呼倫貝爾草原地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律研究

楊春梅

（呼倫貝爾學(xué)院法學(xué)院 內(nèi)蒙古 海拉爾 021008）

一、呼倫貝爾草原地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境問題

（一）呼倫貝爾草原地區(qū)的礦產(chǎn)資源結(jié)構(gòu)

呼倫貝爾草原位于大興安嶺以西，由呼倫湖、貝爾湖而得名。呼倫貝爾草原面積 11.27 萬平方千米，占呼倫貝爾市國土面積的 45%，占內(nèi)蒙古自治區(qū)草原總面積的 11.40%。①呼倫貝爾草原礦產(chǎn)資源豐富，已經(jīng)探明的礦產(chǎn)有9類65種，礦點(diǎn)370多處，尤其是煤炭資源，探明儲量為306.7億噸，預(yù)測儲量630億噸，遠(yuǎn)景儲量1000億噸以上，占內(nèi)蒙古全境煤炭含量的 15%，占呼倫貝爾市固體礦產(chǎn)總量的99.76%，基本集中于陳巴爾虎旗、鄂溫克自治旗、新巴爾虎右旗、新巴爾虎左旗、海拉爾區(qū)、滿洲里市這六個旗市的草原牧區(qū)。此外，呼倫貝爾還有豐富的石油、天然氣資源，全市有銅、鉬、鉛、鋅、金、銀等有色金屬礦床多處，鐵礦、化工礦產(chǎn)及非金屬礦產(chǎn)也儲量豐富。

（二）礦產(chǎn)資源開發(fā)對草原生態(tài)環(huán)境的影響

2007年，國土資源部確定呼倫貝爾地區(qū)為全國三大重點(diǎn)采礦帶之一。煤炭開采給整個城市帶來可觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，也給美麗的呼倫貝爾草原生態(tài)環(huán)境造成一定程度的損害。主要表現(xiàn)為：

1.改變草原地貌，引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害

在煤炭露天開采過程中，由于剝除礦體表層土壤，破壞了地表植被，破壞了草原的生態(tài)平衡；在地下形成巨大的采空區(qū)，上部的巖層失去支撐，破壞底層內(nèi)部平衡，造成地層破裂、塌落，地表下沉，地面變形，造成地下空洞，如2002年9月網(wǎng)絡(luò)熱炒為“草原天坑”的陳旗寶日希勒塌陷坑區(qū)就是最好的佐證。同時礦坑積水，極易誘發(fā)開裂、崩塌、滑坡、地震等地質(zhì)災(zāi)害。

2.水土流失，導(dǎo)致草原退化

呼倫貝爾草原由河湖沉積而成，土質(zhì)以中沙、細(xì)沙為主，本身容易沙化。更重要的是，煤炭開采、發(fā)電和煤化工需要大量抽取地下水，嚴(yán)重破壞了整個地表水、地下水的均衡系統(tǒng)，造成草原水土流失，導(dǎo)致草原退化。據(jù)中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)報道：2010年，呼倫貝爾由于煤礦過度開采導(dǎo)致呼倫貝爾七大河流全部出現(xiàn)斷流。目前，呼倫貝爾草原每年以2%的速度退化。②

3.礦業(yè)“三廢”對環(huán)境造成污染

從勘探到冶煉的每一個礦業(yè)活動中，產(chǎn)生的廢氣、廢水、廢渣、達(dá)標(biāo)排放率低，造成了草原地區(qū)的大氣、水體、土壤嚴(yán)重污染。例如煤炭的開采產(chǎn)生大量的煤研石，其中含有硫化物，長時間堆放有可能發(fā)生自燃，向空氣中釋放大量的有害氣體，如氮氧化物、二氧化硫和煙塵等污染大氣環(huán)境。另外，礦山開采中礦山建設(shè)、井坑疏干排水、選址廢水、露采排水等這些廢水主要是酸性的而且還含有大量重金屬等有毒有害元素，一些企業(yè)對產(chǎn)生的廢水環(huán)保處理不達(dá)標(biāo)而直接滲入地下，造成地表水和地下水質(zhì)污染，危及牧民的生活甚至生存環(huán)境。固體廢棄物對環(huán)境的污染主要表現(xiàn)為淋濾污染、尾礦揚(yáng)塵與土壤污染等。

二、礦產(chǎn)資源開發(fā)導(dǎo)致草原生態(tài)環(huán)境損害的法律分析

（一）立法不健全，可操作性差

我國有關(guān)礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中的環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)比較零散，《礦產(chǎn)資源保護(hù)法》、《環(huán)境保護(hù)法》雖然規(guī)定了開采礦產(chǎn)資源必須遵守有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律，防止污染環(huán)境，但規(guī)定過于原則，具有強(qiáng)制力內(nèi)容的法律條文則更是少之又少。部門規(guī)章較多，但往往基于各自部門的利益，制定不同的標(biāo)準(zhǔn)，缺乏協(xié)調(diào)性。因地制宜的結(jié)合呼倫貝爾草原地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)中保護(hù)草原生態(tài)的法律更是少之又少。

（二）執(zhí)法監(jiān)督不利

現(xiàn)行管理體制中各地環(huán)保部門是地方政府的組成部分，因此在環(huán)境管理中執(zhí)行權(quán)力就在很大程度上受制于地方政府的人事和財政約束，地方政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，引進(jìn)的一些不利于草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)的礦山開采企業(yè)，環(huán)保部門想管而不敢管。

各個執(zhí)法部門涉及到各自的利益時無法形成執(zhí)法的合力，導(dǎo)致各自為政。執(zhí)法部門在監(jiān)管上對于一些無證開采、越界開采、違規(guī)亂采、掠奪性開采等問題時往往以行政處罰代替刑事責(zé)任，難以對礦產(chǎn)資源開發(fā)者起到足夠的震懾作用。

（三）司法救濟(jì)途徑不暢通

環(huán)境污染損害賠償訴訟可以分為公害損害賠償訴訟和私害損害賠償訴訟，公害損害賠償訴訟是針對侵害不特定多數(shù)人的整體環(huán)境損害的賠償訴訟，私害損害賠償訴訟是針對具體的受害人所造成的損害賠償訴訟。公害損害賠償訴訟適用《環(huán)境保護(hù)法》中的環(huán)境公益訴訟；私害損害賠償訴訟主要適用《物權(quán)法》、《侵權(quán)責(zé)任法》中的相鄰權(quán)糾紛訴訟和侵權(quán)損害賠償訴訟；但無論是公害損害賠償訴訟還是私害損害賠償訴訟在司法適用中都存在救濟(jì)上的不暢通。

1.雖然2015年生效的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》和《最高人民法院、民政部、環(huán)境保護(hù)部關(guān)于貫徹實施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》進(jìn)一步明確了環(huán)境民事公益訴訟程序、受理條件、原告資格、辦理程序、賠償責(zé)任方式等內(nèi)容，但能夠提起環(huán)境公益訴訟的社會組織有限，而且環(huán)境損害賠償案件是個復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)的案件，而且社會組織往往缺乏環(huán)境和法律方面的專業(yè)人才，導(dǎo)致司法救濟(jì)很難落實。

2.環(huán)境損害賠償案件先期的取證比較難，需要受害人投入大量的資金，運(yùn)用專業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)初步證明污染行為與損害結(jié)果之間因果關(guān)系成立，對損害后果也要進(jìn)行專業(yè)的鑒定評估，這都需要巨大的資金和專業(yè)技術(shù)的支撐。而有關(guān)組織或受害的個人啟動環(huán)境損害賠償訴訟的資金不足，現(xiàn)行國內(nèi)關(guān)于環(huán)境損害賠償?shù)膶I(yè)鑒定標(biāo)準(zhǔn)也不完善，同樣導(dǎo)致司法救濟(jì)難以實施。

3.環(huán)境損害賠償訴訟不利于對損害后果的及時救濟(jì)，因為受損的生態(tài)環(huán)境需要及時恢復(fù)，受害人需要得到賠償款及時治療，而生效的司法判決往往時間比較長，甚至?xí)?dǎo)致“遲來的正義非正義”。

4.私害損害賠償適用《侵權(quán)責(zé)任法》第73條第1款規(guī)定：“從事高空、高壓、地下挖掘活動或者使用高速軌道運(yùn)輸工具造成他人損害的，經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。從此條規(guī)定可知：侵權(quán)責(zé)任的成立要由受害人舉證加害人有過錯，舉證地下挖掘的高度危險行為與損害后果之間存在因果關(guān)系。這樣規(guī)定明顯不利于受害人獲得救濟(jì)。其一，地下挖掘活動本身就是一項高度危險作業(yè)行為，即使礦產(chǎn)資源開發(fā)者盡到了高度的注意義務(wù)，也不可能避免損害結(jié)果的出現(xiàn)。要求受害人證明地下挖掘者有過錯與高度危險作業(yè)本身因合法行為導(dǎo)致的危險具有無過錯性的原理不一致；其二，地下挖掘現(xiàn)場由礦產(chǎn)資源開發(fā)者控制，受害人一般很難進(jìn)入施工現(xiàn)場調(diào)查取證，證明能力明顯不對稱；其三，礦產(chǎn)資源開發(fā)中致害因果關(guān)系往往具有復(fù)雜性，是多因一果的形態(tài)，需要依賴專業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)鑒定、評估，而由證明能力弱的受害人承擔(dān)鑒定費(fèi)用、舉證不能的風(fēng)險，舉證責(zé)任分配不合理。

（四）社會化救濟(jì)措施薄弱

目前，礦產(chǎn)資源開發(fā)中的草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)的社會化救濟(jì)措施主要指生態(tài)補(bǔ)償制度和環(huán)境責(zé)任保險制度。

1.礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度，從廣義的角度講，主要是指礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中，對因為資源開發(fā)所造成的理論價值損失進(jìn)行補(bǔ)償，包括當(dāng)?shù)鼐用褚虼硕艿降奈镔|(zhì)損失和當(dāng)?shù)匾虼硕鴨适У陌l(fā)展機(jī)會；從狹義的角度講，主要是指因礦產(chǎn)資源開發(fā)對于當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境包括地理環(huán)境、地質(zhì)結(jié)構(gòu)、生物種類等生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部構(gòu)成要素的一種以恢復(fù)自然循環(huán)結(jié)構(gòu)為目的的補(bǔ)償制度。③目前國土資源管理部門、環(huán)境保護(hù)部門、水利部門、林業(yè)部門、稅務(wù)部門等幾個部門同時對礦產(chǎn)資源開發(fā)擁有管理權(quán)限，補(bǔ)償方式主要是政府財政支出，生態(tài)轉(zhuǎn)移支付專項基金、生態(tài)恢復(fù)保證金、生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)、礦產(chǎn)資源稅等方式，以政府補(bǔ)償為主，污染企業(yè)補(bǔ)償相結(jié)合的補(bǔ)償方式。礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償處于“多頭征收、多方管制、多種形式”的局面，不利于生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼魇蘸偷V產(chǎn)資源開發(fā)中草原生態(tài)環(huán)境的治理。

2.環(huán)境責(zé)任保險是一種用社會化、市場化途徑解決環(huán)境污染損害的有效方式，環(huán)境責(zé)任保險也稱為綠色保險，是指保險人基于保險合同的約定，在發(fā)生環(huán)境污染或者破壞事故時，由保險人代投保人向受害人支付賠償金的制度。它有利于實現(xiàn)法的公平和效率價值，有利于加強(qiáng)企業(yè)的環(huán)保責(zé)任，保障污染受害者的損害能夠得到及時的救濟(jì)，同時分散企業(yè)的經(jīng)濟(jì)壓力。④呼倫貝爾市已有參加環(huán)境責(zé)任保險的企業(yè)，如中國黃金集團(tuán)內(nèi)蒙古礦業(yè)有限公司在中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司滿洲里市扎賚諾爾礦區(qū)支公司成功投保了環(huán)境污染責(zé)任保險，但大多數(shù)企業(yè)對投保環(huán)境責(zé)任保險并不積極，投保費(fèi)用及賠償金額尚需進(jìn)一步明確。

三、礦產(chǎn)資源開發(fā)與草原生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的法律保護(hù)

（一）修訂完善立法，結(jié)合地方實際現(xiàn)狀，制定地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法

近期，國家先后發(fā)布了《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》、中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》，圍繞這兩個文件的精神。首先，全面清理現(xiàn)行法律法規(guī)中與加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)不相適應(yīng)的內(nèi)容，加強(qiáng)法律之間的銜接，使法律相協(xié)調(diào)；修訂《礦產(chǎn)資源法》、《草原法》等基本法，明確保護(hù)生態(tài)環(huán)境的立法目標(biāo)，在基本法中增加責(zé)任條款；盡快制定《生態(tài)補(bǔ)償法》、《生態(tài)損害賠償法》等法律法規(guī)；其次，制定操作性強(qiáng)，適合本地區(qū)的地方性法規(guī)。新修訂的《立法法》第72 條，明確賦予了設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項制定地方性法規(guī)，這給呼倫貝爾市礦產(chǎn)資源開發(fā)中保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境帶來了立法的契機(jī)，呼倫貝爾市人大及人大常委會應(yīng)針對不同礦產(chǎn)類型、不同開采方式及各地域、各礦區(qū)、各地段礦產(chǎn)資源開發(fā)利用強(qiáng)度因素，按照“區(qū)內(nèi)相似，區(qū)間相異”的原則，因地制宜的盡早制定礦產(chǎn)資源開發(fā)中不同等級、不同區(qū)域的草原環(huán)境保護(hù)的地方性法規(guī)。

（二）理順執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制

1.執(zhí)法機(jī)制上，建議應(yīng)該將環(huán)境保護(hù)部門像國家稅務(wù)局一樣實行垂直管理，獨(dú)立其人事與財政權(quán)，只有擺脫地方政府的管理，按照職權(quán)開展環(huán)境保護(hù)和治理工作，才能最大限度的發(fā)揮環(huán)境保護(hù)部門的作用。

2.監(jiān)管內(nèi)容上，相關(guān)部門應(yīng)各負(fù)其責(zé)，在礦產(chǎn)開發(fā)前嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻，嚴(yán)厲打擊無證開采行為；在礦產(chǎn)開發(fā)的過程中要加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察力度，對越界開采、掠奪性開采等各種非法開采行為嚴(yán)格執(zhí)法，不以罰代責(zé)，構(gòu)成刑事責(zé)任的移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任；在礦山閉坑后嚴(yán)格土地的復(fù)墾制度。2015年，海拉爾區(qū)和諧礦區(qū)建設(shè)工作取得了明顯實效，如蒙西一井對采礦造成的草場沉陷區(qū)進(jìn)行治理，恢復(fù)植被43.02萬平方米，對礦區(qū)工業(yè)廣場進(jìn)行綠化，共種植松樹400棵，楊樹120棵，草坪2000平方米，共投入資金35.24萬元，蒙西水泥石灰石礦投資 200余萬元分別對礦區(qū)排土場和場區(qū)進(jìn)行了治理和綠化，共治理排土場30余萬平方米，清理固廢40余萬方，種植樹木800余株。⑤

此外，還需強(qiáng)化對礦山開采中配套設(shè)施的監(jiān)管，如礦產(chǎn)開發(fā)中相關(guān)執(zhí)法部門批準(zhǔn)對草原生態(tài)環(huán)境影響較小的運(yùn)輸線路的修建及運(yùn)輸方式。

（三）暢通司法救濟(jì)途徑

司法是救濟(jì)的最后一道途徑，為了暢通司法救濟(jì)途徑，筆者提出以下幾點(diǎn)建議：1.將環(huán)境公益訴訟案件納入法律援助的范圍，指定公益律師或?qū)I(yè)律師提供法律服務(wù)，積極鼓勵環(huán)境專家參與環(huán)境公益訴訟；2.呼倫貝爾市政府可以借鑒國內(nèi)部分省市如無錫市政府的做法，設(shè)立環(huán)境民事公益訴訟救濟(jì)專項基金。通過設(shè)置財政專戶，法院判決的錢打到這個財政專戶里，專門用于環(huán)境修復(fù)，原告起訴時訴訟費(fèi)用如果交納困難的話也可以從上述專戶中支出。⑥3.借鑒美國具結(jié)裁判的制度，鼓勵磋商解決，允許受害人選擇一審終審制，避免環(huán)境損害賠償案件無限期的審而不結(jié)，最后判決的賠償款成為遲到的正義。4.修訂《侵權(quán)責(zé)任法》關(guān)于地下挖掘活動致害賠償責(zé)任的歸責(zé)原則，實行過錯推定責(zé)任原則，因果關(guān)系是否成立的舉證責(zé)任分配參照《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第四條規(guī)定，因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟，由加害人就行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任，即地下挖掘活動致害賠償責(zé)任的因果關(guān)系由加害人證明。

（四）加強(qiáng)社會化救濟(jì)措施

1.設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)明確管理職責(zé)，是國外發(fā)達(dá)國家提高礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督管理效率的有效措施。建議設(shè)立專門的隸屬于政府的管理部門——生態(tài)補(bǔ)償管理委員會，委員會下設(shè)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)小組，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各部門之間、各個地區(qū)之間有關(guān)礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償征收管理事務(wù)，負(fù)責(zé)使用和發(fā)放生態(tài)補(bǔ)償基金。在補(bǔ)償方式上，實現(xiàn)以生態(tài)補(bǔ)償金為主，堅持“誰污染，誰治理，誰受益，誰治理”的原則，使企業(yè)作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖畲笱a(bǔ)償主體，實現(xiàn)“專項征收、專項管制、專項分配、專項負(fù)責(zé)”的良好運(yùn)行機(jī)制。

2.加大宣講環(huán)境責(zé)任保險的價值，鼓勵企業(yè)積極參加環(huán)境污染責(zé)任保險，責(zé)任限額由投保企業(yè)和承保公司共同協(xié)商確定，保險公司合理分擔(dān)保險期內(nèi)污染事故的賠償責(zé)任。

綜上，建議呼倫貝爾市應(yīng)盡快出臺地方立法，嚴(yán)格執(zhí)法，暢通司法救濟(jì)機(jī)制，加強(qiáng)社會化救濟(jì)，這樣既能使礦產(chǎn)資源得到有效利用，又能使草原生態(tài)環(huán)境得到保護(hù)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。

注釋：

① 呼倫貝爾市礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃(2008-2015).

② 李海，劉成昆.呼倫貝爾草原危機(jī)：煤電基地帶來生態(tài)災(zāi)難，載于中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，2012年8月27日.

③ 翁根其其格，馬斌，楊春梅《淺析礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償立法機(jī)制的完善——以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例》，牡丹江教育學(xué)院學(xué)報，2015年第10期.

④ 楊春梅，王文昌.論環(huán)境責(zé)任保險制度的理論基礎(chǔ)，呼倫貝爾學(xué)院學(xué)報，2007年第2期.

⑤ 海拉爾區(qū)和諧礦區(qū)建設(shè)工作取得明顯實效，載于呼倫貝爾市國土資源局網(wǎng)站，2015年11月20日.

⑥ 最高法發(fā)布環(huán)境公益訴訟司法解釋：不受地域限制，載于京華時報，2015年1月7日.