我國(guó)農(nóng)業(yè)資金立法的規(guī)范分析

趙謙（西南大學(xué)　法學(xué)院，重慶　400716）

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我國(guó)農(nóng)業(yè)資金立法的規(guī)范分析

趙謙
（西南大學(xué)法學(xué)院，重慶400716）

摘要：相對(duì)完備的農(nóng)業(yè)資金立法是構(gòu)建農(nóng)業(yè)資金投入有效機(jī)制的必要前提。我國(guó)初具規(guī)模的農(nóng)業(yè)資金立法在價(jià)值目標(biāo)上重資金投入過(guò)程管理、輕資金績(jī)效結(jié)果評(píng)價(jià)，在規(guī)制內(nèi)容上財(cái)政性資金投入零散設(shè)定有余、多元化資金投入系統(tǒng)設(shè)定不足。應(yīng)嘗試充實(shí)該類立法的資金績(jī)效結(jié)果評(píng)價(jià)規(guī)范以平衡其價(jià)值目標(biāo)，編纂《農(nóng)業(yè)資金投入管理?xiàng)l例》以多元化農(nóng)業(yè)資金投入設(shè)定實(shí)現(xiàn)其整全性規(guī)制，并以以階段性資金投入管理設(shè)定實(shí)現(xiàn)其系統(tǒng)化規(guī)制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)資金立法；價(jià)值目標(biāo)；規(guī)制內(nèi)容

一、問(wèn)題的提出

農(nóng)業(yè)資金立法是指有關(guān)農(nóng)業(yè)資金投入的各位階規(guī)范性法律文件，該類立法的作用對(duì)象主要是農(nóng)業(yè)資金投入法律行為、法律關(guān)系。農(nóng)業(yè)資金投入法律行為即指根據(jù)農(nóng)業(yè)資金投入當(dāng)事人意愿形成的，由農(nóng)業(yè)資金立法所調(diào)整的，能夠引起農(nóng)業(yè)資金投入法律關(guān)系產(chǎn)生、變更和消滅的各種行為。農(nóng)業(yè)資金投入法律行為所涉資金主要來(lái)自國(guó)內(nèi)，大致可分為財(cái)政性資金投入（農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金）和非財(cái)政性資金投入（社會(huì)自籌資金、信貸資金）。農(nóng)業(yè)資金投入當(dāng)事人主要包括政府相關(guān)職能部門(mén)（如財(cái)政部門(mén)與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利及其他涉農(nóng)部門(mén)），生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織（如各類涉農(nóng)信貸機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)與相關(guān)農(nóng)民專業(yè)合作社），農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民。根據(jù)所適用法律規(guī)范屬性的不同，大致可將農(nóng)業(yè)資金投入法律行為的具體內(nèi)容界分為農(nóng)業(yè)資金投入行政法律行為、農(nóng)業(yè)資金投入經(jīng)濟(jì)法律行為與農(nóng)業(yè)資金投入民事法律行為。農(nóng)業(yè)資金投入法律關(guān)系即指農(nóng)業(yè)資金法律規(guī)范在規(guī)制、調(diào)整農(nóng)業(yè)資金投入行為過(guò)程中形成的以農(nóng)業(yè)資金投入當(dāng)事人之間權(quán)利義務(wù)、權(quán)力責(zé)任為主要內(nèi)容的各種管理關(guān)系、協(xié)作關(guān)系和自治關(guān)系的總和。農(nóng)業(yè)資金投入法律關(guān)系的主體即農(nóng)業(yè)資金投入當(dāng)事人；客體即農(nóng)業(yè)資金投入過(guò)程中各相關(guān)法律規(guī)范所保護(hù)的物與行為；內(nèi)容包括生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織與農(nóng)民在農(nóng)業(yè)資金法律制度中的權(quán)利和義務(wù)，以及政府相關(guān)職能部門(mén)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在其中的權(quán)力和責(zé)任。

相對(duì)完備的農(nóng)業(yè)資金立法是構(gòu)建農(nóng)業(yè)資金投入有效機(jī)制的必要前提。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)資金立法尚未形成一套相對(duì)獨(dú)立的部門(mén)法體系，而散見(jiàn)于法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章中，現(xiàn)行有效的相關(guān)立法共計(jì)38件①。其一，法律。相關(guān)法律僅1件，即《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》（1993年制定，2002年、2009年、2012年修改，以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)業(yè)法》）。該法第三十七條至第四十一條就農(nóng)業(yè)資金投入的來(lái)源、運(yùn)行予以了原則性規(guī)定，將財(cái)政投入、稅收優(yōu)惠和金融支持確立為我國(guó)農(nóng)業(yè)資金投入的基本方式，并確立了我國(guó)農(nóng)業(yè)資金投入運(yùn)行的及時(shí)性、足額性、安全性和效益性原則。其二，行政法規(guī)。相關(guān)行政法規(guī)僅1件，即1988年《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立農(nóng)業(yè)發(fā)展基金增加農(nóng)業(yè)資金投入的通知》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)業(yè)資金投入通知》）。該通知主要就建立農(nóng)業(yè)發(fā)展基金，增加農(nóng)業(yè)資金投入、確保農(nóng)業(yè)資金的穩(wěn)定來(lái)源予以了原則性規(guī)定。其三，部門(mén)規(guī)章。相關(guān)部門(mén)規(guī)章共計(jì)30件，主要以“規(guī)定、辦法、意見(jiàn)、通知、復(fù)函、解釋”的形式來(lái)規(guī)定，具體涉及資金管理、資金績(jī)效評(píng)價(jià)、違規(guī)違紀(jì)處理以及資金稽查監(jiān)督4個(gè)方面的問(wèn)題。例如《國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金和項(xiàng)目管理辦法》（2005年制定，2010年修改），該辦法共五章六十一條，界定了農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)的基本內(nèi)涵，規(guī)定了資金安排原則、項(xiàng)目管理原則，就扶持重點(diǎn)、資金管理、項(xiàng)目管理等做出了明確規(guī)定；又如1996年《農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)實(shí)施辦法》，該辦法共十八條，界定了農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)的含義，就實(shí)施辦法、職能、原則、主要內(nèi)容、主要程序、依據(jù)、職權(quán)、經(jīng)費(fèi)等做出了明確規(guī)定；再如《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈中央財(cái)政現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金績(jī)效評(píng)價(jià)辦法〉的通知》（2011年制定，2013年修改），該通知的附件《中央財(cái)政現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金績(jī)效評(píng)價(jià)辦法》共五章十七條，以及“附1：財(cái)政部對(duì)省級(jí)財(cái)政（務(wù)）部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)量化指標(biāo)表”“附2：省級(jí)財(cái)政（務(wù)）部門(mén)對(duì)項(xiàng)目縣績(jī)效評(píng)價(jià)參考量化指標(biāo)表”，界定了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金績(jī)效評(píng)價(jià)的含義，規(guī)定了績(jī)效評(píng)價(jià)遵循的原則，就績(jī)效評(píng)價(jià)的組織實(shí)施、績(jī)效評(píng)價(jià)的依據(jù)和內(nèi)容、績(jī)效評(píng)價(jià)方法與結(jié)果運(yùn)用等做出了明確規(guī)定。其四，地方性法規(guī)。相關(guān)地方性法規(guī)僅1件，即1990年《吉林省農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織積累資金管理?xiàng)l例》。該條例共八章五十六條，界定了農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織積累資金的含義，從權(quán)屬、收取、管理、代管、使用5個(gè)方面明晰了農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織積累資金的運(yùn)行管理，并設(shè)定了相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)與處理措施。其五，地方政府規(guī)章。相關(guān)地方政府規(guī)章共計(jì)5件，主要涉及資金管理方面的問(wèn)題。如2012年《沈陽(yáng)市農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金和項(xiàng)目管理辦法》，該辦法共六章三十四條，界定了農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)的含義，明確列舉了農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目資金的具體范圍，就資金管理、項(xiàng)目管理、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等做出了明確規(guī)定。

總體而言，我國(guó)農(nóng)業(yè)資金立法已初具規(guī)模，也推動(dòng)著相關(guān)農(nóng)業(yè)資金投入年均增長(zhǎng)18.8%②。然而，如此追求“規(guī)模報(bào)酬遞增”效應(yīng)的“‘普惠性’的農(nóng)業(yè)支持政策已不適應(yīng)目前中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況”③。加之法的先天僵化性、滯后性于“碎片化”立法中更為顯現(xiàn)，使得我國(guó)農(nóng)業(yè)資金立法在價(jià)值目標(biāo)、片面性與零散性方面皆存在一定的問(wèn)題，進(jìn)而弱化了農(nóng)業(yè)資金投入機(jī)制的運(yùn)營(yíng)實(shí)效。

二、界定我國(guó)農(nóng)業(yè)資金立法的價(jià)值目標(biāo)

我國(guó)農(nóng)業(yè)資金立法指向的價(jià)值目標(biāo)應(yīng)更多地在于提高農(nóng)業(yè)資金投入的使用效益，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展從“輸血型”向“造血型”的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)向。“通過(guò)‘以工促農(nóng)、以工補(bǔ)農(nóng)’政策來(lái)為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供資金、技術(shù)和政策激勵(lì)，不應(yīng)只是扶貧形式的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付?！雹芄倘毁Y金投入過(guò)程管理在規(guī)制便捷性、程序正義性上不可或缺，沒(méi)有可靠的資金投入過(guò)程管理也不可能生成理想的資金績(jī)效結(jié)果。但若將立法價(jià)值目標(biāo)僅僅指向或主要指向過(guò)程而忽視最終結(jié)果，為了投入而投入，缺少對(duì)投入后應(yīng)達(dá)致目標(biāo)的必要關(guān)注，則該類立法指引下的農(nóng)業(yè)資金投入機(jī)制在強(qiáng)化運(yùn)營(yíng)實(shí)效方面必然是存疑的。

（一）相關(guān)立法重資金投入過(guò)程管理、輕資金績(jī)效結(jié)果評(píng)價(jià)

囿于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)業(yè)投入水平相對(duì)偏低的客觀現(xiàn)實(shí)，相關(guān)立法所指向價(jià)值目標(biāo)是相對(duì)失衡的，而更多地強(qiáng)調(diào)資金投入過(guò)程管理以保障有限的資金投入，較為忽視資金績(jī)效結(jié)果評(píng)價(jià)。

1.法律、行政法規(guī)之高位階立法所指向的價(jià)值目標(biāo)

法律位階只有《農(nóng)業(yè)法》第三十九條第一款的“保證資金安全，提高資金的使用效率”之效益性原則規(guī)定勉強(qiáng)指向資金投入績(jī)效價(jià)值目標(biāo)，且還僅僅是在置于加強(qiáng)政府相關(guān)財(cái)政資金分配、使用監(jiān)督管理的前提條件下，而就資金使用后生成的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益等實(shí)際績(jī)效鮮有涉及。其他條款的設(shè)定則更多地圍繞第三十七條、第三十八條規(guī)定的“國(guó)家建立和完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系”“國(guó)家逐步提高農(nóng)業(yè)投入的總體水平”和第三十九條確立的我國(guó)農(nóng)業(yè)資金投入運(yùn)行的及時(shí)性、足額性、安全性原則而展開(kāi)。

行政法規(guī)位階則只有《農(nóng)業(yè)資金投入通知》在“五、要切實(shí)加強(qiáng)資金管理，提高資金使用效益”中的“要切實(shí)加強(qiáng)各項(xiàng)支農(nóng)資金使用情況的監(jiān)督檢查，努力提高資金使用效果”之規(guī)定勉強(qiáng)指向資金投入績(jī)效價(jià)值目標(biāo)。但仍未超出《農(nóng)業(yè)法》相關(guān)規(guī)定的設(shè)定范疇，而更多地強(qiáng)調(diào)對(duì)“各項(xiàng)支農(nóng)資金使用”的管理，至于“使用效果”則僅“努力提高”這樣的模糊規(guī)定，對(duì)資金使用后生成的實(shí)際績(jī)效缺乏足夠關(guān)注。

2.部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等低位階立法所指向的價(jià)值目標(biāo)

部門(mén)規(guī)章位階雖有“規(guī)定、辦法、意見(jiàn)、通知、復(fù)函、解釋”形式的規(guī)范性法律文件，但明確指向資金投入績(jī)效價(jià)值目標(biāo)的專門(mén)規(guī)定很少。明確指向該價(jià)值目標(biāo)的規(guī)范性法律文件在績(jī)效評(píng)價(jià)具體指標(biāo)和量化標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定上也存在較明顯的偏差。例如，2011年《國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)辦公室關(guān)于印發(fā)〈國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目資金績(jī)效評(píng)價(jià)辦法（試行）〉的通知》中的3個(gè)附表分別設(shè)定了績(jī)效評(píng)價(jià)具體指標(biāo)和量化標(biāo)準(zhǔn)?！案?”中“項(xiàng)目績(jī)效”部分設(shè)定的評(píng)價(jià)指標(biāo)僅占15分，而其中“績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果”只有10分，占絕大多數(shù)的90分評(píng)價(jià)指標(biāo)指向資金管理、項(xiàng)目管理、綜合管理和評(píng)價(jià)制度本身設(shè)定這樣的資金投入過(guò)程管理?！案?”“附3”在評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)定上稍有改觀，“實(shí)施效果”部分占了35分，65分的大多數(shù)評(píng)價(jià)指標(biāo)仍指向項(xiàng)目前期工作、項(xiàng)目組織、項(xiàng)目實(shí)施、資金使用這樣的資金投入過(guò)程管理。又如，《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈中央財(cái)政現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金績(jī)效評(píng)價(jià)辦法〉的通知》（2011年制定、2013年修改）的2個(gè)附表同樣設(shè)定了績(jī)效評(píng)價(jià)量化指標(biāo)表。“附1”沒(méi)有設(shè)定“項(xiàng)目實(shí)施效果”的評(píng)價(jià)指標(biāo)，全部評(píng)價(jià)指標(biāo)皆指向?qū)嵤┓桨钢贫?、支農(nóng)資金整合、資金項(xiàng)目管理、組織保障工作、違規(guī)違紀(jì)行為（減分指標(biāo)）這樣的資金投入過(guò)程管理。“附2”在評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)定上有所改觀，“項(xiàng)目實(shí)施效果”部分占了25分，75分的評(píng)價(jià)指標(biāo)仍指向?qū)嵤┓桨钢贫ā⒅мr(nóng)資金整合、資金項(xiàng)目管理、組織保障工作、項(xiàng)目完成情況、違規(guī)違紀(jì)行為（減分指標(biāo)）這樣的資金投入過(guò)程管理。

地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章位階的規(guī)范性法律文件皆未明確指向資金投入績(jī)效價(jià)值目標(biāo)，均為資金管理、資金回收管理、資金使用管理、資金項(xiàng)目管理這樣的資金投入過(guò)程管理專門(mén)規(guī)定。各“條例、辦法”的具體內(nèi)容都沒(méi)有涉及資金績(jī)效結(jié)果評(píng)價(jià)問(wèn)題，更遑論設(shè)定績(jī)效評(píng)價(jià)的具體指標(biāo)和量化標(biāo)準(zhǔn)了。

（二）充實(shí)農(nóng)業(yè)資金績(jī)效結(jié)果評(píng)價(jià)規(guī)范以平衡立法的價(jià)值目標(biāo)

欲彌補(bǔ)我國(guó)農(nóng)業(yè)資金立法在價(jià)值目標(biāo)方面存在的不足，應(yīng)充實(shí)農(nóng)業(yè)資金績(jī)效結(jié)果評(píng)價(jià)規(guī)范，設(shè)定資金投入過(guò)程、績(jī)效的雙軌化價(jià)值目標(biāo)。

1.設(shè)定農(nóng)業(yè)資金投入績(jī)效結(jié)果評(píng)價(jià)的高位階整合性規(guī)范

應(yīng)基于2011年《國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)辦公室關(guān)于印發(fā)〈國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目資金績(jī)效評(píng)價(jià)辦法（試行）〉的通知》《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈中央財(cái)政現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金績(jī)效評(píng)價(jià)辦法〉的通知》（2011年制定，2013年修改）的現(xiàn)有規(guī)定，于高位階立法中，設(shè)定適用于各類農(nóng)業(yè)資金投入的整合性績(jī)效結(jié)果評(píng)價(jià)規(guī)范。

其一，在法律位階方面，充實(shí)《農(nóng)業(yè)法》第三十九條的效益性原則規(guī)定。在“保證資金安全，提高資金的使用效率”的同時(shí)，增加確保資金投入后的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益等實(shí)際績(jī)效方面的內(nèi)容。應(yīng)通過(guò)法律位階的農(nóng)業(yè)資金投入效益性原則規(guī)定，明確指引我國(guó)農(nóng)業(yè)資金投入績(jī)效結(jié)果評(píng)價(jià)專門(mén)立法的目的設(shè)定。

其二，在行政法規(guī)位階方面，制定《農(nóng)業(yè)資金投入績(jī)效評(píng)價(jià)條例》。基于前述法律位階的農(nóng)業(yè)資金投入效益性原則規(guī)定，整合針對(duì)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展專項(xiàng)資金這2類農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)部門(mén)規(guī)章，于行政法規(guī)位階制定農(nóng)業(yè)資金投入績(jī)效結(jié)果評(píng)價(jià)專門(mén)立法。一方面，該條例的立法目的設(shè)定應(yīng)以資金投入績(jī)效價(jià)值目標(biāo)為基本目的。于該基本目的外還可將資金投入過(guò)程價(jià)值目標(biāo)設(shè)定為關(guān)聯(lián)目的?！叭魏文康亩季哂袑哟涡?。立法目的亦然?！雹葙Y金績(jī)效結(jié)果為資金投入過(guò)程所決定的同時(shí)，也將反饋于后續(xù)資金投入過(guò)程。另一方面，該條例的規(guī)制內(nèi)容設(shè)定應(yīng)于前述立法目的指引下，整合已有的相關(guān)法律規(guī)范?！傲⒎ㄎ淖衷诜晌谋局袘?yīng)緊密地圍繞立法目的，以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪壿媯鬟_(dá)立法者準(zhǔn)確、固定、清晰的意圖?！雹蕖翱?jī)效問(wèn)責(zé)制度的內(nèi)容包括：績(jī)效問(wèn)責(zé)的實(shí)施范圍，即對(duì)哪些單位、哪些項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效問(wèn)責(zé)；績(jī)效問(wèn)責(zé)的對(duì)象，問(wèn)責(zé)的主體；績(jī)效問(wèn)責(zé)的實(shí)施主體，即由什么部門(mén)來(lái)實(shí)施；績(jī)效問(wèn)責(zé)結(jié)果怎么樣使用?！雹摺掇r(nóng)業(yè)資金投入績(jī)效評(píng)價(jià)條例》的規(guī)制內(nèi)容應(yīng)主要包括績(jī)效評(píng)價(jià)的組織實(shí)施、評(píng)價(jià)依據(jù)、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)結(jié)果及適用5個(gè)方面。各個(gè)方面的具體規(guī)范設(shè)定應(yīng)凸顯清晰的衡量基準(zhǔn)與可操作性，并為低位階立法的實(shí)施性、執(zhí)行性之明確規(guī)定預(yù)留一定的“法律規(guī)范創(chuàng)造”⑧空間。

2.調(diào)整低位階資金投入績(jī)效結(jié)果評(píng)價(jià)規(guī)范的具體指標(biāo)與量化標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)有農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中的資金投入過(guò)程管理相關(guān)指標(biāo)所占權(quán)重比最低為65%、最高為100%，致使作為基本目的的資金投入績(jī)效價(jià)值目標(biāo)未能在具體指標(biāo)與量化標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定上得以充分顯現(xiàn)。

其一，調(diào)整1級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)與量化標(biāo)準(zhǔn)?？蓪⒏黝愞r(nóng)業(yè)資金投入績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中的1級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)調(diào)整為資金投入過(guò)程管理與資金投入實(shí)施效果兩項(xiàng)。量化標(biāo)準(zhǔn)分?jǐn)?shù)設(shè)定則視各類農(nóng)業(yè)資金投入的“造血型”或“輸血型”屬性之不同而具體區(qū)分。針對(duì)具有較強(qiáng)“輸血型”屬性的農(nóng)業(yè)專項(xiàng)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)救災(zāi)與扶貧資金可在過(guò)程管理指標(biāo)上設(shè)定更高的量化分?jǐn)?shù)，針對(duì)具有較強(qiáng)“造血型”屬性的農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展專項(xiàng)資金、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣與服務(wù)專項(xiàng)資金和社會(huì)自籌農(nóng)業(yè)資金投入、信貸農(nóng)業(yè)資金投入則在實(shí)施效果指標(biāo)上設(shè)定更高的量化分?jǐn)?shù)，且資金投入實(shí)施效果所占權(quán)重比任何情況下不應(yīng)低于40%。

其二，調(diào)整2級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)與量化標(biāo)準(zhǔn)。可在資金投入實(shí)施效果1級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)下，將經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益明確設(shè)定為2級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)，量化標(biāo)準(zhǔn)分?jǐn)?shù)設(shè)定則視各類農(nóng)業(yè)資金投入作用領(lǐng)域之不同而具體區(qū)分。針對(duì)更突出經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展專項(xiàng)資金、農(nóng)業(yè)專項(xiàng)補(bǔ)貼和資金項(xiàng)目目標(biāo)明確指向該作用方向的2類非財(cái)政性農(nóng)業(yè)資金投入，可在經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)上設(shè)定更高的量化分?jǐn)?shù)；針對(duì)更突出社會(huì)發(fā)展作用的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣與服務(wù)專項(xiàng)資金、農(nóng)業(yè)救災(zāi)與扶貧資金和資金項(xiàng)目目標(biāo)明確指向該作用方向的2類非財(cái)政性農(nóng)業(yè)資金投入，可在社會(huì)效益指標(biāo)上設(shè)定更高的量化分?jǐn)?shù)；針對(duì)更突出生態(tài)發(fā)展作用的土地治理專項(xiàng)資金和資金項(xiàng)目目標(biāo)明確指向該作用方向的2類非財(cái)政性農(nóng)業(yè)資金投入，可在生態(tài)效益指標(biāo)上設(shè)定更高的量化分?jǐn)?shù)。但在建設(shè)“生態(tài)環(huán)境美麗中國(guó)戰(zhàn)略路徑”⑨指引下，各類農(nóng)業(yè)資金投入實(shí)施效果的評(píng)價(jià)皆當(dāng)凸顯其生態(tài)效益，生態(tài)效益指標(biāo)所占權(quán)重比任何情況下不應(yīng)低于30%。

三、確立我國(guó)農(nóng)業(yè)資金立法的多元化規(guī)制內(nèi)容

《農(nóng)業(yè)法》第三十七條、第三十九條分別確認(rèn)了多元化農(nóng)業(yè)資金投入方式與各類農(nóng)業(yè)資金投入運(yùn)行的基本原則。然而相應(yīng)的多元化農(nóng)業(yè)資金投入“整全性”⑩規(guī)范設(shè)計(jì)卻在法律以下各位階規(guī)范性法律文件中較為片面地顯現(xiàn)出來(lái)，更多地圍繞財(cái)政性資金投入予以規(guī)定。

（一）相關(guān)立法所顯現(xiàn)的片面性

《農(nóng)業(yè)資金投入通知》作為唯一的行政法規(guī)，從5個(gè)方面就“由各級(jí)財(cái)政納入預(yù)算，列收列支，?？顚Ｓ谩敝稗r(nóng)業(yè)發(fā)展基金”形式的財(cái)政性資金投入予以了系統(tǒng)規(guī)定，并未涉及非財(cái)政性資金投入問(wèn)題。大多數(shù)低位階的部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章則就財(cái)政性資金投入的資金管理、資金績(jī)效評(píng)價(jià)、違規(guī)違紀(jì)處理以及資金稽查監(jiān)督予以了專門(mén)、具體規(guī)定。僅1997年《中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部關(guān)于做好種子工程貸款及貼息資金管理工作的通知》就“種子工程貸款”形式的信貸資金投入予以了專門(mén)規(guī)定，1990年《吉林省農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織積累資金管理?xiàng)l例》和1987年《吉林省農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織積累資金管理辦法》分別就“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織積累資金”形式的社會(huì)自籌農(nóng)業(yè)資金投入予以了專門(mén)規(guī)定。

其他涉及非財(cái)政性資金投入的規(guī)范性法律文件，則只是“附帶性、關(guān)聯(lián)性”［11］的具體規(guī)定。一方面，相關(guān)部門(mén)規(guī)章的附帶性、關(guān)聯(lián)性具體規(guī)定。其一，就資金管理類而言。2012年《農(nóng)業(yè)部關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金傾斜支持國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)的通知》具體規(guī)定為“提高傾斜支持效益”而將信貸農(nóng)業(yè)資金投入納入農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金范圍。例如，該通知在“三、創(chuàng)新機(jī)制，提高傾斜支持效益”中規(guī)定：“要積極健全投融資體系、拓展投融資渠道、創(chuàng)新投融資方式，推動(dòng)各類金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)示范區(qū)的支持力度?！?995年《財(cái)政部關(guān)于糾正農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題的通知》具體規(guī)定將其他農(nóng)業(yè)資金投入一并納入農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金范圍進(jìn)行管理。例如，該通知在“一、要對(duì)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金實(shí)行統(tǒng)一規(guī)范化管理”中規(guī)定，將“鄉(xiāng)村集體和農(nóng)民自籌資金，以及其他經(jīng)過(guò)法定手續(xù)籌集的農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金”這些非財(cái)政性資金投入納入“農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金”實(shí)行統(tǒng)一規(guī)范化管理。其二，就資金績(jī)效評(píng)價(jià)類而言。2011年《國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)辦公室關(guān)于印發(fā)〈國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目資金績(jī)效評(píng)價(jià)辦法（試行）〉的通知》具體規(guī)定將社會(huì)自籌農(nóng)業(yè)資金投入列為農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金的1項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。例如，該通知附件第9條將“自籌資金”列為省級(jí)管理工作績(jī)效評(píng)價(jià)20項(xiàng)指標(biāo)之一。其三，就資金稽查監(jiān)督類而言。2001年《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金會(huì)計(jì)制度〉的通知》具體規(guī)定將其他農(nóng)業(yè)資金投入一并納入“農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金”會(huì)計(jì)核算范圍。例如，該通知附件第四條規(guī)定，將“農(nóng)村集體和農(nóng)民自籌資金、銀行貸款及其他資金”納入“農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金”進(jìn)行會(huì)計(jì)核算。1990年《審計(jì)署關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)資金審計(jì)工作意見(jiàn)的通知》具體規(guī)定將其他農(nóng)業(yè)資金投入一并納入“農(nóng)業(yè)資金”審計(jì)范圍。例如，該通知在“二、積極開(kāi)展對(duì)農(nóng)業(yè)資金的審計(jì)”中規(guī)定，將“銀行貸款、各種專項(xiàng)基金和借用的國(guó)外資金”這些非財(cái)政性資金投入納入審計(jì)范圍。

另一方面，相關(guān)地方政府規(guī)章的附帶性、關(guān)聯(lián)性具體規(guī)定。1998年《廣州市農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化資金項(xiàng)目管理辦法》和2012年《沈陽(yáng)市農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金和項(xiàng)目管理辦法》在主要規(guī)制財(cái)政性資金投入的同時(shí)就其他農(nóng)業(yè)資金投入予以了附帶性、關(guān)聯(lián)性的具體規(guī)定。例如，前者第二條將“項(xiàng)目實(shí)施單位（鎮(zhèn)、村和市屬的項(xiàng)目單位）及群眾自籌投入到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化項(xiàng)目建設(shè)的資金”納入“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化項(xiàng)目的資金”，后者第八條將“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織和個(gè)人自籌資金、以物折資和村民投勞折資；通過(guò)財(cái)政資金投入吸引的金融資金等；社會(huì)捐贈(zèng)資金；國(guó)家和省規(guī)定的其他有關(guān)資金”納入農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目資金范圍。

（二）以多元化農(nóng)業(yè)資金投入設(shè)定實(shí)現(xiàn)整全性規(guī)制

當(dāng)基于現(xiàn)有的片面性低位階相關(guān)立法，在充實(shí)后的《農(nóng)業(yè)法》相關(guān)原則性規(guī)定指引下，整合《農(nóng)業(yè)資金投入通知》，于行政法規(guī)位階完成《農(nóng)業(yè)資金投入管理?xiàng)l例》之“法的編纂”［12］。通過(guò)該條例相應(yīng)的整合性規(guī)定與專章規(guī)定就多元化農(nóng)業(yè)資金投入予以整全性規(guī)制。

1.總則部分的整合性規(guī)定

應(yīng)基于《農(nóng)業(yè)資金投入通知》的5條規(guī)定，增加社會(huì)自籌農(nóng)業(yè)資金投入和信貸農(nóng)業(yè)資金投入的相應(yīng)內(nèi)容來(lái)設(shè)計(jì)該類規(guī)定。就立法目的、農(nóng)業(yè)資金投入及相應(yīng)項(xiàng)目的法定內(nèi)涵、資金安排及項(xiàng)目管理的基本原則、主管部門(mén)職責(zé)與分工等予以明確規(guī)定。具體而言，應(yīng)以資金投入過(guò)程價(jià)值目標(biāo)為基本目的、以資金投入績(jī)效價(jià)值目標(biāo)為關(guān)聯(lián)目的，應(yīng)圍繞財(cái)政性資金投入、社會(huì)自籌資金投入和信貸資金投入的“類型化”［13］來(lái)分別厘清法定內(nèi)涵與基本原則，應(yīng)明確財(cái)政部門(mén)與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利及其他涉農(nóng)部門(mén)的職責(zé)權(quán)限與具體分工。

2.三類農(nóng)業(yè)資金投入的專章規(guī)定

應(yīng)基于《國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金和項(xiàng)目管理辦法》（2005年制定，2010年修改）、2013年《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈中央財(cái)政現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金管理辦法〉的通知》和專門(mén)規(guī)定社會(huì)自籌農(nóng)業(yè)資金投入、信貸農(nóng)業(yè)資金投入的部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章，分別整合出該條例的財(cái)政性資金投入管理專章、社會(huì)自籌資金投入管理專章和信貸資金投入管理專章。各章應(yīng)分別厘清該類農(nóng)業(yè)資金投入的具體來(lái)源、扶持重點(diǎn)、投入原則、預(yù)算方案、使用管理、監(jiān)督檢查等事項(xiàng)。

四、厘清我國(guó)農(nóng)業(yè)資金立法的系統(tǒng)化規(guī)制內(nèi)容

相關(guān)立法的既有財(cái)政性資金投入設(shè)定雖涵蓋資金管理、資金績(jī)效評(píng)價(jià)、違規(guī)違紀(jì)處理和資金稽查監(jiān)督各個(gè)方面，但“系統(tǒng)化”［14］不足而存在一定的零散性問(wèn)題。

（一）相關(guān)立法所顯現(xiàn)的零散性

1.以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化財(cái)政專項(xiàng)資金管理規(guī)定為例

2002年《農(nóng)業(yè)部關(guān)于印發(fā)〈農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)資金項(xiàng)目管理暫行辦法〉的通知》和2004年《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈中央財(cái)政支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化資金管理暫行辦法〉的通知》作為相關(guān)專門(mén)規(guī)定，皆就所支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的基本條件、專項(xiàng)資金具體用途予以了明確規(guī)定。前者列舉了4項(xiàng)條件、4類用途，后者則列舉了3項(xiàng)條件、4類用途。但前者中“能力強(qiáng)、居領(lǐng)先水平、帶動(dòng)力大、示范性強(qiáng)、技術(shù)含量高、重大推動(dòng)作用、一定工作基礎(chǔ)”這樣的表述何以具體操作？為什么不將之如后者“3年以上、有盈利業(yè)績(jī)、60%以上”這樣明晰化列舉呢？比較兩者的具體用途規(guī)定，在前3類用途設(shè)定上大體一致，皆指向農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)產(chǎn)品深加工、農(nóng)產(chǎn)品延伸服務(wù)，但在第4類用途設(shè)定上則有較大出入，可能生成一定的立法抵觸。前者的“農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的服務(wù)設(shè)施和培訓(xùn)”較后者的“市場(chǎng)信息、檢驗(yàn)檢測(cè)、食品安全、產(chǎn)品宣傳推介等服務(wù)”，在范圍上要狹窄得多，且兩者之間無(wú)明顯交集。而這兩件規(guī)范性法律文件卻皆屬同位階立法，且規(guī)定相同事項(xiàng)，則在適用中當(dāng)以何為準(zhǔn)呢？

2.以農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化財(cái)政專項(xiàng)資金管理規(guī)定為例

2001年《農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化資金項(xiàng)目管理暫行辦法》第二十八條、2002年《科學(xué)技術(shù)部關(guān)于印發(fā)〈農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化資金項(xiàng)目監(jiān)理和驗(yàn)收辦法〉的通知》附件第十四條、2006年《農(nóng)業(yè)部關(guān)于印發(fā)〈農(nóng)業(yè)部實(shí)施農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化資金項(xiàng)目管理暫行規(guī)定〉的通知》附件第二十七條和第三十條作為相關(guān)專門(mén)規(guī)定，分別就專項(xiàng)資金具體用途、相關(guān)項(xiàng)目驗(yàn)收事宜予以了明確規(guī)定。雖然第3件規(guī)范性法律文件是就前2件所規(guī)制的一類由“農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)監(jiān)理的、農(nóng)業(yè)部部屬科研、教學(xué)、推廣單位承擔(dān)的農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化資金項(xiàng)目”的實(shí)施性特別規(guī)定，但其“福利性支出”和“1個(gè)月內(nèi)”之表述在事實(shí)上與前2件的相關(guān)規(guī)定是不同的。或許可理解為分別就“等支出”和“六個(gè)月內(nèi)”之表述的特別限定，但畢竟皆屬同位階立法，其他水利部、國(guó)家林業(yè)局等相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)理的“農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化資金項(xiàng)目”則在適用中當(dāng)以何為準(zhǔn)呢？還是本部門(mén)再行特別規(guī)定而優(yōu)先適用？

（二）以階段性資金投入管理設(shè)定，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化規(guī)制

應(yīng)當(dāng)基于現(xiàn)有的零散性低位階相關(guān)立法，于前述《農(nóng)業(yè)資金投入管理?xiàng)l例》中完成科學(xué)地“規(guī)范性文件編纂”［15］。通過(guò)該條例相應(yīng)的整合性規(guī)定與專章規(guī)定就階段性資金投入管理予以系統(tǒng)化規(guī)制。

1.財(cái)政性資金投入管理專章的整合性規(guī)定

應(yīng)基于專門(mén)規(guī)定各類農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的部門(mén)規(guī)章，分節(jié)厘清農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金（土地治理專項(xiàng)資金、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)資金）、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展專項(xiàng)資金、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣與服務(wù)專項(xiàng)資金、農(nóng)業(yè)專項(xiàng)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)救災(zāi)與扶貧資金這些主要農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金各自的來(lái)源、具體用途、分配原則、資金方案、項(xiàng)目管理、監(jiān)督檢查等事項(xiàng)。應(yīng)基于現(xiàn)行有效的農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金管理具體事項(xiàng)相關(guān)規(guī)定，以專節(jié)形式統(tǒng)一規(guī)制各類農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的收繳方式、存款利息使用、資金投入比例、資金支出與結(jié)算進(jìn)度、相關(guān)項(xiàng)目申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)文本等共性問(wèn)題。一方面，皆予以明確、清晰、可操作性的規(guī)定，盡量避免前述示例之“能力強(qiáng)、居領(lǐng)先水平、帶動(dòng)力大、示范性強(qiáng)、技術(shù)含量高、重大推動(dòng)作用、一定工作基礎(chǔ)”等模糊化立法語(yǔ)言表述。另一方面，依循“法的淵源的協(xié)調(diào)、法律體系協(xié)調(diào)和法的內(nèi)部結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)”［16］之基本要求，完成具體法律規(guī)范設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)前述示例之“具體用途”“驗(yàn)收事宜”等立法抵觸規(guī)范的彌合。

2.違規(guī)違紀(jì)處理、資金稽查監(jiān)督的專章規(guī)定

其一，應(yīng)基于1995年《財(cái)政部關(guān)于糾正農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題的通知》、2011年《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)財(cái)政資金違規(guī)違紀(jì)行為處理辦法〉的通知》，以違規(guī)違紀(jì)處理專章形式具體厘清三類農(nóng)業(yè)資金投入中違規(guī)違紀(jì)行為的法定內(nèi)涵、相應(yīng)的處理主管部門(mén)、違規(guī)違紀(jì)行為分類、相應(yīng)罰則、從輕從重處理等事項(xiàng)。其二，應(yīng)基于現(xiàn)行有效的資金稽查監(jiān)督相關(guān)規(guī)定，以資金稽查監(jiān)督專章形式原則性厘清各類農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的審計(jì)、會(huì)計(jì)、計(jì)劃管理、呆賬核銷、報(bào)賬、監(jiān)管等共性問(wèn)題。此外，明確規(guī)定必須在相應(yīng)的法律專項(xiàng)清理基礎(chǔ)上，由“規(guī)定、辦法”式規(guī)范性命名的部門(mén)規(guī)章來(lái)進(jìn)行實(shí)施性、執(zhí)行性的法律規(guī)范創(chuàng)造。

注釋：

①北大法寶網(wǎng)：《法律法規(guī)檢索》，http：//www.pkulaw. cn/，2015年10月16日。

②解希民：《多元化投入機(jī)制助力農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)》，《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》2014年5月10日，第1版。

③張良悅、程傳興：《農(nóng)業(yè)發(fā)展中的收入提升與產(chǎn)出增進(jìn)——基于糧食主產(chǎn)區(qū)的分析》，《河南社會(huì)科學(xué)》2013年第12期。

④張益豐、劉東、李月強(qiáng)：《工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的組織創(chuàng)新及其路徑選擇——兼評(píng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)若干流行觀點(diǎn)》，《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第5期。

⑤袁俊山：《立法目的芻議》，《法治論叢》1993年第1期。

⑥黎建飛：《論立法目的》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)》1992年第1期。

⑦李彥歷：《我國(guó)財(cái)政資金績(jī)效管理研究》財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所2010年博士學(xué)位論文，第112頁(yè)。

⑧［奧］凱爾森：《法與國(guó)家的一般理論》，沈宗靈譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1996年版，第150頁(yè)。

⑨方大春：《美麗中國(guó)戰(zhàn)略路徑：建設(shè)生態(tài)文明》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理》2014年第7期。

⑩王俊龍：《整全性：邏輯新論——以中西思想交叉結(jié)合的三條思路為線索》，《河南大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2011年第1期。

［11］趙謙、徐恒：《芻議我國(guó)科技反哺農(nóng)業(yè)立法》，《山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2014年第1期。

［12］周旺生：《立法學(xué)教程》，北京大學(xué)出版社2006年版，第557頁(yè)。

［13］［美］約翰·R.康芒斯：《資本主義的法律基礎(chǔ)》，壽勉成譯，商務(wù)印書(shū)館2003年版，第444頁(yè)。

［14］蔣德海：《立法與法的系統(tǒng)化》，《檢察日?qǐng)?bào)》2005 年9月5日，第3版。

［15］朱力宇、張曙光：《立法學(xué)》（第3版），中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第208頁(yè)。

［16］萬(wàn)其剛：《立法理念與實(shí)踐》，北京大學(xué)出版社2006年版，第191—195頁(yè)。

責(zé)任編輯王勇

中圖分類號(hào)：D922.4

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1007-905X（2016）03－0050－06

收稿日期：2015-11-18

基金項(xiàng)目：中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金重點(diǎn)項(xiàng)目（SWU1509123）；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目（13YJC820111）

作者簡(jiǎn)介：趙謙，男，湖北荊州人，西南大學(xué)法學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，法學(xué)博士。