社會(huì)組織在基層社會(huì)治理中的作用分析

田建偉

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社會(huì)組織在基層社會(huì)治理中的作用分析

田建偉

摘要：社會(huì)組織是基層社會(huì)治理的重要組成部分，在社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)治理主體由一元向多元轉(zhuǎn)變、由絕對(duì)服從向鼓勵(lì)參與轉(zhuǎn)變、由單一治理向多重治理轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)背景下，具有提供多樣化公共服務(wù)、促進(jìn)社會(huì)公平正義和推進(jìn)公共服務(wù)均等化的重要意義。各種類型、層次的社會(huì)組織致力于解決不同社會(huì)問題，將在社會(huì)管理中發(fā)揮承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移出的職能、募集社會(huì)資源提供公益服務(wù)、提供就業(yè)服務(wù)緩解社會(huì)矛盾、促進(jìn)國(guó)際交流繁榮文化事業(yè)、促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變等重要作用。

關(guān)鍵詞：社會(huì)組織； 社會(huì)治理； 作用

隨著人類社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，西方國(guó)家由工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型，在這個(gè)轉(zhuǎn)型過程中，傳統(tǒng)的社會(huì)管理方式已經(jīng)在某種程度上阻礙了社會(huì)的發(fā)展步伐，需要變革社會(huì)治理結(jié)構(gòu)與之相適應(yīng)，從而產(chǎn)生了社會(huì)治理理論。中共十八屆三中全會(huì)提出了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革目標(biāo)。隨著社會(huì)體制改革的不斷推進(jìn)和持續(xù)深化，社會(huì)組織作為基層社會(huì)治理中的重要組成部分，必將發(fā)揮越來越重要的作用。

一、社會(huì)組織參與社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

社會(huì)治理是指通過對(duì)社會(huì)管理中權(quán)力格局的分析判斷，根據(jù)各國(guó)政府改革的效果和國(guó)際環(huán)境的發(fā)展，對(duì)社會(huì)管理的模式和過程進(jìn)行創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政府治理與社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，激發(fā)社會(huì)活力。[1]社會(huì)治理涵蓋了社會(huì)公正、民主法治、公眾參與、有限政府等理念，以共同參與、共同治理、協(xié)同解決、責(zé)任機(jī)制為手段，謀求公民社會(huì)、私營(yíng)部門、政府組織等多種社會(huì)管理主體之間的廣泛交流與溝通，提高社會(huì)管理的質(zhì)量和效率。這就為社會(huì)組織參與社會(huì)治理提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

(一)社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)治理主體由一元向多元轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)的行政管理體制呈現(xiàn)出比較典型的一元化特征，管理主體及權(quán)威全部來源于政府，強(qiáng)調(diào)政府在社會(huì)管理中的絕對(duì)地位。社會(huì)治理呈現(xiàn)的是一個(gè)多元參與的結(jié)構(gòu)體系，雖然同樣需要權(quán)威，但是權(quán)威的來源渠道卻不一定是政府，更多的是依靠合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。[2]社會(huì)治理更加強(qiáng)調(diào)公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、政府組織與非政府組織的合作、政治國(guó)家與公民社會(huì)的合作。在多元主體參與社會(huì)治理的背景下，社會(huì)組織成為社會(huì)治理多元主體的一元。

(二)社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)由絕對(duì)服從向鼓勵(lì)參與轉(zhuǎn)變

在傳統(tǒng)行政管理體制下，政府為了便于對(duì)社會(huì)控制及推進(jìn)管理的順利實(shí)施，往往比較強(qiáng)調(diào)社會(huì)服從，排斥社會(huì)參與，因此推崇權(quán)力的絕對(duì)性。社會(huì)治理則鼓勵(lì)多元參與，重視公民社會(huì)培育，強(qiáng)調(diào)民眾通過NGO(非政府組織)、NPO(非營(yíng)利組織)、社區(qū)等社會(huì)組織與政府組織對(duì)話，表達(dá)自身的利益訴求，廣泛參與社會(huì)和公共事務(wù)管理，比較強(qiáng)調(diào)合作網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建。[3]行業(yè)協(xié)會(huì)、民間團(tuán)體、中介組織、社區(qū)組織等社會(huì)組織各自聯(lián)系著一批社會(huì)成員，社會(huì)組織參與社會(huì)治理有利于社會(huì)成員發(fā)表意見和訴求，參與各種公共事務(wù)，從而影響政府公共決策，這不僅能夠?yàn)檎?jié)約大量行政開支，還能極大地鼓勵(lì)和推動(dòng)民間組織的發(fā)展和壯大。

(三)社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)由單一治理向多重治理轉(zhuǎn)變

隨著社會(huì)治理主體的多元化，社會(huì)治理的手段由平面化向立體復(fù)合化轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)行政管理體制下，政府承擔(dān)了過多的管理職能，強(qiáng)調(diào)單一治理。而在社會(huì)治理體制下，社會(huì)所需的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，既可以由政府通過行政手段或借助市場(chǎng)手段提供，也可以由市場(chǎng)化組織通過市場(chǎng)手段提供，還可以由非營(yíng)利組織通過市場(chǎng)化手段或社會(huì)動(dòng)員的方式來提供。法律手段，經(jīng)濟(jì)手段或市場(chǎng)手段，行政手段或政策手段，道德手段等，構(gòu)成了多重社會(huì)治理手段體系。社會(huì)組織需要承擔(dān)與政府不同的社會(huì)分工，這為社會(huì)組織參與社會(huì)治理提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

二、社會(huì)組織參與社會(huì)治理的重要意義

積極建設(shè)服務(wù)型政府，推進(jìn)公共服務(wù)均等化，是我國(guó)政府工作的重點(diǎn)。但是，我們應(yīng)該看到，提供公共服務(wù)單純依靠政府，政府會(huì)失靈；單純依靠市場(chǎng)，市場(chǎng)會(huì)失靈。此種情況下，社會(huì)組織參與公共服務(wù)顯得尤為重要。

第一，提供多樣的公共服務(wù)。改革開放以來，政府將工作的重點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上。經(jīng)過30多年的建設(shè)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)得到巨大發(fā)展，人民生活水平不斷提高，公眾對(duì)社會(huì)保障、教育醫(yī)療、公共安全等產(chǎn)品服務(wù)的需求呈現(xiàn)不斷增長(zhǎng)趨勢(shì)，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)不能滿足人民群眾的需要成為社會(huì)矛盾的主要表現(xiàn)形式之一。社會(huì)組織可以利用其自身的志愿性和民間性等特點(diǎn)發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，有效整合社會(huì)資源，從而不斷提供多樣化服務(wù)，滿足廣大群眾需要。例如，建立養(yǎng)老院、建立婦女兒童幫扶基金、關(guān)懷空巢老人等。社會(huì)組織提供的這類公共服務(wù)產(chǎn)生了巨大的社會(huì)效益，既幫扶了公眾，又減輕了政府的壓力。

第二，促進(jìn)社會(huì)公平正義。促進(jìn)社會(huì)公平正義，首先要關(guān)注困難群體及弱勢(shì)群體。我國(guó)的弱勢(shì)群體數(shù)量龐大，如果這些人的需求得不到滿足，將不利于和諧社會(huì)的建設(shè)。扶貧幫弱是政府的責(zé)任，但是社會(huì)組織在幫助弱勢(shì)群體方面有明顯優(yōu)勢(shì)。另外，促進(jìn)社會(huì)公平正義，要嚴(yán)懲腐敗。對(duì)于公權(quán)造成的腐敗，僅靠思想教育是不能解決的，必須通過制度來解決。我國(guó)政府正處于由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的過渡時(shí)期。在轉(zhuǎn)型時(shí)期，發(fā)展民間組織，引入多方監(jiān)督主體與機(jī)制，弱化政府配置資源的權(quán)力，逐步促成“小政府、大社會(huì)”的模式，是減少腐敗現(xiàn)象的一個(gè)有效措施。

第三，推進(jìn)公共服務(wù)均等化。逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的內(nèi)在要求。當(dāng)前，我國(guó)基本公共服務(wù)的非均等化問題比較突出，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、群體之間在社會(huì)保障、公共醫(yī)療、基礎(chǔ)教育等基本公共服務(wù)方面的差距不斷拉大，并已成為社會(huì)公平公正的焦點(diǎn)問題之一。社會(huì)組織參與公共服務(wù)均等化工作，既可以有效避免行政干預(yù)，又可以避免單純依靠市場(chǎng)所帶來的混亂狀況，在推進(jìn)公共服務(wù)均等化、完善公共服務(wù)體系方面起著十分重要的作用。

三、社會(huì)組織參與社會(huì)治理的職能定位

社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)參與社會(huì)治理，而且對(duì)社會(huì)治理具有重要的意義，但是學(xué)術(shù)界對(duì)社會(huì)組織在參與社會(huì)治理中的職能定位存在著不同的見解。筆者認(rèn)為，社會(huì)組織參與社會(huì)治理，既要承擔(dān)政府不適合承擔(dān)的職能，又要促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，起到監(jiān)督的作用。

承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移出的職能。當(dāng)前社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)進(jìn)程中，政府不斷將一些社會(huì)管理職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，加快向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。社會(huì)組織成了連接社會(huì)成員和政府的橋梁，承擔(dān)政府職能轉(zhuǎn)變后所不應(yīng)承擔(dān)的職能。大力發(fā)展社會(huì)組織，就可以在國(guó)家與社會(huì)成員之間形成一種中介力量。在政府公共服務(wù)能力有限的情況下，一系列社會(huì)問題難以有效解決，如擴(kuò)大就業(yè)問題、貧富差距問題、弱勢(shì)群體問題等，社會(huì)組織可以在政府和社會(huì)成員間起到矛盾緩沖的作用。一方面，社會(huì)組織作為橋梁紐帶把政府的政策方針傳達(dá)給社會(huì)成員，上情下達(dá)，起到對(duì)話協(xié)調(diào)作用；另一方面，社會(huì)組織代表所屬群體的利益，下情上傳，可以為不同群體的利益訴求和利益表達(dá)提供多渠道、多樣化的合法表達(dá)方式。實(shí)踐證明，充分發(fā)揮社會(huì)組織的積極作用，對(duì)于解決社會(huì)問題、完善公共服務(wù)、緩解政府壓力具有重要作用，承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移出的職能也就成為社會(huì)組織參與社會(huì)治理的重要職能。如，行業(yè)協(xié)會(huì)類的社會(huì)組織可以承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移或委托的職能：決策咨詢、標(biāo)準(zhǔn)制定、行業(yè)調(diào)查與統(tǒng)計(jì)、資質(zhì)資格類的考核、展覽展銷、誠(chéng)信建設(shè)，以及價(jià)格協(xié)調(diào)和行業(yè)性集體談判等。

募集社會(huì)資源，提供公益服務(wù)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下利益的最大化和社會(huì)制度的局限性使得中國(guó)社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重失衡，社會(huì)貧富差距拉大，農(nóng)村與城市二元化結(jié)構(gòu)趨勢(shì)愈加明顯，社會(huì)矛盾更加尖銳。緩和社會(huì)矛盾，對(duì)廣大基層社會(huì)進(jìn)行有效治理，政府不是唯一的主體，必須充分挖掘公民社會(huì)的豐富資源，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的理想和目標(biāo)。眾所周知，社會(huì)組織一個(gè)非常重要的功能就是通過各種公益慈善性活動(dòng)，動(dòng)員社會(huì)資源，吸納社會(huì)捐贈(zèng)，籌集募捐善款，有效吸引社會(huì)閑置資金投入社會(huì)公益事業(yè)。

提供就業(yè)服務(wù)，緩解社會(huì)矛盾。社會(huì)組織在發(fā)展過程中，不僅自身吸納了大量從業(yè)人員就業(yè)，而且還通過各種渠道對(duì)下崗職工、農(nóng)民工及富余人員進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，舉辦人才交流活動(dòng)，搭建就業(yè)平臺(tái)，提供就業(yè)服務(wù)，從而減輕社會(huì)就業(yè)壓力，緩解社會(huì)矛盾。從全球發(fā)展來看，社會(huì)組織作為重要的經(jīng)濟(jì)力量和就業(yè)渠道，在就業(yè)促進(jìn)中發(fā)揮著重要作用。根據(jù)國(guó)外有關(guān)學(xué)者的研究，國(guó)外社會(huì)組織就業(yè)的平均規(guī)模占非農(nóng)就業(yè)人口的5%，占所有服務(wù)業(yè)就業(yè)人口的10%，占所有公共部門就業(yè)人口的27%。[4]因此，提供就業(yè)服務(wù)，緩解社會(huì)矛盾在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，應(yīng)當(dāng)是我國(guó)社會(huì)組織的重要職能。

促進(jìn)國(guó)際交流，繁榮文化事業(yè)。在全球化日益加強(qiáng)的今天，各經(jīng)濟(jì)體通過行業(yè)商會(huì)、協(xié)會(huì)這類組織形式參與國(guó)際交往與合作已經(jīng)變得非常頻繁，國(guó)際上，由全球性的行業(yè)聯(lián)合會(huì)來制定行業(yè)準(zhǔn)則、規(guī)范行業(yè)行為的現(xiàn)象已成定律。[5]特別是中國(guó)加入WTO后，原先由政府進(jìn)行的招商引資活動(dòng)、對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的直接管理被視為政府壟斷，不符合且不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的自由競(jìng)爭(zhēng)。獨(dú)立于政府之外的商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織來接替政府的這一職能，是時(shí)代發(fā)展的要求。在這樣一種大的國(guó)際環(huán)境中，為了與世界接軌，我國(guó)需要大量的各類社會(huì)組織與國(guó)際上同行業(yè)的協(xié)會(huì)交流，社會(huì)組織是國(guó)際交流和交往的重要途徑，通過社會(huì)組織進(jìn)行的國(guó)際交流、溝通，可以充分利用彼此所掌握的信息和資源，了解對(duì)方、知曉對(duì)方需求，雙方可在全世界范圍內(nèi)展開公益性的活動(dòng)。如國(guó)際紅十字會(huì)、國(guó)際工商聯(lián)盟、中國(guó)紅十字會(huì)等國(guó)內(nèi)外社會(huì)組織在實(shí)施人道主義救援、生態(tài)保護(hù)等全球性事務(wù)中發(fā)揮著不可替代的作用，這是政府所不能做到的。

促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變?；鶎由鐣?huì)治理的一個(gè)重要目標(biāo)就是要通過治理，重新定位地方政府功能，改革地方政府管理體制，調(diào)整社會(huì)與政府之間的關(guān)系，促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。社會(huì)組織可以通過以下三方面的活動(dòng)促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變:第一，承接政府職能，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。第二，協(xié)助政府處理棘手問題，轉(zhuǎn)變政府工作方式。第三，推動(dòng)政府決策的科學(xué)化。社會(huì)組織的性質(zhì)決定了它是政府和市民之間的橋梁和紐帶。通過傳遞行業(yè)意見，反映百姓訴求等途徑，社會(huì)組織發(fā)揮著橋梁和紐帶的作用，促進(jìn)了政府決策的科學(xué)化和民主化。

四、社會(huì)組織參與社會(huì)治理的活動(dòng)領(lǐng)域

隨著社會(huì)組織的不斷發(fā)展，社會(huì)組織成為公共服務(wù)的供給主體之一，并且發(fā)揮著政府組織所不能替代的作用，同時(shí)彌補(bǔ)了政府和市場(chǎng)在公共服務(wù)領(lǐng)域的一些不足。近些年來，我國(guó)非政府組織參與公共服務(wù)獲得方式呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，活動(dòng)領(lǐng)域的寬度和深度不斷增加。概括講，我國(guó)社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)的領(lǐng)域不斷拓寬，主要集中在以下領(lǐng)域。

公益慈善。中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)、中國(guó)扶貧基金會(huì)等社會(huì)組織，每年募集到的資金達(dá)到50億元左右，用于幫助弱勢(shì)群體。社會(huì)組織將這些募捐而來的資金用于提供各種公共服務(wù)，如幫助留守老人、婦女兒童、扶貧濟(jì)困、賑災(zāi)救災(zāi)等。雖然說其中政府起著主導(dǎo)作用，但是社會(huì)組織功不可沒。如“希望工程”“康復(fù)扶貧”“幸福工程”“春蕾計(jì)劃”“光彩事業(yè)”等活動(dòng)中社會(huì)組織都做出了貢獻(xiàn)。[6]

生態(tài)環(huán)保。1962年美國(guó)生物學(xué)家出版了《寂靜的春天》一書，闡釋了農(nóng)藥殺蟲劑對(duì)環(huán)境的污染和破壞作用，引起了美國(guó)政府對(duì)環(huán)境生態(tài)的高度重視，繼而在國(guó)際社會(huì)掀起了關(guān)注全球的環(huán)境狀況以及世界可持續(xù)發(fā)展前景的熱潮。中國(guó)政府在21世紀(jì)初明確提出構(gòu)建和諧社會(huì)的戰(zhàn)略規(guī)劃，關(guān)注生態(tài)環(huán)保、促進(jìn)人與自然和諧的問題已經(jīng)提上議事日程。除此之外，愈來愈多的社會(huì)團(tuán)體也開始關(guān)注并活躍在這一領(lǐng)域。中國(guó)有許多著名的民間組織，如中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、中國(guó)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、環(huán)保中國(guó)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、中國(guó)環(huán)境文化促進(jìn)會(huì)、中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)、自然之友、地球之友、北京地球村等，在生態(tài)平衡、自然資源保護(hù)、環(huán)境污染的治理等方面發(fā)揮著重要的作用。

就業(yè)服務(wù)。國(guó)內(nèi)社會(huì)組織促進(jìn)就業(yè)通過三個(gè)渠道來實(shí)現(xiàn)：直接吸納就業(yè)人口，通過就業(yè)服務(wù)間接促進(jìn)就業(yè)和緩解結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾、促進(jìn)社會(huì)系統(tǒng)均衡就業(yè)。根據(jù)民政部發(fā)布的《2011年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，截至2011年年底，全國(guó)共有社會(huì)組織46.2萬個(gè)，吸納社會(huì)各類人員就業(yè)599.3萬人，形成固定資產(chǎn)1 885.0億元。[7]這還不包括大量未取得合法身份的社會(huì)組織。

民主政治。在公民社會(huì)架構(gòu)內(nèi)，社會(huì)組織是基層自治的主要媒體。它們?yōu)檎疀Q策提供咨詢和參謀，也促進(jìn)了政府與民眾的溝通，成為提高政治透明度的重要媒介。中國(guó)政府在20世紀(jì)末所推進(jìn)的政治體制改革與社會(huì)改革的重要內(nèi)容之一就是在廣大基層社會(huì)實(shí)現(xiàn)民主自治。農(nóng)村的村民自治、城市的社區(qū)自治和市場(chǎng)推行的行業(yè)自治，主要通過村民委員會(huì)、居民委員會(huì)(社區(qū))和各種行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等三類不同的社會(huì)組織來實(shí)現(xiàn)。[8]可以說，社會(huì)組織的興起推進(jìn)了中國(guó)社會(huì)實(shí)現(xiàn)基層民主特別是社會(huì)自治的進(jìn)程。

綜上所述，社會(huì)組織在全世界范圍內(nèi)的發(fā)展，受到了越來越多的關(guān)注。在我國(guó)，尤其是改革開放以來，社會(huì)組織得到空前發(fā)展，承擔(dān)了政府轉(zhuǎn)移出的許多職能，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技、環(huán)境、體育、衛(wèi)生、宗教等方面發(fā)揮了重要作用，有效彌補(bǔ)了政府失靈和市場(chǎng)失靈的缺陷。但是與社會(huì)組織參與社會(huì)治理應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的功能相比，我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展還很不成熟，還有許多地方有待完善。

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(責(zé)任編輯孟俊紅)

基金項(xiàng)目：2012年河南省科技發(fā)展計(jì)劃項(xiàng)目“社會(huì)組織服務(wù)社會(huì)功能研究”(122400450158)。

作者簡(jiǎn)介：田建偉，平頂山學(xué)院教授(平頂山467000)。

doi:10.13892/j.cnki.cn41-1093/i.2016.02.016

文章編號(hào):1006-2920(2016)02-0073-04