中國內(nèi)地與香港廉政治理的多維比較研究

張韻 王晶娜 沈穎

（廣西大學公共管理學院 廣西 南寧 530004）

一、導言

據(jù)國際非政府組織“透明國際”2013年的全球清廉指數(shù)報告的統(tǒng)計，中國內(nèi)地排名第80位，香港的排名第15位。至2014年，中國內(nèi)地的清廉指數(shù)下降4分，排名下降至第100位。由此筆者產(chǎn)生了兩個疑問：其一，同屬一個國度的中華民族華夏子孫，為什么兩地的清廉排名如此懸殊？其二，2014年中國內(nèi)地反腐力度和范圍的增強，為什么清廉指數(shù)反而下降？筆者認為答案也許就在香港廉政公署的廣告語中“香港，勝在有你和ICAC”?！澳恪笔侵腹駞⑴c，“ICAC”是廉政公署的英文縮寫。香港特區(qū)前廉政公署專員湯顯明指出：反腐倡廉本身是整個社會的問題，是依靠每一個香港公民的舉報和廉政公署的迅速回應，所有人的努力才能保證廉政建設的高效。在中國內(nèi)地缺乏社會參與以及獨立的反貪機構(gòu)，沒有獨立的反貪機構(gòu)相當于同體監(jiān)督，好比再鋒利的刀刃，也無法砍去自己的刀柄[1]。社會參與渠道的不通暢以及內(nèi)地公民權(quán)利意識的淡薄也使得廉政建設缺乏最根源的動力。 隨著中國內(nèi)地反腐力度的增大，聲勢浩蕩地“打老虎”和“拍蒼蠅”，民眾看到了廉潔政府的希望的同時，“透明國際”報告中清廉指數(shù)的下降是否值得我們反思？較2013年相比，中國內(nèi)地2014年的清廉指數(shù)的計算數(shù)據(jù)來源中“國家風險評估指數(shù)”降低10.1分(42.0降至 31.9），另一個是世界公正項目的“法治指數(shù)”降低4.5分（45.0降至40.5）[2]。中紀委成為切除腐敗“毒瘤”的手術(shù)刀后，外部監(jiān)督薄弱的中紀委成為權(quán)利斗爭工具的風險是否會增加呢？不同的國情和歷史文化的地區(qū)對制度的理性選擇不同，內(nèi)地和香港的廉政機構(gòu)并無優(yōu)劣之分，但與此同時，香港卓有成效的廉政治理是全世界有目共睹的。由此，希望通過中國內(nèi)地和香港廉政治理進行比較和總結(jié)，學習和借鑒香港成功的經(jīng)驗和成果。

二、廉政機構(gòu)獨立性的比較

我國內(nèi)地現(xiàn)行的反腐體系主要由三部分構(gòu)成，包括中國共產(chǎn)黨的各級紀律檢查委員會（簡稱“紀檢委”或“紀委”），各級人民檢察院的反貪污賄賂局（簡稱“反貪局”）以及各級政府的監(jiān)察部。地方各級紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領(lǐng)導下進行工作[3]。反貪污賄賂局是檢察院的內(nèi)設機構(gòu)，主要職能是對公共部門行政人員的貪污受賄等職務犯罪進行立案調(diào)查等工作。監(jiān)察部是政府的內(nèi)設機構(gòu)，是專門監(jiān)督檢查政府機構(gòu)和政府公務員的機關(guān)。2013年至今充當“反腐先鋒”的巡視組，是由黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會成立的巡視工作領(lǐng)導小組[4]，中央巡視組的巡視對象主要是省部級領(lǐng)導干部，巡視組的性質(zhì)屬于黨內(nèi)監(jiān)督。我國內(nèi)地的幾大反腐機構(gòu)屬于黨內(nèi)的監(jiān)督機構(gòu)，并且所受領(lǐng)導機構(gòu)多，反腐工作無法獨立于行政機構(gòu)和政黨。如地方的紀律檢查委員會不僅要受同級黨委領(lǐng)導，還要受上級紀律檢查委員會的監(jiān)督管轄，反貪污賄賂局是檢察院的內(nèi)設機構(gòu)，監(jiān)察部門是政府的內(nèi)設機構(gòu)，巡視組對同級委員會負責。換句話說，同為內(nèi)部監(jiān)督即同體監(jiān)督，好比法官為自己判案，如果僅僅用“打鐵還需自身硬，正人先正己”的道德約束，缺乏外部約束，恐怕難以取得香港廉政建設的卓越成效。內(nèi)地廉政機構(gòu)的公職人員既屬于公務員系統(tǒng)，又監(jiān)督公務員，缺乏獨立性的機構(gòu)設立和人員編制意味著可能難以避免權(quán)力、財務經(jīng)費、人事等方面的制約和牽制，從而影響反腐工作的公正有效運行。

香港廉政公署（Independent Commission Against Corruption）從英文釋義上便可知，Independent Commission譯義為“獨立委員會”。其獨立性主要從四個方面體現(xiàn)：一是機構(gòu)獨立，不隸屬于任何一個公務部門。廉政公署于1974年2月15日依據(jù)《基本法》和《廉政公署條例》成立，是獨立及直接向香港政府首長負責的紀律部隊及執(zhí)法機構(gòu)?！吨腥A人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第57條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)設立廉政公署，獨立工作，對行政長官負責?！贝_保了香港廉署機構(gòu)的地位獨立性。二是人事獨立。《廉政公署條例》第5條中規(guī)定“ 廉政專員……除行政長官外，廉政專員不受任何其他人指示和管轄。”行政專員的工作只對行政長官負責，不受其他部門約束和節(jié)制。從人員編制來看，廉政公署的工作人員的招募、流通、培訓等制度與公務員相關(guān)條例規(guī)范類似，但是不論廉政專員還是普通廉署人員均不屬于公務員的編制范圍，他們通常是以合約形式受聘，從而保證了人事的獨立性。三是財政獨立。廉政公署經(jīng)費由最高行政長官批準后，從政府的一般收入中單獨撥付，不受其他公務部門約束節(jié)制。四是調(diào)查權(quán)的獨立[5]?！读饤l例》中訂明廉政專員的獨立調(diào)查權(quán)利，廉政專員為順利執(zhí)行公務，可以進入政府部門的任何部門，審查各公共部門的所有工作文件、記錄、工作簿等；逮捕、扣留和批準保釋的權(quán)力，并且任何妨礙廉政公署調(diào)查人員執(zhí)行公務即歸為犯罪，定罪后可判罰款5000港幣及六個月監(jiān)禁?！斗乐官V賂條例》中也授予了廉政公署廣泛而集中的工作權(quán)力，以查證非法交易以及采用不正當?shù)氖侄潍@得的收入與贓物。除此之外，為防止貪污嫌疑人逃離香港躲避法律制裁，廉政公署工作人員還被賦予扣留嫌疑人出境證件以及凍結(jié)其財產(chǎn)的權(quán)力[6]。

三、廉政機構(gòu)的內(nèi)外部約束比較

絕對的權(quán)力導致絕對的腐敗，因此，要把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。中國內(nèi)地的廉政機構(gòu)——各級紀律檢查委員會在反腐肅貪方面發(fā)揮了重要作用，近年來廉政機構(gòu)的監(jiān)督與制衡問題成為學界關(guān)注的熱點。為推進廉政反腐工作，加強內(nèi)部監(jiān)督，中央紀律檢查委員會于2014年新創(chuàng)設紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室，主要負責監(jiān)督紀檢監(jiān)察干部權(quán)力濫用、違規(guī)違紀等問題的調(diào)查審查工作。2014年 10月廣東省紀檢監(jiān)察機關(guān)成立內(nèi)務監(jiān)督委員會，屬全國首創(chuàng)，內(nèi)務監(jiān)督委員會主要通過詢問質(zhì)詢、評議測評、調(diào)研評估、反映轉(zhuǎn)遞、明察暗訪和案件監(jiān)督等方式發(fā)揮監(jiān)督作用。首屆15名內(nèi)務監(jiān)督委員會委員中來自紀檢監(jiān)察系統(tǒng)外的有 9人，包括人大代表、政協(xié)委員、民主黨派和無黨派人士以及專家學者、法律界人士、新聞媒體和機關(guān)單位的代表。這標志著我國公民參與廉政治理、推進異體監(jiān)督的改革歷程之路又進了一步。輿論監(jiān)督是約束政府官員行為的重要渠道，新聞封鎖是滋養(yǎng)尋租腐敗的溫床。只有從制度上保障公共權(quán)力運作以及敏感信息的公開透明化，才能把權(quán)力關(guān)進鐵籠里，促使廉政治理在陽光下有效推進。

香港對廉政公署的內(nèi)外部層層監(jiān)督與制衡是取得廉政佳績，贏得民眾信任支持的重要保障。香港廉政公署被授予強有力的權(quán)力的同時，健全的制衡機制將公權(quán)力規(guī)制在合法、合理的限度以內(nèi)。監(jiān)察和制衡機制主要體現(xiàn)在以下幾個方面：廉政公署不僅要定期地向香港行政會議提交并匯報詳細的工作報告，還要向立法會負責。在立法會會議中，廉政公署專員須出席并陳述解答有關(guān)防治腐敗、倡廉教育等政策的出臺與執(zhí)行情況以及經(jīng)費開支等問題。除此之外，獨立檢控權(quán)是制衡廉政公署權(quán)力的重要方式。檢控權(quán)屬于律政司所屬權(quán)限并獨立于廉政公署，對貪污案件的調(diào)查與檢控的分離可以確保案件的判定更為公正，可以防止廉政公署權(quán)力的濫用。與此同時，獨立的司法監(jiān)督是保證廉政公署不會濫用權(quán)力的另一把利劍。另外，通過媒體對廉政公署政策、執(zhí)行程序、辦案過程等工作的公開報道，公眾通過自媒體參與線上線下的討論與監(jiān)督，促使廉政公署更有效地實現(xiàn)其職責。作為公眾問責的獨立監(jiān)督機構(gòu)——投訴委員會和咨詢委員會在監(jiān)察廉署工作中發(fā)揮了重要的作用，委員會由四個咨詢委員會組成，負責處理廉政公署人員非刑事的投訴與建議。委員會成員通常由社會賢達人士組成，并由非官方人士擔任主席職位。除此之外，內(nèi)部監(jiān)察在防范權(quán)力濫用工作中扮演著不可或缺的重要角色，彌補了外部制衡機構(gòu)無法實時深入到廉署具體工作的缺陷[7]。

四、中國內(nèi)地和香港公民精神的比較

（一）內(nèi)地傳統(tǒng)的人情社會和臣民身份文化

傳統(tǒng)的中國社會是一個充滿人情的社會，每逢佳節(jié)也有禮尚往來的習俗。傳統(tǒng)習俗蘊含著相互幫助與彼此虧欠，并最終形成了縱橫復雜的人情社會網(wǎng)絡。傳統(tǒng)文化慣性使得人們樂于向為自己提供方便的公務人員送禮，在執(zhí)行公務時收禮亦屬于傳統(tǒng)文化中的人情范疇，除此之外，“拿人手短，吃人嘴軟”的心理促使公共權(quán)力在運用過程中偏頗地使用自由裁量權(quán)從而將人情還回尋租者。除去公私參雜的人情傳統(tǒng)文化之外，臣民思想也是一個不可忽視的文化因素。中國傳統(tǒng)文化強調(diào)一一相對，例如國和家、君與臣、父與子不僅是一種相對關(guān)系，同樣是一種從屬關(guān)系，強調(diào)臣對君的服從，集體觀念與以和為尊的思想致使民眾更傾向于忽視自己的權(quán)利而強調(diào)社會集體的穩(wěn)定與和諧，當不重視自己的公民權(quán)利時也就意味著對可能盜取國家的財產(chǎn)亦或是他人的財產(chǎn)的行為而采取事不關(guān)己的態(tài)度，缺少公民權(quán)利意識意味著對社會腐敗的治理很可能會采取搭便車的態(tài)度，而非積極參與其中共同解決問題。

（二）香港西方民主文化下所形成的公民意識

香港是傳統(tǒng)文化與西方民主文化的碰撞與交融，西方委托——代理理論強調(diào)政府是公民的代理者，政府的公權(quán)力是源自公民私權(quán)利的讓渡，所以香港的廉政是基于三權(quán)分立與選舉基礎(chǔ)上的。西方民主文化強調(diào)對自身私權(quán)利的重視與捍衛(wèi)，公民意識是反腐高效的重要利器?！陡母镎分芯炀峙c犯罪率的案例中顯示：要降低犯罪高發(fā)區(qū)的犯罪率、開辦更多的警察局以及安排數(shù)量更多的警察在社區(qū)巡邏并不能十分有效的降低犯罪率，而真正行之有效的是該社區(qū)每個公民意識到這是自己的社區(qū)，要捍衛(wèi)社區(qū)安全的權(quán)利，共同舉報那些罪犯的窩點，幫助警察將他們清理出社區(qū)，幫助社區(qū)的弱勢群體接受教育以及支持和幫助他們就業(yè)，這樣才能從根本上降低犯罪率。

據(jù)香港廉政公署2014年的民意調(diào)查數(shù)據(jù)，香港公眾對貪污的容忍度相當?shù)停?6.6%受訪者認為香港的貪污是完全不可以容忍（即0分）。76.7%的受訪者表示如果知道有人貪污，他們愿意去舉報，80.6%的受訪者認為廉政公署反貪污工作有效，96.9%的受訪者認為廉政公署值得支持，97.8%的受訪者表示他們在過去十二個月內(nèi)沒有遇過貪污情況。在中國內(nèi)地舉報貪污的渠道有限，通常有信訪、電話投訴及網(wǎng)絡舉報等方式，而且實名舉報后遭打擊報復、關(guān)進精神病院被治療的報道時有耳聞，而廉政工作中保護證人往往是刑事調(diào)查和檢控工作成敗的關(guān)鍵。香港廉政公署根據(jù)《證人保護條例》設立和實施保護證人計劃，保護及協(xié)助因擔任舉報者或證人的人身安全或福祉受到威脅的人士。

五、香港廉政治理對中國內(nèi)地的啟示

（一）加強廉政機構(gòu)的必要獨立性

我國有專門的反腐機構(gòu)，并在廉政治理中抑制腐敗的蔓延，保障社會經(jīng)濟高速發(fā)展發(fā)揮了巨大的作用。但是由于我國廉政機構(gòu)在人事管理、經(jīng)費來源、權(quán)力運行等方面都不完全具有獨立性，所以在打擊貪污犯罪工作中容易受到阻礙，與此同時，也沒有足夠的經(jīng)費和權(quán)力資源來推進反腐工作的有效運行。獨立的廉政機構(gòu)是強力推進廉政治理的重要基礎(chǔ)，是預防和懲治腐敗的一把利劍。推動我國廉政體系的改革進程應當借鑒香港廉政公署的優(yōu)秀經(jīng)驗，加強我國廉政機構(gòu)的必要獨立性，在預防腐敗、情報處理、調(diào)查取證等工作環(huán)節(jié)予以廉政機構(gòu)獨立的不受其他組織掣肘的工作權(quán)限以及獨立的財政、人事權(quán)力。廉政機構(gòu)的獨立，保障了廉政治理的公正性與權(quán)威性，對廉政機構(gòu)的充分授權(quán)是推進反腐進程的關(guān)鍵因素。

（二）強化廉政機構(gòu)的外部制約

對廉政機構(gòu)的充分授權(quán)和增強其獨立性是保障廉政治理工作有效運行的重要手段之一，但是倘若不對權(quán)力進行制衡，那么沒有限制的反腐權(quán)力將演變成后果更為嚴重的腐敗。因此如何設計出一種有效的制衡機制以保障廉政機構(gòu)權(quán)力不被濫用是一個至關(guān)重要的部分?？梢越梃b香港監(jiān)督廉政公署的制度安排，并結(jié)合我國的國情加強對廉政機構(gòu)的外部制約，例如創(chuàng)建由人大代表、社會團體、普通公民等代表組成的廉政委員會，專門負責監(jiān)督廉政機構(gòu)的工作程序、報告公開、對廉政機構(gòu)的投訴等工作。與此同時，加快推進《新聞法》等相關(guān)法律法規(guī)的頒布出臺，推動大眾傳媒監(jiān)督和制衡廉政機構(gòu)的工作在陽光下公開運行。

（三）培育公民精神，從制度上保障公民反貪零風險

反腐敗工作除了依賴廉政機構(gòu)的公正高效處理之外，普通公民對腐敗的容忍度以及舉報意愿也至關(guān)重要。由于我國廉政機構(gòu)職能重疊交叉、整合度不夠以及舉報保密工作機制的不完善等原因，導致中國內(nèi)地的實名舉報率遠遠低于香港，這不僅給廉政情報部門對信息核查等工作帶來了巨大的隱患，更重要的是，舉報人因擔心打擊報復而無奈選擇了容忍腐敗行為。從法律制度上保障公民反貪零風險是公民共同參與廉政治理的重要基礎(chǔ)，提升廉政治理有效性的重要途徑。只有依靠每個公民堅決捍衛(wèi)自己的權(quán)利，共同抵制腐敗，才能創(chuàng)建一個高度廉潔的社會。