特別行政區(qū)制度與我國國家結(jié)構(gòu)形式的關(guān)系

劉桂新，江國華（武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

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特別行政區(qū)制度與我國國家結(jié)構(gòu)形式的關(guān)系

劉桂新，江國華
（武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

摘要：單一制與聯(lián)邦制的根本區(qū)別在于，前者將法律意義上的主權(quán)統(tǒng)一配置于中央，后者則使其在聯(lián)邦政府與成員政府之間分享。這一根本區(qū)別還通過憲法安排中一系列其他重要區(qū)別體現(xiàn)出來，如成員政府（地方政府）權(quán)力受憲法保障的程度、地方是否享有一定的憲法自治、地方政治實體在中央被平等代表的制度設(shè)計以及中央與地方權(quán)力關(guān)系的改變方式和權(quán)限爭議的解決方式等。特別行政區(qū)制度雖然是我國憲法制度中的一大創(chuàng)新，但其在上述方面均符合單一制國家的憲法安排，因此仍然是我國單一制國家結(jié)構(gòu)之下的一種憲政建制。

關(guān)鍵詞：特別行政區(qū)制度；國家結(jié)構(gòu)形式；單一制；聯(lián)邦制

一、特別行政區(qū)制度對我國國家結(jié)構(gòu)形式的影響

很多學(xué)者就特別行政區(qū)制度給我國國家結(jié)構(gòu)形式帶來的改變這一問題展開了思考。大致說來，主要有以下幾種觀點：

1．特別行政區(qū)制度沒有改變我國的單一制國家結(jié)構(gòu)形式。

這種觀點認(rèn)為，特別行政區(qū)制度的確立并沒有改變我國的國家結(jié)構(gòu)形式，我國仍然是單一制。如有學(xué)者指出，特別行政區(qū)僅占中國極小的一部分，對于中國整體的國家結(jié)構(gòu)形式不會造成很大影響，可作為我國國家結(jié)構(gòu)形式的特例來看待，不足以改變我國的國家結(jié)構(gòu)形式。［1］王振民教授也認(rèn)為：“盡管特別行政區(qū)的權(quán)力非常之大，甚至超過聯(lián)邦制國家里的成員邦，但是特別行政區(qū)的成立并沒有改變中國的性質(zhì)，中國并沒有因此而成為聯(lián)邦制國家，而仍然是單一制國家，總的國家結(jié)構(gòu)形式?jīng)]有變化，只是更進(jìn)一步發(fā)展和完善了單一制的理論與實踐，擴(kuò)大了單一制的包容性，豐富了其內(nèi)容?！保?］（p108）

雖然很多學(xué)者認(rèn)為特別行政區(qū)制度沒有改變我國的單一制國家結(jié)構(gòu)形式，但又看到特別行政區(qū)制度給我國國家結(jié)構(gòu)形式帶來的新變化和特點，對此必須做出理論上的解釋。因此，有學(xué)者通過對我國單一制進(jìn)行特殊化界定的方式來解釋特別行政區(qū)制度給我國國家結(jié)構(gòu)形式帶來的變化。主要有以下幾種觀點：

（1）我國的國家結(jié)構(gòu)是有復(fù)合制因素的單一制。

這種觀點認(rèn)為，實行一國兩制，給予特別行政區(qū)高度自治權(quán)，為我國傳統(tǒng)的單一制注入了復(fù)合制的某些因素。如胡偉認(rèn)為：“一國兩制構(gòu)想中很重要的一點就是靈活處理國家結(jié)構(gòu)形式，在單一制國家結(jié)構(gòu)形式中容納復(fù)合制國家結(jié)構(gòu)的某些特點?！保?］（p5）魏紅英認(rèn)為：“設(shè)立特別行政區(qū)，給予特區(qū)高度自治權(quán)，實現(xiàn)一國兩制，從而超越了單一制的傳統(tǒng)模式，使國家結(jié)構(gòu)形式有了質(zhì)的飛躍，單一制有了復(fù)合的因素?！保?］（p500）

（2）我國的國家結(jié)構(gòu)是有聯(lián)邦制特點的單一制。

這種觀點認(rèn)為，特別行政區(qū)所享有的高度自治權(quán)已經(jīng)突破了一般單一制下地方政府傳統(tǒng)的權(quán)力范圍，在許多方面甚至超過了美國、德國、俄羅斯等聯(lián)邦制國家成員單位政府的權(quán)力范圍。從此意義上說，特別行政區(qū)具有了聯(lián)邦成員單位的權(quán)力特點，其權(quán)力范圍和聯(lián)邦成員單位相似。這使我國現(xiàn)行的單一制國家結(jié)構(gòu)形式兼有了聯(lián)邦制國家的某些特點。［5］

（3）我國的國家結(jié)構(gòu)是有中國特色的民主集中單一制。

持這一觀點的童之偉教授認(rèn)為：“我國實行的是有中國特色的民主集中單一制，即在民主集中單一制中加進(jìn)了兩個特點，一是民族區(qū)域自治制度，二是特別行政區(qū)制度。這兩個特點分別使我國的民主集中單一制具有了地方自治單一制和聯(lián)邦制的某些特征?！保?］（p61）

2．特別行政區(qū)制度改變了我國的國家結(jié)構(gòu)形式。

另有部分學(xué)者則認(rèn)為特別行政區(qū)制度改變了我國的國家結(jié)構(gòu)形式，代表性觀點如下：

（1）我國的國家結(jié)構(gòu)是復(fù)合制。

這種觀點認(rèn)為，中央和特區(qū)之間的權(quán)力關(guān)系和運作模式既不能歸到單一制之下地方政府的范疇，也不能歸到聯(lián)邦制之下。鑒于這種新型關(guān)系在政治上橫跨“兩制”，操作上同時具有單一制和聯(lián)邦制之特征，且在“一國兩制”之下出現(xiàn)了一國多制的國家結(jié)構(gòu)形式，姑且從理論上將這種現(xiàn)象和事實稱之為“復(fù)合制”。［7］（p226-227）

（2）我國的國家結(jié)構(gòu)既不是單一制也不是聯(lián)邦制。

有學(xué)者認(rèn)為，“香港、澳門特別行政區(qū)的權(quán)力在許多方面比聯(lián)邦制國家的成員單位還要大，它們在某種程度上具有某些聯(lián)邦制的特點?！奔词怪豢次覈钠胀ㄐ姓^(qū)，中國也未必是純粹的單一制國家。因為從憲法規(guī)定來看，“地方各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)（即地方各級人大）由下一級人大選舉或選民直接選舉產(chǎn)生，地方各級行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)都由本級人大選舉產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。”“而且，在事實上，地方掌握著很大的權(quán)力?！币虼耍袊鴩医Y(jié)構(gòu)形式“既不是聯(lián)邦制，也不太像傳統(tǒng)意義上的單一制”。［8］（p112）

另有一些學(xué)者甚至直接否定國家結(jié)構(gòu)形式理論。如有學(xué)者認(rèn)為，國家結(jié)構(gòu)理論是西方舊制度主義的產(chǎn)物，已經(jīng)失去其當(dāng)初應(yīng)有的解釋力和實用性。單一制是一個不斷衰萎的概念，不能準(zhǔn)確反映變遷中的制度安排。要用蘊(yùn)含明確的政府間關(guān)系代替含糊不清的國家結(jié)構(gòu)之說。［9］還有學(xué)者認(rèn)為“聯(lián)邦制與單一制的對立存在只是法律上和理論上的區(qū)分，只是具有法律和理論研究上的意義，而實踐中，這些區(qū)分則沒有明確的界限，實踐中的聯(lián)邦制與單一制的對立存在是一個假命題”。［10］（p55）

二、“法律意義上的主權(quán)”——單一制與聯(lián)邦制區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的重述

現(xiàn)有的國家結(jié)構(gòu)形式理論存在一些誤區(qū)和盲區(qū)。其中最為根本的問題是如何對國家結(jié)構(gòu)形式的兩種基本類型——單一制與聯(lián)邦制進(jìn)行區(qū)分。已有研究的區(qū)分方式可概括為兩種：一種是在對二者各自特點進(jìn)行描述的基礎(chǔ)上進(jìn)行區(qū)分；另一種是從更為根本的標(biāo)準(zhǔn)入手對二者進(jìn)行區(qū)分。

1．基于特點的區(qū)分及其問題。

常見的是通過對其各自特點進(jìn)行描述的方式來區(qū)分單一制與聯(lián)邦制。一般認(rèn)為，單一制有三個顯著特點：①全國只有一個憲法，一個中央機(jī)關(guān)體系；②各行政單位和自治單位均受中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，沒有脫離中央而獨立的權(quán)力；③不論中央與地方的分權(quán)達(dá)到何種程度，地方的權(quán)力均由中央以法律文件規(guī)定或改變，地方權(quán)力沒有憲法保障。聯(lián)邦制的顯著特點則是：①聯(lián)邦和成員國都有自己的憲法和中央機(jī)關(guān)體系；②聯(lián)邦公民同時也是成員國公民；③聯(lián)邦權(quán)力遍及全國，但聯(lián)邦和成員國之間的權(quán)限劃分由憲法規(guī)定，聯(lián)邦無權(quán)任意改變。［11］（p148）

通過考察實踐中的國家結(jié)構(gòu)形式后發(fā)現(xiàn)，以上關(guān)于各自特征的描述往往都存在與事實不符的情形。比如：①并不是只有單一制國家才只有一部憲法，實際上有些聯(lián)邦制國家如加拿大、印度和巴基斯坦等國也都只有一部憲法。②關(guān)于聯(lián)邦成員是否可以脫離聯(lián)邦的問題，各個國家的憲法有不同的規(guī)定。其中，明確規(guī)定成員政府可以脫離聯(lián)邦而獨立的只有前蘇聯(lián)的憲法，其他國家在憲法規(guī)定上或者在實踐中通常均否定聯(lián)邦成員有這一權(quán)利。如美國聯(lián)邦憲法雖然對成員政府是否有退出聯(lián)邦的權(quán)利語焉不詳，但當(dāng)南方蓄奴州宣布退出美國聯(lián)邦時，聯(lián)邦政府即用戰(zhàn)爭否定了它們退出聯(lián)邦的權(quán)利。③由于成文憲法的普及，實際上越來越多的單一制國家在其憲法中也明確規(guī)定中央與地方權(quán)力的分配，雖然這些規(guī)定往往比較原則，需要進(jìn)一步制定法律予以落實。如日本在其憲法第八章中特設(shè)“地方自治”一章，對中央與地方關(guān)系予以明確規(guī)定。

2．基于標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)分及其問題。

很多學(xué)者對單一制與聯(lián)邦制更為根本的劃分標(biāo)準(zhǔn)提出了自己的看法，主要有以下幾種：

（1）“國家事權(quán)劃分的手續(xù)”標(biāo)準(zhǔn)。

這一觀點是由民國憲法學(xué)者王世杰和錢端升在其合著的《比較憲法》一書中提出的。這種觀點將中央與地方權(quán)力劃分是否由憲法規(guī)定從而有憲法保障作為劃分聯(lián)邦制與單一制的標(biāo)準(zhǔn)?！爸劣诼?lián)邦制與單一制根本差別之所在，我們以為應(yīng)全在國家事權(quán)劃分的手續(xù)。凡屬聯(lián)邦國家，其中央政府與各邦政府的事權(quán)，全由憲法規(guī)定，所以各邦政府的事權(quán)，有憲法為保障；其在單一國家，無論分權(quán)至何種程度，其地方團(tuán)體的事權(quán)，總系經(jīng)由中央政府以普通的法律或命令規(guī)定，所以地方團(tuán)體的事權(quán)，初無憲法的保障?！薄坝脩椃▌澐种醒肱c各邦的事權(quán)，為聯(lián)邦制不同于單一制的特性”。［12］（p316-317）

對于這個觀點，我們應(yīng)注意作者寫作此書的年代。這個觀點對當(dāng)時世界各國憲政實踐來說或許是適用的，但今天再看，各國國家結(jié)構(gòu)形式在很多方面都已發(fā)生了改變。特別是隨著成文憲法的普及，越來越多的單一制國家也通過憲法的方式對中央與地方關(guān)系做出原則性規(guī)定，如西班牙、意大利、白俄羅斯等國的憲法都對中央與地方關(guān)系做了規(guī)定?？梢?，以是否由憲法規(guī)定中央與地方之間的權(quán)力劃分作為區(qū)分單一制與聯(lián)邦制的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不足取了。

（2）“授予、讓與”標(biāo)準(zhǔn)。

這種觀點認(rèn)為，在單一制國家，中央政府原則上掌握一切國家權(quán)力，地方政府的權(quán)力來自于中央政府的授予；而在聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦成員政府的權(quán)力為其本身所固有，聯(lián)邦政府的權(quán)力來自成員政府的讓與，并以憲法明確列舉的為限。這種授予和讓與的區(qū)別是單一制和聯(lián)邦制的本質(zhì)區(qū)別。有不少學(xué)者持這一觀點，如易賽鍵、朱松嶺認(rèn)為：“區(qū)分單一制與聯(lián)邦制，主要看權(quán)力來源，而不是看權(quán)力大小。若地方權(quán)力由中央授予，則屬單一制；若中央權(quán)力由地方讓與，則屬聯(lián)邦制?！保?3］（p73）

這一觀點從中央與地方的權(quán)力關(guān)系角度進(jìn)行分析，抓住了國家結(jié)構(gòu)形式的基本特征。但其也存在一個問題，即沒有認(rèn)識到聯(lián)邦政府的權(quán)力并非來自于成員政府的讓與而是直接來自于人民主權(quán)通過聯(lián)邦憲法的賦權(quán)。正如美利堅合眾國的開國先賢在其為聯(lián)邦制辯護(hù)的偉大著作中所指出的，“在一個單一的共和國里，人民交出的一切權(quán)力是交給一個政府執(zhí)行的，而且把政府劃分為不同的部門以防篡奪。在美國的復(fù)合共和國里，人民交出的權(quán)力首先分給兩種不同的政府，然后把各政府分得的那部分權(quán)力再分給幾個分立的部門?！保?4］（p265）

（3）“地方政府權(quán)力是否固有”標(biāo)準(zhǔn)。

這種觀點認(rèn)為，單一制與聯(lián)邦制的“根本區(qū)別在于，地方政府的權(quán)力是固有的還是被授予的，地方政府權(quán)力行使的地域原本就是一個獨立的政治地域單元還是中央政府依據(jù)自己的意圖劃分出來的行政區(qū)，即地方政府的權(quán)力是否來源于地方的地域?qū)傩缘牟町惒攀菂^(qū)分單一制與聯(lián)邦制的基本標(biāo)準(zhǔn)?！保?5］（p31）

關(guān)于地方政府權(quán)力的性質(zhì)，理論界也是眾說紛紜。很多學(xué)者不僅使用地方權(quán)力固有說來解釋聯(lián)邦國家成員政府的權(quán)力性質(zhì)，也用來解釋單一制國家地方政府權(quán)力的性質(zhì)。姑且不去評價這一理論，單是考察各國憲政實踐即可發(fā)現(xiàn)這一區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的錯誤。這一觀點沒有注意這樣一種情形，即有一些聯(lián)邦制國家如巴西、墨西哥等是從單一制改組而來。如果堅持這一區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，那么該如何解釋這幾個國家從地方權(quán)力不固有到地方權(quán)力固有的轉(zhuǎn)變。

（4）“主權(quán)權(quán)力”標(biāo)準(zhǔn)。

童之偉教授認(rèn)為：“單一制與聯(lián)邦制的區(qū)別，從根本上說只有一條，那就是看主權(quán)權(quán)力是由全國性政府獨占還是由其與區(qū)域性政府分享；由全國性政府獨占主權(quán)權(quán)力的是單一制，由全國性政府同區(qū)域性政府分享主權(quán)權(quán)力的是聯(lián)邦制?！保?6］（p146）需要指出的是，童之偉教授提出的主權(quán)權(quán)力具有特定含義，即將主權(quán)分為主權(quán)所有權(quán)和主權(quán)行使權(quán)，前者只有一個主體，即全體人民，不可分割；后者由于其相對于國家主權(quán)所有權(quán)而言屬執(zhí)行性質(zhì)，能夠分開，在現(xiàn)實中表現(xiàn)為國家機(jī)構(gòu)體系內(nèi)職權(quán)的劃分。繼而他又將主權(quán)行使權(quán)劃分為一般和最高兩部分，后者在現(xiàn)實中表現(xiàn)為各個最高國家機(jī)關(guān)的職權(quán)，并且為了分析問題的方便，有必要將這類執(zhí)行性的最高權(quán)力稱為主權(quán)權(quán)力，將其與主權(quán)分開?！爸鳈?quán)權(quán)力，就是在國家生活中一定的國家機(jī)關(guān)對某一方面公共事務(wù)的最終的決定權(quán)。一個聯(lián)邦制國家的區(qū)域構(gòu)成單位在或多或少的公共事務(wù)上擁有這種決定權(quán)，是該國其所以能稱為聯(lián)邦制國家的原因所在，也是其與單一制國家根本不同之處?！保?6］（p146）

從主權(quán)角度來確定單一制與聯(lián)邦制的劃分標(biāo)準(zhǔn)，可謂觸及到了國家結(jié)構(gòu)形式的本質(zhì)。但從以上分析中看，童之偉教授將主權(quán)行使權(quán)區(qū)分為一般和最高兩部分。這就意味著，應(yīng)將童教授的主權(quán)行使權(quán)理解為全部國家權(quán)力的總和。雖然說所有的國家權(quán)力均來自于人民，但主權(quán)一直以來都是指一國內(nèi)的最高權(quán)力，因此不宜將所有的國家權(quán)力都包括在“主權(quán)行使權(quán)”概念下面。主權(quán)就是指一國內(nèi)之最高權(quán)力，人民主權(quán)是指這種最高權(quán)力為人民所有。“主權(quán)行使權(quán)”、“主權(quán)權(quán)力”的概念是一種語義重復(fù)。

3．主權(quán)理論與國家結(jié)構(gòu)形式的關(guān)系。

眾所周知，法國學(xué)者博丹首次系統(tǒng)論述了近代意義的主權(quán)理論，他將主權(quán)界定為國家絕對和永久的權(quán)力。博丹所處的時代，是法國正處于從封建國家向君主專制的中央集權(quán)國家過渡的階段，其主權(quán)理論旨在通過強(qiáng)調(diào)君主權(quán)力的絕對性來對抗教會權(quán)力和其他封建權(quán)力，從而為歐洲大陸中央集權(quán)君主制國家的建立提供一個全新的主權(quán)理論基礎(chǔ)。歐洲大陸的這種中央集權(quán)君主制國家即是現(xiàn)代民族國家的最初形式。因此，近代民族國家在產(chǎn)生之初都表現(xiàn)為主權(quán)由中央政府統(tǒng)一行使的單一制國家結(jié)構(gòu)形式。

隨著美國獨立革命的爆發(fā)，美國殖民地人民于1776年獲得獨立，遂得以自由構(gòu)建其國家結(jié)構(gòu)形式。美國獨立之后的13個殖民地由于面臨著外部的軍事威脅，同時考慮到建立北美統(tǒng)一市場的需要，他們并不想各自獨立地構(gòu)建自己的國家。但另一方面又都想保持各自相對的獨立性，而不想聯(lián)合成一個統(tǒng)一的單一國家。托克維爾指出，“他們的任務(wù)不是組建一個單一國家的政府，而是安排幾個各自享有主權(quán)的州聯(lián)合起來。另外，不管他們愿意與否，都得使這些州分享國家的主權(quán)?！保?7］（p424-425）因此，在經(jīng)歷了不成功的松散邦聯(lián)的嘗試之后，美國人民決意建立一個更加穩(wěn)固的聯(lián)邦國家，其主權(quán)由聯(lián)邦與成員政府之間分享。［18］（p198）這一國家結(jié)構(gòu)形式所取得的成功使后來很多與美國具有相似國情的民族國家在選擇其國家結(jié)構(gòu)形式時效仿美國的聯(lián)邦制，從而使聯(lián)邦制與單一制一樣成為現(xiàn)代民族國家縱向配置其國家權(quán)力的基本模式。

4．“法律意義上的主權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)——基于戴雪的主權(quán)分類理論。

傳統(tǒng)認(rèn)知中，主權(quán)具有不可分割屬性，聯(lián)邦制似與這一認(rèn)識相矛盾。且聯(lián)邦制的這一主權(quán)原則一提出即遭到不少人的反對，其中一條理由即是認(rèn)為聯(lián)邦制奉行的是一種雙重主權(quán)原則。但聯(lián)邦黨人麥迪遜指出，聯(lián)邦制并不是一種雙重主權(quán)，他認(rèn)為這是不合邏輯的：“終極權(quán)威，不管在何處找到，只能存在于人民中間?！保?9］（p45）美國民主最出色的觀察家托克維爾也指出，被定義為制定法律之權(quán)的主權(quán)，“由聯(lián)邦和各州分享”，雖然基本的主權(quán)者是人民。［17］（p137）

麥迪遜和托克維爾均區(qū)別了兩種主權(quán)，這種觀點最終在英國憲法學(xué)家戴雪的著作中得到了明確闡述。他指出，主權(quán)在兩種意義上使用，一種為政治意義上的主權(quán)，一種為法律意義上的主權(quán)。前者意指一為全國人民所尊崇的最高意志，是一種“政治的事實，決非法律的事實”［20］（p147），尚需一國之憲法在其中明確“此項意志在最后期間常為國重之最大及最高勢力”［20］（p147），才可從政治的事實變?yōu)榉傻氖聦?，即法律意義上的主權(quán)。在此意義上，聯(lián)邦制與博丹式的傳統(tǒng)主權(quán)理論之間并不存在矛盾。

我們可以從戴雪對主權(quán)的分類理論中得出：政治意義上的主權(quán)為一國立憲、布政之基礎(chǔ)，若對此主權(quán)進(jìn)行分割，則無異于國家的分裂，在此意義上的主權(quán)，無論是在單一制國家還是聯(lián)邦制國家，都不可分；法律意義上的主權(quán)，各國憲法可根據(jù)其具體國情做出特定安排——單一制國家將該主權(quán)統(tǒng)一配置于中央，聯(lián)邦制國家則使其在聯(lián)邦政府與成員政府之間分享。本文所談及的主權(quán)之分享、分割，均在法律意義上使用。

三、“法律意義上的主權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)下的其他重要標(biāo)準(zhǔn)

單一制與聯(lián)邦制的根本區(qū)別在于憲法對法律意義上的主權(quán)所做的不同安排，其又通過具體憲法制度中一系列其他重要區(qū)別體現(xiàn)出來，它們共同構(gòu)成了區(qū)分單一制與聯(lián)邦制的標(biāo)準(zhǔn)體系。這些重要的憲法制度安排主要表現(xiàn)在以下方面：

1．成員政府（地方政府）的權(quán)力受憲法保障的程度。

用憲法來規(guī)制中央與地方關(guān)系，最初是聯(lián)邦制的產(chǎn)物和特色，后來隨著成文憲法的普及，越來越多的單一制國家在憲法中也對中央與地方的關(guān)系做了原則性規(guī)定。有學(xué)者將其稱之為對地方自治的一種概括的制度性保障。［21］（p320）從這一點上說，地方權(quán)力在某些原則性部分是受憲法保障的，是不容中央立法所隨意侵奪的，否則構(gòu)成違憲。但由于它需要由中央制定法律進(jìn)一步落實，因此地方政府權(quán)力主要還是倚仗于中央制定的法律進(jìn)行保障。這就使得中央在很大程度上可以單方面決定地方政府權(quán)力的大小和范圍。而在聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦憲法對聯(lián)邦政府與成員政府的權(quán)力劃分進(jìn)行了全面明確的規(guī)定，二者各自有其明確的權(quán)力范圍，聯(lián)邦政府不可以通過中央立法對成員政府的權(quán)力進(jìn)行限制或剝奪，否則構(gòu)成違憲。這就意味著，聯(lián)邦制為成員政府的權(quán)力提供了一種憲法保障，其保障程度要比單一制國家高很多。

2．地方是否享有一定程度的憲法自治。

憲法自治是由凱爾森提出的，他認(rèn)為“聯(lián)邦的特征在于各組成國擁有一定程度的憲法自治”。［22］（p350）

在單一制國家，地方政府是一國憲法結(jié)構(gòu)的組成部分，其地方權(quán)力結(jié)構(gòu)必須由中央于憲法和相關(guān)憲法性法律中統(tǒng)一規(guī)定，應(yīng)被認(rèn)為不享有任何程度的憲法自治。即使某些地區(qū)根據(jù)其特殊情況要做出不相同的權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)置，地方政府也沒有權(quán)力自主確定，而必須由中央根據(jù)地方具體情況，對其權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行規(guī)定。如我國的港澳特別行政區(qū)政府雖然享有高度自治權(quán)，但其并沒有自身權(quán)力結(jié)構(gòu)的自主確定權(quán)，而是要由全國人大制定《基本法》以確定其基本的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

在聯(lián)邦制國家，由于成員政府與聯(lián)邦政府共享主權(quán)權(quán)威，成員政府有權(quán)在聯(lián)邦憲法之下享有一定程度的憲法自治，其對自身權(quán)力結(jié)構(gòu)的自主確定權(quán)不受聯(lián)邦政府的干預(yù)，只是往往需要遵守聯(lián)邦憲法為成員國政府的憲法自治所設(shè)置的一些限制。如美國聯(lián)邦憲法在其第4條第4款有“合眾國應(yīng)保障聯(lián)邦各州實行共和政體”的規(guī)定。這意味著，聯(lián)邦成員國可以根據(jù)自己的情況，確定不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

3．地方政治實體在中央被平等代表的制度設(shè)計。

在聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦政府在組織結(jié)構(gòu)上往往還存在一種保證各州在中央被平等代表的制度設(shè)計，以體現(xiàn)成員政府的實質(zhì)參與，使成員政府的利益訴求能夠直接輸入聯(lián)邦政府。加拿大政治學(xué)者喬治·安德森指出，聯(lián)邦制國家“通常有一些關(guān)于各構(gòu)成單位在關(guān)鍵性中央機(jī)構(gòu)中的代表性上的特殊的制度安排（特別是在上議院）以及地方對中央決策的參與，經(jīng)常是更小的單位獲得比它們的人口分量更大的比重?！保?3］（p5）如美國參議院以州為基礎(chǔ)，由不同的州，不論大小，平均地選出2名參議員所組成。美國政治學(xué)家帕特森也指出，“在幾乎所有的聯(lián)邦體制下，全國立法機(jī)構(gòu)都有兩個議院：一個根據(jù)人口分配議席（如美國眾議院），另一個根據(jù)地理區(qū)域分配議席（如美國參議院）。大多數(shù)單一體制只有一個全國立法院，它根據(jù)人口分配議席——以地域為基礎(chǔ)的第二議院得不到憲法的支持?！保?4］（p78）

雖然很多單一制國家出于權(quán)力制約的需要也采用兩院制的制度設(shè)計，如法國，但兩院之間的地位往往并不對等，而且也不保證各個地方行政區(qū)的平等代表權(quán)。如法國參議員是由約15萬名地方代表和地方政治家間接選舉的。一個地區(qū)的地方代表人數(shù)與該地區(qū)的人口數(shù)量有關(guān)，但不完全成正比，總的來說鄉(xiāng)村地區(qū)較城市地區(qū)的選票多。

4．中央與地方權(quán)力關(guān)系的改變方式。

在單一制國家，憲法只對中央與地方關(guān)系做了原則性規(guī)定，因此在理論上中央若要改變地方政府的權(quán)力大小和范圍，只需要借助中央立法和行政命令等手段。此外，中央與地方權(quán)力關(guān)系的重大變革雖然需要觸動修憲程序，但考察經(jīng)典單一制國家的成文憲法可知，在這些國家憲法修改程序中，地方政府不會作為一種獨立主體參與憲法修改。

在聯(lián)邦制下，成員政府與聯(lián)邦政府在憲法之下共享主權(quán)，因此，他們在各自權(quán)力范圍內(nèi)都享有最終決定權(quán)，聯(lián)邦政府不可以單方面改變成員政府的權(quán)力大小和范圍，而必須通過修改憲法的方式才能改變雙方的權(quán)力關(guān)系。另外，為了保證聯(lián)邦政府與成員政府之間權(quán)力關(guān)系的改變不由聯(lián)邦政府單方面決定，在聯(lián)邦憲法的修改程序中往往必須體現(xiàn)成員政府的實質(zhì)性參與，修憲由雙方共同進(jìn)行。例如，美國憲法修正案需要獲得參眾兩院2/3多數(shù)和50個州議會3/4的支持。而澳大利亞和瑞士憲法的修正案必須經(jīng)公民投票批準(zhǔn)。

5．中央與地方權(quán)限爭議解決方式。

在單一制國家，憲法只對中央與地方關(guān)系做了原則性規(guī)定，二者關(guān)系主要還是由法律進(jìn)行調(diào)整。因此，如果中央與地方出現(xiàn)權(quán)限爭議，其爭議性質(zhì)往往屬于法律爭議，中央可以通過修改立法或交由相應(yīng)的法律裁決機(jī)構(gòu)如行政法院來裁決。

在聯(lián)邦制國家，中央與地方的權(quán)力劃分由憲法做了明確規(guī)定，如果聯(lián)邦政府與成員政府發(fā)生權(quán)限爭議，這種爭議屬于憲法爭議，只能通過修憲或者交由專門的憲法裁判機(jī)構(gòu)進(jìn)行解決。安德森指出，在聯(lián)邦制國家，通常存在“一個仲裁人或一種仲裁程序（通常涉及法院，但有時也包括公民投票或上議院程序）來管轄政府之間的憲法爭議?！保?3］（p5）

四、特別行政區(qū)與中央的關(guān)系——基于“法律意義上的主權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)的考察

特別行政區(qū)制度有一個很明顯的建制意圖，那就是無論特別行政區(qū)如何特別，其自治的程度有多高，特別行政區(qū)都必須是我國單一制國家結(jié)構(gòu)形式下的一個地方行政區(qū)域，這一點在《中英聯(lián)合聲明》以及基本法中均有明確體現(xiàn)。①《中英聯(lián)合聲明》第3條第2項規(guī)定：“香港特別行政區(qū)直轄于中華人民共和國中央人民政府?！薄断愀刍痉ā返?條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)是中華人民共和國不可分離的部分?！睆囊陨详P(guān)于單一制與聯(lián)邦制的判斷標(biāo)準(zhǔn)來看，特別行政區(qū)制度并沒有突破我國單一制國家結(jié)構(gòu)形式的基本框架。

1．從根本上說，特別行政區(qū)政府不分享主權(quán)。

兩部基本法均已明確規(guī)定，特別行政區(qū)的高度自治權(quán)來自于中央的授權(quán)，并對授權(quán)的內(nèi)容與范圍進(jìn)行了明確。但仍有學(xué)者指出，雖然在規(guī)范上這些權(quán)力均屬于高度自治權(quán)的范圍，但在理論上中央的授權(quán)必然要有一個底線，否則將損及中央的主權(quán)。在中央授予特別行政區(qū)的所有這些權(quán)力中，最為人質(zhì)疑的即是司法終審權(quán)。一般認(rèn)為，司法終審權(quán)是一國主權(quán)的基本標(biāo)志，中央將司法終審權(quán)也授予了特別行政區(qū)，似乎意味著其在一定程度上分享了主權(quán)。

關(guān)于這個問題我們應(yīng)注意到我國與其他國家在憲政制度上的根本不同之處。在實行權(quán)力分立憲政制度的國家，其司法終審權(quán)具有對內(nèi)最高性的特征，的確可視為一國主權(quán)的重要標(biāo)志。但我國的憲政制度在根本上表現(xiàn)為社會主義的人民代表大會制度。該制度通過人大主權(quán)來落實人民主權(quán)，其基本特征是權(quán)力的一元化設(shè)計，即各組織機(jī)構(gòu)之間只是一種權(quán)力分工，其最高權(quán)力掌握于全國性權(quán)力機(jī)關(guān)——全國人民代表大會，任何其他國家機(jī)關(guān)均受全國人大及其常委會的監(jiān)督，司法權(quán)也不例外。因此，在人民代表大會制度下，司法機(jī)關(guān)的司法終審權(quán)是否仍可視為一國主權(quán)的重要標(biāo)志存在疑問。另外，根據(jù)我國憲法規(guī)定，全國人大常委會掌握法律解釋權(quán)。全國人大常委會所享有的法律解釋權(quán)是人大監(jiān)督司法的一個重要形式?；痉ㄒ环矫嬉?guī)定了特別行政區(qū)法院享有司法終審權(quán)，另一方面又規(guī)定了全國人大常委會對基本法的解釋權(quán)，將特別行政區(qū)的司法終審權(quán)置于全國人大的監(jiān)督之下。因此，筆者認(rèn)為特別行政區(qū)所享有的司法終審權(quán)不應(yīng)被視為其分享主權(quán)的一個表現(xiàn)。

2．特別行政區(qū)的自治權(quán)受基本法保障，不受憲法保障。

我國憲法第31條規(guī)定：“國家在必要時得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定。”特別行政區(qū)基本法即是根據(jù)憲法的這條規(guī)定制定的。特別行政區(qū)享有的高度自治權(quán)在基本法中有明確規(guī)定，受到基本法的保障。從我國憲法和基本法的規(guī)定可以看出，我國憲法并沒有明確特別行政區(qū)高度自治權(quán)的內(nèi)容，甚至也不存在有關(guān)特別行政區(qū)享有高度自治權(quán)的規(guī)定，僅僅是明確了由全國人大制定法律予以規(guī)定。這就意味著，特別行政區(qū)的高度自治權(quán)不受憲法保障，而僅受基本法的保障。

3．特別行政區(qū)政府不享有憲法自治。

以香港為例，《中英聯(lián)合聲明》對特別行政區(qū)政府的基本政治結(jié)構(gòu)進(jìn)行了簡單規(guī)定，之后《香港基本法》以該條約為基礎(chǔ)明確了特別行政區(qū)的基本政治結(jié)構(gòu)?！吨杏⒙?lián)合聲明》的性質(zhì)是具有國際法效力的條約，簽約雙方是中、英兩國政府；《香港基本法》則是由全國人大制定的一部全國性法律。二者在產(chǎn)生過程中均不乏特別行政區(qū)一方意志的參與，但就正式法律程序而言，特別行政區(qū)并不是制定主體。這說明，特別行政區(qū)并不享有對自身基本政治結(jié)構(gòu)的自主確定權(quán)，或者說不享有任何程度的憲法自治。日后若特別行政區(qū)要變革其基本政治結(jié)構(gòu)，也需要通過由全國人大修改基本法的方式進(jìn)行。

4．沒有在中央被平等代表的制度設(shè)計。

無論是全國人民代表大會還是中國人民政治協(xié)商會議，其組成人員均有一定的特別行政區(qū)代表。但特別行政區(qū)代表在人數(shù)上并不等于同等級的地方政治單位，說明這種代表并不是一種基于地區(qū)單位的被平等代表，而是一種以人口為基礎(chǔ)的比例代表。這一制度設(shè)計更加接近于單一制國家議會制度的典型做法，而有別于聯(lián)邦制國家議會制度中的參議院制度。

5．中央與特別行政區(qū)關(guān)系的改變方式。

中央政府與特別行政區(qū)政府之間的權(quán)力劃分已經(jīng)由基本法做了明確規(guī)定，任何一方如要對中央與特別行政區(qū)的權(quán)力劃分做出改變均需要通過修改基本法來實現(xiàn)。全國人大是基本法的制定和修改主體，解釋權(quán)屬于全國人大常委會，這意味著，中央政府在是否以及如何改變中央與特別行政區(qū)關(guān)系的問題上具有決定性，理論上并不需要與特別行政區(qū)政府協(xié)商，可以單方面做出變更。當(dāng)然，全國人大在修改基本法時，必須遵守基本法有關(guān)修改的程序和修改之限制的規(guī)定?！断愀刍痉ā返?59條對其修改做出了嚴(yán)格規(guī)定，并在最后一款還強(qiáng)調(diào)，“本法的任何修改，均不得同中華人民共和國對香港既定的基本方針政策相抵觸?！?/p>

6．中央與特別行政區(qū)權(quán)限爭議的解決方式。

基本法對中央與特別行政區(qū)各自的權(quán)限進(jìn)行了明確規(guī)定，如果在實施基本法過程中，中央與特別行政區(qū)之間出現(xiàn)了權(quán)限爭議，將通過由全國人大常委會解釋基本法的方式來解決爭議。如《香港基本法》第158條規(guī)定，“本法的解釋權(quán)屬于全國人民代表大會常務(wù)委員會”?！叭缦愀厶貏e行政區(qū)法院在審理案件時需要對本法關(guān)于中央人民政府管理的事務(wù)或中央和香港特別行政區(qū)關(guān)系的條款進(jìn)行解釋，而該條款的解釋又影響到案件的判決，在對該案件作出不可上訴的終局判決前，應(yīng)由香港特別行政區(qū)終審法院請全國人民代表大會常務(wù)委員會對有關(guān)條款作出解釋”。這意味著，中央政府自身成為中央與特別行政區(qū)權(quán)限爭議的裁決主體，這樣的制度安排只可能在單一制國家中出現(xiàn)。

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責(zé)任編輯王京

作者簡介：劉桂新（1987—），男，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生；江國華（1972—），男，武漢大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，國家2011計劃“司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心”首席科學(xué)家。

中圖分類號：D921

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-8477（2016）04-0161-07