農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的法律困境及策略

鄭長青（福建廣播電視大學(xué)永安分校，福建三明366000）

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農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的法律困境及策略

鄭長青
（福建廣播電視大學(xué)永安分校，福建三明366000）

摘要：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在當(dāng)前社會條件下不僅具備必要性，而且對城鎮(zhèn)化穩(wěn)步推進(jìn)、縮小城鄉(xiāng)差距十分重要。本文首先對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的法律困境進(jìn)行了分析，認(rèn)為當(dāng)前大規(guī)模流轉(zhuǎn)的法律條件不成熟、農(nóng)村土地分配中法律調(diào)整缺位、土地流轉(zhuǎn)中的糾紛解決途徑不順暢，而且缺乏土地流轉(zhuǎn)的法律專業(yè)服務(wù)，這些因素對規(guī)范和保障農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)構(gòu)成了法律障礙，需要采取多方面措施予以突破。本文對如何突破這些困境提出了一些法律方面的策略、建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村建設(shè)；土地流轉(zhuǎn)；土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；法律建議

對于土地相關(guān)權(quán)利的流轉(zhuǎn)，我國法律長期以來是持嚴(yán)控甚至禁止態(tài)度的。然而隨著市場經(jīng)濟(jì)以及城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，土地越來越多的被作為一種資源進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)中。盡管許多流轉(zhuǎn)行為并不合法，然而卻在以隱蔽的形式持續(xù)發(fā)生。立法是為了特定的社會目標(biāo)服務(wù)的。《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》等法律對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行嚴(yán)格控制的目的是為了保障農(nóng)民的基本權(quán)利不受資本普遍侵蝕從而影響農(nóng)村社會穩(wěn)定以及整個國家的發(fā)展和安全。從這個意義上看，立法對土地承包經(jīng)營權(quán)等相關(guān)土地權(quán)利流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)范和控制是具備強(qiáng)烈社會意義的。只是，在土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)被法律認(rèn)可且實(shí)際發(fā)生已經(jīng)普遍存在的社會前提下，為了更好地實(shí)現(xiàn)立法目的，應(yīng)該針對相關(guān)法律困境制定更加貼近時代的法律法規(guī)，并為保障農(nóng)民權(quán)利提供更好的法律途徑，從而切實(shí)解決實(shí)際問題。本文將對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的法律困境進(jìn)行分析，并針對這些問題提出規(guī)范和保障農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律、政策建議，希望這些討論能夠?qū)Ψ蓮臉I(yè)者、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)從業(yè)者、土地承包經(jīng)營權(quán)持有人、土地管理機(jī)構(gòu)以及其他關(guān)注該課題的人士有積極的借鑒意義。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律困境

從我國長期存在的大量土地糾紛的社會現(xiàn)實(shí)，不難看出我國在土地流轉(zhuǎn)方面的法律體系不健全，現(xiàn)有法律也有諸多漏洞。具體來講，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面臨的法律困境體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）大規(guī)模流轉(zhuǎn)的法律條件不成

盡管我國近年來已經(jīng)從法律層面放松了對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，尤其是2012年《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》以及2013年《農(nóng)村土地承包法》相關(guān)條款的修訂，對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作出了允許進(jìn)行情形的規(guī)定。然而，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)大規(guī)模流轉(zhuǎn)的法律條件并沒有形成，相關(guān)法律對對該事項(xiàng)的規(guī)定仍然十分謹(jǐn)慎和嚴(yán)格。導(dǎo)致這種情況的原因主要在于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)模式并不允許農(nóng)民可以完全放棄對土地的依賴。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)對勞動力的大量需求，農(nóng)民會在農(nóng)閑時去附近城鎮(zhèn)從事建筑業(yè)等體力勞動，一旦農(nóng)忙時多數(shù)還是會回去完成農(nóng)作物種植。如果將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶或者產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者，農(nóng)民的收益會由于政策、法律以及觀念等限制而表現(xiàn)出不信任。

（二）農(nóng)村土地分配中法律調(diào)整的缺位

由于我國土地承包經(jīng)營權(quán)的獲取是在機(jī)體內(nèi)完成的，村民在協(xié)商的基礎(chǔ)上完成對土地的分配，這就導(dǎo)致各自承包的土地較為分散。如果要通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)來完成規(guī)模化種植，就需要做好某一片區(qū)所有農(nóng)戶的全面協(xié)商，而由于各自訴求的不一致性，協(xié)商成功的難度很大，這也對規(guī)模經(jīng)營者造成嚴(yán)重阻礙，從而不利于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的最終完成。然而，由于當(dāng)前法律對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的年限較長（多數(shù)地方為30年），這就使得短期內(nèi)對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的分配模式進(jìn)行調(diào)整不具備法律基礎(chǔ)。

（三）土地流轉(zhuǎn)中的糾紛解決途徑不順暢

土地流轉(zhuǎn)糾紛在我國長期存在，而且發(fā)生頻率很高，因而吸引了廣泛的關(guān)注。在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，政府在規(guī)劃時會對土地進(jìn)行征用，而征用土地的程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)商準(zhǔn)則以及沖突解決途徑等缺乏全國性的法律法規(guī)，既有的法律也由于規(guī)定比較抽閑而缺乏可操作性。這就會導(dǎo)致不同地方對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)采取不同的規(guī)定，這些規(guī)定并非完全合法合理，因而沖突也就難免。

（四）缺乏土地流轉(zhuǎn)的法律專業(yè)服務(wù)

由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)涉及到復(fù)雜的法律關(guān)系，對這些法律進(jìn)行理清并做好沖突防范需要專業(yè)付法律服務(wù)；另外，在發(fā)生沖突時，如何運(yùn)用法律法規(guī)來維護(hù)自身合法權(quán)益，也需要專業(yè)的法律服務(wù)來對相關(guān)法律是由進(jìn)行分析，從而使得沖突得以在法律渠道內(nèi)解決。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革

新土地流轉(zhuǎn)管理辦法明確規(guī)定了轉(zhuǎn)讓、抵押等土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，且在2007年和2009年我國物權(quán)法頒布和修訂，對土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)加強(qiáng)。這些法律法規(guī)明確規(guī)定我國土地承包經(jīng)營權(quán)在性質(zhì)上屬于用益物權(quán)，也標(biāo)志著我國土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化目標(biāo)的初步實(shí)現(xiàn)，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)奠定了法律依據(jù)和基礎(chǔ)。雖然相關(guān)法律條文對其經(jīng)營權(quán)多元化流轉(zhuǎn)方式作出了明確規(guī)定，但在我國農(nóng)村當(dāng)前土地承包經(jīng)營權(quán)改革中依舊存在大量不規(guī)范現(xiàn)象，具體表現(xiàn)在以下幾方面：

（一）入股模式比重占據(jù)過大

在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，具體流轉(zhuǎn)方式應(yīng)因地制宜，不能盲目隨風(fēng)，應(yīng)根據(jù)地區(qū)實(shí)際狀況探索符合地區(qū)改革和發(fā)展的流轉(zhuǎn)模式。如在2008年四川某地率先啟動了“地票”模式，也取得了良好改革成果，但四川其他地區(qū)隨之爭相呼應(yīng)推廣此模式，最終結(jié)果很多地區(qū)效果不夠理想。

（二）在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，一部分農(nóng)民自由流轉(zhuǎn)意識薄弱

這部分農(nóng)民群體多數(shù)受制于村委會決策影響，隨眾盲流現(xiàn)象突出，其土地轉(zhuǎn)讓價格多數(shù)情況下是受讓方與轉(zhuǎn)讓方之間的自主協(xié)調(diào)，或是參照村集體其他成員的土地轉(zhuǎn)讓價格作出，未受到政府市場基準(zhǔn)價的有效指導(dǎo)規(guī)范，導(dǎo)致其獲取土地信息流轉(zhuǎn)信息的時效性滯后、途徑較為單一，且一部分農(nóng)民基本上僅是從村委會或鄉(xiāng)政府渠道獲取消息。

（三）非農(nóng)用地現(xiàn)象普遍存在

盡管農(nóng)村土地管理辦法和土地承包方中已經(jīng)做出明確規(guī)定：在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，不得將所承包土地的原農(nóng)業(yè)用途改變?yōu)槠渌绞?，但從?dāng)前農(nóng)村實(shí)踐中可以發(fā)現(xiàn)，多地的流轉(zhuǎn)土地時依舊存在頻繁的非農(nóng)化現(xiàn)象。很多企業(yè)將原先的農(nóng)業(yè)耕地破壞，在土地上方修路、建設(shè)商品房等等，對土地造成嚴(yán)重破壞，幾乎不可修復(fù)，也大大減少了我國耕地面積。

（四）對農(nóng)村金融支持力量有限

到目前為止，各地累計發(fā)放承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的額度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的具體融資需求。為解決產(chǎn)權(quán)抵押融資方面存在問題，我國多地政府積極發(fā)揮政府效應(yīng)，通過試點(diǎn)開展的方式創(chuàng)設(shè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)擔(dān)保公司和產(chǎn)權(quán)抵押融資分析基金。這些金融措施設(shè)立的初衷是為通過風(fēng)險基金來收購農(nóng)村土地承包權(quán)，從而讓政府代替農(nóng)民承擔(dān)違約責(zé)任，但是，當(dāng)真正違約等問題出現(xiàn)時，當(dāng)珍珠疹需要通過風(fēng)險基金進(jìn)行補(bǔ)償時，因?yàn)檫@次往往涉及到政府多個部門，且部門之間權(quán)限不分、職責(zé)交叉、操作流程模糊等多方面因素影響，導(dǎo)致此類補(bǔ)償往往只存在政策而很難落實(shí)。

（五）相應(yīng)退出機(jī)制的不健全

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的退出，一方面是土地適度規(guī)模經(jīng)營實(shí)現(xiàn)的客觀要求，另一方面也是農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)中的必然選擇。在我國當(dāng)前，土地的作為最基本生產(chǎn)保障的功能被極大削弱，隨著農(nóng)民向城市的不斷遷徙，農(nóng)村承包地難以合理處置已成為一個很現(xiàn)實(shí)的問題，土地碎化和閑置導(dǎo)致土地資源被大量浪費(fèi)，對農(nóng)民城鎮(zhèn)化建設(shè)也產(chǎn)生了消極影響。

三、保障農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)健康運(yùn)行立法建議

（一）從法律層面允許流轉(zhuǎn)形式的多樣化并加以規(guī)范

十八大提出了加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略，為此需要對戶籍政策、土地政策以及社會保障體系等作出系統(tǒng)性的改革。就農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)而言，需要在其流轉(zhuǎn)形式上允許更加多樣化。當(dāng)前，已經(jīng)出現(xiàn)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式主要有出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換以及股份制合作等形式。這些形式都有其存在的必要，應(yīng)該從法律層面加以肯定。當(dāng)然，為了保證這些流轉(zhuǎn)形式的規(guī)范進(jìn)行，也需要通過法律對其中的禁止事項(xiàng)作出作出明確規(guī)定，對于違法流轉(zhuǎn)行為需要作出明確的防范和制止。

（二）有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的法律制度體系化

法律之所以受到公眾信任和依靠，重要原因之一就是因?yàn)榉审w系性強(qiáng)，能夠?qū)ο嚓P(guān)事務(wù)作出嚴(yán)謹(jǐn)約束。目前，關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的法律法規(guī)十分不完善，而且缺乏體系性?！掇r(nóng)村土地承包法》等對土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定由于較為抽象且各地差異很大，因而在實(shí)際司法實(shí)踐中的可操作性有限。因此，為了促進(jìn)我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)健康運(yùn)行，就需要不斷完善相關(guān)法律體系，在《農(nóng)村土地承包法》的基礎(chǔ)上，可以制定專門的《土地流轉(zhuǎn)法》，對相關(guān)各方的權(quán)利、義務(wù)、禁止事項(xiàng)以及允許是由作出明確規(guī)定，以便出現(xiàn)違法犯罪行為或者糾紛時可以依法作出裁量。所構(gòu)建的法律體系應(yīng)當(dāng)具備盡可能大的普適性，盡量減少不同地域的自由裁量權(quán)，同時盡量避免政府在法律體系中的“法官”角色，讓相關(guān)權(quán)利在正常的司法渠道中運(yùn)行。健全的法律體系可以減少違法或者灰色交易的存在，便于政府、媒體以及公眾對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)督，從而保證土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的健康運(yùn)行。

（三）明確土地承包經(jīng)營權(quán)的歸屬

由于我國當(dāng)前農(nóng)村土地主要是集體所有制，土地歸集體所有，而農(nóng)戶所獲取是依附于土地而產(chǎn)生的土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等權(quán)利。也就是說，土地承包經(jīng)營權(quán)在歸屬上具有雙重屬性：集體所有、農(nóng)戶使用。在進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中，農(nóng)戶認(rèn)為自身在一定時間內(nèi)對土地承包經(jīng)營權(quán)享有支配權(quán)，而承接人（尤其是作為征地執(zhí)行者的政府）則認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)屬于集體，這種歸屬上的模糊為沖突制造了空間并可能進(jìn)一步刺激沖突的加劇。

（四）改善農(nóng)民就業(yè)并完善其社會保障體系

推行土地流轉(zhuǎn)并不是僅僅是法律范圍內(nèi)的事務(wù)，它更是一項(xiàng)社會事務(wù)。因此，要規(guī)范和保障土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的健康運(yùn)行，還應(yīng)該從民生的角度思考如何保障土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的就業(yè)?？梢哉f，讓農(nóng)民在出讓土地承包經(jīng)營權(quán)以后能夠獲取更好（至少不能夠低于現(xiàn)狀）的工作是推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的前提。事實(shí)上，能夠?yàn)檗r(nóng)民提供多樣的就業(yè)機(jī)制，可以降低其對土地的依賴，從而減少土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)成本和社會成本。在這個過程中，不可操之過急，可事先選擇一些地方推行土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民就業(yè)的試點(diǎn)，如果成功則可以推廣，以求降低對社會穩(wěn)定的沖擊。

土地承包經(jīng)營權(quán)是是農(nóng)村集體土地的重要用益物權(quán)，它在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)時代可以為農(nóng)民的生存提供基礎(chǔ)性保障，并為農(nóng)村社會的發(fā)展提供重要的穩(wěn)定支柱。因此，在很長時間內(nèi)，我國對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)持嚴(yán)控甚至禁止的態(tài)度，這是出于保護(hù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定的重要舉措。隨著經(jīng)濟(jì)、社會的不斷發(fā)展，農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)等權(quán)利的依賴性降低，農(nóng)民可以從土地承包經(jīng)營權(quán)之外獲取更多的社會資源。在這種情形下，土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)具備了社會現(xiàn)實(shí)可行性。而隨著城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)，土地流轉(zhuǎn)趨勢不可逆轉(zhuǎn)，然而相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)卻十分滯后，這不僅限制了土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)模，而且增加了流轉(zhuǎn)過程中的沖突，不僅對農(nóng)民合法利益產(chǎn)生威脅，而且嚴(yán)重阻礙了土地供需平衡，同時灰色流轉(zhuǎn)、違法流轉(zhuǎn)還對耕地造成破壞，從而可能對國家的土地安全以及糧食安全產(chǎn)生深遠(yuǎn)危害。可見，對土地承包經(jīng)營權(quán)的法律困境進(jìn)行突破具備重大現(xiàn)實(shí)意義。

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