美國海岸警衛(wèi)隊(duì)職能演變及工作量占比研究——基于2008-2015年美國海警官方數(shù)據(jù)

劉大海，劉芳明，連晨超，李曉璇

(1.國家海洋局第一海洋研究所 青島 266061；2.北京大學(xué) 北京 100871；3.中國人民大學(xué) 北京 100872)

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美國海岸警衛(wèi)隊(duì)職能演變及工作量占比研究
——基于2008-2015年美國海警官方數(shù)據(jù)

劉大海1，劉芳明1，連晨超2,3，李曉璇1

(1.國家海洋局第一海洋研究所 青島 266061；2.北京大學(xué) 北京 100871；3.中國人民大學(xué) 北京 100872)

文章基于對(duì)美國海岸警衛(wèi)隊(duì)基本情況的回顧，梳理了美國海岸警衛(wèi)隊(duì)職能的歷史演變；運(yùn)用“全工時(shí)評(píng)量法”和“折合全時(shí)工作量”指標(biāo)，對(duì)2008—2015年間美國海岸警衛(wèi)隊(duì)的數(shù)據(jù)資料加以分析，結(jié)合向海警、港口公安等專業(yè)人士的咨詢結(jié)果，定量分析了美國海岸警衛(wèi)隊(duì)工作量的占比情況，并對(duì)分析結(jié)果進(jìn)行了解讀；基于以上研究，從中國的海上執(zhí)法力量建設(shè)和實(shí)際工作角度，提出了相關(guān)建議。

美國海岸警衛(wèi)隊(duì)；職能演變；折合全時(shí)工作量；美國海岸警衛(wèi)隊(duì)工作量

美國海岸警衛(wèi)隊(duì)(U.S.Coast Guard，USCG)是美國海上綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，也是西方國家較有代表性的國家海上綜合執(zhí)法隊(duì)伍。USCG隸屬國土安全部，主要履行國土防衛(wèi)、海上安全、海上治安、海上交通、海洋環(huán)境與資源保護(hù)等職責(zé)。國內(nèi)學(xué)者對(duì)美國海岸警衛(wèi)隊(duì)的研究由來已久，李培志編譯的《美國海岸警衛(wèi)隊(duì)》[1]、何學(xué)明等編著的《美國海上安全與海岸警衛(wèi)隊(duì)?wèi)?zhàn)略思想研究》[2]等系統(tǒng)介紹了USCG的歷史沿革、組織機(jī)構(gòu)、兵力部署、任務(wù)職能和戰(zhàn)略思想等。從研究領(lǐng)域來看，學(xué)者們對(duì)USCG裝備情況(綜合深水系統(tǒng)[3]、國家安全保衛(wèi)裝甲艦計(jì)劃[4]、小艇裝備[5])關(guān)注較多。此外，在USCG執(zhí)法情況方面，祁斌介紹了USCG行動(dòng)指南原則及USCG最新的海上執(zhí)法船情況[6]，傅崐成編譯的《美國海岸警衛(wèi)隊(duì)海上執(zhí)法的技術(shù)規(guī)范》、宋云霞翻譯的《美國海上行動(dòng)法指揮官手冊(cè)》等研究了USCG的執(zhí)法規(guī)范；在USCG戰(zhàn)略方面，盧佳[7]對(duì)美國海岸警衛(wèi)隊(duì)2010財(cái)政年度的戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)行了解讀，蘇朋[8]介紹了《美國海岸警衛(wèi)隊(duì)北極戰(zhàn)略方針》。

綜上可見，目前學(xué)者對(duì)USCG的研究集中在其基本情況、執(zhí)法規(guī)范及戰(zhàn)略規(guī)劃等方面，尚無對(duì)USCG海上執(zhí)法工作量和工作重點(diǎn)的系統(tǒng)分析，也缺乏對(duì)USCG職能動(dòng)態(tài)演變的分析。中美不同國情海情，導(dǎo)致難以有效對(duì)比兩者的海上執(zhí)法體制的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)。針對(duì)這一問題，本研究簡(jiǎn)要回顧USCG基本情況，對(duì)其職能的歷史演變進(jìn)行了研究；收集整理了USCG于2008-2015年期間公開的年報(bào)和簡(jiǎn)報(bào)等數(shù)據(jù)資料，運(yùn)用定量分析方法，結(jié)合對(duì)海警、港口公安等專業(yè)人士的咨詢，分析美國海岸警衛(wèi)隊(duì)的工作量，并對(duì)分析結(jié)果進(jìn)行解讀，結(jié)合中美國情海情差異提出相關(guān)建議，以期對(duì)中國海上執(zhí)法力量建設(shè)和工作開展有一定參考。

1 美國海岸警衛(wèi)隊(duì)基本情況

USCG是美國海上唯一的海上綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，其執(zhí)法海域范圍包括美國沿海地區(qū)2 500海里的通航水道、距海岸12海里的領(lǐng)海和340萬平方海里的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)?！睹绹ǖ洹返?4篇規(guī)定：“海岸警衛(wèi)隊(duì)是一個(gè)軍事機(jī)構(gòu)，無論什么時(shí)候，它都是美國武裝部隊(duì)的一個(gè)分支，而不僅僅是戰(zhàn)時(shí)或總統(tǒng)下達(dá)命令時(shí)”[9]。為了確保海岸警衛(wèi)隊(duì)的執(zhí)法權(quán)力，美國專門制定了《海岸警衛(wèi)隊(duì)法》，詳細(xì)規(guī)定了海岸警衛(wèi)隊(duì)的隸屬關(guān)系、職能任務(wù)、隊(duì)伍性質(zhì)、機(jī)構(gòu)設(shè)置等，賦予海岸警衛(wèi)隊(duì)登臨權(quán)、檢查權(quán)、抓捕權(quán)，甚至還賦予了其可以直接登臨美國海軍軍艦檢査的權(quán)力?！睹绹ǖ洹返?1至101條則詳細(xì)描述了美國海岸警衛(wèi)隊(duì)的20項(xiàng)執(zhí)法職責(zé)與權(quán)力[10]。因此，USCG具備軍事性、民事性和執(zhí)法性等多重屬性。

USCG的工作范圍包括美國海岸、港口、內(nèi)陸水域和國際水域，除了在美國海域執(zhí)法，USCG也在公海內(nèi)執(zhí)行國際公約、協(xié)議等，在實(shí)際執(zhí)法工作中，USCG會(huì)保持與地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)合作[11]，也會(huì)經(jīng)常與周邊國家開展國際合作[12]。

根據(jù)2014年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)[13]，USCG各類人員總數(shù)為155 569人，其中人員36 235人，退役軍人35 570人，合同雇員32 814人，輔助人員為29 620人，軍隊(duì)預(yù)備役和預(yù)備役退役軍人分別為7 351人、6 915人，公務(wù)員7 064人。截至2015年6月，USCG擁有排水量100 t以上的執(zhí)法船161艘，其中大型巡邏艦10艘，中型巡邏艦28艘，巡邏艦46艘，破冰船3艘[6]。

2 美國海岸警衛(wèi)隊(duì)職能的歷史演變

1915年1月20日，美國國會(huì)通過“美國海岸警衛(wèi)隊(duì)成立”法案，由美國救生管理處、緝私船管理處合并成USCG。緝私船管理處的成立緣于美國獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)后國庫虛空，為了增加稅收美國決定對(duì)英國商船收取高額關(guān)稅，但收取關(guān)稅必然導(dǎo)致大量走私，因此需要設(shè)立一個(gè)部門對(duì)走私進(jìn)行管理。USCG成立之初，職能限于救生和緝私管理，包括救生、攔截走私、販毒和販奴等。1939年，美國燈塔管理處并入U(xiǎn)SCG，燈塔維護(hù)、導(dǎo)航等成為USCG的職能之一。1946年，船舶檢查與導(dǎo)航局并入U(xiǎn)SCG[2]，其職能再一次得到擴(kuò)充，新獲得的職能包括船員管理和船舶安全檢查。

為應(yīng)對(duì)“9·11”事件，2002年11月25日美國總統(tǒng)布什簽署法案，由海岸警衛(wèi)隊(duì)、移民和歸化局及海關(guān)總署等22個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)合并成立國土安全部，其主要職責(zé)是保衛(wèi)國土安全及相關(guān)事務(wù)，使美國能夠更加協(xié)調(diào)和有效地對(duì)付恐怖襲擊威脅。由于USCG本身肩負(fù)海上安全和海上治安職能，劃歸國土安全部管轄確立了其海洋國土安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的地位，國土防衛(wèi)成為USCG的第一使命。

美國總統(tǒng)奧巴馬于2010年簽署了美國海岸警衛(wèi)隊(duì)授權(quán)法案[14]，賦予了USCG加強(qiáng)美國港口和水域安全的權(quán)利，允許其獲得相關(guān)船舶和飛機(jī)在美國水域巡邏的支援，新法案還增加了對(duì)拒絕認(rèn)罪的船舶操作人員，特別是涉嫌藥品走私及運(yùn)輸非法移民的船舶操作人員的犯罪懲罰的權(quán)力。

根據(jù)2012年修訂的《美國海岸警衛(wèi)隊(duì)法》和相關(guān)條例[15]，USCG主要職責(zé)包括：①在公海和美國管轄海域及其水下和上空?qǐng)?zhí)行或協(xié)助執(zhí)行所有適用的美聯(lián)邦法律。②對(duì)海上的情況進(jìn)行空中監(jiān)視或攔阻，執(zhí)行或協(xié)助執(zhí)行美國的相關(guān)法律規(guī)定。③在公海上和美國領(lǐng)海內(nèi)管理相關(guān)法律規(guī)定，宣傳和執(zhí)行改善人員生命安全和財(cái)產(chǎn)安全的相關(guān)規(guī)定；涵蓋法律未專門規(guī)定由其他執(zhí)行部門承擔(dān)的所有事務(wù)。④在公海上和美國管轄海域內(nèi)開發(fā)、建立、維護(hù)和運(yùn)行航海導(dǎo)航、破冰設(shè)施和救助設(shè)施，恰當(dāng)?shù)乜紤]國防的相關(guān)要求；確保各種安全事務(wù)。⑤在公海和美國管轄海域以外的地方，按照國際協(xié)議的規(guī)定，開發(fā)、建立、維護(hù)和運(yùn)行破冰設(shè)施。⑥在公海和美國管轄海域進(jìn)行海洋學(xué)研究。⑦保持待命狀態(tài)，隨時(shí)準(zhǔn)備好在戰(zhàn)爭(zhēng)期間提供特種服務(wù)，其中包括履行海上防區(qū)的指揮職責(zé)。USCG職能可以概括為5個(gè)方面：國土防衛(wèi)、海上治安、海上安全、海上交通、海洋資源和環(huán)境保護(hù)[16]。

2015 年 3 月美國發(fā)布的新版海上戰(zhàn)略《21世紀(jì)海上力量合作戰(zhàn)略》中[17]，把USCG作為負(fù)責(zé)提供西半球安全的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，再次擴(kuò)大了海岸警衛(wèi)隊(duì)在海上安全中擔(dān)負(fù)的任務(wù)。

從USCG發(fā)展歷程和歸屬部門變更經(jīng)歷看，美國經(jīng)過長(zhǎng)期探索，根據(jù)時(shí)代發(fā)展需求，通過早期機(jī)構(gòu)的合并、不同時(shí)期行政命令以及國會(huì)、總統(tǒng)授權(quán)等渠道和手段，成就了今天海岸警衛(wèi)隊(duì)的龐大規(guī)模和全面職能，使其成為美國唯一的海上綜合執(zhí)法力量，而進(jìn)入21世紀(jì)以后，國土防衛(wèi)和海上安全的職能呈現(xiàn)明顯加強(qiáng)趨勢(shì)。

3 美國海岸警衛(wèi)隊(duì)工作量占比分析

為系統(tǒng)分析USCG海上執(zhí)法工作量，本課題組收集整理了USCG于2008-2015年期間公開的年報(bào)和簡(jiǎn)報(bào)等數(shù)據(jù)資料，運(yùn)用“全工時(shí)評(píng)量法”和“折合全時(shí)工作量”定量指標(biāo)，結(jié)合海警、港口公安等專業(yè)人士咨詢結(jié)果，分析了美國海岸警衛(wèi)隊(duì)工作量的占比情況。

3.1 “折合全時(shí)工作量”定量指標(biāo)介紹

“折合全時(shí)工作量”這一指標(biāo)來源于R&D核算中的“R&D人員折合全時(shí)工作量”。R&D人員折合全時(shí)工作量是指全時(shí)人員折合全時(shí)工作量與所有非全時(shí)人員工作量之和，單位為人年。一個(gè)全時(shí)人員的折合全時(shí)工作量計(jì)為1；非全時(shí)人員按實(shí)際投入工作量進(jìn)行累加，將工作量折合成全時(shí)后的值。該方法也被稱為“全工時(shí)評(píng)量法”。

參考以上定義，本研究提出美國海岸警衛(wèi)隊(duì)折合全時(shí)工作量，其值為將美國海岸警衛(wèi)隊(duì)各項(xiàng)工作的工作量折合成全時(shí)后的值。這里的“全時(shí)”指的是滿工作時(shí)間。為便于計(jì)算，將指標(biāo)的單位定為人天。1(人天)折合全時(shí)工作量表示需要一人工作一天。這一指標(biāo)可將美國海岸警衛(wèi)隊(duì)各項(xiàng)工作的工作量單位統(tǒng)一化，使其可直接進(jìn)行比較分析。

3.2 數(shù)據(jù)處理

本研究數(shù)據(jù)來源于美國海岸警衛(wèi)隊(duì)官網(wǎng)(2008—2015年)，對(duì)數(shù)據(jù)的處理過程如下：①根據(jù)《美國法典》第 14 卷第 1 部分第 5 章，美國海岸警衛(wèi)隊(duì)的職能主要分為5個(gè)方面，國土防衛(wèi)、海上治安、海上安全、海上交通、海洋資源和環(huán)境保護(hù)[16]，將其各項(xiàng)工作進(jìn)行分類；②以充分利用現(xiàn)有數(shù)據(jù)為前提，綜合考慮工作的全覆蓋性與不重復(fù)性，建立美國海岸警衛(wèi)隊(duì)五大功能的工作指標(biāo)體系；③按照工作指標(biāo)體系，美國海岸警衛(wèi)隊(duì)2008—2015年這8年間各項(xiàng)工作的工作量(表1)。

國土防衛(wèi)職能包括6項(xiàng)工作指標(biāo)。指標(biāo)1，保護(hù)伊拉克海上石油基礎(chǔ)設(shè)施部署巡邏艇次數(shù)/艘(人員數(shù)量/人)；指標(biāo)2，美國軍用物資運(yùn)輸安全保障次數(shù)(次)；指標(biāo)3，高度可疑船舶登臨檢查次數(shù)(次)；指標(biāo)4為高客運(yùn)量客船護(hù)航(次)；指標(biāo)5，為關(guān)鍵的海上基礎(chǔ)設(shè)施和資源進(jìn)行巡邏(次)；指標(biāo)6，開展國防部指導(dǎo)的旋轉(zhuǎn)翼空中攔截行動(dòng)任務(wù)(次)。

海上治安職能包括8項(xiàng)工作指標(biāo)。指標(biāo)7，清繳可卡因重量(萬kg)；指標(biāo)8，阻擋非法移民人數(shù)(人)；指標(biāo)9，對(duì)懸掛美國國旗外國船只商檢次數(shù)(次)；指標(biāo)10，駛?cè)朊绹劭谕鈬粰z查次數(shù)(次)；指標(biāo)11，大陸架外緣的船只安全和保安檢查(次)；指標(biāo)12，檢查集裝箱個(gè)數(shù)(個(gè))；指標(biāo)13，設(shè)施安全和海洋污染相關(guān)檢查(次)；指標(biāo)14，外國港口設(shè)施反恐措施有效性評(píng)估(個(gè))。

海上安全職能包括7項(xiàng)工作指標(biāo)。指標(biāo)15，搜索、救援案件處理數(shù)量(個(gè))；指標(biāo)16，營(yíng)救人數(shù)(人)；指標(biāo)17，簽發(fā)商船船員證數(shù)量(個(gè))；指標(biāo)18，發(fā)現(xiàn)冰山數(shù)量(個(gè))；指標(biāo)19，運(yùn)輸工人資格證書(份)；指標(biāo)20，為海員發(fā)放認(rèn)證書(人)；指標(biāo)21，轉(zhuǎn)移干散貨(萬t)。

海上交通職能包括6項(xiàng)工作指標(biāo)。指標(biāo)22，發(fā)布安全建設(shè)公示次數(shù)(次)；指標(biāo)23，維修浮標(biāo)數(shù)量(個(gè))；指標(biāo)24，海上事故調(diào)查次數(shù)(次)；指標(biāo)25，參與協(xié)助商業(yè)轉(zhuǎn)運(yùn)次數(shù)(次)；指標(biāo)26，簽發(fā)了橋梁工程許可(個(gè))；指標(biāo)27，建立航行自動(dòng)識(shí)別系統(tǒng)(個(gè))。

海洋資源與環(huán)境保護(hù)職能包括5項(xiàng)工作指標(biāo)。指標(biāo)28，漁業(yè)保護(hù)登船檢查次數(shù)(次)；指標(biāo)29，污染事故調(diào)查次數(shù)(次)；指標(biāo)30，治理聯(lián)邦清理項(xiàng)目(件)；指標(biāo)31，檢查船只是否符合大氣排放標(biāo)準(zhǔn)(艘)；指標(biāo)32，登臨檢查休閑船只(次)。

表1 2008—2015年美國海岸警衛(wèi)隊(duì)五大功能工作的工作量[18]

續(xù)表

注：表中“—”部分表示未找到公開數(shù)據(jù).

3.3 測(cè)算思路與過程

本文擬分析美國海岸警衛(wèi)隊(duì)2008—2015年工作量的占比，由于各項(xiàng)工作的單位不同，引入美國海岸警衛(wèi)隊(duì)折合全時(shí)工作量這一指標(biāo)。測(cè)算思路與過程如表2所示。

表2 2008—2015年美國海岸警衛(wèi)隊(duì)五大功能的折合全時(shí)工作表占比測(cè)算表

注：?jiǎn)挝还ぷ髡酆先珪r(shí)工作量的數(shù)據(jù)分別來源于咨詢海警工作人員、根據(jù)工作性質(zhì)推測(cè)、根據(jù)原始資料估計(jì)、檢索國內(nèi)外相關(guān)案件、咨詢國內(nèi)港口公安等.

(1)根據(jù)2008—2015年間各項(xiàng)工作的工作量，求出8年間各項(xiàng)工作的工作量平均值(由于單位不同，這里稱為工作單位數(shù)平均值)。具體測(cè)算時(shí)，僅對(duì)有效歷史數(shù)據(jù)求算數(shù)平均，缺失數(shù)據(jù)不納入計(jì)算。

(2)按照每單位工作需耗費(fèi)的實(shí)際投入工作量，求出每單位工作的折合全時(shí)工作量，單位為人天。具體做法是，考慮每單位工作需要多少人(船)、多少天完成。

以“海洋資源與環(huán)境保護(hù)”功能為例，“漁業(yè)保護(hù)登船檢查次數(shù)”的單位工作折合全時(shí)當(dāng)量為15(人天)，表示漁業(yè)保護(hù)登船工作需要15人工作1天完成。其算法是：30×1/2，代表漁業(yè)保護(hù)工作需要一條船(船上30人)工作1天，1天檢查2次。(每單位工作的折合全時(shí)工作量的測(cè)算中所涉及的數(shù)據(jù)來源見表2)。

(3)求出單項(xiàng)工作的折合全時(shí)工作量。具體做法是，單項(xiàng)工作折合全時(shí)工作量=工作單位數(shù)平均值×每單位工作的折合全時(shí)工作量。

以“海洋資源與環(huán)境保護(hù)”功能為例，“漁業(yè)保護(hù)登船檢查次數(shù)”折合全時(shí)工作量為82 506.43人天，為其工作單位數(shù)平均值(5 500.43)×每單位工作的折合全時(shí)當(dāng)量(15)所得。

(4)求出單項(xiàng)工作的折合全時(shí)工作量占比。具體做法是，單項(xiàng)工作的折合全時(shí)工作量占比=單項(xiàng)工作的折合全時(shí)工作量/所有工作的折合全時(shí)工作量×100%。

(5)求出美國海岸警衛(wèi)隊(duì)五大功能的折合全時(shí)工作量占比。具體做法是，單一功能的折合全時(shí)工作量占比=單一功能的折合全時(shí)工作量/所有工作的折合全時(shí)工作量×100%。

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié)論

從USCG執(zhí)法任務(wù)構(gòu)成和工作量分析可知：

(1)USCG在最近8年中執(zhí)行任務(wù)最多的兩個(gè)職能是國土防衛(wèi)和海上治安，兩項(xiàng)任務(wù)折合全時(shí)工作量之和約占總?cè)蝿?wù)的66.27%，這些任務(wù)均與國家安全有關(guān)，表明USCG在維護(hù)美國國家海洋安全中的重要地位，本研究測(cè)算結(jié)果直接印證了美國2009年遭受“9·11”恐怖襲擊后實(shí)施的國土安全戰(zhàn)略，即非常重視并持續(xù)加大對(duì)國土安全的力量投入。

(2)海洋資源與環(huán)境保護(hù)任務(wù)占美國海岸警衛(wèi)隊(duì)任務(wù)比重最小，約為7.13%，從側(cè)面反映了USCG在海洋資源與環(huán)境保護(hù)方面的執(zhí)法壓力較小，分析原因，可能是由于美國國體與中國不同，且海洋管理模式與中國存在較大差異，海上現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法任務(wù)較少，行政執(zhí)法力量投入的需求弱。與之相比，中國海警是由海監(jiān)、漁政等隊(duì)伍組建而成，過去主要從事海域資源利用與海洋環(huán)境保護(hù)等方面的海上行政執(zhí)法工作，行政執(zhí)法日常任務(wù)繁重，近?，F(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法次數(shù)多，中美兩國差異較為顯著。

(3)高度可疑船舶登臨檢查次數(shù)、對(duì)懸掛美國國旗外國船只商檢次數(shù)、駛?cè)朊绹劭谕鈬粰z查次數(shù)、大陸架外緣船只安全和保安檢查其4者的折合全時(shí)工作量之和約為33.29%，占據(jù)全部工作量近1/3，可看出，船舶安全檢查是日常工作的重點(diǎn)。

(4)所有工作量中，單項(xiàng)占比最高的是搜索及救援案件處理，約為15.86%。這項(xiàng)任務(wù)與美國海岸警衛(wèi)隊(duì)的前身機(jī)構(gòu)之一(救生管理處)有關(guān)，USCG從事搜救工作已有150多年的歷史，營(yíng)救失事船只、失事人員一直以來都是USCG任務(wù)的重心。

4.2 建議

基于以上分析，提出具體建議如下。

(1)完善我國海上執(zhí)法法律建設(shè)?？v觀USCG發(fā)展史，其所有職能都在法律授權(quán)下進(jìn)行，比如美國海岸警衛(wèi)隊(duì)在執(zhí)行登船臨檢、武力使用，以及海上禁毒、漁業(yè)、環(huán)境保護(hù)、海洋國土安全等方面都有具體的執(zhí)法規(guī)范。美國《海岸警衛(wèi)隊(duì)法》賦予USCG登臨權(quán)、檢查權(quán)、抓捕權(quán)，1982年國防部甚至批準(zhǔn)USCG特遣隊(duì)在和平時(shí)期有權(quán)登臨海軍艦艇執(zhí)法。USCG完善的立法體系和執(zhí)法規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予我們一定的啟示，應(yīng)根據(jù)國家戰(zhàn)略需求，及時(shí)完善法律體系，給予海上執(zhí)法隊(duì)伍以明確授權(quán)。

(2)進(jìn)一步明確我國各海上執(zhí)法隊(duì)伍定位。USCG相關(guān)法律賦予其承擔(dān)幾乎所有海上執(zhí)法任務(wù)的權(quán)限，凡是與海洋相關(guān)的管理事務(wù)，海岸警衛(wèi)隊(duì)都有權(quán)干涉，體現(xiàn)了其作為美國海上唯一的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的重要性。同時(shí)，作為海上安全防衛(wèi)和海上利益保護(hù)的武裝力量，USCG在保障美國重大國家利益中也發(fā)揮著關(guān)鍵作用。這些執(zhí)法任務(wù)和職能并非自USCG建立之初就確立，而是隨著時(shí)代的發(fā)展，根據(jù)國家需求逐漸合并而成的。比較而言，中美海警在隊(duì)伍構(gòu)成和定位上差距巨大，例如中國海巡、海上搜救等任務(wù)等仍然是獨(dú)立的部門執(zhí)行(海事局、救助打撈局)。

(3)推動(dòng)我國海警信息進(jìn)一步透明化。美國海岸警衛(wèi)隊(duì)每年發(fā)布其執(zhí)法任務(wù)，同期發(fā)布的還有海岸警衛(wèi)隊(duì)的財(cái)政預(yù)算，以公告或政策文件的形式對(duì)每年工作成果進(jìn)行公布，對(duì)于政府海洋決策和公眾知情都有積極的意義，同時(shí)也擴(kuò)大了海岸警衛(wèi)隊(duì)的影響力。中國海監(jiān)總隊(duì)曾于2001年5月制定海洋行政執(zhí)法統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度[19]，2008年出版了《中國海洋行政執(zhí)法統(tǒng)計(jì)年鑒》，對(duì)2001—2007年海洋行政執(zhí)法力量派出情況進(jìn)行了總結(jié)，國家海洋局定期發(fā)布中國海警艦船釣魚島領(lǐng)海巡航等活動(dòng)公告，但尚未建立起海上綜合執(zhí)法年度公報(bào)制度。建議依托國家海洋局盡快建立海洋綜合執(zhí)法統(tǒng)計(jì)制度，加快統(tǒng)計(jì)工作的信息化和網(wǎng)絡(luò)化、公開化建設(shè)，以便為國家海洋管理部門提供決策依據(jù)，給公眾提供一個(gè)了解海洋綜合執(zhí)法工作的窗口。

需要重點(diǎn)提出的是，由于中國國情與美國不同，在海洋綜合執(zhí)法體制上也應(yīng)有所側(cè)重。例如美國海岸警衛(wèi)隊(duì)海洋資源與環(huán)境保護(hù)任務(wù)的占比僅約7%，而初步估計(jì)中國海警可能達(dá)到90%以上。美國海洋管理模式、海上執(zhí)法實(shí)踐與中國有較大差異，反映了中美國體、國情的巨大差異。從數(shù)據(jù)分析結(jié)論看，海上國土防衛(wèi)、海上安全才是美國海洋綜合管理最重要的部分，而2015年3月美國發(fā)布的新版海上戰(zhàn)略《21 世紀(jì)海上力量合作戰(zhàn)略》中，把USCG作為負(fù)責(zé)提供西半球安全的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，再次擴(kuò)大了海岸警衛(wèi)隊(duì)在海上安全中擔(dān)負(fù)的任務(wù)，也印證了“國土安全”是USCG的重中之重。而中國的國土防衛(wèi)主要由海軍負(fù)責(zé)，中國海警主要負(fù)責(zé)海洋行政執(zhí)法和維權(quán)。因此，中國不能照搬美國海岸警衛(wèi)隊(duì)模式建設(shè)中國海警隊(duì)伍，而要立足國情海情，因地制宜，建設(shè)一支有中國特色的海警隊(duì)伍。

5 結(jié)束語

保衛(wèi)近海國土安全、打擊有組織犯罪和保護(hù)商船仍是未來美國海岸警衛(wèi)隊(duì)的戰(zhàn)略任務(wù)。美國海岸警衛(wèi)隊(duì)的口號(hào)是“時(shí)刻準(zhǔn)備著”，要時(shí)刻保持最佳狀態(tài)，以實(shí)現(xiàn)美國國家利益最大化。中國要建設(shè)海洋強(qiáng)國，離不開海上執(zhí)法力量的護(hù)航。美國海岸警衛(wèi)隊(duì)的發(fā)展歷程、職能演變以及工作任務(wù)布局給了我們諸多啟示，相信中國在建設(shè)海上執(zhí)法力量上一定能走出一條符合制度國情、適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的特色之路。

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[18] 數(shù)據(jù)來自美國海岸警衛(wèi)隊(duì)官網(wǎng)：http://www.navcen.uscg.gov/，2008-2015年期間公布的Performance Report、snapshot或Budget相關(guān)文件[EB/OL].(2016-2-13)[2016-7-11].http://www.uscg.mil/budget/;http://www.uscg.mil/budget/archive.asp.

[19] 孫書賢.中國海洋行政執(zhí)法統(tǒng)計(jì)年鑒[M].北京：海洋出版社，2008.

Function Evolvement and Workload Proportion of the U.S.Coast Guard:Based on the Official Data of the U.S.Coast Guard during 2008—2015

LIU Dahai1，LIU Fangming1，LIAN Chenchao2,3，LI Xiaoxuan1

(1.First Institute of Oceanography，SOA，Qingdao 266061，China;2.Peking University，Beijing 100871，China;3.Renmin University of China，Beijing 100872,China)

Based on the review of the basic background of the U.S.Coast Guard,the paper studies the historical evolvement of the functions of the U.S.Coast Guard.Using the ‘Full-time Measurement Method’ and ‘Full-time Equivalent Workload’ index,the paper analyzes the data of the U.S.Coast Guard during 2008—2015.Combined with the consultation from the coast guard,port public security and other professionals,the paper quantitatively analyzes the workload proportion of the U.S.Coast Guard and discusses the analysis results.Based on the above,the paper puts forward some suggestions from the perspective of constructing China’s maritime law enforcement force and their actual work.

U.S.Coast Guard，F(xiàn)unction evolvement，F(xiàn)ull-time Equivalent，Workload of U.S.Coast Guard

2016-03-01；

2016-06-06

劉大海，助理研究員，博士，研究方向?yàn)楹Ｑ笳?，電子信箱：liudahai@fio.org.cn

E3/7；P7

A

1005-9857(2016)07-0084-08