半專業(yè)化群眾組織與合作治理①
——以S鎮(zhèn)林業(yè)管理工作為中心的考察

李夢(mèng)俠（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430073）

半專業(yè)化群眾組織與合作治理①
——以S鎮(zhèn)林業(yè)管理工作為中心的考察

李夢(mèng)俠
（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430073）

在強(qiáng)調(diào)基層治理規(guī)范化、制度化的同時(shí)，不能忽視合作治理的重要意義。S鎮(zhèn)的林業(yè)管理工作經(jīng)驗(yàn)表明，由于規(guī)范化、制度化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理體制不能有效地回應(yīng)集體經(jīng)濟(jì)弱化的影響、林業(yè)管理工作環(huán)境具有復(fù)雜性、林業(yè)管理對(duì)工作人員素質(zhì)有特定要求等因素，致使林業(yè)管理工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊兩個(gè)層面出現(xiàn)了動(dòng)員乏力的困境。以半專業(yè)化群眾組織為表現(xiàn)形式的合作治理實(shí)踐彌補(bǔ)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理體制在動(dòng)員能力上的不足，消解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理工作的動(dòng)員困境?；赟鎮(zhèn)的林業(yè)管理工作實(shí)踐，在行政體制規(guī)范化、制度化的建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)該凸顯合作治理的重要作用，重視合作治理對(duì)于基層治理的塑造。

半專業(yè)化群眾組織；合作治理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理

一、問(wèn)題與進(jìn)路

（一）問(wèn)題的提出。

中共十八屆三中全會(huì)提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！比绾谓ㄔO(shè)符合中國(guó)特色社會(huì)主義的國(guó)家治理體系和治理能力成為了被重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。作為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，完善基層治理不僅關(guān)系到基層秩序的穩(wěn)定，還關(guān)系到社會(huì)管理技術(shù)的創(chuàng)新。

“近代以來(lái)的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)一直都是奉政府為唯一性的治理主體的”，［1］在傳統(tǒng)的治理思路下，政府扮演著“全能”的角色，其余的社會(huì)主體都受到政府的支配與控制。然而隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，既有的治理觀念和技術(shù)已經(jīng)不再能夠滿足治理目標(biāo)體系化、復(fù)雜化的需求，社會(huì)管理技術(shù)的創(chuàng)新勢(shì)在必行，這就意味著基層政府要“有能力根據(jù)環(huán)境的變化制定相應(yīng)的政策，而不是用固定的方式回應(yīng)新的挑戰(zhàn)?！保?］（p87）“合作治理”被認(rèn)為是對(duì)傳統(tǒng)治理模式的揚(yáng)棄，在“合作治理”的理念下，政府不再是唯一的治理主體，多元化的社會(huì)主體在治理過(guò)程中的合作有助于提高基層治理的能力和效率。本文關(guān)注的核心問(wèn)題是：如何在具體的基層治理中探索“合作治理”的模式；“合作治理”能夠在具體的基層工作中發(fā)揮效用的基礎(chǔ)又是什么。

之所以選擇鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理工作為研究的切入點(diǎn)，主要考慮到以下三個(gè)原因：

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理工作具有綜合性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理工作包含了行政執(zhí)法、執(zhí)行公共政策、提供公共服務(wù)、興辦公益事業(yè)、宣傳林業(yè)政策等諸多內(nèi)容，這些工作即能夠反映基層工作的真實(shí)面貌，又能體現(xiàn)基層政府的治理能力。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理工作容易引發(fā)矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理工作涉及公共利益的實(shí)現(xiàn)和私人權(quán)益的維護(hù)。林業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要公益事業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，林業(yè)管理的首要目的是維護(hù)生態(tài)安全，保護(hù)林業(yè)資源不被破壞，這一目標(biāo)體現(xiàn)了林業(yè)管理中的公共利益；林權(quán)是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的延續(xù)，是農(nóng)民獲得生產(chǎn)資料的重要途徑，林地、林木與農(nóng)民利益聯(lián)系緊密，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的林業(yè)管理工作與農(nóng)民的私人權(quán)益密切相關(guān)。綜上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理在很大程度上起到協(xié)調(diào)各種利益的作用，因而是基層矛盾多發(fā)的領(lǐng)域，也是基層治理的重點(diǎn)領(lǐng)域。

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理工作正在發(fā)生轉(zhuǎn)型。隨著林業(yè)改革的不斷深化，林業(yè)管理工作在目標(biāo)和方法上發(fā)生了轉(zhuǎn)變，主要表現(xiàn)為：由注重政府管理向注重維護(hù)經(jīng)營(yíng)者權(quán)益轉(zhuǎn)變，由注重事后處理向注重過(guò)程監(jiān)管轉(zhuǎn)變，管理規(guī)范化、制度化是這一轉(zhuǎn)型的重要特征。

基于這三個(gè)原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理工作為基層治理提出了新的挑戰(zhàn)，也為探討“合作治理”的具體實(shí)踐提供了真實(shí)語(yǔ)境。

（二）既有的研究進(jìn)路。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理工作中去探討“合作治理”，就需要先理解基層林業(yè)管理工作。在既有研究中，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理工作的認(rèn)識(shí)主要有以下幾類：

第一類，以對(duì)“林權(quán)”的理解為中心的研究。這一類研究認(rèn)為，“林權(quán)”所具有的內(nèi)涵并不是來(lái)源于國(guó)家的法律和政策，而是深植于具體的社會(huì)生活實(shí)踐中，強(qiáng)調(diào)“林權(quán)”所包含的地方性共識(shí)，反映了具體的社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素對(duì)“林權(quán)”的建構(gòu)。①持有此類觀點(diǎn)的研究有朱曉陽(yáng)：《林權(quán)與地志：云南新村個(gè)案》，載《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2009年第1期；林輝煌：《林權(quán)制度的法律實(shí)踐與地方建構(gòu)——基于粵北高村的調(diào)查》，載《民間法》（第十一卷），第312頁(yè)；朱冬亮：《村莊社區(qū)產(chǎn)權(quán)實(shí)踐與重構(gòu)：關(guān)于集體林權(quán)糾紛的一個(gè)分析框架》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2013年第11期，等等。

第二類，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站的職能為中心的研究。這類研究認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站的既有職能難以滿足深化林業(yè)改革的需要，主張應(yīng)該突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站所具有的服務(wù)職能，使之更符合林業(yè)工作的市場(chǎng)化需要。②持有此類觀點(diǎn)的研究有張佩生、鐘全林等：《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)站在集體林權(quán)制度改革后的職能定位》，載《福建農(nóng)林大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2010年第5期；陳柯：《林業(yè)改革與基層林業(yè)組織建設(shè)》，載《青海社會(huì)科學(xué)》2012年第4期；陳柯、劉俊昌、陳文匯：《林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展中鄉(xiāng)村林業(yè)組織作用分析——基于寧夏林農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)需求調(diào)查研究》，載《寧夏社會(huì)科學(xué)》2013年第6期，等等。

第三類，以“集體林權(quán)改革”的執(zhí)行過(guò)程、執(zhí)行結(jié)果和影響為中心的研究。這類研究通過(guò)“集體林權(quán)改革”透視基層的社會(huì)結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)影響執(zhí)行工作開(kāi)展的結(jié)構(gòu)性因素，并主張林業(yè)管理工作要注重對(duì)鄉(xiāng)土資源的利用。③持有此類觀點(diǎn)的研究有參見(jiàn)何得桂：《產(chǎn)權(quán)與政治：集體林權(quán)改革的社會(huì)影響——從山區(qū)農(nóng)村治理角度分析》，載《湖北社會(huì)科學(xué)》，2013年第1期；呂德文：《林權(quán)改革的方向及實(shí)踐》，載《中國(guó)老區(qū)建設(shè)》2008年第9期；呂德文：《林權(quán)改革將觸動(dòng)基層組織建設(shè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)》，載《中國(guó)老區(qū)建設(shè)》2008年第9期；賀東航：《“簡(jiǎn)約治理”與林政改革在鄉(xiāng)村的實(shí)踐》，載《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》，2012年第5期，等等。

既有研究從不同的角度解析了林業(yè)管理工作。其中，第一類研究的觀點(diǎn)側(cè)重于對(duì)“林權(quán)”的理解，對(duì)林業(yè)管理工作的啟發(fā)在于強(qiáng)調(diào)注重“林權(quán)”所包含的地方性共識(shí)，但未涉及注重地方性共識(shí)所需要的具體工作方法。第二類研究凸顯鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站的職能定位，在方向上契合轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府的思路，但忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作所具有的綜合性與復(fù)雜性，淡化了基層的社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素對(duì)林業(yè)管理工作的影響。第三類研究通過(guò)關(guān)注“集體林權(quán)改革”的執(zhí)行，點(diǎn)明了社會(huì)結(jié)構(gòu)對(duì)于政策執(zhí)行的影響，對(duì)工作方法的討論有著深刻的啟迪。然而，此類研究所關(guān)注的是重大政策的具體實(shí)踐，而非日常的林業(yè)管理工作，因而對(duì)于日常林業(yè)管理工作的探討是有限的。本文將研究的重點(diǎn)放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理的日常工作中，通過(guò)關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理工作所遇到的問(wèn)題以及相應(yīng)的解決方法來(lái)展開(kāi)分析。

文中的經(jīng)驗(yàn)材料來(lái)自于滇中S鎮(zhèn)。該鎮(zhèn)位于滇中山區(qū)，全鎮(zhèn)下轄六個(gè)村委會(huì)，三十一個(gè)自然村，人口為一萬(wàn)人左右，居民以漢族、苗族為主。據(jù)當(dāng)?shù)刈罱囊淮瘟謽I(yè)資源調(diào)查結(jié)果顯示，全鎮(zhèn)境內(nèi)共有山林10.8萬(wàn)畝。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理的困境及其原因

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理的困境。

行政執(zhí)法、提供公共服務(wù)、興辦公益事業(yè)等職能在S鎮(zhèn)林業(yè)站的工作實(shí)踐中具體表現(xiàn)為森林防火、林政管理、林業(yè)有害微生物防治和林業(yè)生態(tài)建設(shè)四項(xiàng)工作。要在轄區(qū)內(nèi)的10.8萬(wàn)畝山林內(nèi)落實(shí)這四項(xiàng)工作，對(duì)S鎮(zhèn)林業(yè)站來(lái)說(shuō)無(wú)疑是個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。工作力量不足、難以深入基層成為了林業(yè)站的工作人員經(jīng)常抱怨的困難，而這些困難恰好反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理工作所面臨的困境。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的動(dòng)員困境。

林業(yè)管理工作是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理工作的重要組成部分，為了實(shí)現(xiàn)林業(yè)管理的目標(biāo)，當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)政府以及林業(yè)站一直致力于林業(yè)管理規(guī)范化、制度化的能力建設(shè)，并已經(jīng)形成了一系列管理流程。然而規(guī)范化、制度化的能力建設(shè)只是在官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部開(kāi)展，在具體的工作一線，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所倡導(dǎo)的規(guī)范化、制度化能力作用有限。

以森林防火工作為例，為了做好森林防火工作，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府建立了系統(tǒng)的工作方法。首先，針對(duì)全鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的防火形勢(shì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采用了設(shè)立“領(lǐng)導(dǎo)小組”的工作方法——建立“S鎮(zhèn)森林防火指揮部”，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)任小組組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)。其次，依托于“森林防火指揮部”，將森林防火分解為物資儲(chǔ)備、消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、專項(xiàng)資金管理、調(diào)度統(tǒng)計(jì)和檔案管理等多項(xiàng)制度，使得森林防火工作的各個(gè)環(huán)節(jié)都被納入規(guī)范化、制度化的軌道。最后，對(duì)森林防火工作實(shí)行“目標(biāo)責(zé)任制”管理，同下轄的村委會(huì)簽訂防火目標(biāo)責(zé)任狀。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所采用的這一系列工作方式提高了行政組織在應(yīng)對(duì)極端情況時(shí)的動(dòng)員能力。①在S鎮(zhèn)當(dāng)?shù)氐姆阑饻缁饘?shí)踐中，曾多次出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)率鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全體工作人員上山撲火的情形。據(jù)參與訪談的林業(yè)站工作人員介紹，最近一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員參與的森林火災(zāi)處置發(fā)生在2015年5月，當(dāng)時(shí)S鎮(zhèn)的鎮(zhèn)黨委書記到達(dá)森林火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)指揮火情處置工作。然而，極端情況并非是森林防火工作的常態(tài)，在更多的情況下，違規(guī)用火管制與火情監(jiān)測(cè)才是工作的主要內(nèi)容，而這兩項(xiàng)工作恰好需要更為廣泛和深入的組織動(dòng)員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所建立的規(guī)范化、制度化的工作方式只是將官僚結(jié)構(gòu)的內(nèi)部要素重新整合并加以固定，其結(jié)果提高了官僚體系內(nèi)部的動(dòng)員能力，但難以滿足違規(guī)用火管制與火情監(jiān)測(cè)對(duì)動(dòng)員能力的要求。與森林防火工作相同，其余三項(xiàng)工作都面臨著在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面動(dòng)員不足的問(wèn)題。

2.村莊層面的動(dòng)員困境。

在村莊層面，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)基層黨支部，村委會(huì)主任與基層黨支部書記“一肩挑”的工作方法，村兩委成為了自上而下的官僚組織體系的一部分，相較于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，村干部成為了基層治理中的“準(zhǔn)官員”。

徐勇認(rèn)為村干部的角色在“準(zhǔn)行政干部”與“村民當(dāng)家人”之間轉(zhuǎn)換。［3］（p75）賀東航在對(duì)基層林改的研究中也肯定了具有“準(zhǔn)官員”特征的村兩委承擔(dān)著雙重角色：國(guó)家行政力量的基層延伸機(jī)構(gòu)與鄉(xiāng)村社會(huì)的利益代表。［4］在S鎮(zhèn)的工作實(shí)踐中，扮演著“雙重角色”的村兩委被吸納入林業(yè)管理工作，但實(shí)際上村兩委并未起到應(yīng)有的作用。

在S鎮(zhèn)，村兩委參與的主要是森林防火與林政管理。在森林防火工作中，通過(guò)防火目標(biāo)責(zé)任管理，村兩委在形式上參與森林防火工作，但現(xiàn)實(shí)的情況是當(dāng)?shù)氐拇迩f無(wú)力組織群眾在本村的林地內(nèi)進(jìn)行違規(guī)用火管制和火情監(jiān)測(cè)。在林政管理中，村兩委能做的也只是為村民的林權(quán)變更登記、采伐許可證申請(qǐng)?zhí)峁┮欢ǖ姆?wù)，基本上無(wú)力組織村民參與對(duì)林地的管理。而在林業(yè)生態(tài)建設(shè)與林業(yè)有害微生物防治這兩項(xiàng)具體工作中，村兩委基本上是無(wú)力參與的。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理困境的原因。

S鎮(zhèn)的林業(yè)管理工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面和村莊層面都面臨著動(dòng)員上的困境，其原因是復(fù)雜的?？傮w上來(lái)看，制度化、規(guī)范化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理體制作用有限，難以契合基層的社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況，進(jìn)而影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村莊的動(dòng)員能力。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.集體經(jīng)濟(jì)弱化的影響被忽視。

在當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理體制中，村兩委被認(rèn)為是重要的工作力量，其所扮演的“雙重角色”是林業(yè)管理工作得以進(jìn)入鄉(xiāng)村的關(guān)鍵。然而由于當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織的渙散，林業(yè)管理工作難以進(jìn)入村莊層面。

基層組織的渙散源自集體經(jīng)濟(jì)的虛化。在1994年的荒山拍賣中，S鎮(zhèn)下轄的六個(gè)村委會(huì)有五個(gè)落實(shí)了拍賣政策，①S鎮(zhèn)劉村未參與拍賣，其原因是該村的山林多為水源林和條件較好的天然林，這一部分山林是不能用于拍賣的，剩余的可供拍賣的山坡面積小，土質(zhì)差，利用價(jià)值低，該村的村民不愿意承包。除了水源林、防護(hù)林和條件較好的天然林以外，集體的林地都實(shí)現(xiàn)了“分山到戶”。集體組織雖然掌握水源林、防護(hù)林和部分天然林，但是這部分林地基本上沒(méi)有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，基層組織無(wú)法通過(guò)該部分林地獲利。除了林地之外，當(dāng)?shù)氐幕鶎咏M織所掌握的資產(chǎn)有限。以S鎮(zhèn)的漢村為例，該村是當(dāng)?shù)剌^大的一個(gè)村委會(huì)，其下轄的兩個(gè)村民小組均沒(méi)有掌握“公田”或是“機(jī)動(dòng)田”，村委會(huì)、村民小組的日常運(yùn)作均依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的撥款，沒(méi)有足夠的資源用來(lái)提供修路、通渠、灌溉等公共服務(wù)。該村擔(dān)任護(hù)林員的村民王某也認(rèn)為村委會(huì)、村小組在護(hù)林工作中沒(méi)有什么作用。

林權(quán)改革不僅是生產(chǎn)關(guān)系的變革，還是農(nóng)村社會(huì)關(guān)系的變革。［5］林權(quán)改革改變了農(nóng)村林業(yè)背后的生產(chǎn)關(guān)系，削弱了集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)力，進(jìn)而影響到基層組織對(duì)群眾的動(dòng)員能力。在基層組織“雙重角色”的定位被逐步虛化的背景下，規(guī)范化、制度化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理體制無(wú)法回應(yīng)集體經(jīng)濟(jì)弱化所產(chǎn)生的影響。

2.林業(yè)管理工作環(huán)境的復(fù)雜性被忽視。

林業(yè)站是我國(guó)林業(yè)管理體制中最基層的行動(dòng)單位，直面最具體的問(wèn)題，其工作的開(kāi)展，需要深入到一線?；鶎訌?fù)雜的自然環(huán)境與社會(huì)環(huán)境給林業(yè)管理工作帶來(lái)了巨大的困難。自然地理環(huán)境的復(fù)雜性與社會(huì)環(huán)境的復(fù)雜性增加了林業(yè)管理工作的難度，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理體制的規(guī)范化、制度化能力建設(shè)并沒(méi)有回應(yīng)到工作環(huán)境的復(fù)雜性。

首先，林業(yè)管理工作的自然地理環(huán)境具有復(fù)雜性。第一，山林分布廣泛且規(guī)模巨大，全鎮(zhèn)的林木面積總計(jì)10.8萬(wàn)畝，分布在三十一個(gè)自然村，且林地多數(shù)遠(yuǎn)離集鎮(zhèn)、遠(yuǎn)離鄉(xiāng)村。第二，地形復(fù)雜，當(dāng)?shù)厣礁邼旧睿珠g山路崎嶇，部分林地難以到達(dá)。當(dāng)?shù)亓謽I(yè)管理工作的開(kāi)展多集中于野外，為了妥善完成工作，林業(yè)站的工作人員需要深入到不同的地形中，上至山頂下至山澗，每一個(gè)地方都有可能成為林業(yè)站開(kāi)展工作的具體環(huán)境。在復(fù)雜的自然地理?xiàng)l件下開(kāi)展森林防火、林政管理等工作，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村兩委來(lái)說(shuō)都是巨大的挑戰(zhàn)，這需要投入巨大的人力、物力、財(cái)力，依靠上級(jí)財(cái)政撥款的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和沒(méi)有集體資產(chǎn)的基層組織難以負(fù)擔(dān)如此巨大的投入。

其次，林業(yè)管理工作所處的社會(huì)環(huán)境具有復(fù)雜性。第一，林業(yè)管理工作的開(kāi)展涉及多方主體，包括作為決策者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，作為執(zhí)行者的林業(yè)站，以及作為工作對(duì)象的村民，鑒于基層組織所具有的“雙重角色”，在實(shí)際的林業(yè)管理中，基層組織既有可能是工作的執(zhí)行者，也有可能是工作對(duì)象。這些主體之間的聯(lián)系和互動(dòng)催生了復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境。第二，林權(quán)的二次流轉(zhuǎn)在得到政策鼓勵(lì)之后，商業(yè)資本進(jìn)入鄉(xiāng)村開(kāi)發(fā)林業(yè)資源已成為必然。商業(yè)資本“入山”使得進(jìn)山人員已經(jīng)不再局限于當(dāng)?shù)卮迕?，這一變化又增加了林業(yè)管理工作所處的社會(huì)環(huán)境的復(fù)雜性。社會(huì)環(huán)境的復(fù)雜性對(duì)林業(yè)管理的影響在森林防火與林政管理中體現(xiàn)得最為明顯。違規(guī)用火管制、火情監(jiān)測(cè)、林木采伐監(jiān)管的共同點(diǎn)在于需要關(guān)注入山人員及其行為。在傳統(tǒng)的工作實(shí)踐中，進(jìn)入山林并實(shí)施違法行為的村民往往抱有不同的目的，比如在山林間違規(guī)用火的村民可能是為了祭拜祖先，砍伐林木的村民可能是為了獲得薪柴。執(zhí)法人員查處村民相應(yīng)的違法行為，在表面上或許只是“監(jiān)管與被監(jiān)管”、“處罰與被處罰”的關(guān)系，但在更深的層面，這些執(zhí)法行為都揭示了林業(yè)管理工作的目標(biāo)與鄉(xiāng)村生活、村民觀念的結(jié)構(gòu)性沖突。隨著外來(lái)人員的增多，如何回應(yīng)本鄉(xiāng)人與外來(lái)者的關(guān)系，也變得日益重要。法治現(xiàn)代化要求推行格式化的法律規(guī)范，從而簡(jiǎn)化社會(huì)治理的分類成本和執(zhí)行成本。［6］（p322）但是，以規(guī)范化、制度化的手段來(lái)處理類似的違法行為，往往適得其反。

3.林業(yè)管理工作對(duì)人員素質(zhì)的要求被忽視。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理工作內(nèi)容繁多、工作環(huán)境復(fù)雜，這些特點(diǎn)為林業(yè)管理工作提出了特殊的人員素質(zhì)要求。

首先，工作人員需要熟悉山林。自然地理?xiàng)l件的復(fù)雜性增加了工作的難度，在森林防火、林木采伐監(jiān)管等工作中，這種難度尤為明顯，要及時(shí)有效地開(kāi)展工作，就必須要求工作人員熟悉自然地理環(huán)境。其次，工作人員需要熟悉村莊情況。隨著村莊開(kāi)放程度提高、村民外流數(shù)量增加，鄉(xiāng)村熟人社會(huì)的性質(zhì)正在發(fā)生著轉(zhuǎn)變。但是，這種轉(zhuǎn)變并不能消除基層林業(yè)管理工作以鄉(xiāng)村為重心的職能設(shè)定，行政執(zhí)法、公共服務(wù)供給等工作依舊要針對(duì)鄉(xiāng)村來(lái)開(kāi)展。為了使工作的開(kāi)展更為貼近村莊規(guī)范，并實(shí)現(xiàn)信息對(duì)稱，工作人員必須熟悉村莊。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理工作對(duì)人員規(guī)模的要求高于對(duì)專業(yè)技術(shù)的要求。專業(yè)技術(shù)對(duì)于林業(yè)管理工作來(lái)說(shuō)是不可缺的，但在基層的實(shí)踐中，首要的需求是人員規(guī)模。充足的人力可以有效拓展林業(yè)管理工作的范圍和深度，有效地彌補(bǔ)因?yàn)楣ぷ黧w量巨大而產(chǎn)生的管理“真空”。只有通過(guò)大量的人力去發(fā)現(xiàn)實(shí)際的林業(yè)問(wèn)題，專業(yè)技術(shù)才能夠發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

規(guī)范化、制度化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理體制并不能滿足以上的人員要求?；鶎咏M織雖然可以做到了解山林，熟悉村莊，但是羸弱的動(dòng)員能力無(wú)法組織起有規(guī)模的林業(yè)管理隊(duì)伍；鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站的工作人員雖然具備專業(yè)知識(shí)，但并不具備對(duì)山林和村莊的熟識(shí)能力。因而規(guī)范化、制度化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理體制無(wú)法回應(yīng)林業(yè)管理工作對(duì)于人員素質(zhì)的要求。

綜上，在建設(shè)規(guī)范化、制度化管理體制的過(guò)程中，由于忽視了集體經(jīng)濟(jì)弱化的影響、工作環(huán)境的復(fù)雜性和基層林業(yè)管理工作對(duì)人員素質(zhì)的要求，使得規(guī)范化、制度化的管理工作無(wú)法全面回應(yīng)基層的實(shí)際情況，無(wú)法完全滿足當(dāng)?shù)卮迕駥?duì)林業(yè)管理工作的預(yù)期，致使林業(yè)管理工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊兩個(gè)層面陷入了動(dòng)員不力的困境。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理中半專業(yè)化群眾組織的工作實(shí)踐

面對(duì)著陷入困境的管理工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不調(diào)整工作方法、轉(zhuǎn)變管理思路。通過(guò)雇傭的方式，林業(yè)站組織起當(dāng)?shù)氐娜罕妳⑴c到林業(yè)管理工作中，這樣一支由群眾組成的半專業(yè)化隊(duì)伍發(fā)揮了巨大的作用，成為了林業(yè)站開(kāi)展工作不可或缺的助力。

（一）林業(yè)管理工作中的半專業(yè)化群眾組織。

相較于鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站的工作人員所表現(xiàn)出的專業(yè)化，將參與林業(yè)管理工作的群眾組織定性為“半專業(yè)化”更為準(zhǔn)確，其原因在于這部分群眾及其組織與專業(yè)的林業(yè)管理隊(duì)伍相比有著明顯的區(qū)別。

首先，參與林業(yè)管理工作的群眾不具備正式的行政編制，也不享有執(zhí)法資格。身份性質(zhì)的不同是這部分群眾與林業(yè)站工作人員最大的區(qū)別。林業(yè)站的工作人員具有正式的編制，薪資納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理；參與林業(yè)管理的群眾則是通過(guò)與林業(yè)站簽訂聘用協(xié)議的方式被組織起來(lái)的，其薪資并非來(lái)源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，而是來(lái)源于林業(yè)站自籌的經(jīng)費(fèi)和縣林業(yè)局下?lián)艿慕?jīng)費(fèi)。其次，參與林業(yè)管理工作的群眾不具備專業(yè)資質(zhì)。林業(yè)站的工作人員屬于參公管理的事業(yè)編制人員，具有一定的林業(yè)專業(yè)技術(shù)資質(zhì)，掌握林業(yè)專業(yè)技術(shù)。參與林業(yè)管理工作的群眾不具備這種資質(zhì)，相應(yīng)的技能和知識(shí)都是在被聘用后才得以接觸。再者，參與林業(yè)管理工作的群眾有較大的流動(dòng)性。林業(yè)站所提供的聘用協(xié)議一年一簽，且聘用人員的數(shù)量會(huì)隨著具體的工作情況而有所調(diào)整，因而每年參與林業(yè)管理工作的群眾數(shù)量和構(gòu)成并不穩(wěn)定。最后，參與林業(yè)管理并非是這些群眾的主要收入來(lái)源。這些群眾的首要身份是當(dāng)?shù)卮迕?，他們的家庭收入主要?lái)源于務(wù)農(nóng)和務(wù)工。參與林業(yè)管理工作對(duì)這部分群眾而言充其量只是“兼職”，有的群眾會(huì)因?yàn)檫@項(xiàng)“兼職”所帶來(lái)的收入較少而退出林業(yè)管理工作。

除了區(qū)別于“專業(yè)化”的林業(yè)工作者，半專業(yè)化的群眾組織也區(qū)別于黃宗智所提及的“準(zhǔn)官員”。在“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”中，來(lái)自于鄉(xiāng)村社區(qū)的“準(zhǔn)官員”通過(guò)“半正式的簡(jiǎn)約行政方法”在基層治理中實(shí)現(xiàn)“正式權(quán)力的非正式運(yùn)用”，并在治理過(guò)程中貫徹“儒法合一”的理念。［7］參與林業(yè)管理工作的群眾在身份上和行動(dòng)上并不具備這樣的特征。首先，半專業(yè)化的群眾組織并不具備“政黨國(guó)家代表或官員”和“村莊代表”的身份。他們之所以能被組織起來(lái)參與到基層工作中，主要的原因是接受了林業(yè)站的聘用，并獲得相應(yīng)的報(bào)酬，他們負(fù)責(zé)工作的實(shí)際操作，并不具備“代理人”的功能。其次，在行動(dòng)上，這部分群眾需要遵守林業(yè)站的工作指示，無(wú)論是在培訓(xùn)還是在具體的工作中，其所擁有的自主權(quán)是極為有限的。

綜上，S鎮(zhèn)參與林業(yè)管理的群眾組織并非是林業(yè)管理工作的“正規(guī)軍”，也不是基層治理中的“準(zhǔn)官員”。由于他們?cè)诒黄赣煤蠼邮芰肆謽I(yè)站的培訓(xùn)，且有一定的集體行動(dòng)能力，在實(shí)際的林業(yè)管理中能夠做到“召之即來(lái)，來(lái)之能戰(zhàn)”，因而可以將其稱為半專業(yè)化的群眾組織。

（二）半專業(yè)化群眾組織的構(gòu)成。

在S鎮(zhèn)參與林業(yè)管理工作的半專業(yè)化群眾組織有兩類，其一是“S鎮(zhèn)應(yīng)急救援隊(duì)”，其二則是護(hù)林員隊(duì)伍。應(yīng)急救援隊(duì)共有隊(duì)員12人，均為18—24歲的本地男性。據(jù)了解，這十二名隊(duì)員來(lái)自S鎮(zhèn)六個(gè)不同的行政村。護(hù)林員隊(duì)伍同樣來(lái)自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)下轄的六個(gè)行政村，與應(yīng)急救援隊(duì)的人員構(gòu)成略有不同，對(duì)護(hù)林員的招募必須涉及全鎮(zhèn)的所有自然村，而且護(hù)林員的年紀(jì)普遍較大，多集中于40歲至60歲之間。就規(guī)模來(lái)看，該鎮(zhèn)護(hù)林員隊(duì)伍常年保持在69人，其中25人是專職護(hù)林員，44人是臨時(shí)護(hù)林員。區(qū)分專職護(hù)林員與臨時(shí)護(hù)林員的原因是全鎮(zhèn)的護(hù)林工作劃分為防火期與非防火期。防火期是每年的十二月至來(lái)年的六月，在這段期間內(nèi)，護(hù)林員需要處于全勤且處于在巡狀態(tài)，防火期結(jié)束，全鎮(zhèn)則只保留25人規(guī)模的護(hù)林隊(duì)伍。

（三）半專業(yè)化群眾組織的職能與作用。

在森林防火、林政管理、林業(yè)有害微生物防治和林業(yè)生態(tài)建設(shè)四項(xiàng)工作中，工作的落實(shí)環(huán)節(jié)均由半專業(yè)化群眾組織來(lái)完成。S鎮(zhèn)的林業(yè)管理實(shí)踐表明，半專業(yè)群眾組織在當(dāng)?shù)氐牧謽I(yè)行政管理中起到了重要的作用，盡管他們不具備正式的行政編制和執(zhí)法資格，但在實(shí)踐中，他們負(fù)責(zé)落實(shí)工作的具體環(huán)節(jié)，成為了事實(shí)上的“執(zhí)法者”和公共服務(wù)政策的“執(zhí)行者”。

1.半專業(yè)化群眾組織在護(hù)林防火中的職能與作用。

森林防火是基層林業(yè)管理工作的重中之重，也是林業(yè)行政執(zhí)法的重要內(nèi)容之一。當(dāng)?shù)亓謽I(yè)站執(zhí)行森林防火法律法規(guī)的難點(diǎn)不在于對(duì)違法違規(guī)行使行政處罰權(quán)，而在于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和有效處置森林火災(zāi)。在具體的工作實(shí)踐中，森林防火被分解為違規(guī)用火管制、火情監(jiān)測(cè)和處置火情三個(gè)環(huán)節(jié)。

違規(guī)用火管制主要針對(duì)的是當(dāng)?shù)卮迕竦霓r(nóng)事用火和祭祀用火。S鎮(zhèn)是一個(gè)以種植業(yè)為主的農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)，農(nóng)事用火是引發(fā)山火的主要原因。祭祀用火主要出現(xiàn)在清明時(shí)節(jié)，由于當(dāng)?shù)囟鄶?shù)村民的祖墳位于山林之中，村民祭祀時(shí)使用明火會(huì)帶來(lái)較大的山火隱患，況且清明時(shí)節(jié)正好處于當(dāng)?shù)氐摹胺阑鹌凇眱?nèi)，因而對(duì)祭祀用火的管制是當(dāng)?shù)亓謽I(yè)站在清明節(jié)前后最重要的工作。由于林業(yè)資源豐富，山林規(guī)模巨大、分布廣泛，對(duì)于違規(guī)用火進(jìn)行管制有著很大的難度，僅僅依靠林業(yè)站，或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身的力量，難以拓寬監(jiān)管的深度與廣度。半專業(yè)化群眾組織的參與彌補(bǔ)了管制力量的不足。

在火情監(jiān)測(cè)環(huán)節(jié)，當(dāng)?shù)夭扇　岸c(diǎn)監(jiān)測(cè)”與“游走巡視”的工作方法。護(hù)林員負(fù)責(zé)“定點(diǎn)監(jiān)測(cè)”，來(lái)自于不同自然村的護(hù)林員對(duì)本村的林地進(jìn)行定點(diǎn)的監(jiān)測(cè)，在山火多發(fā)的片區(qū)則加派護(hù)林員。護(hù)林員在監(jiān)測(cè)的同時(shí)還對(duì)出入山林的人員進(jìn)行登記和清查。應(yīng)急救援隊(duì)則負(fù)責(zé)“游走巡視”，乘車對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路、鄉(xiāng)村機(jī)耕道路沿線的林地進(jìn)行巡邏。清明節(jié)前后，各村村民的祭祀地點(diǎn)則是重點(diǎn)監(jiān)測(cè)和巡邏的片區(qū)。護(hù)林員、應(yīng)急救援隊(duì)一旦發(fā)現(xiàn)火情，即上報(bào)林業(yè)站，由其著手滅火的調(diào)度指揮工作。

一旦發(fā)生森林火災(zāi)，林業(yè)站的主要工作即轉(zhuǎn)向處置火情。處置火情的工作由林業(yè)站牽頭，具體的處置環(huán)節(jié)由應(yīng)急救援隊(duì)和護(hù)林員負(fù)責(zé)。按照當(dāng)?shù)氐幕鹎樘幹昧鞒蹋诎l(fā)現(xiàn)火情后，林業(yè)站調(diào)配應(yīng)急救援隊(duì)和護(hù)林員前往火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)。應(yīng)急救援隊(duì)是處置山火的主力，護(hù)林員則在林地過(guò)火面積較大時(shí)進(jìn)行支援并負(fù)責(zé)清理火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)。

值得注意的是，應(yīng)急救援隊(duì)是當(dāng)?shù)匚ㄒ豢梢蕴峁┫婪?wù)的組織，因而除了處置森林火災(zāi)，當(dāng)?shù)卮迩f集鎮(zhèn)日常生活中所發(fā)生的火災(zāi)也由其進(jìn)行處置。處置森林火災(zāi)是應(yīng)急救援隊(duì)的主要職責(zé)，也是該組織據(jù)以建立的主要原因。護(hù)林員隊(duì)伍雖然以落實(shí)監(jiān)測(cè)、通報(bào)工作為主，但在基層工作“分職不分工”的要求下，成為了處置森林火情的重要輔助力量。就森林防火這一項(xiàng)具體工作而言，半專業(yè)化群眾組織協(xié)助林業(yè)站完成了執(zhí)法工作和公共服務(wù)的提供。

2.半專業(yè)化群眾組織在林政管理中的職能與作用。

S鎮(zhèn)的林政管理工作可以具體劃分為林地保護(hù)和采伐監(jiān)管。林地保護(hù)主要指防止非法開(kāi)挖林地和非法改變林地用途，林業(yè)站對(duì)非法開(kāi)挖林地與非法改變林地用途的行為進(jìn)行處罰，如林地受損面積過(guò)大，則移交森林公安處理。要處罰前述兩項(xiàng)違法行為，需要以發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)為前提。發(fā)現(xiàn)并上報(bào)違法事實(shí)的主要工作由護(hù)林員負(fù)責(zé)。在具體操作上，護(hù)林員步巡其所監(jiān)測(cè)的片區(qū)，如發(fā)現(xiàn)違法行為即進(jìn)行先期制止。制止無(wú)效，或者是林地受損面積較大則上報(bào)林業(yè)站。

采伐監(jiān)管是林政管理工作的主要內(nèi)容，按照當(dāng)?shù)氐墓ぷ鲗?shí)踐，采伐監(jiān)管主要包括查處無(wú)證砍伐和無(wú)證運(yùn)輸行為。與森林防火工作相同，查處無(wú)證砍伐與無(wú)證運(yùn)輸?shù)倪`法行為也面臨著山林規(guī)模巨大、分布廣泛的問(wèn)題。在具體的實(shí)踐中，護(hù)林員負(fù)責(zé)對(duì)無(wú)證砍伐進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)其分管片區(qū)內(nèi)所發(fā)現(xiàn)的無(wú)證砍行為進(jìn)行制止和上報(bào)。對(duì)無(wú)證運(yùn)輸行為的監(jiān)管主要由應(yīng)急救援隊(duì)進(jìn)行，主要的工作方式就是設(shè)卡稽查木材運(yùn)輸車輛，發(fā)現(xiàn)無(wú)證運(yùn)輸?shù)那闆r即上報(bào)林業(yè)站，由林業(yè)站的工作人員進(jìn)行查封與處罰。就林木采伐監(jiān)管這一項(xiàng)執(zhí)法工作而言，半專業(yè)化的群眾組織承擔(dān)了具體的執(zhí)行工作，包括發(fā)現(xiàn)違法行為，以及對(duì)違法行為的先期制止，林業(yè)站的工作人員則負(fù)責(zé)具體執(zhí)法決定的做出與相應(yīng)的臺(tái)賬制作。

3.半專業(yè)化群眾組織在林業(yè)有害微生物防治中的職能與作用。

森林病蟲害被稱為“不冒煙的森林火災(zāi)”，病蟲害一旦蔓延，林業(yè)資源即會(huì)蒙受巨大的損失。當(dāng)?shù)氐臉浞N以沙松、青松、蒲松為主，開(kāi)春過(guò)后即進(jìn)入病害的高發(fā)期。護(hù)林員的巡山的任務(wù)之一就是監(jiān)測(cè)其片區(qū)內(nèi)的樹木病害情況，一旦發(fā)現(xiàn)有成片的林木出現(xiàn)病害情況，便上報(bào)林業(yè)站，由林業(yè)站調(diào)派應(yīng)急救援隊(duì)對(duì)已受病害侵蝕的林木進(jìn)行砍伐并銷毀。

相較于森林火災(zāi)，森林病蟲害具有隱蔽性。這一特點(diǎn)要求林業(yè)站必須具有深入、仔細(xì)的監(jiān)測(cè)能力，以便能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)、處置病蟲害情況。護(hù)林員徒步巡山的工作方法正好契合了深入、仔細(xì)的監(jiān)測(cè)要求，在當(dāng)?shù)氐牟『δ痉乐螌?shí)踐中，護(hù)林員徒步巡山是發(fā)現(xiàn)森林病蟲害疫情最有效，也是最主要的方法。

4.半專業(yè)化群眾組織在林業(yè)生態(tài)建設(shè)中的職能與作用。

在S鎮(zhèn)的林業(yè)實(shí)踐中，林業(yè)生態(tài)建設(shè)工作具體指植樹造林與林業(yè)技術(shù)推廣。依據(jù)S鎮(zhèn)所在縣的林業(yè)發(fā)展計(jì)劃，為了發(fā)展林業(yè)事業(yè)，該鎮(zhèn)每年有五萬(wàn)株樹苗的造林指標(biāo)，植樹造林的范圍包括集體的荒山和村民承包經(jīng)營(yíng)的荒山。由于該鎮(zhèn)下轄村莊的基層組織無(wú)力籌工完成集體荒山的植樹任務(wù)，因而針對(duì)集體荒山的植樹造林工作由林業(yè)站負(fù)責(zé)。此外，為了提高村民的造林積極性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以免費(fèi)發(fā)放經(jīng)濟(jì)林木種苗的方式動(dòng)員村民植樹，在此過(guò)程中向村民免費(fèi)推廣林業(yè)技術(shù)，具體工作的落實(shí)由林業(yè)站負(fù)責(zé)。

作為當(dāng)?shù)亓謽I(yè)管理工作的主要落實(shí)者，應(yīng)急救援隊(duì)和護(hù)林員隊(duì)伍全程參與植樹造林工作的執(zhí)行。向村民發(fā)放種苗所需的人力來(lái)自于應(yīng)急救援隊(duì)和護(hù)林員隊(duì)伍。在長(zhǎng)期的工作實(shí)踐中，部分參與種苗發(fā)放和技術(shù)推廣工作的隊(duì)員甚至掌握了一定程度的果樹嫁接與培育技術(shù)，并可現(xiàn)場(chǎng)為村民講解和示范林業(yè)技術(shù)，成為了事實(shí)上的“林業(yè)技術(shù)推廣員”。

綜上，在當(dāng)?shù)氐牧謽I(yè)管理實(shí)踐中，通過(guò)半專業(yè)化群眾組織的參與，S鎮(zhèn)在很大程度上克服了行政資源不足的困難，使得行政執(zhí)法、公共服務(wù)政策執(zhí)行等具體的工作在基層社會(huì)得到很好的落實(shí)，從總體上看，這一工作方法在林業(yè)管理中實(shí)現(xiàn)了自上而下的有效動(dòng)員。

四、困境消解：基層治理中的合作治理

半專業(yè)化群眾組織是S鎮(zhèn)林業(yè)管理工作得以順利開(kāi)展的重要助力，這一工作方式之所以能夠發(fā)揮作用，主要的原因在于通過(guò)這種方式，當(dāng)?shù)厝罕姳晃{到基層治理工作中，體制內(nèi)的官僚動(dòng)員與體制外的群眾動(dòng)員在此實(shí)現(xiàn)了結(jié)合。群眾的參與不僅解決了工作人手不足的問(wèn)題，而且更重要的是這種工作方法將鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理體制與當(dāng)?shù)厝罕姷男枨笙嘟Y(jié)合，使得管理工作契合林業(yè)實(shí)踐所處的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與當(dāng)?shù)厝罕娫谥卫磉^(guò)程中的合作，從以下幾方面消解了基層林業(yè)管理工作所面臨的困境：

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與當(dāng)?shù)厝罕姾献鳎朔斯倭沤M織的“工具理性”特征所產(chǎn)生的局限，提高了治理的效率?！罢谴砉怖娴臋?quán)威組織，其以強(qiáng)制性的公共權(quán)力作為后盾，并擁有可靠的公共資源，在國(guó)家治理中是不可替代的核心力量。”［8］盡管政府在治理過(guò)程中起著“主導(dǎo)”的作用，但是作為官僚組織的地方政府所具有的“工具理性”在一定程度上降低了政府的治理效率。馬克思·韋伯把“技術(shù)”作為官僚組織得以廣泛存在的決定性因素之一，并認(rèn)為官僚制所具有的“純技術(shù)的優(yōu)勢(shì)超越了其他所有的形式。”［9］（p29）地方政府對(duì)“純技術(shù)的優(yōu)勢(shì)”的追求在S鎮(zhèn)的林業(yè)管理實(shí)踐中演化為了規(guī)范化、制度化的能力建設(shè)。對(duì)“工具理性”的追求使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將林業(yè)管理工作等同于官僚組織本身的技術(shù)建構(gòu)，忽視了官僚組織的最終目標(biāo)是處理繁雜的行政事務(wù)，提高治理的效率?！肮ぞ呃硇浴北贿^(guò)度關(guān)注，“目的理性”反而被忽視，最后的結(jié)果就是規(guī)范化、制度化的林業(yè)管理體制無(wú)法回應(yīng)林業(yè)實(shí)踐所處的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、難以滿足群眾的需求。政府在治理的過(guò)程中發(fā)揮著“主導(dǎo)”的作用，但這并不表示政府是唯一的治理主體，在政府本身容易受“工具理性”影響的情況下，其余社會(huì)主體對(duì)治理的介入就成為了提高治理效率的有效途徑。在當(dāng)?shù)氐牧謽I(yè)管理實(shí)踐中，由于參與管理的群眾不受官僚組織自身建設(shè)的影響，因而可以在體制外形成治理力量，克服鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面動(dòng)員不力的困境，提高林業(yè)管理工作的效率。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與當(dāng)?shù)厝罕姾献?，擴(kuò)展了治理主體的范圍，使得基層治理更趨于多元化。治理主體多元化在當(dāng)?shù)氐牧謽I(yè)實(shí)踐中具有兩方面的重要意義：第一，減小了集體經(jīng)濟(jì)弱化所帶來(lái)的負(fù)面影響。在傳統(tǒng)的基層治理格局中，基層組織扮演著重要的角色：即是國(guó)家的“代理人”，又是群眾的“當(dāng)家人”，其所擁有的行動(dòng)能力和動(dòng)員能力是基層治理目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的重要保障。隨著農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)變，集體經(jīng)濟(jì)的虛化削弱了基層組織的行動(dòng)能力和對(duì)群眾的動(dòng)員能力，致使基層組織對(duì)治理工作的參與極為有限。在S鎮(zhèn)的工作實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站以聘用的方式組織群眾，并通過(guò)相應(yīng)的培訓(xùn)鍛造半專業(yè)化的管理隊(duì)伍。這種直接越過(guò)基層組織，打破科層界限的工作方式并不需要基層組織實(shí)施相應(yīng)的行動(dòng)，克服了基層組織行動(dòng)能力、動(dòng)員能力不足的困境。第二，有利于基層治理的民主建構(gòu)。如果說(shuō)林業(yè)管理體制規(guī)范化、制度化的能力建設(shè)體現(xiàn)的是基層治理的理性建構(gòu)的話，那半專業(yè)化的群眾組織的加入則使得基層治理走向了民主建構(gòu)。政府不是唯一的治理主體，相反，它“應(yīng)該被視為在一個(gè)包括公民、團(tuán)體、民選代表和以及其他機(jī)構(gòu)在內(nèi)的更大治理系統(tǒng)中的關(guān)鍵角色?！保?0］（p79）隨著社會(huì)開(kāi)放程度日益提升，治理工作日趨系統(tǒng)化、復(fù)雜化，其間的利益訴求也日趨多元化。在作為單一治理主體的政府無(wú)法回應(yīng)多元化需求的情況下，擴(kuò)大治理主體的范圍，實(shí)現(xiàn)政府與其他主體的合作，就成為了治理工作回應(yīng)多元利益訴求的有效選擇。在S鎮(zhèn)的林業(yè)實(shí)踐中，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與當(dāng)?shù)厝罕姷暮献靼l(fā)生在執(zhí)行環(huán)節(jié)，但是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“政治與行政功能沒(méi)有實(shí)現(xiàn)分化，行政過(guò)程缺乏相對(duì)獨(dú)立性，幾乎完全被政治過(guò)程同化”，［11］（p294）因而發(fā)生于行政過(guò)程的合作治理及其影響能夠基于“政治與行政的混同”而延伸到政治層面，實(shí)現(xiàn)多元化主體對(duì)基層政治的參與，最終有利于基層治理的民主建構(gòu)。

再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與當(dāng)?shù)厝罕姾献?，使得基層治理工作的組織方式具有較大彈性，提升了基層治理結(jié)構(gòu)適應(yīng)具體社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的能力。在S鎮(zhèn)的林業(yè)管理實(shí)踐中，彈性化的組織方式具有以下三方面的重要意義：第一，有助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府降低行政成本。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)半專業(yè)化群眾組織的動(dòng)員方式簡(jiǎn)單靈活，既不占行政編制，又無(wú)需增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。此外，對(duì)于“分職不分工”的基層工作來(lái)說(shuō)，這種組織方式可以在不同的治理領(lǐng)域靈活調(diào)配工作力量。從組織規(guī)模上來(lái)看，半專業(yè)化群眾組織的規(guī)模并不是固定的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)隨著工作形勢(shì)的變化對(duì)其規(guī)模進(jìn)行調(diào)整，規(guī)模上的靈活可變?yōu)榱謽I(yè)管理工作的資金使用創(chuàng)造了足夠的調(diào)整空間。第二，擴(kuò)大了林業(yè)技術(shù)的推廣與應(yīng)用。從對(duì)群眾的培訓(xùn)上來(lái)看，固定的培訓(xùn)和大量的實(shí)際操作有效地促進(jìn)了群眾對(duì)相關(guān)知識(shí)技術(shù)的吸收和利用，在節(jié)省編制與財(cái)政投入的情況下提高了林業(yè)管理工作的專業(yè)程度，同時(shí)擴(kuò)大了林業(yè)技術(shù)的受眾，有效地滿足了基層林業(yè)工作對(duì)人力和專業(yè)性的要求。第三，增加了部分村民的經(jīng)濟(jì)收入。參與半專業(yè)化群眾組織的村民首先是農(nóng)民，其次才是“雇員”，“這種管理方式有助于產(chǎn)生雙薪家庭”，［2］（p97）經(jīng)濟(jì)待遇的獲得在一定程度上激勵(lì)了當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)地方治理工作的參與。合作治理是對(duì)傳統(tǒng)治理方式的超越，在合作治理的過(guò)程中，政府不再是唯一的治理主體，官僚組織的僵化對(duì)治理工作的影響隨著多元治理主體的加入而被淡化，使得基層的治理方式更加靈活多樣。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與當(dāng)?shù)厝罕姷暮献髦?，基層治理體現(xiàn)出了很大的彈性，這種特征滿足了基層治理對(duì)效率的追求，也提高了治理結(jié)構(gòu)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況的適應(yīng)能力。

規(guī)范化、制度化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理體制結(jié)合半專業(yè)化群眾組織的工作方法并不是簡(jiǎn)單地將行政力量延伸至工作一線，而是體現(xiàn)了“合作治理”的思想內(nèi)核。通過(guò)“合作治理”，政府組織所具有的官僚制的局限得到克服，更多的社會(huì)主體可以參與到治理過(guò)程中，基層治理工作在總體上更具有彈性，治理效率得到提升，最后的結(jié)果就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊兩個(gè)層面的動(dòng)員困境得到消解。

五、結(jié)語(yǔ)

林業(yè)管理工作只是社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期復(fù)雜的基層實(shí)踐的一個(gè)縮影，凸顯的是“合作治理”這一工作方法在基層治理中的重要性。在社會(huì)轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)的背景下，規(guī)范化、制度化建設(shè)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理體制發(fā)展的結(jié)構(gòu)性方向。但是，這一方向在推進(jìn)林業(yè)管理體制理性化的同時(shí)，卻有可能偏離基層社會(huì)的需求，使得林業(yè)管理體制失去原有的動(dòng)員能力，削弱其對(duì)治理工作所處的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的適應(yīng)能力，致使林業(yè)管理工作效率低下。半專業(yè)化群眾組織在鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理中的實(shí)踐表明，隨著社會(huì)開(kāi)放程度的增加，社會(huì)分化程度日漸提升，利益訴求也日益多元化，在這種情況下，基層治理工作更趨于復(fù)雜性和系統(tǒng)性，傳統(tǒng)的治理模式已經(jīng)不再能夠滿足治理實(shí)踐的需要，實(shí)現(xiàn)治理方式的創(chuàng)新成為了提升基層治理能力、穩(wěn)定基層社會(huì)秩序不可回避的挑戰(zhàn)?！爸卫矸绞降奶綄け仨殢臅r(shí)代的要求出發(fā)，必須基于地域和對(duì)象的具體性而做出行為方式和路徑的選擇，”［12］“合作治理”正是實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理方式創(chuàng)新的有效選擇。在“合作治理”的理念中，政府與其余的治理主體形成“主次分明，平等互動(dòng)”的格局，地方政府、社會(huì)團(tuán)體、公民等各方主體可以就公共政策的制定與執(zhí)行、公共資源的分配與利用等事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商和交流，并可在最大程度上達(dá)成共識(shí)。可以說(shuō)，“合作治理”的實(shí)踐涵蓋了參與、協(xié)商等諸多環(huán)節(jié)，符合時(shí)代的開(kāi)放性特征，并能最大限度地契合地域和治理對(duì)象的特殊性，其所產(chǎn)生的治理結(jié)果也具有最大程度的可接受性。因此，在基層治理的實(shí)踐中，應(yīng)該重視“合作治理”的工作方法，重視“合作治理”對(duì)基層格局的重新塑造。

［1］張康之.合作治理是社會(huì)治理變革的歸宿［J］.社會(huì)科學(xué)研究，2012，（3）.

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［12］張康之.對(duì)合作行動(dòng)出發(fā)點(diǎn)的邏輯梳理［J］.學(xué)海，2016，（1）.

責(zé)任編輯 申 華

·社會(huì)建設(shè)研究

D638

A

1003-8477（2016）08-0046-09

李夢(mèng)俠（1988—），男，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院博士研究生。

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“國(guó)家治理能力視野下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)配置與運(yùn)行研究”（15AFX008）。

①本文的問(wèn)題意識(shí)源于2015年8月在滇中S鎮(zhèn)的集體調(diào)研和討論，文章寫作得益于陳柏峰教授的悉心指導(dǎo)，感謝王啟梁教授、朱政博士、劉磊、于龍剛、劉楊、孫少石等師友提出的寶貴建議，感謝匿名評(píng)審人所提的寶貴意見(jiàn)，在此一并致謝。