13]第一、打破行政壁壘，推動(dòng)區(qū)域協(xié)作。區(qū)域協(xié)作的關(guān)鍵在于區(qū)域內(nèi)各級(jí)行政部門敢于破除“諸侯割據(jù)”、“轄域經(jīng)濟(jì)”的意識(shí)，樹(shù)立一盤棋理念。大別山區(qū)人緣相親，具有相同的歷史淵源和相近的人文特征，有著良好的合作基礎(chǔ)和條件。淡化行政區(qū)域界限，在合作聯(lián)動(dòng)中推動(dòng)區(qū)域間的常態(tài)化交流，有助于整合域內(nèi)優(yōu)勢(shì)資源，彰顯競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。而通過(guò)互通有無(wú)，則可以補(bǔ)齊“短板”，實(shí)現(xiàn)互惠共贏。第二、加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，推動(dòng)片區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。美國(guó)著名學(xué)者弗里德曼(J．R．Fridemna)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的核心區(qū)域和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后的邊緣區(qū)域構(gòu)成了一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體。在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程中，大別山區(qū)的核心區(qū)域和邊緣區(qū)域界限聯(lián)系更為緊密，邊界變得模糊，形成了構(gòu)建共同經(jīng)濟(jì)圈的良好基礎(chǔ)。推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，可以將域內(nèi)生產(chǎn)要素聯(lián)動(dòng)起來(lái)，發(fā)揮最大的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。第三、試點(diǎn)先行、整體推進(jìn)，提高連片脫貧、共同致富的實(shí)效性。就特定區(qū)域而言，消除貧困、推進(jìn)共富猶如一次重大試驗(yàn)，或許取得較大成功，或許出現(xiàn)某些失誤。為了避免可能帶來(lái)的巨大陣痛，先行試點(diǎn)是較為可行的辦法。就地緣相近、資源類同的區(qū)域，在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上拿出可行方案并在局部地區(qū)率先推行。然后，以試驗(yàn)點(diǎn)成功的經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)有效地指導(dǎo)連片區(qū)的扶貧開(kāi)發(fā)，從而帶動(dòng)越來(lái)越多困難群眾脫貧致富并盡早地邁上幸福小康之路。

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Research on Characteristics of Poverty Alleviation Target and Countermeasures of Getting Rid of Poverty in Dabie Mountain Area

TANG Jianbing

(School of Marxism, Huaibei Normal University, Huaibei 235000, China)

The poverty agglomeration is the result of the mutual extrapolation of the complex factors of nature and society, history and reality, politics and economy in Dabie Mountain area. The object of poverty alleviation has the characteristics of intergenerational transmission, fragility, persistence, repetition and contiguity. Promoting the Dabie Mountains out of poverty must be based on the geographical reality and identification of the crux of poverty. It’s an important basis to implement projects that benefit the people and to solve the bottleneck for the development. It’s the key for attaching education and promoting of human capital, and the guarantee of strengthen administrative coordination and promoting practical innovation.

poverty alleviation; object characteristics; getting rid of poverty to become rich; Dabie Mountains

2016-10-12

安徽省社會(huì)科學(xué)創(chuàng)新發(fā)展研究課題“大別山片區(qū)扶貧攻堅(jiān)對(duì)象特征與脫貧致富對(duì)策研究”(2016CX036)；安徽省2015年社科規(guī)劃項(xiàng)目(AHSKY2015D58)。

唐建兵(1975-)，安徽懷遠(yuǎn)人，博士，副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：鄉(xiāng)村發(fā)展與社會(huì)治理。

F323.8

A

1009-9735(2016)06-0030-06