西方國家政府公信力提升的經(jīng)驗及其啟示

薛瑞漢

（中共河南省委黨校，河南鄭州451000）

西方國家政府公信力提升的經(jīng)驗及其啟示

薛瑞漢

（中共河南省委黨校，河南鄭州451000）

政府信任危機在當今世界是個普遍現(xiàn)象，許多國家包括發(fā)展中國家和發(fā)達國家政府都不同程度面臨著信任危機的挑戰(zhàn)。與其他國家一樣，我國政府公信力也整體呈現(xiàn)弱化趨勢，并且未來面臨的挑戰(zhàn)可能會更加嚴峻。為擺脫困境，西方國家圍繞公共管理和公共服務(wù)等采取了一系列改革措施：公共服務(wù)改革運動、公共服務(wù)質(zhì)量運動、反腐敗行動與道德基礎(chǔ)運動、政務(wù)透明公開與擴大公眾參與、放松管制運動、績效改進運動等。這些改革措施對于西方國家政府公信力的提升起到了顯著的效果，同時也為我國政府公信力的提升提供了有益的借鑒。

西方國家；政府公信力；經(jīng)驗借鑒

政府公信力是政府獲得公眾信任和認可的能力，其構(gòu)成要素主要包括政府能力和公眾評價兩個方面，而公眾滿意度是評判政府公信力高低的終極標準。20世紀60年代以來，西方國家以科層官僚制與國家干預(yù)主義為特征的政府管理模式已表現(xiàn)出很大的不適應(yīng)性，致使政府陷入了嚴重的管理危機、財政危機與信任危機，政府公信力受到嚴峻挑戰(zhàn)。政府公信力的降低對西方各國行政改革和政府治理方式都產(chǎn)生了深刻的影響?？疾煳鞣絿艺帕μ嵘膶嵺`和經(jīng)驗，對于我國的行政改革和政府公信力的提升，無疑具有一定的借鑒意義。

一、政府公信力的下降及其表現(xiàn)

20世紀后半葉以來，許多國家包括發(fā)展中國家和發(fā)達國家政府都不同程度面臨信任危機的挑戰(zhàn)，各國政府都面臨著一些困境：一方面，政府在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用越來越明顯；另一方面，政府遭遇嚴重的信任危機，政府公信力呈大幅下降趨勢。政府公信力下降對政權(quán)合法性與正當性的影響，遠遠超過赤字危機與績效危機的影響。政府信任下降已經(jīng)成為國際公共治理領(lǐng)域的共同現(xiàn)象，也成為全球面臨的共同難題。當前，以美國為代表的西方國家政府公信力下降趨向非常嚴重。據(jù)美國全國選舉研究會的調(diào)查結(jié)果顯示，美國政府公信力自20世紀60年代就一直處于下降趨勢，1964年有76%的美國公眾信任聯(lián)邦政府；在歷經(jīng)石油危機、經(jīng)濟衰退、財政困境和抗稅運動之后，1980年出現(xiàn)了公眾信任的第一個谷底，僅有25%的公眾仍信任聯(lián)邦政府；而到1995年，公眾對聯(lián)邦政府的信任程度跌到15%，州政府的信任度也下降到23%[1]。近年的民調(diào)結(jié)果也顯示，美國不同種族、不同性別、不同收入水平的公眾對政府的信任度均在下降。不僅美國，而且英國、加拿大、西班牙、日本、意大利、挪威、瑞典等國家也面臨著相同問題，公眾對政府和主要政治制度的信任感一直在下降。英國每年對政府提供的公共服務(wù)做一項民意調(diào)查，調(diào)查結(jié)果表明，超過一半以上的英國公眾認為，政府機構(gòu)的管理和領(lǐng)導(dǎo)水平很差，政府部門的工作效率低且存在欺騙和腐敗等現(xiàn)象，公眾抗議政府政策決定已經(jīng)成為一種普遍現(xiàn)象，傳統(tǒng)中對精英的推崇已被正在興起的懷疑主義所取代。日本的報紙和民間調(diào)查組織自20世紀中葉以來進行的多次調(diào)查表明，大多數(shù)被調(diào)查者對日本政府運作方式很不滿意。近年，日本頻繁不斷的“金權(quán)政治”帶來的嚴重后果就是日本政治丑聞的頻發(fā)，再加上緩慢的民主化進程，使日本公眾對政府的信任度急劇下降[2]。2012年全球政府信任遭受史上最嚴重的驟降，在愛德曼公司全球信任調(diào)查中的29個國家里，有17個國家不信任政府在做“正確的事”，有12個國家的政府信任低于公民對于企業(yè)、媒體和非營利組織的信任，成為公民最不信任的組織類型[3]。

由于傳統(tǒng)政府管理模式的弊端日益顯現(xiàn)、公眾參與空間有限、新媒體時代政府所作所為容易被曝光和放大、政府治理難度不斷加大等因素，我國政府公信力整體上也呈現(xiàn)弱化趨勢，并且未來面臨的挑戰(zhàn)會更加嚴峻。這一挑戰(zhàn)首先體現(xiàn)在地方政府。一些地方政府執(zhí)政能力下降，甚至出現(xiàn)“塔西佗效應(yīng)”，部分民眾對政府的言行失去信任，政府不論說真話還是假話、做好事還是壞事，都會被認為說假話、做壞事。諸多社會沖突事件的爆發(fā)警示我們，官民對立和仇官仇富現(xiàn)象突出，“政治不信任”是當前中國政治生活中必須直面的問題。面對這樣的社會現(xiàn)實，各級政府都在積極尋找解決的辦法[4]。具體來說，我國各級政府公信力水平是不一樣的，存在所謂“差序格局”:行政級別較高政府的信任度高于行政級別較低政府的信任度，對中央政府的信任度高于對地方政府的信任度。也就是說，中央政府公信力高于省級政府，省級政府高于基層政府，基層政府公信力最低。

二、西方國家政府公信力提升的主要經(jīng)驗

為擺脫困境，西方國家以提升治理能力為目標，圍繞公共管理和公共服務(wù)采取了一系列改革措施，這些改革措施對于西方國家政府公信力的提升起到了顯著的作用。具體而言，西方國家主要從以下幾個方面來提升政府公信力：

（一）公共服務(wù)改革運動

西方國家20世紀70年代以后實行的公共服務(wù)改革運動是以公民為中心的，指導(dǎo)和支撐這一改革運動的主要有兩種理論：其一是以企業(yè)家政府理論為代表的新公共管理理論，其二則是新公共服務(wù)理論。1992年，美國的奧斯本（David Osborne）和蓋布勒（Ted Gaebler）合作出版了《改革政府》（Reinventing Government）一書，這本著作的出版標志著企業(yè)家政府理論的誕生。該理論強調(diào)管理的自由化與市場化，認為公共部門與私營部門并不存在重要的差異，通過行政改革進行自我解構(gòu)，全面引進私營部門的管理模式，是政府改革和發(fā)展的方向。概括而言，企業(yè)家政府理論的政策主張大體可歸納為以下10個方面：（1）政府的職責(zé)在于掌舵而不在于劃槳，應(yīng)發(fā)揮好政府的催化作用；（2）政府應(yīng)善于授權(quán)，鼓勵公眾和社區(qū)參與公共管理，而不是事必躬親；（3）政府應(yīng)將競爭機制引入公共服務(wù)的供給當中，從而構(gòu)建一個競爭性政府；（4）政府關(guān)注的應(yīng)當是目標和使命，而不應(yīng)被繁文縟節(jié)所束縛，因為手段和過程均是為目標的更好實現(xiàn)而服務(wù)的；（5）政府應(yīng)以結(jié)果和績效為導(dǎo)向，資金的投入和撥付也應(yīng)以績效的好壞為依據(jù)；（6）政府應(yīng)堅持“顧客”導(dǎo)向，要像企業(yè)對待顧客那樣去關(guān)注、回應(yīng)和滿足公眾需求，這樣才能贏得公眾的支持；（7）政府應(yīng)當具有強烈的事業(yè)心，提高效率，減少浪費，增加收益；（8）政府應(yīng)具有足夠的預(yù)見性，努力做到防患于未然，而不是等出現(xiàn)問題之后被動地療傷；（9）政府應(yīng)通過分權(quán)化改革來實現(xiàn)不同層級之間的有效協(xié)作，而不是一味強調(diào)建立在科層官僚制基礎(chǔ)上的強制與命令；（10）市場機制能夠在政府管理中發(fā)揮出重要作用，諸如合同外包（Contracting-out）、憑單制（Vouchers）、產(chǎn)權(quán)交易（Property-right Transaction）等均有助于提高政府的公共管理水平。企業(yè)家政府理論明顯區(qū)別于韋伯提出的科層官僚制理論，是公共行政學(xué)說沿著管理主義這條道路發(fā)展中取得的一個重大成果。20世紀90年代美國克林頓政府上臺后，掀起了一場聲勢浩大的“重塑政府”運動，提出要建設(shè)一個“花錢更少、辦事更多”的高效率政府，這場改革運動的理論依據(jù)就是企業(yè)家政府理論。不過，企業(yè)家政府理論也遭到了持有憲政主義觀點的學(xué)者的批評，因為政府不同于企業(yè)，公眾也不同于顧客，企業(yè)家政府理論在強調(diào)效率的同時，卻很容易忽略正義、公平、民主等終極價值理念?；趯ζ髽I(yè)家政府理論的反思和超越，新公共服務(wù)理論誕生了。2003年，登哈特夫婦（Janet V.Denhardt&Robert B.Denhardt）出版了《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》（The New Public Service:Serving,Not Steering）一書，這標志著新公共服務(wù)理論的誕生。新公共服務(wù)理論認為，在信息社會和經(jīng)濟全球化背景下，公共服務(wù)的價值必須置于企業(yè)家精神之上，打破“政府僵局”或“難以治理”，解決“公共需求”與“政府能力”失衡的途徑，在于建立具有良好整合力和回應(yīng)力的公共機構(gòu)。該理論的主要觀點包括：（1）政府的服務(wù)對象是公民而不是顧客，政府將服務(wù)對象視為顧客，這意味著政府是為了實現(xiàn)自身的目的去滿足服務(wù)對象的需求，顧客需求并不是政府行為的最終來源，而政府將公民作為服務(wù)的對象，則意味著政府行為的動力最終來源于公民的需求，滿足公民需求本身就是政府行為的目的；（2）政府的目標不同于企業(yè)的目標，企業(yè)的目標在于實現(xiàn)利潤的最大化，政府的目標在于最大程度上實現(xiàn)和維護公共利益，而公共利益相對于私人利益而言又包括更為豐富的內(nèi)涵；（3）政府不同于企業(yè)家，行政官員更注重的應(yīng)當是公民權(quán)，而不是企業(yè)家精神；（4）政府制定政策應(yīng)具有遠見和戰(zhàn)略眼光，著眼于公共需求的滿足，政策的執(zhí)行則要充分吸納公民的參與，努力增強公民參與公共事務(wù)管理的責(zé)任感與能力；（5）政府承擔(dān)的責(zé)任是多樣化的，并不僅僅表現(xiàn)為對某一類行為主體的責(zé)任，也不僅僅表現(xiàn)為對某一個公共事務(wù)管理領(lǐng)域的責(zé)任或?qū)δ骋粋€績效考核制度的責(zé)任，因此并不能將政府責(zé)任簡單化處理；（6）相對于生產(chǎn)效率，人才是最終目的，政府應(yīng)善待公民和公務(wù)人員，尊重他們的需求，承認他們的價值，培育他們的公共精神，增強他們的公共服務(wù)動機。

新公共服務(wù)理論有著與新公共管理理論不同的價值觀念，前者以憲政主義為導(dǎo)向，更加強調(diào)公民權(quán)利的實現(xiàn)與維護；后者以管理主義為導(dǎo)向，更加強調(diào)能夠提高效率的管理方式與運行機制。不過，不論是企業(yè)家政府理論還是新公共服務(wù)理論，有一點是一致的，即公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給應(yīng)堅持以公眾為中心而不是以政府為中心。堅持以公眾為中心的結(jié)果是公眾需求得到更好的滿足，以及公眾滿意度的提高，而公眾滿意度的提高帶來的又將是政府公信力的提升。在西方國家的公共服務(wù)改革運動中，政府將公民視作消費者或顧客，“公民中心”“顧客導(dǎo)向”等觀念可謂深入人心。比如，英國于20世紀90年代初實施了著名的公民憲章運動。1991年梅杰政府上臺后，不久便公布了《為質(zhì)量而競爭》這一政府白皮書，并在內(nèi)閣辦公室成立了公民憲章小組，努力將公共服務(wù)逐漸轉(zhuǎn)化為合同制而不是官僚制。之后，公共組織和公共機構(gòu)在明確公眾應(yīng)當享有的各項權(quán)利的基礎(chǔ)上，制定、公布并實施了一套明確的服務(wù)標準，這些公眾享有的權(quán)利和相應(yīng)的服務(wù)標準總稱為《公民憲章》。到1998年，英國的公共組織共制定了42項公民憲章，諸如納稅人服務(wù)憲章、病人服務(wù)憲章、旅客服務(wù)憲章等，這些均涉及重要的公共服務(wù)部門或民營公共服務(wù)。另外，行政部門也制定了若干憲章，如就業(yè)服務(wù)處的求職者服務(wù)憲章、稅務(wù)局的納稅人服務(wù)憲章等。通過公民憲章運動的實施，英國政府明顯提高了公共服務(wù)的績效[5]。

（二）公共服務(wù)質(zhì)量運動

西方國家在強調(diào)公共服務(wù)以公民或以公眾需求為中心的同時，也十分重視公共服務(wù)質(zhì)量的提高與改進，從而改善公眾對政府的態(tài)度。因為只有高質(zhì)量的公共服務(wù)才會產(chǎn)生理想的公眾滿意度以及良好的政府公信力；對公共服務(wù)質(zhì)量的判斷，也要以公眾需求的滿足程度作為依據(jù)，能夠有效滿足公眾需求的公共服務(wù)，才是高質(zhì)量的公共服務(wù)。而政府要保證提供的公共服務(wù)能夠適應(yīng)公眾需求的變化，就必須對這種變化保持足夠的敏感性與回應(yīng)性，及時對公共服務(wù)作出必要的改進?；谶@種認識，西方國家實行了公共服務(wù)質(zhì)量運動，在這一運動中，政府采用了標桿管理（Benchmarking Management）、全面質(zhì)量管理（Total Quality Management）、流程再造（Process Reengineering）等管理方法或管理模式[6]。就標桿管理而言，它從字面上來講指的就是以某個設(shè)定好的標桿為目標，不斷超越標桿水平的管理模式。標桿管理在企業(yè)管理中的應(yīng)用已經(jīng)有幾十年的歷史，最初吸收了博弈論的理念，將同行、競爭對象作為超越的標桿，進而不斷尋求突破，后來也發(fā)展出了自我超越的內(nèi)容。美國的施樂公司是實行標桿管理的先驅(qū)，美國通用電器公司（GE）第八任總裁韋爾奇（Jack Welch）提出的“數(shù)一數(shù)二”市場原則也體現(xiàn)出了標桿管理的思想。20世紀80年代以后，標桿管理在追求更高績效的愿景下被應(yīng)用于公共部門的管理實踐中。公共部門標桿管理是指公共組織通過瞄準高目標，不斷超越自己、超越標桿、追求卓越，成為強中之強的組織創(chuàng)新和流程再造的過程。標桿管理模式注重的是對既定績效目標的不斷突破，通過樹立假想的參照標準，刺激管理實踐的創(chuàng)新和發(fā)展。就全面質(zhì)量管理而言，它強調(diào)以質(zhì)量為中心，強調(diào)以全員參與為基礎(chǔ)，強調(diào)全員的教育和培訓(xùn)，是對傳統(tǒng)質(zhì)量管理的超越，將組織的所有管理職能均納入了質(zhì)量管理的范疇。就流程再造而言，它主張打破傳統(tǒng)的職能界限和分工局限，強調(diào)協(xié)調(diào)與合作的重要性，提倡對員工的授權(quán)，注重對信息技術(shù)等先進技術(shù)的運用。全面質(zhì)量管理與流程再造最初也是產(chǎn)生于工商管理領(lǐng)域，后來被應(yīng)用于公共管理領(lǐng)域，以改進公共服務(wù)的質(zhì)量。

（三）反腐敗行動與道德基礎(chǔ)運動

腐敗的實質(zhì)是用公共權(quán)力來滿足個人私欲，從而導(dǎo)致政府公信力的缺失，甚至?xí)鹫暮戏ㄐ晕C。腐敗是一個全球性的問題，這一問題對于政府履行公共職責(zé)的能力構(gòu)成了極大侵蝕。比如，越南戰(zhàn)爭期間，不管是南越還是北越的軍隊均抱怨官僚腐敗阻礙了他們的軍事努力；冷戰(zhàn)時期，“抨擊官僚”綜合征流行于美國、蘇聯(lián)，有關(guān)行政腐敗的事例被媒體熱烈炒作。世界上許多國家的腐敗形式已經(jīng)制度化，諸如“baksheesh”“speed money”“dash”等均被認為是與官員腐敗行為相勾連的普遍方式。在美國，“門”這一詞綴成了政治熱門名詞，專門用來代指與政治有關(guān)的腐敗行為，如“水門”“伊朗門”“白水門”“檔案門”等[7]。這種世界范圍內(nèi)的行政腐敗現(xiàn)象之所以出現(xiàn)，背后有著深刻原因，主要在于公共行政官員手中掌握著重要的資源分配權(quán)，這種資源分配權(quán)誘發(fā)了一些官員的尋租（Rent-seeking）動機，也使得一些營利性組織企圖通過與政府官員的非法交易來謀求不當?shù)美２徽撛鯓诱f，腐敗都是對公共信任的背叛?？傮w來講，公眾對于政府的信任具有三種不同的類型：一是基于制度的信任；二是基于特征的信任；三是基于行為的信任。拋開基于制度的信任不說，不論是基于特征的信任還是基于行為的信任，都建基于政府的良好“品格”之上。一個缺乏公共精神與服務(wù)意識的政府是公眾難以容忍的，一個腐敗盛行的政府更是公眾所不能接受的，這樣的政府無疑會被打上品格不良的烙印。相關(guān)研究表明，官僚主義作風(fēng)和腐敗是削減政府公信力的兩個最主要因素。比較而言，美、英等國家的腐敗問題并不是很嚴重，不過，在政黨選舉等方面，這些國家仍然存在一定程度的腐敗。為提高政府公信力，它們一方面對腐敗采取嚴厲的治理措施，這些措施包括增強相關(guān)的法律制度約束、強化行政司法控制以及完善社會輿論監(jiān)督機制等；另一方面則努力加強對政府公共精神和服務(wù)意識的塑造，使政府行為建立在良好的道德基礎(chǔ)之上，從而樹立起一種美好的道德形象，增強自身的名譽與親和力。20世紀70年代以后，美國、英國、法國、加拿大、新西蘭、澳大利亞等國家開展了道德基礎(chǔ)運動，力圖引導(dǎo)公務(wù)人員樹立良好的道德觀念、價值標準與行為準則，由此來促使公務(wù)人員的行為不脫離道德的規(guī)范，以達到重塑政府公信力的目的。道德基礎(chǔ)運動的主要內(nèi)容包括：（1）明確規(guī)定政府公共服務(wù)應(yīng)具備的核心價值；（2）構(gòu)建行動的標準，將特定的價值理念植入政府的行動當中；（3）優(yōu)化環(huán)境，避免出現(xiàn)脫離既定價值標準的不當行為；（4）嚴格制度，加大對不當行為的調(diào)查和審查力度；（5）加強對政府道德與反腐敗政策的協(xié)調(diào)與管理；（6）對政府的道德管理行為開展績效評估。美國卡特政府執(zhí)政后，出臺了一系列以加強政府道德建設(shè)為要旨的法案，諸如《美國政府倫理法》《政府行為道德法》《官員道德標準法案》等。這些法案的出臺標志著美國政府在治理腐敗領(lǐng)域發(fā)生了理念上的轉(zhuǎn)變，之前主要強調(diào)單一的技術(shù)性規(guī)定，之后則更為注重公務(wù)人員自身的道德建設(shè)。這種轉(zhuǎn)變較為有效地實現(xiàn)了法律與道德在治理腐敗當中的結(jié)合，既體現(xiàn)了法律的嚴謹性，又體現(xiàn)了公務(wù)人員自身道德追求的普遍性，從而有利于保障政府及公務(wù)人員的廉潔性。

（四）政務(wù)透明公開與擴大公眾參與

政府的透明公開與政府公信力是息息相關(guān)的。為構(gòu)建透明政府，西方國家普遍大力推行電子政務(wù)，促進政府開放，加強公眾對政府及其運作模式的了解。在美國，克林頓政府推行的“重塑政府”運動就十分強調(diào)政務(wù)的透明公開，讓公眾知曉重塑政府運動所要實現(xiàn)的目標和完成的任務(wù)，以共同推動這項運動的開展。實際上，西方國家政府大都制定了信息的公開目錄，對于不具有保密要求的政務(wù)資料和信息，往往會主動向社會、公眾公布，同時，在法定范圍之內(nèi)，公眾也有權(quán)依據(jù)程序通過申請來獲取相關(guān)的政務(wù)資料和信息。此外，政府也十分重視與公眾之間的互動關(guān)系：一是提供更多的施政反饋渠道來回應(yīng)民意，如聽證會、懇談會、咨詢會等；二是通過不同的方式來加強與公眾的日常聯(lián)系，這些方式諸如市長熱線、政府開放日、電子郵件等。在政務(wù)不公開和缺乏公眾參與的情況下，公眾對政府績效的認知難免會摻入更多想象與誤解的成分，從而影響到政府公信力。就西方各國的情況來看，信息社會的到來和互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展既為政務(wù)公開與公眾參與提出了相關(guān)要求，又創(chuàng)造了有關(guān)條件，因此可以說，政務(wù)公開透明和擴大公眾參與是時代之需，這種趨勢不可阻擋。

（五）放松管制運動

20世紀70年代，西方國家陷入了嚴重的管理危機，由管理危機又導(dǎo)致了信任危機，其中一個重要的原因就在于政府干預(yù)過多，承擔(dān)了許多自身力不從心的事務(wù)，使得市場與社會的積極性無法有效發(fā)揮出來，管制行政暴露出了越來越嚴重的問題。在這種情況下，西方國家掀起了一場聲勢浩大、影響廣泛的放松管制改革運動，以規(guī)避管制行政的種種弊病。人們之所以普遍支持放松管制，除了認為管制本身成本很高外，還有四點理由：一是自由市場比政府管制能為社會提供更大的效益。此觀點主要針對市場代理型管制、保障市場功能發(fā)揮的管制或勞動就業(yè)方面的管制。二是執(zhí)行法律便可以達到預(yù)期的效果，不需要在法律之外施加更多的行政管制。三是私營部門本身具有很大的自我管制潛能。比如，許多公司、社團雇用安全檢查員，并主動地維護工作場所的衛(wèi)生與安全。四是公眾在一定的條件下可以替代政府發(fā)揮出有效的監(jiān)管作用。比如，如果政府要求企業(yè)公布其產(chǎn)品和服務(wù)的有關(guān)安全性、健康性的信息，公眾就能起到檢查員的作用[8]。放松管制與政府公信力的提高密切相關(guān)，因為政府公信力的提高要求政府績效的持續(xù)改進，而放松管制是改進績效的一種重要途徑與方式。放松管制與管制是相對而言的。顧名思義，管制包含著控制、管束等意蘊，意味著政府運用嚴格甚至煩瑣的規(guī)章與制度對企業(yè)、社會等主體進行直接的干預(yù)。所謂放松管制，就是要使政府從繁雜瑣碎的事務(wù)中解脫出來，減少對企業(yè)和社會的直接干預(yù)，進行職能的科學(xué)轉(zhuǎn)變與權(quán)力的優(yōu)化配置，釋放出市場與社會的活力，更好發(fā)揮市場機制與社會力量在公共事務(wù)管理中的積極作用，實現(xiàn)政府、市場與社會三者的職能均衡。在西方國家放松管制的實踐中，政府投入了很大的精力，放松管制運動得以蓬勃發(fā)展。比如，美國里根政府上臺之后，從航空業(yè)開始，大幅度解除了對電信、航空、鐵路、貨運、農(nóng)業(yè)、發(fā)電和輸電、金融、銀行系統(tǒng)等的管制，全面取消了市場準入的禁令。在安全服務(wù)領(lǐng)域，也引入了市場規(guī)則與機制，出現(xiàn)了民間保安公司代替警察部門部分職能的狀況，甚至還出現(xiàn)了公司化的監(jiān)獄。公司化的監(jiān)獄通過向政府司法部門競標和市場機制來承擔(dān)管理犯人的職能，到1996年，全美公司制的監(jiān)獄和看守所約有170家。資料顯示，僅僅由于解除管制美國每年就節(jié)約500億～700億美元[9]。當然，放松管制并不意味著政府無原則地推脫責(zé)任，借著市場化與民營化的名義來不恰當?shù)販p輕自身提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的壓力。這樣的話，放松管制改革本身就走向了異化，不僅無助于政府績效的提升，反而嚴重損害到公眾對政府的評價。

（六）績效改進運動

從20世紀80年代開始，西方國家致力于提高政府效率、降低政府運行成本、增強公眾滿意度，開展了績效改進運動，其主要做法是建立以績效為導(dǎo)向的制度。二戰(zhàn)后，美國歷屆政府都十分關(guān)注績效問題，政府績效成為政府管理的主要問題之一。1960年，艾森豪威爾政府提出并實施了計劃—方案—預(yù)算系統(tǒng)；1970年，尼克松政府提出并實施了零基預(yù)算（Zero-Based Budgeting）；1980年，卡特政府提出并實施了目標管理和質(zhì)量管理。這些改革的目的都在于提高政府績效、有效配置公共資源，但效果不甚理想。1993年（克林頓政府時期），經(jīng)美國國會通過，《政府績效與結(jié)果法》出臺，這一法案對政府績效改革的目標作出了明確規(guī)定：（1）關(guān)注結(jié)果，聯(lián)邦政府必須全面地為績效結(jié)果承擔(dān)責(zé)任；（2）基于對績效結(jié)果的預(yù)期，明確政府行為的目標，強化對政府行為效果的評價，并向公眾適時公布評價的結(jié)果；（3）以績效和結(jié)果為導(dǎo)向，努力提高政府的效率和服務(wù)質(zhì)量，增強顧客的滿意度和政府對公眾的責(zé)任感；（4）及時為聯(lián)邦官員提供關(guān)于項目結(jié)果和服務(wù)質(zhì)量的信息，以利于他們制定績效改進的計劃；（5）努力提供更多的關(guān)于績效目標實現(xiàn)情況的客觀信息，服務(wù)于國會決策，以利于改進聯(lián)邦項目的實施效果；（6）提高聯(lián)邦政府內(nèi)部各個機構(gòu)相互之間的績效管理水平。此外，對于政府績效管理的具體內(nèi)容和方式途徑，該法案也作出了明確規(guī)定，涉及各聯(lián)邦機構(gòu)的戰(zhàn)略規(guī)劃、年度績效計劃與年度績效報告的制定、管理責(zé)任與管理彈性的提高，以及政府績效管理的實施進程等。從推行《政府績效與結(jié)果法》的實際情況看，克林頓政府采取了循序漸進的做法。從1993年法案的頒布開始，大體上每年都會將改革向前推進一步，以下是改革的軌跡：績效評估試點（1994年）→管理責(zé)任與管理彈性試點（1995年）→提交戰(zhàn)略規(guī)劃（1997年）→績效預(yù)算試點（1998年）→提交年度績效計劃（1999年）→提交年度績效報告（2000年）。美國的這一改革共歷時7年，直到2000年法案的全部內(nèi)容才在所有的聯(lián)邦機構(gòu)中普遍實施[10]。再如英國的“雷納評審”，這項改革開始于1979年，具體由雷納爵士領(lǐng)導(dǎo)的“效率工作組”負責(zé)。雷納為首相撒切爾夫人的效率顧問，“效率工作組”設(shè)在內(nèi)閣辦公廳?！袄准{評審”的主要目的在于通過提高經(jīng)濟效率來降低公共部門的開支和運營成本[11]，具體辦法表現(xiàn)為對作為被評審者的政府部門的運作情況進行全面、系統(tǒng)地調(diào)查、研究、審視和評價，評審者由此發(fā)現(xiàn)問題、提出質(zhì)疑并提供改革建議，之后將這些形成報告并遞交給被評審者，在評審者與被評審者達成共識的基礎(chǔ)上，最終由被評審者落實改革措施。經(jīng)過持續(xù)數(shù)年的努力，英國建立了較成熟完善的績效評估與管理機制，廣泛運用于中央、地方各層級的政府部門和其他諸如學(xué)校、國民保健等公共部門。除了美國和英國外，根據(jù)經(jīng)合組織的統(tǒng)計，20世紀90年代以來，政府績效改進運動也波及其他西方國家，諸如德國、法國、丹麥、芬蘭、挪威、荷蘭、加拿大、新西蘭、澳大利亞等。

三、西方國家政府公信力提升的主要經(jīng)驗對我國的啟示

雖然我國的行政體制與西方國家不同，西方國家提升政府公信力的途徑也各有差異，但是它們的實踐和經(jīng)驗，對于我國行政改革以及政府公信力的提升，無疑具有一定的啟示和借鑒意義。

（一）樹立政府公共服務(wù)理念

西方國家在進行政府改革的過程中，政府通過強調(diào)公共部門對公民的責(zé)任，通過提高公共服務(wù)的滿意度，從而增強了公民對于政府的信任。而我國的一些地方政府大力推行公共服務(wù)的主要動因是出于政績考慮，公共服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量還難以滿足公眾的現(xiàn)實需求。許多地方政府為了盡可能加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，往往忽略了長遠規(guī)劃、規(guī)范運作、適當投入等要素，其結(jié)果必然是公共服務(wù)效率的低水平趨同，公共服務(wù)質(zhì)量自然難以令人滿意。珍妮特.V.登哈特和羅伯特.B.登哈特指出：“對于公務(wù)員來說，越來越重要的是要利用基于價值的共同領(lǐng)導(dǎo)來幫助公民明確表達和滿足他們的共同利益，而不是試圖控制或掌控社會新的發(fā)展方向?！盵12]政府公共服務(wù)應(yīng)當充分體現(xiàn)公共精神，遵循公共生活改善和公共秩序建設(shè)的價值取向。政府公共服務(wù)的出發(fā)點和落腳點是公共服務(wù)對象——公眾的滿意度，而不是片面追求經(jīng)濟效益和組織自身的被認可度。政府應(yīng)當將自身視為服務(wù)者，確立人民至上的行政理念，以人民群眾的需求作為服務(wù)的出發(fā)點，形成以服務(wù)為核心的政府行為導(dǎo)向，通過開展“政府開放日”“市長接待日”等活動，構(gòu)建政府與公民的良性互動關(guān)系。政府應(yīng)堅持社會公眾需求導(dǎo)向，提供多樣化和人性化的社會公眾服務(wù)，建立嚴格的政府服務(wù)質(zhì)量標準、規(guī)范服務(wù)流程、保障服務(wù)品質(zhì)，積極主動真誠地為人民服務(wù)，達到為民、便民、利民的目的，加快我國服務(wù)型政府建設(shè)的步伐。

（二）重視公務(wù)員行政倫理建設(shè)

借鑒西方國家普遍開展的道德基礎(chǔ)設(shè)施運動的經(jīng)驗，在我國，應(yīng)重視公務(wù)員行政倫理建設(shè)，提升其職業(yè)道德。一方面，強調(diào)倫理價值、倫理觀念的提升和道德內(nèi)化作用，開展倫理教育和倫理培訓(xùn)，加強公務(wù)員倫理能力建設(shè)，目的在于塑造公務(wù)員正直的人格，使其以職業(yè)道德和公務(wù)員行為規(guī)范嚴于律己；另一方面，強調(diào)公共服務(wù)倫理的外部控制和他律作用，以法律和制度作為規(guī)范服務(wù)倫理的基本途徑，讓行政人員堅守道德底線，嚴格遵守紀律法規(guī)，增強拒腐防變能力，確保公務(wù)員隊伍的純潔性、廉潔性。全心全意為人民服務(wù)是我們黨的根本宗旨，也是政府工作的立足點，要積極開展批評與自我批評，強化警示教育，樹立正確的權(quán)力觀，達到“照鏡子、正衣冠”的目的。

（三）促進政府過程開放透明

政府過程是從宏觀上展現(xiàn)政府行動的實現(xiàn)過程，政府過程對于政府公信力至關(guān)重要。公開是政府的本質(zhì)要求和職責(zé)，政府過程公開透明有利于從程序上獲取公眾的支持與認同，從而使其更加信任和依賴政府。促進政府過程公開透明主要包括促進政務(wù)公開和擴大公眾參與兩個方面：一是政務(wù)信息公開是政府開放的第一步，即政府主動向社會、公民公布非保密的相關(guān)政務(wù)資料和信息，包括預(yù)算公開、重大事項公開、重大決策公開以及公民依法提出的公開事項等。新媒體時代，政府更應(yīng)該主動公開政務(wù)信息，同時要消除政府運作的神秘主義。政府運作公開透明，能夠打消公眾的疑惑和猜測，化解社會轉(zhuǎn)型中的不穩(wěn)定因素。政府運作的公開性、透明性將在很大程度上影響公眾對政府公信力的感知和評價，有利于塑造良好的政府形象，提高政府公信力。二是尊重公眾的知情權(quán)和參與權(quán)，政府要主動創(chuàng)設(shè)平臺和渠道，擴大公眾參與公共治理的空間，健全民意咨詢的制度安排和配套機制，讓公眾更多地參與公共服務(wù)的決策、監(jiān)督和反饋過程，有利于增強公眾對政府的信任，提高政府公信力。在政策決策過程中，必須整合各方面的力量，可邀請人大代表、政協(xié)委員以及社會中企業(yè)代表、專家學(xué)者、公民代表等參與，以取得多方共同認可；在政策執(zhí)行過程中，對涉及群眾反映強烈的熱點難點問題，可通過召開民眾質(zhì)詢會等方式，集中進行政府與公眾之間的雙向溝通；探索民意評價機制，主動創(chuàng)造條件，讓公眾來評判政府工作。

（四）推動政府績效改善

西方國家在政府管理中實行了績效評估等技術(shù)方法，圍繞和致力于績效改善來提高政府公信力，通過公共部門的績效管理來提高政府運行的效率、效益、經(jīng)濟性和公平性。績效管理與評估已經(jīng)成為一種世界性的潮流。我國實行十幾年的地方政府績效評估效果并不明顯，績效評估很大程度上是為保護政府形象而存在的，必須轉(zhuǎn)變這種觀念，促使政府績效評估著眼于解決政府職能轉(zhuǎn)變，推動管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。借鑒西方經(jīng)驗，應(yīng)制定一套統(tǒng)一的績效評估指標體系，這一體系既要科學(xué)反映政府績效的基本內(nèi)涵、主要原則，又要體現(xiàn)不同層級的特點和要求，以全面準確地反映各方面績效和業(yè)績狀況。要建立健全多元的政府績效管理和評估機制，提高政府績效評估的公民參與度與社會公信度，拓寬民眾參與監(jiān)督與評估政府績效的形式與渠道。將績效管理與表彰獎勵和追責(zé)問責(zé)相結(jié)合，建立相應(yīng)的激勵機制和約束機制，實行嚴格的問責(zé)制度，不斷提高政府管理和服務(wù)水平?，F(xiàn)代社會，政府的職能更加強調(diào)公共服務(wù)，政府的基本公共服務(wù)既要滿足量的需求，又要達到質(zhì)的標準，還要實現(xiàn)提供服務(wù)均等化的要求。雖然各級政府負責(zé)提供公共服務(wù)的具體內(nèi)容有差異，但及時、便民、快捷、依法提供和人民滿意是對政府公共服務(wù)職能的最基本要求。應(yīng)進一步完善與優(yōu)化公共服務(wù)供給，不能只定位在公共財政的支出上，也不能只講服務(wù)意識和責(zé)任，還要強調(diào)提供更好、更多的公共產(chǎn)品和服務(wù)，完善公共服務(wù)的績效評價體系[3]。在基本公共服務(wù)均等化的結(jié)果指標中，服務(wù)公眾指標應(yīng)占有較高的權(quán)重，從而促進公共服務(wù)的均衡與公平發(fā)展。

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[8][美]戴維.H.羅森布魯姆，等.公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑（第5版）[M].張成福，等，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2002：446—447.

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責(zé)任編輯 宋淑芳

D9

A

1007-905X（2016）01－0048－07

2015-10-10

2015年全國行政學(xué)院科研合作基金課題（15HZKT054）；國家社科基金項目（13BKS024）

薛瑞漢，男，河南新野人，河南省委黨校學(xué)習(xí)論壇編輯部副主任、副編審，主要從事政治學(xué)與公共管理研究。