規(guī)制國(guó)際IUU捕魚行為的港口國(guó)措施分析

劉乃忠

(大連外國(guó)語大學(xué) 大連 116044)

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規(guī)制國(guó)際IUU捕魚行為的港口國(guó)措施分析

劉乃忠

(大連外國(guó)語大學(xué) 大連 116044)

IUU捕魚嚴(yán)重影響全球漁業(yè)發(fā)展，其對(duì)國(guó)際漁業(yè)資源的破壞性已經(jīng)在國(guó)際上達(dá)成共識(shí)。港口國(guó)在打擊IUU捕魚行動(dòng)中的地位日益重要，采取的措施包括漁船檢查制度、漁船入港預(yù)告制度、指定港口制度、強(qiáng)制措施等。港口國(guó)措施是預(yù)防、制止和消除IUU捕魚的有效手段之一，已得到國(guó)際廣泛認(rèn)可。

IUU捕魚；港口國(guó)；船旗國(guó)；國(guó)際漁業(yè)

1 IUU捕魚

1.1 IUU捕魚簡(jiǎn)介

IUU 捕魚(Illegal，Unreported and Unregulated Fishing)是對(duì)非法、未報(bào)告以及不受管制的捕魚行為的總稱，常見的IUU捕魚活動(dòng)包括未取得適當(dāng)捕撈授權(quán)、捕撈受保護(hù)的魚種、使用不合法漁具或不理會(huì)漁獲配額等。IUU捕魚不僅降低漁業(yè)生產(chǎn)力，還可能使?jié)O業(yè)系統(tǒng)崩潰，嚴(yán)重影響漁民生計(jì)。據(jù)估計(jì)，IUU捕魚已導(dǎo)致全球100億～230億美元的經(jīng)濟(jì)損失，而且對(duì)魚類資源和生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞，成為引起關(guān)注的全球性問題。

IUU 捕魚是導(dǎo)致全球漁業(yè)捕撈資源枯竭的重要原因，并已嚴(yán)重影響漁業(yè)資源的可持續(xù)利用和已枯竭種群的重建，造成全球短期和長(zhǎng)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)的減少，并對(duì)糧食安全和環(huán)境保護(hù)帶來負(fù)面影響[1]。IUU捕魚破壞漁業(yè)可持續(xù)養(yǎng)護(hù)和魚類種群良性管理方式，并阻礙實(shí)現(xiàn)負(fù)責(zé)任漁業(yè)；一旦面臨IUU捕魚，有關(guān)國(guó)家和區(qū)域的漁業(yè)管理組織就可能無法實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)。IUU捕魚對(duì)國(guó)際漁業(yè)資源的破壞性已經(jīng)在國(guó)際上達(dá)成共識(shí)。

1.2 港口國(guó)打擊IUU捕魚的原因

船旗國(guó)是指漁船出海捕撈時(shí)懸掛旗幟所屬的國(guó)家。打擊IUU捕魚行為主要依靠各個(gè)主權(quán)國(guó)家的獨(dú)立行動(dòng)，其制定國(guó)內(nèi)漁業(yè)法并在漁區(qū)執(zhí)行嚴(yán)厲的制裁措施。由于國(guó)家管轄漁區(qū)范圍以外的公海常出現(xiàn)情節(jié)惡劣的IUU捕魚現(xiàn)象，在國(guó)際法上海洋漁業(yè)管理的責(zé)任主要?dú)w屬于船旗國(guó)承擔(dān)。

但是并非所有船旗國(guó)都有能力或愿意履行其職責(zé)。由于船旗國(guó)未能有效控制和管轄所屬船只，在全球打擊IUU捕魚活動(dòng)中港口國(guó)措施日益重要。港口國(guó)措施(Port State Measures，PSM)是預(yù)防、制止和消除IUU捕魚的有效措施之一，已得到國(guó)際廣泛認(rèn)可，在IUU捕魚產(chǎn)業(yè)行為鏈中處于重要地位。

同時(shí)，為有效應(yīng)對(duì)IUU捕魚，2001年在羅馬締結(jié)的《防范、遏制和消除非法的、未作報(bào)告的及未被管理的捕魚行為的國(guó)際行動(dòng)綱領(lǐng)》(IPOA-IUU)中提出，要求各國(guó)單獨(dú)或聯(lián)合采取措施管制IUU捕魚。IUU捕魚是一個(gè)全球性的問題，國(guó)際社會(huì)應(yīng)采取措施，在認(rèn)識(shí)IUU捕魚全局特征和影響的基礎(chǔ)上，由各個(gè)主權(quán)國(guó)家共同實(shí)施打擊IUU捕魚的措施，實(shí)現(xiàn)管制IUU捕魚的“國(guó)際責(zé)任”跨越整個(gè)國(guó)際社會(huì)，包括沿海國(guó)、港口國(guó)、船旗國(guó)、市場(chǎng)國(guó)和各大洋漁業(yè)捕撈區(qū)。

2 港口國(guó)應(yīng)對(duì)IUU捕魚的基礎(chǔ)

2.1 港口國(guó)在打擊IUU捕魚中的意義

港口國(guó)措施是打擊IUU捕魚鏈條中一個(gè)極為重要的環(huán)節(jié)。漁船登陸港口的原因有很多，包括加油補(bǔ)給、裝卸轉(zhuǎn)運(yùn)、修理和處理突發(fā)事件等。任何從事捕魚或漁業(yè)相關(guān)活動(dòng)的船舶，不論在海上作業(yè)的時(shí)間能持續(xù)多長(zhǎng)，總有進(jìn)港卸魚、轉(zhuǎn)載、補(bǔ)給加油或更替人員的時(shí)候[2]。在遠(yuǎn)洋漁業(yè)興起的背景下，海外作業(yè)漁船長(zhǎng)年在海上作業(yè)，必要時(shí)也多選擇利用所在地的外國(guó)港口進(jìn)行補(bǔ)給，很少回到船旗國(guó)港口。港口國(guó)措施對(duì)于IUU捕魚能夠產(chǎn)生極大的遏制作用，在漁船所使用的港口實(shí)施漁業(yè)管理措施，相對(duì)于數(shù)量眾多的漁船，具有更大的成本有效性。

2.2 港口國(guó)管制的國(guó)際法基礎(chǔ)

通常情況下港口位于一國(guó)的內(nèi)水，而一國(guó)對(duì)于其內(nèi)水享有完全的主權(quán)，因此一國(guó)有權(quán)確定其對(duì)外開放國(guó)際通商的港口，也有權(quán)決定不予開放的港口，同時(shí)有權(quán)制定外國(guó)船舶進(jìn)入其港口應(yīng)遵守的條件。在國(guó)際法的一般原則之外，國(guó)際上也通過多邊協(xié)議或機(jī)制的規(guī)定，賦予港口國(guó)行使管制的權(quán)力，甚至允許其有權(quán)拒絕船舶入港。國(guó)際法上港口國(guó)實(shí)施管制的基礎(chǔ)在于由其領(lǐng)土主權(quán)而來的完全權(quán)力，對(duì)于受條約或其他國(guó)際文件所規(guī)制的事項(xiàng)，港口國(guó)負(fù)有額外的義務(wù)與責(zé)任，實(shí)施更加嚴(yán)格的管制措施。

2.3 港口國(guó)打擊IUU捕魚的重點(diǎn)

IUU捕魚不僅是由無效的船旗國(guó)控制和沿海國(guó)家的執(zhí)法不力造成的，若港口國(guó)未能與船旗國(guó)及漁業(yè)管理組織合作負(fù)起管制責(zé)任，則也可能成為管理環(huán)節(jié)上的缺口，甚至可能成為非法分子使用的所謂“方便港口”。在國(guó)際海事中“方便港口”這一術(shù)語常用于描述國(guó)際港口通用航行的碼頭，在漁業(yè)事務(wù)中“方便港口”也用來描述沒有既定規(guī)則和程序確保合法捕撈的漁獲物上岸及轉(zhuǎn)運(yùn)的港口?！胺奖愀劭凇睂?duì)漁船和漁獲量經(jīng)常檢查不足，或?qū)O獲的來源是否遵循漁業(yè)法缺少調(diào)查，或未能對(duì)相關(guān)資料的真實(shí)性提供幫助，是IUU捕魚的洗錢途徑并被視為“消除IUU捕魚的阻礙”。

在這個(gè)問題上，大多數(shù)港口國(guó)尤其是發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行港口檢查和打擊IUU捕魚的能力不足，港口國(guó)普遍缺乏監(jiān)測(cè)非法捕撈漁船利用監(jiān)管不足的港口載入和轉(zhuǎn)運(yùn)漁獲物的能力和相應(yīng)的應(yīng)對(duì)機(jī)制。

3 港口國(guó)措施

3.1 漁船檢查制度

港口國(guó)漁船檢查制度是使入港的外籍船舶符合其有關(guān)保護(hù)和管理的措施。漁船檢查包括檢查程序、檢查種類、檢查時(shí)需采取的預(yù)先措施、收集信息種類、向有關(guān)部門報(bào)告信息和保密信息等要素。識(shí)別漁船的身份需要對(duì)有效身份文件的確認(rèn)，如國(guó)旗、外部識(shí)別數(shù)字和國(guó)際廣播呼叫信號(hào)相符，也包括檢查船只是否更換國(guó)籍和在港登記的所有權(quán)。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織(Food and Agriculture Organization of the United Nations，F(xiàn)AO)示范計(jì)劃要求檢查程序必須公開，包括在檢查時(shí)船舶控制權(quán)的相關(guān)規(guī)定，同樣船舶所有人有義務(wù)協(xié)助檢查。

在這些區(qū)域性的港口國(guó)管制下，各港口國(guó)對(duì)于自愿進(jìn)入其港口的外國(guó)商船，每年有對(duì)其中一定比例船舶進(jìn)行檢查的責(zé)任。對(duì)于不合格的船舶，在其改善以前，應(yīng)禁止其離開港口；對(duì)于屢次不合格的船舶，應(yīng)禁止其進(jìn)入?yún)^(qū)域內(nèi)任何港口。FAO示范計(jì)劃的成員國(guó)要達(dá)到檢查協(xié)議中區(qū)域漁業(yè)管理組織(RFMOs)所規(guī)定的最低限度，主要檢查進(jìn)入或使用港口和其他有明確理由懷疑從事IUU捕魚的船舶。

港口國(guó)應(yīng)按規(guī)定的檢查程序?qū)O船進(jìn)行常規(guī)檢查，包括核對(duì)漁船文件、檢查漁具、驗(yàn)證漁獲物、查核漁獲記錄等，這些檢查項(xiàng)目通常會(huì)表明漁船是否違規(guī)。在檢查過程中還需要許多必要條件：首先，港口國(guó)要保證港口有適當(dāng)?shù)脑O(shè)備，檢查員受過專業(yè)培訓(xùn)，檢查工作應(yīng)由有資質(zhì)的人員執(zhí)行；其次，檢查員要盡可能避免船舶被延誤，確保船舶受到最低限度的干擾和不便，防止?jié)O獲物質(zhì)量受損；再次，檢查員檢查外籍船舶時(shí)需要語言翻譯；最后，開展檢查的方式不得損害漁船的利益。因此，這樣的檢查措施意味著港口國(guó)需要訓(xùn)練合格的檢查員收集信息、檢查漁具、檢測(cè)魚類、登船，并且具有收集、評(píng)估和保護(hù)證據(jù)的能力。

在港口檢查外籍船舶后，檢查結(jié)果需要報(bào)告和公布。港口國(guó)需要確保遞交給船主的檢查結(jié)果有船主和檢查人員簽字，船主應(yīng)有機(jī)會(huì)對(duì)報(bào)告結(jié)果提出質(zhì)疑、添加意見和在報(bào)告有重要問題時(shí)聯(lián)系船旗國(guó)；港口國(guó)需要將船舶檢查結(jié)果通報(bào)船旗國(guó)、其他相關(guān)國(guó)家和區(qū)域漁業(yè)管理組織，基本信息和其他許可包括船舶船旗國(guó)、鑒別詳情、姓名、國(guó)籍、船主及船員專業(yè)資格、漁具、船上捕獲物、總裝載、捕獲物轉(zhuǎn)運(yùn)情況等，以上信息將移交給船旗國(guó)；與其他信息一起，區(qū)域漁業(yè)管理組織可能要求提供必要的機(jī)密信息，這意味著港口國(guó)應(yīng)建立其漁船檢查制度指南，不僅包括檢查漁船，還需要掌握漁船其他信息。

3.2 漁船入港預(yù)告

漁船進(jìn)入港口需要預(yù)先通知，以便在船只抵達(dá)港口時(shí)能夠被更好地監(jiān)控。有意入港的外籍漁船必須事先取得指定港口的進(jìn)港許可，并提供其漁船作業(yè)和船上漁獲信息，使相關(guān)港務(wù)部門有機(jī)會(huì)預(yù)先知曉。IPOA-IUU和港口國(guó)措施協(xié)議要求漁船和有相關(guān)漁業(yè)活動(dòng)的船只在入港前要預(yù)先告知理由、漁業(yè)許可附件、捕魚細(xì)節(jié)(數(shù)據(jù))和船載魚類數(shù)量。根據(jù)FAO示范計(jì)劃和港口國(guó)協(xié)議，港口國(guó)可要求漁船出示先前進(jìn)港清單，清單相關(guān)數(shù)據(jù)可以識(shí)別漁船身份、目的港口、漁船信息和魚類種群信息，對(duì)船只是否有IUU捕魚行為進(jìn)行初始評(píng)估。

在許多港口國(guó)國(guó)內(nèi)法中都要求漁船進(jìn)行預(yù)先告知。入港預(yù)告不是特定的國(guó)際漁業(yè)慣例，屬于個(gè)體國(guó)家意志的體現(xiàn)，如加拿大、斐濟(jì)、印度要求外籍漁船在到達(dá)前24 h進(jìn)行入港預(yù)告，新西蘭和岡比亞則要求為72 h。

3.3 指定港口

正常的外籍漁船僅被允許進(jìn)入滿足停泊和補(bǔ)給的指定港口，因此港口國(guó)設(shè)立一個(gè)外籍漁船可被承認(rèn)的指定港口是必要的，并且需要公告外籍漁船準(zhǔn)入的指定港口。這使港口國(guó)確保能監(jiān)視外籍漁船在其港口的活動(dòng)，更重要的是確保這些港口有能力進(jìn)行檢查。

3.4 強(qiáng)制措施

如果有合理的理由懷疑船舶從事或支持IUU捕魚，港口國(guó)可采取一些措施，強(qiáng)制措施是打擊可能進(jìn)行IUU捕魚漁船的有效手段。FAO示范計(jì)劃提供了漁業(yè)違法行為可能構(gòu)成IUU捕魚的清單，該清單項(xiàng)目包括沒有捕魚許可證、沒有持續(xù)記錄、在關(guān)閉的海域捕魚、偽造或隱藏船標(biāo)、不符合船舶遠(yuǎn)程監(jiān)控管理系統(tǒng)(Vessel Manage System，VMS)要求等。除直接的IUU捕魚行為外，其他違法捕魚相關(guān)行為也可能會(huì)被采取強(qiáng)制措施，如妨礙港口檢查人員執(zhí)行公務(wù)、未能提供所需信息和偽造文件等，可采取拒絕入港、禁止上岸和轉(zhuǎn)運(yùn)漁獲物等措施。

3.5 在港口拒絕裝載和轉(zhuǎn)運(yùn)漁獲物

大多數(shù)港口國(guó)對(duì)不遵守國(guó)際和地區(qū)保護(hù)和管理規(guī)定的漁船采取禁止上岸和轉(zhuǎn)運(yùn)漁獲物的措施，這也被認(rèn)為是打擊IUU捕魚的最有效措施，因其有力限制漁獲的銷售和貿(mào)易，對(duì)IUU捕魚有直接影響。

3.6 拒絕進(jìn)入或使用港口

雖然在國(guó)際漁業(yè)協(xié)議中沒有明確提出對(duì)不符合漁業(yè)法律法規(guī)的漁船實(shí)行拒絕入港的強(qiáng)制措施，但是直接引用國(guó)際協(xié)議法律措施的港口國(guó)尤其是區(qū)域漁業(yè)管理組織的成員國(guó)可拒絕從事IUU捕魚的漁船入港。

根據(jù)國(guó)際法，在不可抗力和災(zāi)害發(fā)生時(shí)港口不能拒絕船舶入港；若拒絕漁船進(jìn)港，港口國(guó)應(yīng)公開信息并通報(bào)該漁船船旗國(guó)，使其采取后續(xù)行動(dòng)。這些措施適用于非懸掛港口國(guó)旗幟的外籍漁船，但港口國(guó)可視需要應(yīng)用于其所屬漁船隊(duì)。

與其他港口國(guó)措施相比，類似入港預(yù)告、檢查漁船、禁止?jié)O獲上岸的強(qiáng)制措施可能引起更多國(guó)家的反對(duì)。因此，重要的是港口國(guó)不僅要在國(guó)內(nèi)法律中明確規(guī)定港口管理漁船的適用范圍，還要制定在有證據(jù)證明漁船從事IUU捕魚之前不采取強(qiáng)制措施的規(guī)定。

3.7 港口國(guó)與船旗國(guó)的合作

信息交流對(duì)有效實(shí)施預(yù)防、制止和消除IUU捕魚的港口國(guó)極為重要。在國(guó)際法律框架下，漁船到他國(guó)管轄區(qū)的捕魚行為具有不確定性。因此，在這種情況下授權(quán)港口國(guó)采取行動(dòng)，通過IPOA-IUU和FAO-MS條約要求其他船旗國(guó)配合港口國(guó)采取措施是必要的，以及在強(qiáng)制措施和交換信息上的合作是必須的。

關(guān)于船旗國(guó)在打擊IUU捕魚中所承擔(dān)的國(guó)際責(zé)任，國(guó)際海洋法庭(ITLOS)在2015年4月“關(guān)于分區(qū)域漁業(yè)委員會(huì)(SRFC)提交的請(qǐng)求咨詢意見案的決議”中規(guī)定，即使在海外，相關(guān)國(guó)家也應(yīng)該對(duì)本國(guó)頒發(fā)執(zhí)照的漁船的行為負(fù)責(zé)；船旗國(guó)必須“盡職監(jiān)管”以確保自己頒發(fā)執(zhí)照的漁船在其他國(guó)家也遵守法律，如果沒有，則漁船進(jìn)行IUU捕魚行為的所在國(guó)家有權(quán)起訴該船旗國(guó)；在這樣的情況下，港口國(guó)也可統(tǒng)一采取其他措施。根據(jù)IPOA-IUU，港口國(guó)不僅有對(duì)在港口訪問的IUU捕魚漁船采取強(qiáng)制措施的權(quán)利，同時(shí)有報(bào)告給該漁船船旗國(guó)的義務(wù)，尤其是當(dāng)IUU捕魚事實(shí)發(fā)生在其港口管轄之外時(shí)。

在FAO承諾協(xié)議中也有關(guān)于船旗國(guó)的合作規(guī)定。協(xié)議說明，當(dāng)漁船在港口自由行動(dòng)和有合理的理由相信漁船的活動(dòng)違反有效的國(guó)際保護(hù)和管理?xiàng)l例時(shí)，港口國(guó)需要立即通知船旗國(guó)。港口國(guó)與船旗國(guó)交換有IUU捕魚嫌疑的港口檢查信息是必要的，不僅要通知船旗國(guó)漁船的活動(dòng)，還要對(duì)船舶采取懲罰和糾正措施。

另一合作領(lǐng)域是，當(dāng)沿海國(guó)認(rèn)為有必要將漁船帶回最近的港口進(jìn)行檢查，之后的登船和檢查要有明確的理由相信船舶已嚴(yán)重違反漁業(yè)承諾且船旗國(guó)沒有發(fā)現(xiàn)和對(duì)船舶采取行動(dòng)。在這種情況下，港口國(guó)有義務(wù)援助沿海國(guó)，包括采取必要的措施。在國(guó)際漁業(yè)協(xié)議的進(jìn)一步解釋下，港口國(guó)主要是協(xié)助船旗國(guó)和沿海國(guó)執(zhí)行其他強(qiáng)制措施。

3.8 其他港口國(guó)措施

根據(jù)國(guó)際實(shí)踐，目前有許多國(guó)際漁業(yè)法規(guī)規(guī)定的其他措施應(yīng)用在外籍漁船管理上，包括要求提供規(guī)范的聲明、入港授權(quán)、上岸和轉(zhuǎn)運(yùn)授權(quán)、禁止靠近港口設(shè)施和離港要求等。

除入港預(yù)告外，一些國(guó)家還要求外籍漁船以書面形式聲明未從事或支持IUU捕魚，在RFMOs成員和歐盟成員國(guó)中這樣的要求更為普遍，如果港口國(guó)發(fā)現(xiàn)船舶違反聲明參與IUU捕魚則可能對(duì)其采取強(qiáng)制措施。一些國(guó)家還要求船舶入港必須履行獲得授權(quán)的報(bào)關(guān)程序，如美國(guó)和加拿大。還有一些國(guó)家要求外籍漁船獲得許可證或授權(quán)上岸和轉(zhuǎn)運(yùn)，如加納、新西蘭、幾內(nèi)亞和貝寧等。

為采取措施打擊IUU捕魚，一些港口國(guó)禁止IUU漁船進(jìn)入港口使用服務(wù)設(shè)施，以及拒絕通過非法途徑轉(zhuǎn)運(yùn)的漁獲物上岸。這是減少IUU捕魚的有效措施，但是會(huì)在某些情況下豁免，如船舶遭遇不可抗力和自然災(zāi)害。

為有效打擊IUU捕魚行為，在國(guó)際法賦予權(quán)利的情況下，港口國(guó)有權(quán)采取一系列措施，其中港口訪問要求、檢查程序和執(zhí)行國(guó)內(nèi)法或雙邊、多邊條約至關(guān)重要。港口國(guó)還可以采取制度范圍內(nèi)的其他措施，如監(jiān)測(cè)、控制和監(jiān)視。對(duì)于太平洋島國(guó)，港口訪問和檢查措施是在該地區(qū)捕魚必不可少的條件之一，漁業(yè)制度的執(zhí)行被認(rèn)為是有效果的港口措施。港口國(guó)漁業(yè)制度的成功執(zhí)行需要與漁業(yè)、海軍、海關(guān)、衛(wèi)生和移民等國(guó)家相關(guān)部門的有效合作，以及法律、行政的有效安排才能實(shí)現(xiàn)。

[1] 李良才.試析國(guó)家對(duì)IUU捕魚的管制措施[J].溫州大學(xué)學(xué)報(bào)，2009(5)：106-110.

[2] 陳丹紅.南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)反南大洋IUU捕撈活動(dòng)策略分析[J].海洋開發(fā)與管理，2009，26(11):31-35.

Analysis of Port States’ Measures to Limit IUU Fishing

LIU Naizhong

(Dalian University of Foreign Languages，Dalian 116044，China)

IUU Fishing has a serious impact on the sustainable development of fishery.Port states play an important role in combating IUU Fishing.The measures include fishing vessel inspection system，advanced notice of port entry，designation of port，enforcement actions etc..It has been recognized that Port States’ measures is one of the effective means to prevent，deter and eliminate IUU fishing.

IUU Fishing，Port States，F(xiàn)lag State，International Fishing

2016-01-18；

2016-06-03

劉乃忠，教授，博士，研究方向?yàn)閲?guó)際法、海洋法、民商法，電子信箱：286143216@qq.com

D9；S9；P7

A

1005-9857(2016)07-0074-04