后美軍時(shí)代印度對阿富汗政策的調(diào)整*

鄭　迪

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后美軍時(shí)代印度對阿富汗政策的調(diào)整*

鄭迪

[內(nèi)容摘要]作為阿富汗的重要援助國和南亞首要大國，印度對阿富汗國內(nèi)局勢走向具有相當(dāng)大的影響。2001年以來，基于自身利益訴求和美國的支持，印度對阿富汗采取的是“軟”政策，即主要通過政治和經(jīng)濟(jì)手段維護(hù)其在阿富汗的利益，擴(kuò)大其在阿富汗的影響力，但對雙邊軍事合作持謹(jǐn)慎態(tài)度。該政策使印度在阿戰(zhàn)后的重建過程中發(fā)揮了積極作用。由于美國于2014年年底從阿富汗撤出大部分作戰(zhàn)部隊(duì)，阿富汗的國內(nèi)局勢產(chǎn)生諸多新變化，特別是未來可能出現(xiàn)某種不穩(wěn)定狀態(tài)，因此印度既有的對阿“軟”政策面臨挑戰(zhàn)。從決定該項(xiàng)政策的兩個(gè)關(guān)鍵變量來看，印度未來將保持“軟”政策的方向和目標(biāo)，但也會根據(jù)新的形勢對某些具體內(nèi)容作出調(diào)整。

[關(guān)鍵詞]印度阿富汗“軟”政策調(diào)整

一、問題的提出

印度作為南亞地區(qū)首要大國，在阿富汗問題上長期扮演重要角色。歷史上，印阿曾互為重要鄰國，數(shù)千年來，兩國保持了緊密的政治、經(jīng)濟(jì)和文化聯(lián)系。2001年底塔利班政權(quán)倒臺之后，出于自身利益訴求及小布什政府的支持，印度對阿富汗重建表現(xiàn)出很高的熱情，采取了具有豐富內(nèi)容的“軟”政策。*這一概念多由印度學(xué)者采用，具體表述有“Soft Measures”及“Soft Policy”，參見Dinoj K.Upadhyay and Athar Zafar,“Assessing India’s Decade-long Engagement in Afghanistan，”ICWA (India Council of World Affairs) Issue Brief,August 23,2013,p.1。印度不僅率先同卡爾扎伊政府建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，各種資源的投入也逐年增加，尤其突出的是，印度目前已成為阿富汗的第五大國際援助國。2009年美國“阿巴戰(zhàn)略”制定之后，特別是2011年撤軍計(jì)劃實(shí)施以來，奧巴馬政府著意提升印度在阿富汗問題上的作用，印度的影響力進(jìn)一步凸顯。*美國2015年2月發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略》報(bào)告明確提出，“強(qiáng)化美印間的戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系”，“支持印度成為地區(qū)安全提供者，及在關(guān)鍵的區(qū)域性機(jī)制中提高參與度”?！癗ational Security Strategy,”the White House, February 2015, http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/docs/2015_national_security_strategy.pdf.

2014年底，隨著北約作戰(zhàn)部隊(duì)大規(guī)模撤出、美阿《雙邊安全協(xié)議》最終簽署，阿富汗正式步入后美軍時(shí)代。相應(yīng)地，近一年來，阿富汗重建過程出現(xiàn)諸多新特點(diǎn)和新問題。其一，美軍大規(guī)模撤離塵埃落定，美國后續(xù)反恐政策仍在調(diào)整之中；其二，加尼政府組建，阿國內(nèi)政治進(jìn)程前景仍不明朗；其三，后美軍時(shí)代圍繞涉阿問題的相關(guān)國際合作機(jī)制建設(shè)仍處于初步階段。而由此引發(fā)的阿富汗安全局勢的變化，尤其是愈演愈烈的國內(nèi)沖突，引發(fā)國際社會關(guān)注。2014年恰逢取代辛格政府的莫迪上臺，印度國內(nèi)外政策也面臨改弦更張的趨勢。鑒于印度在阿富汗問題上的獨(dú)特作用，及上述阿富汗形勢的新變化，后美軍時(shí)代印度對阿策的調(diào)整及其日后走勢，成為值得研究的問題。

有關(guān)對阿富汗政策走向，當(dāng)前印度國內(nèi)存在諸多爭論。出于對阿國內(nèi)安全形勢的擔(dān)憂，有軍方人士要求軍事介入。2014年1月，印度一位前安全顧問表示：“塔利班極端勢力并沒有收縮野心的跡象，若他們在阿富汗得勢，印度就是下一個(gè)目標(biāo)，我們需要做相關(guān)的軍事部署”；*Shashank Joshi,“India’s Role in a Changing Afghanistan,”The Washington Quarterly,Summer 2014,p.88.部分戰(zhàn)略家甚至要求印度效仿“門羅主義”，對阿實(shí)施更具進(jìn)攻性的戰(zhàn)略，以維護(hù)印度在南亞的霸主地位。*“Al-Qaeda Chief in Region May Be of Indian Origin:Intel Agencies,”The Indian Express,October 8,2014.但也有學(xué)者表示，鑒于巴基斯坦的威脅和阿富汗可能的亂局，應(yīng)在阿富汗采取收縮甚至退出政策。*Sandra Destradi,“India:A Reluctant Partner for Afghanistan,”The Washington Quarterly,Summer 2014, p.104.還有學(xué)者認(rèn)為，印度在阿存在重大利益，但也有各種顧慮，因此可能會采取觀望政策。*Aryaman Bhatnagar,“Afghanistan:A ‘Regional Strategy’ for India,”O(jiān)FR (Observer Research Foundation) South Asia Weekly Report,March 7,2015,http://orfonline.org/.誠如漢斯·摩根索所言，“想了解一項(xiàng)外交政策的性質(zhì)，只有通過檢驗(yàn)所采取的政治行動和這些行動可以預(yù)見的后果才能得到確定”，從而以此為依據(jù)“推測出政治家的目標(biāo)可能是什么”。*[美]漢斯·摩根索著，徐昕等譯：《國家間政治——權(quán)力斗爭與和平》(第七版)，北京大學(xué)出版社2006年版，第28頁。因此，判斷印度未來將在阿富汗采取何種政策，首先需要恰當(dāng)?shù)卦u估2001年以來印度的相關(guān)政策，并在此基礎(chǔ)上全面把握美國大規(guī)模撤軍后阿富汗內(nèi)外形勢的變化。

二、2001～2014年間印度對阿“軟”政策評估

在阿富汗問題上，印度有三項(xiàng)重大而長遠(yuǎn)的利益：政治上，維護(hù)阿局勢穩(wěn)定，防止出現(xiàn)由塔利班等勢力掌控的新政權(quán)，同時(shí)確保阿政府不會完全倒向宿敵巴基斯坦；經(jīng)濟(jì)上，維持并擴(kuò)展在阿各項(xiàng)利益存在；地緣戰(zhàn)略上，保障阿作為其連接中亞地區(qū)戰(zhàn)略通道的順暢。*Shanthie Mariet D’ Souza,“Nation Building in Afghanistan and India’s National Strategy,”in Krishnappa Venkatshamy,Princy George,eds.,Grand Strategy for India 2020 and Beyond, Pentagon Security International Press, 2012, pp.220～222.為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，印度政府逐年加大在阿投入?；仡?001年以來印度對阿各項(xiàng)事務(wù)的參與過程，印度的阿富汗政策可被視為一種“軟”政策。其主要特點(diǎn)是，強(qiáng)調(diào)雙邊政治、經(jīng)濟(jì)、文化聯(lián)系，同時(shí)有意將兩國軍事合作維持在較低水平。顯然，這里的“軟”不是約瑟夫·奈所謂“軟實(shí)力”——“通過吸引力而非靠強(qiáng)硬手段或利益引誘的方法去影響別人，來達(dá)到你所想要達(dá)到目的之能力”。*[美] 約瑟夫·奈著，馬娟娟譯：《軟實(shí)力》，中信出版社2013年版，第8～11頁。需要指出的是，本文關(guān)注點(diǎn)在印度對阿富汗的整體外交政策，指涉宏觀層面的原則、戰(zhàn)略和行動方針，而非其中某些具體措施，比如，印度對阿富汗的“軟實(shí)力”政策、或者“援助”政策等。相關(guān)研究可參見趙國軍：《印度對阿富汗的軟實(shí)力戰(zhàn)略》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2011年第1期；韓召穎、田光強(qiáng)：《塔利班倒臺后印度對阿富汗援助評析》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2014年第4期。印度的“軟”政策在本質(zhì)上仍然是一種帶有經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)色彩的“硬實(shí)力”表現(xiàn)，只是因?yàn)樗桃獾娛率侄蔚囊饬x，使得這種政策展示出“軟”的特征。具體而言，它包括以下兩方面內(nèi)容：

第一，以政治合作和經(jīng)濟(jì)開發(fā)援助為主要手段，巧妙施展影響力。

政治上，全力支持卡爾扎伊政府，促進(jìn)雙邊合作不斷走向深入。一是逐步提升兩國政治關(guān)系。2002年，印度政府將其在阿聯(lián)絡(luò)處升級為全權(quán)大使。2005年，時(shí)任印度總理辛格訪問阿富汗，成為自20世紀(jì)70年代以來首位訪阿的印度政府首腦。奧巴馬宣布美國撤軍時(shí)間表后，印度旋即主動提升了印阿關(guān)系，兩國于2011年10月正式簽署雙邊戰(zhàn)略伙伴關(guān)系協(xié)議，使印度成為第一個(gè)同阿建立此種關(guān)系的國家。二是高層會晤不斷，雙方領(lǐng)導(dǎo)人私交甚密。2002年以來，印阿兩國元首互訪已達(dá)10余次，僅2012～2013年，阿富汗總統(tǒng)卡爾扎伊就連續(xù)三次訪印。不僅如此，辛格還與卡爾扎伊建立了良好的私人關(guān)系。而卡爾扎伊早年間在印求學(xué)經(jīng)歷及其對塔利班的敵視立場，也給雙方領(lǐng)導(dǎo)人的親近增添了砝碼。三是積極參與涉阿多邊合作。無論是波恩、伊斯坦布爾進(jìn)程，還是在東京、莫斯科等地舉行的重建問題國際會議，印度都表示出極大熱忱。*除與塔利班媾和外，涉阿重建的國際會議印度都積極參與，并在2014年1月17日承辦了阿富汗問題伊斯坦布爾進(jìn)程高官會和國際聯(lián)絡(luò)組會議?！癐ndia-Afghanistan Relations,”Embassy of India in Kabul,August,2014,http://www.eoi.gov.in/kabul/.另外，印度還倡導(dǎo)并加入了阿(富汗)印(度)伊(朗)三方對話、阿印美三邊對話等多邊機(jī)制。

經(jīng)濟(jì)上，采取多種措施助阿國內(nèi)重建、促阿經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升兩國的依存度。一是擴(kuò)大對阿援助規(guī)模。截至2012年年底，印度在阿富汗的各項(xiàng)援助累計(jì)折合20億美元，成為該國周邊最大捐贈國，所援建項(xiàng)目覆蓋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政府開支、食物、醫(yī)療和教育等多個(gè)領(lǐng)域。二是加強(qiáng)雙邊貿(mào)易往來。近年來，印阿雙邊貿(mào)易額穩(wěn)定在5億美元左右。印度方面認(rèn)為，這一數(shù)字“顯然不能體現(xiàn)印阿經(jīng)濟(jì)合作的巨大潛力”，為此實(shí)施了優(yōu)惠的關(guān)稅政策刺激兩國貿(mào)易發(fā)展。目前，印度是阿富汗主要商品出口國之一。*2003年，印阿簽署“特惠貿(mào)易協(xié)定”，給予阿38種干果進(jìn)口關(guān)稅50%～100%的優(yōu)惠。至2011年，已實(shí)現(xiàn)對阿進(jìn)口商品零關(guān)稅(酒類和煙草除外)?！癐ndia-Afghanistan Relations,”Embassy of India in Kabul,August,2014,http://www.eoi.gov.in/kabul/.三是增加在阿境內(nèi)投資。2011年印度取得阿境內(nèi)最大鐵礦的開采權(quán)，同時(shí)對阿銅礦和煤炭開發(fā)展開攻勢，印度公司已成為在阿礦產(chǎn)開發(fā)的最大投資者之一。2012年，印度還專門舉行對阿“德里投資峰會”，推動私人部門和企業(yè)對阿投資。四是拓展多邊合作，“幫助阿富汗成為連接中亞和南亞的陸上橋梁，以及貿(mào)易、運(yùn)輸和能源中轉(zhuǎn)站”。*“Joint Declaration between India and Afghanistan on the Occasion of the Visit of Prime Minister of India,”Ministry of External Affairs of India,May 12,2011,http://www.mea.gov.in/.印度支持阿富汗加入南盟，強(qiáng)調(diào)通過南亞區(qū)域合作帶動阿經(jīng)濟(jì)發(fā)展；斥巨資助阿修建連通伊朗恰赫巴哈爾港口的新交通運(yùn)輸線，擴(kuò)大阿對外商貿(mào)渠道以減少其對巴基斯坦的依賴；積極參與TAPI跨境管道項(xiàng)目籌措和落實(shí)工作，加強(qiáng)印阿同中亞國家的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。

第二，盡可能降低軍事參與的可能性，減少雙邊合作的外在阻力。

盡管國內(nèi)外都存在要求印度采取更加積極的阿富汗政策的呼聲，但印度官方一直對此小心翼翼，尤其是在涉及擴(kuò)大印阿軍事合作問題上表現(xiàn)極為謹(jǐn)慎。

長期以來，印度堅(jiān)持奉行在阿“零軍事存在”政策。直到2005年塔利班在阿富汗綁架并殺害印度官員，印才決定向阿派駐200人的小規(guī)模警察隊(duì)伍以維護(hù)自身安全，而這是迄今印度在阿富汗境內(nèi)唯一的軍事力量。簽署戰(zhàn)略伙伴關(guān)系之后，印度同意每年為阿方培訓(xùn)1500名國家安全部隊(duì)士兵和200名軍官，但將培訓(xùn)地限制在印度境內(nèi)。2011年始，卡爾扎伊數(shù)次到訪印度，期待后者能在軍事合作上給予阿更多的支持，但所獲非常有限，印度只同意提供不具攻擊性的部分后勤裝備。*2013年卡爾扎伊兩次訪問印度，其安全合作“愿望清單”上所列舉的坦克、火炮及武裝直升機(jī)等武器裝備要求一直未能得到印度的允諾。Praveen Swami, “Karzai to Renew Request for Lethal Military Aid from India,”The Hindu,December 10,2013.而后隨著阿國內(nèi)反恐形勢的變化，以及出于對北約撤軍后阿局勢的擔(dān)憂，印阿適度擴(kuò)大雙邊軍事合作。2013年印度承諾將向阿提供用以訓(xùn)練的國產(chǎn)輕型觀測直升機(jī)，總數(shù)僅兩架。據(jù)簡氏防務(wù)的消息，2014年4月印度與俄羅斯達(dá)成協(xié)議，印將為阿富汗購買俄式裝備，并支持重啟喀布爾附近的一個(gè)武器工廠用以改裝阿裝備的前蘇聯(lián)武器，但印度仍拒絕直接提供武器裝備。*“India,Russia Sign Secret Deal to Supply Materiel to Afghan Army,”Jane’s Defence Weekly,May 6,2014, http://www.janes.com/article/37522/sources-india-russia-sign-secret-deal-to-supply-materiel-to-afghan-army IHS.在阿零駐軍的追求、己方境內(nèi)小規(guī)模的軍事人員培訓(xùn)、最低水平的武器出口，凡此種種表現(xiàn)出2001年以來印度政府對擴(kuò)展印阿雙邊軍事合作的重重顧慮。

就事實(shí)而言，“軟”政策在促進(jìn)印阿關(guān)系、維護(hù)印度戰(zhàn)略利益等方面，產(chǎn)生了積極效果。其一，雙邊關(guān)系層面。在政治領(lǐng)域，印阿高層頻繁會晤，有效增進(jìn)了雙邊的戰(zhàn)略互信；印阿戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的確立，以制度形式確保對阿政策的長期性和穩(wěn)定性，夯實(shí)了雙邊關(guān)系的政治基礎(chǔ)。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，印阿經(jīng)濟(jì)合作的深化及援助規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，直接促進(jìn)了阿國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展，為印度贏得了良好聲譽(yù)；參與礦產(chǎn)資源的開發(fā)也給印度帶來了豐厚的物質(zhì)回報(bào)。其二，戰(zhàn)略層面。這些涉阿舉措有效維持了印度的廣泛影響力，加強(qiáng)了印阿與中亞地區(qū)的聯(lián)系；同時(shí)，在很大程度上弱化了巴基斯坦的控制能力，使其無法在阿富汗一家獨(dú)大。不僅如此，軍事合作上的審慎，減緩了來自巴方的猜忌，削弱了塔利班敵視印度的合法性，更降低了印度陷入“帝國墳?zāi)埂蔽C(jī)的可能性。*Kenneth Katzman,“Afghanistan:Post-Taliban Governance,Security,and U.S.Policy,”CRS (Congressional Research Service) Report RL30588,September 19,2013,p.30.可見，“軟”政策較好維護(hù)了印度的在阿利益。

三、后美軍時(shí)代印度對阿富汗政策的影響因素分析

10年來，“軟”政策得以實(shí)施和延續(xù)，受到兩個(gè)關(guān)鍵因素的影響：一是巴基斯坦的長期敵視；二是阿富汗國內(nèi)局勢相對穩(wěn)定。基于歷史宿怨和現(xiàn)實(shí)領(lǐng)土爭端，印巴兩國在阿富汗存在強(qiáng)烈敵對，為了避免激怒巴方，印度采取了“去軍事化”的對阿政策；而在北約軍隊(duì)的重壓之下，2001年以來阿國內(nèi)安全局勢總體處于可控的局面，給印度的“軟”政策提供了安全保障。*C.Christine Fair,“Under the Shrinking U.S.Security Umbrella:India’s End Game in Afghanistan?”The Washington Quarterly,Spring 2011,pp.179～192.可以說，以上兩個(gè)變量是形塑印度“軟”政策的決定性因素。2014年年底以來阿富汗面臨的各種國內(nèi)外條件表明，這兩個(gè)變量并未出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的變化。據(jù)此可以預(yù)測，在阿富汗問題上莫迪政府很可能繼續(xù)沿用“軟”政策。

1.巴基斯坦的主導(dǎo)作用和短期無法徹底緩和的印巴敵對關(guān)系

印度之所以在對阿軍事合作方面保持足夠謹(jǐn)慎，多被理解為避免刺激巴基斯坦，以防加深來自巴方的敵意。的確，巴基斯坦作為阿富汗鄰國的地緣環(huán)境，以及巴同阿境內(nèi)最大民族普什圖族的傳統(tǒng)關(guān)系，使其在阿富汗問題上較印度具有顯著的優(yōu)勢。小布什時(shí)期，美國政府以大規(guī)模援助和武力威脅并進(jìn)的手段，迫使穆沙拉夫與美合作共同打擊塔利班和基地組織，并罕見地將巴基斯坦的地位提升為“重要的非北約盟國”。*美方資料顯示，2001～2014年美對巴援助累計(jì)260億美元。Anthony H.Cordesman,“Afghanistan at Transition:The Lessons of the Longest War,”CSIS (Center for Strategic and International Studies) Report,March,2015,p.181.為此，美印關(guān)系長期被放置在次要位置，美方甚至一度擔(dān)心印度對阿富汗的介入會影響美巴關(guān)系及其對阿政策的執(zhí)行。*Siddharth Varadarajan,“U.S.Sees Rising Indian Influence in Afghanistan as Problem,”The Hindu,December 28,2009.這就在很大程度上限制了印度在阿富汗問題上的施展空間。盡管奧巴馬政府希望印度發(fā)揮更加積極的作用，但目前美國在阿富汗的各項(xiàng)事務(wù)仍然高度依賴巴基斯坦的協(xié)助。*在為北約軍隊(duì)提供后勤保障和撤軍通道等方面，巴基斯坦發(fā)揮著無可替代的作用；阿巴邊境目前仍駐守有巴方十幾萬軍隊(duì)，一直是阿富汗穩(wěn)定的重要屏障；此外，美國、阿富汗聯(lián)合政府同塔利班的談判事宜上，巴基斯坦也是重要的參與者。Anthony H.Cordesman,“The U.S.Strategic Vacuum in Afghanistan,Pakistan,and Central Asia,”CSIS Report,September 2,2014,pp.15～20.巴基斯坦的絕對優(yōu)勢地位和美國的政策傾向，構(gòu)成印度制定對阿“軟”政策的外部決策環(huán)境，也決定了印度在阿富汗問題上還不是一個(gè)主要玩家。

印巴兩國之間的對峙與不信任自然延伸到雙方在阿富汗的政策上，具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

第一，政治上互不信任。避免阿富汗政權(quán)倒向?qū)Ψ绞怯“驮诎?zhàn)略目標(biāo)的核心。無論阿富汗親向哪方，對另一方來說都是不能接受的。對巴基斯坦來說，阿富汗倒向印度，則意味著印阿在南北兩面對巴構(gòu)成夾擊之勢。對印度而言，若阿富汗倒向巴基斯坦，印度連接中亞的陸上戰(zhàn)略通道將被巴方完全掌握，經(jīng)貿(mào)和能源安全將面臨巨大威脅；同時(shí)，部署在阿巴邊境的巴方部隊(duì)很可能會被調(diào)至印巴邊境，印度勢必面臨巴方更大的軍事壓力。第二，經(jīng)濟(jì)上相互競爭。經(jīng)貿(mào)方面，阿巴關(guān)系比印阿關(guān)系更為緊密?？栐琳M建之后，巴基斯坦常年是阿富汗的最大貿(mào)易伙伴；相比較而言，印阿貿(mào)易規(guī)模則要小得多。2013年，阿巴貿(mào)易額有24億美元(雙方力爭在2015年達(dá)到50億美元)，印阿僅為6億美元。*The World Trade Organization：International Trade and Market Access Data,http://www.wto.org/english/res_e/statis_e/statis_e.htm.究其原因，就在于貿(mào)易通道的限制。受制于先天的地理位置缺陷，印阿貿(mào)易往來的陸上通道必經(jīng)巴基斯坦，而巴方的政策是：阿富汗的貨物可經(jīng)由巴通道進(jìn)入印度，而印度的貨物則沒有此項(xiàng)權(quán)利以進(jìn)入阿境內(nèi)。尚無證據(jù)顯示，巴方將在短期內(nèi)更改這一限制措施。*不僅如此，巴方長期對印度發(fā)展同伊朗、中亞國家經(jīng)濟(jì)關(guān)系高度警惕，認(rèn)為這在地緣政治層面將會和巴基斯坦形成激烈的競爭。Humera Iqbal,“Afghanistan 2014&beyond:Challenges & Implications for the Neighbors,”Institute of Regional Studies,Islamabad,November-December 2014,http://www.irs.org.pk/.海運(yùn)方面，盡管印度致力于擴(kuò)展從阿富汗到伊朗恰赫巴哈爾港口的運(yùn)輸線，但受制于美國對伊朗的制裁、沿線安全問題以及恰港自身運(yùn)力有限等因素，目前阿富汗的海外貿(mào)易路線仍主要依靠巴基斯坦的瓜達(dá)爾港。第三，安全上彼此猜忌。這一點(diǎn)主要表現(xiàn)在巴基斯坦與塔利班等組織的關(guān)系上。2001年以來，印度駐阿機(jī)構(gòu)不斷遭到武裝分子襲擊，據(jù)稱這些事件多與巴軍方的支持有關(guān)；而阿巴邊境的聯(lián)邦直轄部落地區(qū)(FATA)一直被視為塔利班和基地組織的避難所。美國國務(wù)院發(fā)布的2013全球恐怖活動報(bào)告稱，位于巴境內(nèi)的虔誠軍(LeT)長期受到巴軍方的暗中支持，該組織的目標(biāo)就是發(fā)動針對印度的各種襲擊，2008年虔誠軍策劃并實(shí)施了孟買恐怖襲擊。目前該組織“仍在巴國境內(nèi)招兵買馬、募集資金，并進(jìn)行軍事訓(xùn)練”。此外，“阿富汗塔利班和哈卡尼網(wǎng)絡(luò)在巴基斯坦仍保有庇護(hù)所，巴權(quán)力部門未對這些組織采取有實(shí)質(zhì)意義的軍事或法律行動”。*Jayshree Bajoria,Eben Kaplan,“The ISI and Terrorism:Behind the Accusations,”CFR (Council on Foreign Relations),May 4,2011,http://www.cfr.org/pakistan/isi-terrorism-behind-accusations/p11644#p2.這些因素給印巴關(guān)系造成了極大沖擊。

兩國在阿富汗的敵對態(tài)勢，顯然不利于阿戰(zhàn)后重建進(jìn)程；這反過來又加劇了印巴安全困境，進(jìn)而影響到整個(gè)南亞地區(qū)局勢的穩(wěn)定。要消除在阿敵對狀態(tài)，首先需要印巴建立政治互信，但從目前形勢來看，這一點(diǎn)在短期內(nèi)不可能實(shí)現(xiàn)。從巴基斯坦方面看，盡管2014年5月巴總理謝里夫出席了莫迪的總理就職儀式，表明巴政府改善巴印關(guān)系的誠意，但巴軍方對印度的敵視態(tài)度尚未在根本上有所轉(zhuǎn)變。*阿軍方直接反對給予印度最惠國待遇，并在克什米爾交火和在阿敵視政策上拒絕讓步。Frederic Grare,“After Modi’s Big Win:Can India and Pakistan Enhance Relations?”The National Interest,August 11,2014.從印度方面來看，莫迪政府在處理印巴關(guān)系時(shí)也釋放了不少善意，甚至在2015年底歷史性地突訪了巴基斯坦，但同樣受制于國內(nèi)的各種反對因素。*Rama Lakshmi,“Modi Makes a lot of Overseas Trips, but Is He a Diplomatic Failure with India’s Neighbors?” The Washington Post,September 23, 2015.此外，長期困擾印巴關(guān)系的克什米爾爭端短時(shí)期內(nèi)無法得到解決，雙方在該地區(qū)的沖突甚至有愈演愈烈之勢。2014年8月以來，雙方在克什米爾地區(qū)多次直接交火，兩國一度關(guān)閉了處理邊界爭端問題的和談會議。*印官方稱，2014年8月～2015年3月，巴基斯坦在查謨和克什米爾地區(qū)違反?；饏f(xié)議多達(dá)685次，交火已造成24位印度公民喪生。Suhasini Haidar,“Jaishankar Will Raise Truce Violations,”The Hindu,March 3,2015.印巴徹底走出安全困境，可謂“路漫漫其修遠(yuǎn)”。這樣的背景下，后美軍時(shí)代雙方在阿富汗的敵視也勢必持續(xù)下去。

因此，莫迪政府如果在阿富汗實(shí)行大膽的軍事策略(包括加強(qiáng)印阿軍事合作)，仍會被巴方視為嚴(yán)重威脅，進(jìn)而使得印度在阿各項(xiàng)事業(yè)受到牽連。

2.未來趨于總體可控的阿富汗國內(nèi)安全局勢

美軍撤離后阿富汗重建前景不容樂觀，國內(nèi)政治派別對立、官員腐敗嚴(yán)重、毒品貿(mào)易泛濫等都是不爭的事實(shí)。尤其是2014年年底以來，阿國內(nèi)安全形勢嚴(yán)峻，恐怖襲擊此起彼伏。阿富汗塔利班參與政治和解進(jìn)程更是一波三折，以致有分析認(rèn)為，阿塔很有可能待機(jī)而動，以期美軍撤離后重建政權(quán)。*Dan Lamothe,“The Taliban ‘Waiting Game’ in Afghanistan, Mapped by Media since 2009,”The Washington Post,July 30,2014.而未來阿國家安全部隊(duì)能否獨(dú)立維護(hù)國家安全和穩(wěn)定，也有待觀察。*來自美方的報(bào)告稱，無論是就武器裝備、人員數(shù)量、軍事訓(xùn)練程度，還是戰(zhàn)斗能力和忠誠度而言，ANSF都存在較大隱患，Anthony H.Cordesman,“The Forces Shaping Transition:in Afghanistan 2014～2016,”CSIS Report,August 4,2014,pp.88～106.這些確實(shí)給阿富汗的重建進(jìn)程蒙上陰影，也構(gòu)成當(dāng)前國際社會的重大關(guān)切。但不能據(jù)此就盲目斷言，未來阿富汗一定陷入混亂甚至爆發(fā)內(nèi)戰(zhàn)。從國內(nèi)和國際兩個(gè)層面來看，后美軍時(shí)代的阿富汗存在諸多保障國家安全形勢總體穩(wěn)定的積極因素。

第一，國內(nèi)層面。首先，經(jīng)歷了數(shù)十年的戰(zhàn)亂，阿國內(nèi)民眾人心思穩(wěn)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善民生成為普遍訴求。*Nancy Lindborg,“Letter from Kabul:Afghans Show Hope and Grit,”USIP (United States Institute of Peace), February 5,2015,http://www.usip.org/publications/2015/03/13/letter-kabul-afghans-show-hope-and-grit.其次，盡管新組建的阿聯(lián)合政府并不被外界看好，它也傳達(dá)出三點(diǎn)積極的信息。一是兩位候選人都表示出緊密合作的愿望。就職儀式上，加尼和阿卜杜拉發(fā)表了演說，雙方宣誓將團(tuán)結(jié)一致以促進(jìn)國內(nèi)局勢穩(wěn)定。二是新政府仍支持各方參與的政治談判，呼吁停止暴力事件，加尼表示：“阿富汗人民已經(jīng)厭倦了爭斗，新政府傳達(dá)的信息是和平”，這意味著與塔利班和談的大門仍然敞開。*Sudarsan Raghavan,“Ghani,Abdullah Sworn in as Part of Afghanistan’s Power-sharing Arrangement,”The Washington Post,September 29,2014.三是當(dāng)前阿國家安全部隊(duì)，無論就人數(shù)還是武器裝備而言，都遠(yuǎn)優(yōu)于基地組織殘余勢力和塔利班武裝，在北約駐軍的援助下，他們有能力為阿政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供基本的安全保障。再次，目前阿富汗塔利班實(shí)力大不如前，且并未同恐怖組織“伊斯蘭國”(IS)匯流成一股勢力，兩派甚至在阿富汗展開激烈競爭。*阿富汗軍隊(duì)和警察規(guī)模約為30萬人，而阿富汗塔利班由于北約長期軍事打壓，力量大為削弱，目前僅有4.5萬～5萬名士兵。2015年7月以來，隨著阿塔頭目奧馬爾身亡的消息確認(rèn)，組織內(nèi)部矛盾凸顯，正處于嚴(yán)重分裂狀態(tài)，且還面臨“伊斯蘭國”不斷挖墻腳的窘境。參見鄭迪：《談“伊斯蘭國”在南亞的滲透》，《中國社會科學(xué)報(bào)》2015年9月17日第3版。尤為重要的是，進(jìn)入2015年，阿塔組織對參與政治和談表現(xiàn)出了較為積極的姿態(tài)，在中國、伊朗、挪威等國的推動下，其同阿政府接觸不斷。

第二，國際層面。當(dāng)前，對阿富汗安全問題保持關(guān)注并能產(chǎn)生直接影響的行為體有兩類，一類是美國及其主導(dǎo)下的北約，另一類是包括印度在內(nèi)的阿富汗周邊國家。前者在維護(hù)阿富汗安全穩(wěn)定上扮演主要角色，而后者將在阿重建過程中發(fā)揮越來越重要的作用。

首先，就美國而言，撤軍不意味著其對阿安全事務(wù)完全撒手不管。阿富汗戰(zhàn)爭事關(guān)美國數(shù)十年反恐戰(zhàn)略的成敗，更是其推進(jìn)所謂“民主”的重要載體，阿陷入混亂無疑會在國內(nèi)外給美國帶來新的道義負(fù)擔(dān)。鑒于伊拉克的教訓(xùn)已經(jīng)讓奧巴馬的撤軍政策飽受爭議，美國政府在阿富汗問題上不得不慎重行事。*James Rupert,“Iraq Crisis Builds Bipartisan Support for Keeping U.S.Troops in Afghanistan,Senator Cotton Says,”USIP,February 5,2015,http://www.usip.org/publications/iraq-crisis-builds-bipartisan-support-keeping-us-troops-in-afghanistan-senator-cotton.觀察2014年底撤軍以來美國方面的動作可以發(fā)現(xiàn)，奧巴馬政府的對阿政策具有很大的彈性。其一，北約在軍事層面繼續(xù)對塔利班等武裝勢力保持高壓態(tài)勢?！峨p邊安全協(xié)議》的簽署，使得1萬多名北約士兵可以繼續(xù)在阿實(shí)施行動，加之武裝無人機(jī)、戰(zhàn)術(shù)導(dǎo)彈等空戰(zhàn)手段的廣泛運(yùn)用，極大增強(qiáng)了駐阿聯(lián)軍的戰(zhàn)斗力，這些“仍對阿塔勢力構(gòu)成足夠威懾，確保美國不會重蹈伊拉克覆轍”。*Sudarsan Raghavan,“Afghan Military Welcomes Expanded U.S.Combat Role as Taliban Threat Intensifies,”The Washington Post,November 23,2014.其二，奧巴馬政府也在根據(jù)國際形勢不斷調(diào)整撤軍政策。剛進(jìn)入2015年，美國就開始考慮放緩執(zhí)行撤軍計(jì)劃。當(dāng)年2月12日的聽證會上，駐阿最高司令官坎貝爾向國會請求，保留更多軍事力量以獲得更大彈性；*Andrew Tilghman,“Gen.Campbell Suggests Afghanistan Draw down May Slow,”Military Times,February 12,2015,http://www.militarytimes.com/story/military/capitol-hill/2015/02/12/campbell-testimony/23294943/.當(dāng)月訪阿期間，美防長卡特表示，兩國領(lǐng)導(dǎo)人正在重新考慮放緩撤軍步伐、擴(kuò)大和提高反恐行動的范圍和頻率，以及延長美軍在阿基地使用期限；*Craig Whitlock,“U.S.Considers Slowing Military Withdrawal from Afghanistan,”The Washington Post,February 21,2015.最終，在2015年10月中旬，奧巴馬宣布延緩2016年撤離阿富汗駐軍的計(jì)劃，在2017年離任前，保持阿富汗境內(nèi)駐守5500名美國士兵。其三，奧巴馬政府轉(zhuǎn)變對阿富汗塔利班的敵對態(tài)度，利用伊斯坦布爾進(jìn)程、阿巴中美四方會談等多個(gè)機(jī)制著力推進(jìn)塔利班同加尼政府的和談。上述舉措大大增加了阿局勢趨于穩(wěn)定的砝碼。

其次，印巴在維護(hù)阿富汗局勢穩(wěn)定上利益一致，彼此存在加強(qiáng)合作的潛力。后美軍時(shí)代，若阿富汗陷入混亂甚至爆發(fā)內(nèi)戰(zhàn)，對印巴雙方都將是場災(zāi)難。就印度而言，意味著2011年簽署的印阿雙邊戰(zhàn)略伙伴關(guān)系遭到嚴(yán)重?fù)p害，對阿累計(jì)20億美元的援助項(xiàng)目可能付諸東流，在阿境內(nèi)的其他各種經(jīng)濟(jì)利益也將朝不保夕。就巴基斯坦而言，由于阿巴兩國有著2400多公里的邊界線，后者出現(xiàn)動蕩，勢必波及自身——不但會引發(fā)邊界局勢緊張、巴國內(nèi)安全環(huán)境惡化，僅來自阿數(shù)百萬難民就足以產(chǎn)生災(zāi)難性的后果。*2001年以來，巴基斯坦一直是阿富汗難民主要聚居地。據(jù)聯(lián)合國難民署的最新報(bào)告，2015年仍有150多萬阿富汗登記難民滯留在巴基斯坦(另有95萬位于伊朗境內(nèi))?！癠NHCR Global Appeal 2015 Update：South-West Asia,”The UN Refugee Agency, http://www.unhcr.org/ga15/index.xml.鑒于此，印巴都對阿富汗安全形勢高度關(guān)切，多次表達(dá)維穩(wěn)促和的意愿。因此，未來兩國在維護(hù)阿富汗安全穩(wěn)定上進(jìn)行有限度的合作是可能的。

再次，阿富汗周邊其他國家，沒有哪一國愿意看到阿富汗陷入混亂。相對于活躍在中東地區(qū)的極端組織，塔利班所面臨局勢的最大不同在于阿富汗周邊大國林立，其中既有中俄這樣的世界性大國，也有伊朗等區(qū)域性強(qiáng)國。這些國家都對南亞地區(qū)局勢高度重視，盡管在介入意愿上存在很大差異，但各國不會坐視阿富汗成為引發(fā)地區(qū)動蕩的導(dǎo)火索，而同時(shí)也有足夠的能力協(xié)助阿富汗維持國內(nèi)穩(wěn)定。尤其值得關(guān)注的是，近幾年阿富汗問題上的中國因素日益突出。2014年10月底，加尼總統(tǒng)把上任后出訪地首選中國，表明其對進(jìn)一步深化中阿關(guān)系的明確態(tài)度，而中方則宣布未來幾年將無償援助阿方20億元人民幣，同時(shí)擴(kuò)大在阿投資規(guī)模。除此以外，中方還多次主導(dǎo)并參與包括伊斯坦布爾進(jìn)程外長會議、阿巴中美四方會談等在內(nèi)的涉阿重大國際會議，堅(jiān)定支持阿和平重建。中國等周邊國家的廣泛參與，無疑對穩(wěn)定阿安全局勢、促進(jìn)阿經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到積極作用。

據(jù)此，應(yīng)該對阿未來局勢保持足夠的樂觀。而阿未來局勢趨穩(wěn)這一變量特征，也使得印度的“軟”政策具備繼續(xù)生存的安全環(huán)境。

四、結(jié)論：莫迪政府將實(shí)施更具彈性方案

如前所述，基于10多年來“軟”政策的長期有效，以及形塑該政策的兩大關(guān)鍵因素并未發(fā)生根本改變等事實(shí)，后美軍時(shí)代印度的阿富汗政策沒有大幅更改的必要。觀察履職一年多來莫迪政府的相關(guān)舉措，筆者認(rèn)為印度正沿襲既有“軟”政策的大致路徑，同時(shí)，又根據(jù)新形勢作適度微調(diào)。

第一，在原有政策基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深化印阿雙邊關(guān)系。

政治層面。一是重申阿富汗對于印度的戰(zhàn)略意義，保持政策連續(xù)性。2014年9月訪阿期間，印外長斯瓦拉吉坦言：“阿富汗正處在轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，印度永遠(yuǎn)是阿富汗的第一戰(zhàn)略伙伴”，“印度對阿政策不存在退出選項(xiàng)”。*“External Affairs Minister’s Speech at the Inauguration of Chancery in Kabul,”Ministry of External Affairs of India,September 30,2014，http://www.mea.gov.in/.二是加強(qiáng)雙邊高層往來。利用莫迪和加尼就職典禮(2014年5月和9月)、南盟峰會(2014年11月)、國事訪問等方式(2015年4月和2015年12月)，兩國元首多次舉行了會晤。同時(shí)，司法、商務(wù)、文化教育等部門的交流互動也較為頻繁。三是積極參與涉阿國際合作。作為伊斯坦布爾進(jìn)程外長會議的重要參與方，莫迪政府繼續(xù)在該機(jī)制中發(fā)揮重要作用，2015年12月第5次會議上，斯瓦拉吉積極評價(jià)了該機(jī)制的作用和地位，并稱作為南亞大國，印度將不遺余力做好南亞各國互聯(lián)互通和保障地區(qū)安全等工作。*“Statement by External Affairs Minister at the Fifth Ministerial Conference of the Heart of Asia Istanbul Process,”Ministry of External Affairs of India,December 9,2015，http://www.mea.gov.in/.此外，印度還在2015年3月下旬舉行了國際反恐會議，邀請美國、巴基斯坦、孟加拉國、斯里蘭卡等國參與，就打擊IS、維護(hù)阿富汗局勢穩(wěn)定等進(jìn)行了協(xié)商。*“ISIS Failed to Attract Indian Muslims,Rajnath Singh Says,”The Times of India,March 19,2015.

經(jīng)濟(jì)層面。一是提升對阿援助力度，擴(kuò)大對阿投資規(guī)模。截至2015年1月，印度在阿投資和援助項(xiàng)目已達(dá)285個(gè)，其中大項(xiàng)目34個(gè)，小項(xiàng)目251個(gè)，在繼續(xù)推進(jìn)原有的赫拉特省Salma水壩、巴米揚(yáng)省哈吉夾克鐵礦等重大工程的基礎(chǔ)上，莫迪政府又增加了喀布爾議會新大樓等項(xiàng)目。*中華人民共和國商務(wù)部：《阿富汗經(jīng)濟(jì)部：印度投資和援助項(xiàng)目面臨障礙的報(bào)道沒有根據(jù)》，2015年1月30日，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/j/201501/20150100883765.shtml。兩國元首互訪期間，簽署了數(shù)十項(xiàng)援助和開發(fā)文件，雙邊經(jīng)濟(jì)依存度進(jìn)一步提升。二是繼續(xù)尋求區(qū)域合作。一方面，嘗試加強(qiáng)與巴基斯坦、阿富汗的經(jīng)濟(jì)互聯(lián)互通。莫迪政府對巴方開放印度與阿富汗的商貿(mào)通道給予很高熱情，就此2015年7月和12月連續(xù)兩次同巴方磋商。*2015年4月，印度作為第4方正式加入阿、巴、塔(吉克斯坦)三邊貿(mào)易談判(Pakistan,Afghanistan,Tajikistan Trade and Transit Agreement)。同時(shí)，將長期擱置的TAPI天然氣管道項(xiàng)目落到實(shí)處，在印度的推動下，該項(xiàng)目于2015年12月13日正式動工。另一方面，積極推進(jìn)在阿富汗通往伊朗恰赫巴哈爾港口的道路設(shè)施建設(shè)，目前又追加了相應(yīng)的工程撥款。

第二，不改變零軍事介入的大方向，但適度提高雙邊軍事合作的級別。2015年之后，隨著阿富汗局勢不斷波動，印度政府決定開始向阿富汗提供攻擊性武器， 2015年4月和12月，分別交付3架“獵豹”直升機(jī)和3架米-25武裝直升機(jī)；當(dāng)年12月訪阿期間莫迪表示，支持阿增強(qiáng)防御能力，宣布向阿軍警烈士子女提供500個(gè)獎(jiǎng)學(xué)金名額。*中國駐阿富汗大使館：阿富汗動態(tài)(2015年12月)，http://af.china-embassy.org/chn/。盡管如此，當(dāng)前莫迪政府仍然對軍事層面的合作持謹(jǐn)慎態(tài)度。一方面，印度沒有擴(kuò)大在阿軍事存在的跡象，尤其是拒絕向阿派駐地面部隊(duì)或警察，仍將培訓(xùn)阿軍事人員的工作限制在印度境內(nèi)。另一方面，不斷釋放緩和印巴關(guān)系的信號。在2014年9月第69屆聯(lián)大一般性辯論上莫迪表示，印度尋求和平穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境，印度的未來同鄰國緊密相連，印方準(zhǔn)備同巴基斯坦進(jìn)行真誠的對話，以改善雙邊關(guān)系、維護(hù)地區(qū)和平。*“Address by Mr.Narendra Modi,Prime Minister of the Republic of India,”27 September 2014,p.16,http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N14/551/26/PDF/N1455126.pdf?OpenElement.2015年12月斯瓦拉吉在伊斯蘭堡甚至表示，印度愿意在阿富汗問題上以巴基斯坦能夠接受的方式安排相關(guān)政策。*“Statement by External Affairs Minister at the Fifth Ministerial Conference of the Heart of Asia Istanbul Process,”Ministry of External Affairs of India,December 9,2015，http://www.mea.gov.in/.

可以說，執(zhí)政一年多以來，莫迪政府基本上延續(xù)了傳統(tǒng)的對阿“軟”政策。不僅如此，印度還試圖通過整合南盟國家經(jīng)濟(jì)、持續(xù)推動改善印巴關(guān)系等方式，維護(hù)南亞地區(qū)局勢穩(wěn)定，進(jìn)而為該政策的實(shí)施創(chuàng)造更為有利的外部環(huán)境。

基于上述分析，本文認(rèn)為：后美軍時(shí)代印度的阿富汗政策將沿著“軟”政策軌道繼續(xù)前進(jìn)，并可能表現(xiàn)出以下兩方面特征。其一，對阿政策方向和目標(biāo)短期內(nèi)不會改變。無論是基于政治、經(jīng)濟(jì)還是地緣戰(zhàn)略來分析，印度在阿利益都具有長期性，雙邊戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的框架更以制度形式規(guī)定了印度在阿的持續(xù)介入。因此，盡管未來阿富汗局勢面臨各種不確定因素，印度政府勢必保持其在阿存在的穩(wěn)定性和連續(xù)性。其二，對“軟”政策的具體內(nèi)容有可能作出調(diào)整。當(dāng)前及未來相當(dāng)長一段時(shí)期，包括印度在內(nèi)的國際社會將最大限度地支持阿現(xiàn)政府，協(xié)助阿當(dāng)局順利實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)、安全三大轉(zhuǎn)型。如果阿富汗能夠大體保持形勢穩(wěn)定，印阿合作顯然存在進(jìn)一步提升的空間。特別是為了維護(hù)美印雙邊關(guān)系，在美國政府的推動下，印度勢必會在涉阿問題上給予美方一定的配合，包括進(jìn)一步緩和印巴關(guān)系、增加在阿資金和技術(shù)投入、適當(dāng)擴(kuò)大培訓(xùn)阿軍事人員的規(guī)模等。未來一旦阿富汗出現(xiàn)重大動蕩，影響到地區(qū)的和平與穩(wěn)定，以美國為首的北約及阿富汗周邊國家和地區(qū)組織勢必尋求各種途徑介入，以期迅速穩(wěn)定地區(qū)局勢。彼時(shí)，無論是相關(guān)的雙邊還是多邊合作，都將進(jìn)一步強(qiáng)化，上合、南盟、阿盟等區(qū)域性組織的作用也將進(jìn)一步凸顯。印度作為重要大國必然參與到各種合作進(jìn)程當(dāng)中(包括可能的軍事合作)。上述兩種情況，都給“軟”政策留下了改進(jìn)的空間。

*本文系天津市教委社會科學(xué)重大項(xiàng)目“大國在南亞地區(qū)博弈的新態(tài)勢及中國的應(yīng)對戰(zhàn)略研究”(項(xiàng)目編號：2014ZD26)階段性成果，同時(shí)受到天津師范大學(xué)2015年“博士研究生學(xué)術(shù)新人”項(xiàng)目(2015BSXR)的資助。

[作者簡介]鄭迪，天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院國際政治專業(yè)2013級博士研究生