鄉(xiāng)村社區(qū)治理中村民自治權(quán)法律問題實(shí)證研究——以河北省衡水市彭杜鄉(xiāng)為例

郗華曉（青海民族大學(xué)，青海西寧810007）

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鄉(xiāng)村社區(qū)治理中村民自治權(quán)法律問題實(shí)證研究——以河北省衡水市彭杜鄉(xiāng)為例

郗華曉
（青海民族大學(xué)，青海西寧810007）

摘要：在城鄉(xiāng)一體化的必然趨勢(shì)下，在城鎮(zhèn)化的浪潮中，伴隨著國家發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的宏觀背景，基層政府改革的中觀背景，村民自治權(quán)缺失的微觀背景，鄉(xiāng)村社區(qū)的建設(shè)、治理面臨著更為嚴(yán)峻的考驗(yàn)。隨著我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化的發(fā)展,城鄉(xiāng)間的市場(chǎng)流通性得到顯著的改善,大量新的外部性要素進(jìn)入到傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社區(qū)中,鄉(xiāng)村聯(lián)系與交流日益加強(qiáng)的同時(shí)，費(fèi)孝通先生描述的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社區(qū)，即禮治秩序已趨于瓦解。在“熟人社會(huì)”向“半熟人社會(huì)”演進(jìn)這一特殊發(fā)展階段，鄉(xiāng)村社區(qū)治理是政府行政管理與農(nóng)村基層民主有機(jī)結(jié)合的載體,是農(nóng)村社會(huì)管理體制由行政管理型到村民自治型,再到社會(huì)多元力量參與的社區(qū)治理型體制的變遷。而作為鄉(xiāng)村社區(qū)治理中最重要主體之一的村民，其自治權(quán)對(duì)于鄉(xiāng)村社區(qū)治理起到的作用是不能被忽視的。作者以此作為該調(diào)研報(bào)告的切入點(diǎn)，通過對(duì)作者家鄉(xiāng)衡水市桃城區(qū)彭杜鄉(xiāng)的鄉(xiāng)村社區(qū)進(jìn)行詳細(xì)調(diào)研，將希望探尋出村民自治權(quán)的現(xiàn)狀，并據(jù)此為自治權(quán)的保障、提高提供適當(dāng)?shù)慕ㄗh。

關(guān)鍵詞：村民自治權(quán)；現(xiàn)狀分析

一、本調(diào)研基本情況說明

現(xiàn)階段的中國處于改革的深水區(qū)，鄉(xiāng)村社區(qū)治理面臨著同樣的問題，隨著基層政府改革的推進(jìn)，單一行政主體的治理模式漸漸成為了過去式。與此同時(shí)，真正的城鎮(zhèn)化是人的“城鎮(zhèn)化”，即傳統(tǒng)村民向現(xiàn)代人的轉(zhuǎn)變。因而在鄉(xiāng)村社區(qū)治理中強(qiáng)調(diào)村民自治權(quán)便是大勢(shì)所趨。村民自治權(quán)的保障、提高會(huì)相應(yīng)的影響鄉(xiāng)村社區(qū)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等的建設(shè)。因而鄉(xiāng)村社區(qū)治理中村民自治權(quán)現(xiàn)狀法律問題研究具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

本次調(diào)研作者選擇自己的家鄉(xiāng)河北省衡水市桃城區(qū)彭杜鄉(xiāng)作為調(diào)研地點(diǎn)，一來是因?yàn)樽髡邔?duì)于家鄉(xiāng)的風(fēng)土人情較為熟悉，可以獲得較為豐富、頗為客觀的資料，二來是因?yàn)樽髡呒亦l(xiāng)所在的彭杜鄉(xiāng)因管轄范圍較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的同時(shí)也導(dǎo)致不同村落諸多方面的差異，可以較為全面的考慮影響村民自治權(quán)的因素。

彭杜鄉(xiāng)隸屬河北省衡水市桃城區(qū)，位于區(qū)境南部，距區(qū)府4公里，面積95.5平方公里，人口3.3萬。轄彭杜村、棗園、康家洼、康辛莊、吳杜村、侯店村、大照常、韓照常、小侯等42個(gè)村落。農(nóng)業(yè)主產(chǎn)小麥、玉米、棉花。工業(yè)有制筆、橡膠、機(jī)械加工等廠。侯店村生產(chǎn)毛筆歷史悠久。因彭杜鄉(xiāng)的轄區(qū)范圍較大，作者選擇了其中具有代表性的村落進(jìn)行了相關(guān)調(diào)研。

做好了如搜集相關(guān)專著、論文、法律法規(guī)，查閱文獻(xiàn)資料等前期工作，作者擬定了一份調(diào)研報(bào)告，并于2015年7、8月進(jìn)駐各個(gè)村落，分發(fā)填寫調(diào)研報(bào)告的同時(shí)也進(jìn)行了街頭訪問等工作，以了解村民自治權(quán)方面的意識(shí)與能力，包括是否關(guān)注村領(lǐng)導(dǎo)班子重要的經(jīng)濟(jì)決策，是否可以通過表決等行為影響相關(guān)決策等問題。通過走訪衡水市彭杜鄉(xiāng)某些鄉(xiāng)村社區(qū)，與相關(guān)村委會(huì)成員進(jìn)行交談，觀察村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公告欄中相關(guān)情況，了解對(duì)于村民自治權(quán)的看法，對(duì)于村民自治權(quán)保障的態(tài)度。

二、鄉(xiāng)村社區(qū)治理中村民自治權(quán)的現(xiàn)狀分析

（一）村民自治權(quán)與社會(huì)資源配置現(xiàn)狀分析

這里所說的社會(huì)資源配置即包括著國家分配的資源同樣也有村民自身對(duì)于村集體資源的話語權(quán)。

近些年來隨著國家加大了對(duì)于農(nóng)村地區(qū)的補(bǔ)貼力度，村民每年可以收到近百元的補(bǔ)貼，由于補(bǔ)貼直接到戶加之金額有限，難以充分調(diào)動(dòng)村民參加村莊事務(wù)的積極性。因整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以農(nóng)業(yè)為主，雖算不上富裕可生活水平還算可以，故從國家方面著手的資源配置較少，難以在村民自治權(quán)方面起到充分調(diào)動(dòng)的作用，這進(jìn)一步解釋著自治權(quán)的內(nèi)生屬性。

在集體資源話語權(quán)方面，主要是指在集體資源配置方面，村民享有多大程度的話語權(quán)以及話語權(quán)的表達(dá)方式。正如上文說到的，對(duì)于很少接收國家資源分配的村落，村集體土地?zé)o疑是最大的可支配資源。而隨著衡水湖濕地自然保護(hù)區(qū)的開發(fā)，周邊村莊的土地變成香餑餑的同時(shí)，關(guān)于土地價(jià)格的博弈不僅存在村集體與開發(fā)商之間，更存在村委會(huì)與村民之間。按照《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》相關(guān)規(guī)定，凡涉及重大事項(xiàng)的村務(wù)必須由村民大會(huì)決議，可了解到的情況是村民大會(huì)因更種原因被推遲，由村委會(huì)代表村民與開發(fā)商進(jìn)行談判，這么重要的資源村民卻無法做出自己的決議，自己不能做主對(duì)于自己乃至子孫都很重要的資源，可見在資源配置上村民所處的尷尬境地，遑論村民自治權(quán)的保障了。

綜上，在外部資源難以形成刺激的背景下，村集體資源配置這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)的決定權(quán)很難由村民自己掌握，這便是現(xiàn)今村民在資源配置領(lǐng)域自治權(quán)的現(xiàn)狀，整體形勢(shì)不容樂觀。

（二）村民自治權(quán)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足之間的不協(xié)調(diào)問題現(xiàn)狀分析

在村民自治權(quán)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系方面，作者將富裕村落與貧窮村落比對(duì)，以期窺測(cè)關(guān)聯(lián)性。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，原來歸屬于集體的土地雖仍為集體所有，但伴隨著使用權(quán)轉(zhuǎn)移，加之所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)等頗具規(guī)模的企業(yè)非集體所有，集體經(jīng)濟(jì)示微已是大勢(shì)所趨。伴隨著集體經(jīng)濟(jì)示微的是村民個(gè)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及剩余勞動(dòng)力的外出打工。個(gè)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，村民更加關(guān)心自己的機(jī)耕器械，對(duì)于澆灌等有時(shí)候也更多使用自家的工具，因而對(duì)于村集體的基礎(chǔ)設(shè)施，如道路、水利等關(guān)心較少。而外出打工的人員，因僅在春節(jié)期間在家短時(shí)間逗留，故對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施即便有心也是無力。此時(shí)對(duì)于村基礎(chǔ)設(shè)施主要由村委會(huì)從村集體經(jīng)濟(jì)中抽取部分資金進(jìn)行維護(hù)。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，在村集體經(jīng)濟(jì)較為富裕的村落，村民選擇“關(guān)心村基礎(chǔ)設(shè)施”的比例為75%，而在貧窮村落此比例尚不足50%，而在“村莊投入基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)滿意度”方面的比例則更為懸殊，分別是70%和30%，這令人咋舌的比例凸顯出村集體經(jīng)濟(jì)對(duì)于村民自治權(quán)的重要性。正如馬克思所說，“權(quán)利永遠(yuǎn)不能超出社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所制約的社會(huì)的文化發(fā)展”。[1]

綜上，在集體經(jīng)濟(jì)示微的背景下，村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的形勢(shì)下，加之小規(guī)模、低效率的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式的影響，伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足的是村民自治權(quán)難以充分、有效的調(diào)動(dòng)。

（三）村民自治權(quán)與公權(quán)力之間的掣肘現(xiàn)狀分析

作者在這部分主要以村民自治中黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)和村民自治權(quán)之間的矛盾關(guān)系為切入點(diǎn)進(jìn)行調(diào)研，試圖借此剖析村民自治中黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政權(quán)和村民自治權(quán)之間掣肘的根源。

在村“兩委”問題上，即村黨支部與村民委員會(huì)的關(guān)系上，調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，填寫“村‘兩委’的掣肘影響村務(wù)正常開展”的占47%，填寫“村‘兩委’存在矛盾”是占45%，可見，村民對(duì)于村“兩委”的關(guān)系普遍不太滿意。在被問及沖突、矛盾怎樣解決時(shí)，有的村民回答支持村黨支部，有的回答支持村委會(huì)，答案的莫衷一是往往導(dǎo)致的結(jié)果便是村務(wù)的擱置、推諉，最終損害的還是村民自身的切身利益。在被問及村黨支部和村委會(huì)各自的職責(zé)范圍時(shí)，村民的回答更是千奇百怪，也有部門黨支部成員和村委會(huì)成員回答的相當(dāng)模糊，這便凸顯出厘清“兩委”職責(zé)的重要性。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)方面的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，填寫“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”的比例為67.6%，在問及村委會(huì)相關(guān)人員時(shí)，回答也是諸如“聽鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的”，“他們本來就是我們的上級(jí)啊”的回答，可見對(duì)于村委會(huì)自治組織性質(zhì)認(rèn)識(shí)的不到位導(dǎo)致難以充分根據(jù)村民決議進(jìn)行自我管理。

在村務(wù)公開方面，作者走訪了較多的村落，發(fā)現(xiàn)大部分僅在村委會(huì)的外墻上做簡(jiǎn)單的陳述，數(shù)據(jù)描述的模糊導(dǎo)致難以對(duì)年度或者半年度村務(wù)進(jìn)行全面的了解，調(diào)查問卷數(shù)據(jù)顯示，填寫“很關(guān)心村務(wù)”僅為17.8%，填寫“較為關(guān)心村務(wù)”的為30.6%，填寫“不關(guān)心村務(wù)”的為44.8%，對(duì)于村務(wù)的關(guān)系程度也已作為自治權(quán)一個(gè)重要全面進(jìn)行衡量。而作者在分析完填寫人的性別、年齡段后發(fā)現(xiàn)，男村民比女村民更為關(guān)心村務(wù)，而23-45歲這個(gè)年齡段的村民別其他年齡段村民更加關(guān)心村務(wù)。

雖然作者走訪的村落收入水平不等，但相當(dāng)多的村落已經(jīng)接通了網(wǎng)絡(luò)，在問及是否喜歡通過現(xiàn)代的網(wǎng)絡(luò)工具，如微信、QQ等對(duì)村民大會(huì)、村民委員會(huì)以及村務(wù)進(jìn)行參與時(shí)，76.7%的受訪者表示歡迎，問及相關(guān)村委會(huì)時(shí)回答也是在積極探索利用新的自媒體與村民進(jìn)行互動(dòng)，看來可以考慮將現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)工具與村務(wù)參與結(jié)合起來，借現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)工具便捷、快速的東風(fēng)來調(diào)動(dòng)村民積極性。

究其掣肘的實(shí)質(zhì)，是社會(huì)轉(zhuǎn)型期國家與社會(huì)之間矛盾的集中體現(xiàn)，是行政管理權(quán)力和社會(huì)自治權(quán)利在農(nóng)村“場(chǎng)域”緊張關(guān)系的凸顯和反映。

（四）村民自治權(quán)中“法律與村規(guī)民約”之間的沖突現(xiàn)狀分析

在作者走訪過程中發(fā)現(xiàn)在大部分村落還是存在著村規(guī)民約的，而對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行相關(guān)了解后發(fā)現(xiàn)法律與村規(guī)民約的矛盾集中體現(xiàn)在：一是部分法律規(guī)定與農(nóng)村的實(shí)際不相適應(yīng)；二是村規(guī)民約對(duì)法律的規(guī)避。

針對(duì)第一方面的沖突與矛盾，作者經(jīng)過與村民的交談，經(jīng)過思路整理后，發(fā)不相適主要癥結(jié)是兩者的一般與特殊關(guān)系，即法律穩(wěn)定與抽象性與農(nóng)村社會(huì)迅速變遷的沖突，即法律的普適性與村規(guī)民約特殊性之間的矛盾，存在著的諸多根本性差異在實(shí)際生活中就難免存在一些沖突與矛盾。

針對(duì)第二方面的沖突與矛盾，作者發(fā)現(xiàn)具體分為顯性規(guī)避與隱形規(guī)避兩種。顯性規(guī)避表現(xiàn)在直接與法律法規(guī)相違背或者對(duì)于法律規(guī)定的懲罰力度、程度進(jìn)行篡改；而隱形規(guī)避主要是由于法律只做出原則性規(guī)定，村規(guī)民約在進(jìn)行細(xì)化時(shí)實(shí)質(zhì)上與法治精神相違背。

（五）村民自治權(quán)與宗族勢(shì)力之間的矛盾現(xiàn)狀分析

宗族作為與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)相伴相生的產(chǎn)物，在“熟人社會(huì)”中發(fā)揮著及其重要的作用，同樣也是村民自治活動(dòng)中一個(gè)不可忽視的因素。作者在走訪中發(fā)現(xiàn)有幾個(gè)村落是由幾個(gè)相對(duì)較大的姓氏構(gòu)成的，在詢問村委會(huì)以及村民的過程中，發(fā)現(xiàn)宗族勢(shì)力對(duì)于村民自治權(quán)的消極影響主要體現(xiàn)在：（1）對(duì)于村民選舉權(quán)的影響。村民投票時(shí)自覺體現(xiàn)出宗族價(jià)值取向，家族動(dòng)員是宗族勢(shì)力參與村莊治理的最為重要而常態(tài)化的方式。所謂家族動(dòng)員是指“精英利用家族紐帶帶動(dòng)而形成的家族意識(shí)勸說和組織村民，并將選舉活動(dòng)塑造成為維護(hù)、爭(zhēng)取本家族利益，增進(jìn)家族關(guān)聯(lián)在選舉后的行為能力的事件，從而贏得家族關(guān)聯(lián)中村民支持的行為?；蛘哒f，家族動(dòng)員是指精英在動(dòng)員時(shí)以家族利益作為說服的手段，以家族意識(shí)作為參選正當(dāng)性的理由，所進(jìn)行的針對(duì)普通村民的選舉舉動(dòng)?！盵2]（2）對(duì)于村莊管理權(quán)的影響。宗族勢(shì)力影響著村莊公共事務(wù)的民主監(jiān)督權(quán)；宗族勢(shì)力影響著國家政策和法律在農(nóng)村社會(huì)的貫徹實(shí)施。

綜上，在看到村民自治權(quán)保障取得顯著成效的同時(shí)也應(yīng)客觀認(rèn)識(shí)到在村民自治權(quán)方面的問題與矛盾，并深度剖析其中緣由，為村民自治權(quán)保障提高奠定基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

[1]馬克思恩格斯選集（第3卷）[M].北京人民出版社，1995.

[2]志輝.選舉事件與村莊政治[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2004.