有效開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作探討

謝素艷

（大連社會主義學院，遼寧 大連 116013）

有效開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作探討

謝素艷

（大連社會主義學院，遼寧 大連 116013）

2013年中央一號文件提出要用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，強化對農(nóng)村耕地、林地等各類土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護。從各地開展確權(quán)工作試點的實際情況來看，還需要進一步完善相關政策法規(guī)，加強頂層設計，加大宣傳力度，更加嚴格地執(zhí)行確權(quán)程序，統(tǒng)籌所需資金，相關部門要更好地協(xié)調(diào)配合，以保質(zhì)保量地按期完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作。

農(nóng)村土地；承包經(jīng)營權(quán)；確權(quán)

黨的十七屆三中全會提出，現(xiàn)有的承包關系要保持不變并長期穩(wěn)定，積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的多種形式，并對土地管理提出了產(chǎn)權(quán)明晰，用途管制，節(jié)約集約，嚴格管理等新的要求。同時指明了農(nóng)村土地制度改革的方向，即建立、健全土地權(quán)利保護制度為核心且符合我國國情的現(xiàn)代土地權(quán)利體系。2013年中央一號文件《中共中央國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》強調(diào)，要健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，強化對農(nóng)村耕地、林地等各類土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護。用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。十八屆三中全會又進一步明確提出要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系并保持長久不變，賦予農(nóng)民對承包地與經(jīng)營權(quán)多項權(quán)能。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作概述

（一）土地確權(quán)的涵義

土地確權(quán)是指土地所有權(quán)、使用權(quán)和他項權(quán)利的確認和確定，是依照法律、政策的規(guī)定確定某一范圍內(nèi)的土地（或稱一宗地）的所有權(quán)、使用權(quán)的隸屬關系和他項權(quán)利。每宗地的土地權(quán)屬要經(jīng)過土地登記申請、地籍調(diào)查、核屬審核、登記注冊、頒發(fā)土地證書等土地登記程序，才能得到最后的確認和確定。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是指農(nóng)村土地承包人對其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定處分的權(quán)利。土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民作為集體經(jīng)濟組織成員應當享有的重要財產(chǎn)權(quán)利。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略要求，應當對農(nóng)民所擁有的這種權(quán)利平等地還權(quán)賦能，賦予其長期而保障的用益物權(quán)權(quán)能。2013年1月31日中央一號文件提出，全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。通過土地確權(quán)登記頒證，能夠厘清農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三者關系，為堅持集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)奠定基礎，為實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)在市場運行中的抵押、擔保和轉(zhuǎn)讓奠定重要法律基礎，從而保證土地資源各利益主體尤其是農(nóng)民的土地權(quán)益不受侵害。著名經(jīng)濟學家科斯認為，能夠保證經(jīng)濟高效率的產(chǎn)權(quán)應該具有明確性、專有性、可轉(zhuǎn)讓性和可操作性等特征。商品經(jīng)濟正是在這些特征基礎上明確經(jīng)濟主體對其客體的經(jīng)濟權(quán)利，并依托社會分工促進經(jīng)濟主體間的商品或權(quán)利交換，進而實現(xiàn)附著在其上的經(jīng)濟利益。目前在農(nóng)村普遍開展的對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作正是要明確農(nóng)民對土地的經(jīng)濟權(quán)利，通過明確的權(quán)利歸屬促進土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民的土地權(quán)益，同時加快土地集約化利用，促進現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)快速發(fā)展，更好地推動城鎮(zhèn)化的進程。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作的意義

1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作是對農(nóng)村基本經(jīng)營制度的完善。農(nóng)村基本經(jīng)營制度是指農(nóng)村土地在集體所有的基礎上，由作為集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)民家庭承包經(jīng)營，經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)，但不論承包經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭。完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度[1]，把包括對土地的占有、經(jīng)營、收益、出租、轉(zhuǎn)讓、抵押、入股、繼承等多項權(quán)能賦予農(nóng)民。通過土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證，依法保護農(nóng)民對土地的用益物權(quán)，保證農(nóng)民長期獲得土地的使用收益，維護農(nóng)民的利益，解決農(nóng)村發(fā)展與穩(wěn)定的問題[2]。

2.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作是增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的保障。農(nóng)民的宅基地、住房和承包地是其最大的財產(chǎn)。通過土地確權(quán)頒證，使農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、林權(quán)、股權(quán)等能夠通過產(chǎn)權(quán)交易市場，進行公開、公平的交易，使農(nóng)村的資源能夠有效地轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的財產(chǎn)性收入[1]。

3.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作是化解農(nóng)村矛盾糾紛的需要。通過土地確權(quán)頒證工作，完善相關法律法規(guī)，解決承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、亂占耕地等現(xiàn)象。明確承包地的歸屬，依法依規(guī)解決糾紛、化解矛盾[1]。

4.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的需要。承包經(jīng)營制度長久不變，不斷完善土地承包經(jīng)營權(quán)能，賦予農(nóng)民更多的土地使用收益，可激勵農(nóng)民更加愛惜土地，不斷改善生產(chǎn)方式、方法，對土地實施精耕細作，保持土地肥力，穩(wěn)定提高生產(chǎn)效率。做到用養(yǎng)結(jié)合，防止耕地產(chǎn)出效益遞減和荒蕪，實現(xiàn)土地可持續(xù)利用和長期收益[3]。

5.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作有利于建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系是指培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，逐步形成以家庭承包經(jīng)營為基礎，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)為骨干，其他組織形式為補充的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。集約化、規(guī)模化、組織化、社會化是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)營方式。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標，而構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，是加快我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、推動農(nóng)業(yè)更好更快實現(xiàn)現(xiàn)代化的保障。土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證有利于明確農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，有利于土地經(jīng)營權(quán)依規(guī)、有序流轉(zhuǎn)，從而有利于構(gòu)建產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責到位、自主決策、自我管理、自負盈虧的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。

二、有效開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作需注意的幾個問題

目前，全國各地正在中央總體部署的前提下，依據(jù)自身的實際情況如火如荼地開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。就大連市來說，市里于2014 年4月30日印發(fā)《大連市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作實施方案》，強調(diào)要在堅持依法依規(guī)、確保穩(wěn)定、尊重歷史、民主協(xié)商、因地制宜等原則的基礎上開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作。2014年5月開始，選擇北三市、南三區(qū)和長?？h的7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）15個村啟動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)試點工作。2015年在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎上，全市全面開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作。從已經(jīng)完成確權(quán)登記工作的情況來看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作應注意如下幾個問題。

（一）進一步完善相關的政策法規(guī)

從土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證試點情況看，此次土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作在相關政策方面還存在不完善之處。一是土地承包期沒有進一步明確。按照二輪延包時的政策，現(xiàn)在的土地承包期到2027年。這次確權(quán)，從中央到地方都沒有說明承包期問題，那么2027年之后怎么辦，是重新分地還是繼續(xù)延包？二是對于歷史遺留問題缺乏針對性的解決政策。目前只是本著尊重歷史、實事求是的原則，對已納入承包地的繼續(xù)作為承包地登記、頒證，對尚未納入承包地的，本次不予確權(quán)登記頒證，只是按實際面積記錄在冊。這意味著歷史遺留問題在這次確權(quán)工作中仍然得不到徹底的、妥善的解決。三是關于確權(quán)面積沒有統(tǒng)一規(guī)定。試點過程中，有的村按照合同面積確權(quán)，實測多余面積在30%以內(nèi)的土地，按照上級的政策“多不收，少不補”，仍由原農(nóng)戶耕種；超過30%的多余面積村里收回，留做機動地。有的村也是按照合同面積確權(quán)，但實測多余的土地若農(nóng)戶想繼續(xù)耕種，需要向村里繳納少量承包費，否則村里收回。有的村則按照實測面積確權(quán)。這種不同村不同的作法，導致村與村之間互相攀比，百姓意見較大。四是私自開發(fā)的四荒地（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）沒有明確的確權(quán)方法，各村各自為政。五是公共事業(yè)占地沒有統(tǒng)一、明確的處理辦法。有的村按照原合同面積給與確權(quán)；有的村只把剩下的土地面積進行確權(quán)；有的村由于臺賬不清，無法處理只能暫時擱置。六是許多沿海村莊將水田改為水產(chǎn)養(yǎng)殖圈（主要是改成海參圈），確權(quán)時有的村把現(xiàn)有的仍為水田的按照實測面積進行確權(quán)，改為海參圈的土地，只在表格上注明面積；有的村把改為海參圈的部分按照原來合同上的面積進行確權(quán)。七是水域面積沒有明確的確權(quán)方案。對于承包海域做養(yǎng)殖，由于水面有養(yǎng)殖物，水底也有底播養(yǎng)殖物，且有的水面和水底分屬不同承包戶，單是測量就存在問題，因此目前沒有確權(quán)方案。八是已經(jīng)流轉(zhuǎn)出去的土地，有的沒有正式流轉(zhuǎn)協(xié)議，有的地界已經(jīng)模糊不清，導致確權(quán)困難，等等。

針對上述情況，在對土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)時，除了嚴格執(zhí)行現(xiàn)有《物權(quán)法》、《土地承包法》及《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》等相關法律、法規(guī)和政策規(guī)定外，應結(jié)合本地實際情況，有針對性地完善相關政策。首先，這次確權(quán)不是重新分地，中央沒有明確土地承包期的問題，但是在黨的十七屆三中全會時就已提出，現(xiàn)有的承包關系要保持不變并長期穩(wěn)定。十八屆三中全會又進一步提出要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系并保持長久不變。這就基本已經(jīng)明確農(nóng)村土地承包制度會長久穩(wěn)定不變。因此，應本著承包地即使到了二輪承包期也不做大的調(diào)整和變動的原則，給農(nóng)民吃下定心丸，并且借著這次確權(quán)頒證工作將農(nóng)戶承包地塊的位置、面積、四至、臺帳、糾紛等等問題弄清楚，解決好。其次，明確確權(quán)面積。省市相關部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部和村民代表應共同商議，統(tǒng)一規(guī)定是按照實測面積還是合同面積進行確權(quán)；實測多和少的面積如何處理；回牛地、四荒地、退耕還林地如何確權(quán)，等等。第三，對于歷史遺留問題應本著盡量解決問題的原則，明確確權(quán)政策。第四，完善土地糾紛處理機制。因地制宜地完善土地承包相關的法律法規(guī)，設立非官方土地糾紛調(diào)解中介組織，對農(nóng)民開展相關法律援助，加強對基層土地糾紛調(diào)解干部的業(yè)務培訓，組織地區(qū)間關于土地糾紛調(diào)處經(jīng)驗交流，提高干部處理土地糾紛的應變能力，鼓勵村級自發(fā)組織成立議事會等[4]，解決一直以來農(nóng)戶之間因土地而引起的紛爭。第五，本著確權(quán)、確利、不確地的原則，對被公共事業(yè)占用的土地統(tǒng)一確權(quán)辦法。最好按照原來合同上的面積進行確權(quán)，保證農(nóng)民有一份可靠地、長久的經(jīng)濟來源。第六，流轉(zhuǎn)土地的確權(quán)。在所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離的前提下，對于轉(zhuǎn)讓、互換，村里備案的，并實際履行超過一定年限的土地，可以將承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)給現(xiàn)經(jīng)營人；對于有正式流轉(zhuǎn)協(xié)議的土地，根據(jù)流轉(zhuǎn)協(xié)議進行確權(quán)；對于私下簽訂協(xié)議流轉(zhuǎn)出去的土地，確權(quán)時雙方現(xiàn)場確認，通過村里出具正式的流轉(zhuǎn)協(xié)議后，根據(jù)協(xié)議確權(quán)。第七，相關部門應針對水產(chǎn)養(yǎng)殖特點，在廣泛聽取農(nóng)民意見的前提下，制定養(yǎng)殖水域的具體確權(quán)辦法。

（二）加強頂層設計

從各地確權(quán)工作實施情況來看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作目前大多處于被動實施階段，在確權(quán)目的、作用、土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展有機銜接等方面缺乏頂層設計。

從中央政策來看，此次確權(quán)的主要目的是要將土地權(quán)益還權(quán)賦能給農(nóng)民。因此，應首先根據(jù)中央的相關政策，完善地方關于農(nóng)村土地承包的法律法規(guī)，明確農(nóng)民擁有的土地權(quán)利和義務。其次，結(jié)合城鄉(xiāng)一體化建設，利用此次確權(quán)的契機，針對不同地域的不同特點和自然稟賦統(tǒng)一規(guī)劃農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的進一步發(fā)展。第三，確權(quán)同時著手建立土地流轉(zhuǎn)平臺，主要是建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)交易中心，搭建公開的土地檔案信息查詢平臺。以此次確權(quán)時建立的承包地塊信息數(shù)據(jù)庫為基礎，建立包括宅基地和農(nóng)村集體建設用地在內(nèi)的農(nóng)村土地公開查詢信息庫，供公眾公開查詢，為農(nóng)村土地合理、有序、規(guī)范流轉(zhuǎn)提供信息支撐和交易場所。第四，普遍開展知識技能培訓。由于確權(quán)登記工作需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站，村兩委，村民組長和廣大村民共同參與，從大連市的情況來看，一些比較偏遠的、涉農(nóng)的村莊，大部分青壯年勞動力都外出務工了，有知識有能力的女性也很少有在村里從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，村里的會計大多是60多歲的老會計，甚至有的村會計已經(jīng)78歲了還在堅持工作，體力、精力明顯不足,尤其缺乏懂得現(xiàn)代信息技術(shù)的人員。另外，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，農(nóng)村人才短缺問題將越來越嚴重。因此，應在確權(quán)工作實施前開展與土地確權(quán)登記相關的知識、技能培訓。在確權(quán)登記工作的同時，對廣大農(nóng)民開展有關農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)，新農(nóng)村建設和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的政策、法律法規(guī)，現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、管理，未來農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢，新的種植養(yǎng)殖方式，銷售理念，市場擴展等基本知識和技能培訓。對基礎好的村民可給予某些針對性的培訓，為村里的持續(xù)發(fā)展儲備急需的人才。

（三）進一步加強宣傳工作

雖然在確權(quán)頒證工作開始時，省市縣逐級下發(fā)致農(nóng)民一封信，以宣傳此次確權(quán)工作，村里也以屯為單位召開群眾大會，宣傳政策和方案，但是由于相關政策不完善，多數(shù)農(nóng)民外出打工，在家的婦女、老人和孩子對政策的理解和認知有一定困難，人們認識上的偏見，等等，導致確權(quán)過程中存在一些不同聲音和不配合的情況。另外，由于距離二輪延包時間比較長，農(nóng)戶人口變動比較大，有部分農(nóng)民盼著重新分地，可這次只是對現(xiàn)有承包土地經(jīng)營權(quán)進行確權(quán)，不重新分地，使得部分農(nóng)戶思想上不重視，行動上不積極。再者，部分地方在二輪延包時已將承包地塊空間位置、面積、四至等問題解決了，因此認為這次重新測量土地、登記信息等是重復工作。此外，土地經(jīng)營收入是農(nóng)民主要的經(jīng)濟來源，承包地的面積、地塊位置等信息與農(nóng)業(yè)稅征收和征地補償、土地流轉(zhuǎn)價格等直接相關，因此對于實測面積與合同面積不一致的情況，村民有不同的想法。另外，有些村干部怕觸碰多年以來的歷史遺留問題，使隱性矛盾表面化，影響村里的和諧穩(wěn)定，因此有為難情緒，等等。

對于干部群眾這些認識上的問題，相關部門應加大宣傳的力度。首先，在完善相關政策的基礎上，加強政策宣傳，解答農(nóng)民提出的各種疑問，讓廣大農(nóng)民了解這次確權(quán)的真正目的、具體作法，以及確權(quán)證書的作用、不確權(quán)的可能后果，讓每一位農(nóng)民都清楚此次確權(quán)頒證工作的重要性，確切了解此次確權(quán)工作中央和地方的各項政策、確權(quán)的具體程序等信息。其次，利用百姓喜聞樂見的報刊欄、一封信、開現(xiàn)場會、發(fā)放小報、廣播、電視等等豐富的宣傳形式進行宣傳，并找準宣傳時機、延長宣傳時間。第三，對干部進行專項培訓。在組織相關人員參加關于土地確權(quán)工作的省市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級培訓的基礎上，進一步組織干部學習試點中出現(xiàn)問題的解決方案，借鑒其他省市關于糾紛的處理方法，學習了解3S實測技術(shù)[5]、實測程序，學習土地電子檔案信息系統(tǒng)建設等等。盡力在確權(quán)工作正式開始前，消除干部的畏難情緒，轉(zhuǎn)變廣大農(nóng)民的觀念。

（四）嚴格執(zhí)行確權(quán)程序

土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作的主要程序是：宣傳，確立、培訓普查員，普查員入戶調(diào)查、收集相關資料并制作地塊草圖，填寫土地調(diào)查表，實際測量（組織村民現(xiàn)場指界并簽字確認），信息錄入，公示（進行修訂或重新測量），整理檔案，發(fā)證。這是比較規(guī)范的確權(quán)程序，但在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了一些偏差。比如有的村在測繪公司來之前沒有先制作草圖就直接進行實測，然后制圖，導致制出的圖與村民的地塊實際情況出入較大，村民不認可，只能返工重新制作；有的村公示時間不夠，村民問題反映不全面；有的村由于本人或四鄰不在家，指界時相關人員沒有全部到場就實施測量，導致后期公示時出現(xiàn)問題和矛盾；有的村由于實測時機選擇不好，地里莊稼長得高，不方便進地里測量，只在地頭選擇兩點進行兩至測量，使得實測誤差較大，百姓不認可；還有的村由于人手不足，沒有嚴格執(zhí)行確權(quán)程序而導致問題重重，等等。

確權(quán)是一項非常繁雜的工作，總結(jié)試點的經(jīng)驗教訓，從宣傳到發(fā)證每一步都不能疏忽、遺漏、省略，每一步都要嚴格按照規(guī)范的程序進行，否則都會影響最后的確權(quán)成果。確權(quán)工作中主要應注意以下幾點：一是普查員入戶調(diào)查后必須畫出農(nóng)戶地塊草圖，實測后在草圖的基礎上進行準確制圖，兩者比對，有利于減小測量誤差。二是選取合適的實測時間。選擇初春、晚秋或冬天進行實測，可以保證四至清楚，實測準確。三是實測時地塊主人和四至鄰居必須到現(xiàn)場指界，簽字確認。四是公示次數(shù)、時間、地點都要按照要求做，真正達到公示的目的。不能因故縮短公示時間，減少公示次數(shù)，或隨意地在角落里展示一下。應讓百姓充分了解情況，充分反映意見建議。五是對百姓反饋的意見及時處理、糾正，甚至重新測量，不能有半點馬虎。六是土地信息登記造冊要細致、清晰，保證一戶一冊。七是土地信息錄入電子信息系統(tǒng)要保證準確無誤，錄入完要及時公示，群策群力核對好每一塊地的信息。

（五）統(tǒng)籌安排，保障資金需要

土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作量大，持續(xù)時間長，需要人員較多，對人員的素質(zhì)能力也有一定的要求，因此需要一定的經(jīng)費支撐。從大連市情況來看，試點階段的經(jīng)費全部由市財政承擔，全面鋪開后，確權(quán)工作經(jīng)費列入市、縣財政預算，市、縣兩級按照預算經(jīng)費各50%的比例承擔。而從試點階段經(jīng)費的使用情況看，經(jīng)費總體上比較緊張，主要包括宣傳費、培訓費、印刷費、聘請技術(shù)公司的費用、軟件費和其他勞務費，等等。單從勞務費來看，一個普查員基本要負責兩個以上的自然屯，每天的工資基本是70元左右，這和外出打工相比，工時費太低，加之工作量大等因素，以致有些村到后期基本是居民組長和村干部自己在做此項工作，雇用的普查員所剩無幾，人手少自然影響確權(quán)工作的質(zhì)量和進度。各級政府應統(tǒng)籌安排，解決資金需求?？梢詤⒄掌渌∈械淖鞣ǎ墒∝斦袚箢^，市縣鄉(xiāng)按一定比例配套。另外，允許各級政府把此項工作當作民生工程，統(tǒng)籌使用相關資金[6]?？傊?，不能因為資金問題影響確權(quán)工作進展和確權(quán)工作質(zhì)量。

（六）相關部門協(xié)調(diào)一致，互相配合

確權(quán)不只是農(nóng)業(yè)部門的事，它牽涉土地、農(nóng)業(yè)、財政、檔案、信訪、發(fā)改委、測繪公司、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村、農(nóng)戶等多個方面。各部門應在確權(quán)工作領導小組的統(tǒng)一領導下，協(xié)調(diào)一致，密切配合，在政策法規(guī)、人力、物力、財力等各方面溝通協(xié)調(diào)，保證確權(quán)工作順利開展。比如，村里和測繪公司要及時溝通，根據(jù)實際測量進展情況協(xié)商實測的時間、召集參加的人員等。在試點過程中，有的村干部就反映，由于村委會和測繪公司溝通不夠，在測繪公司到來時，將全村百姓都召集過來，指認自家地塊的邊界?？墒?，實際上一天一般只能測量5-8戶的土地，個別山地比較多的村，一天只能測量4-6戶土地，其余人白白跟了一天，導致百姓意見很大。將土地承包基本信息錄入電子信息系統(tǒng)進行存檔的過程中，測繪公司與檔案局也要密切合作，保證及時準確的錄入信息，建好土地信息電子檔案，等等。

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責任編輯：闞秀玲

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A < class="emphasis_bold"> 文章編號：1671-1262（2016）02-0038-05

1671-1262（2016）02-0038-05

2016-06-02

謝素艷，女，大連社會主義學院市情研究中心講師，碩士，主要從事三農(nóng)問題方面的研究。