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    困境與出路:黨代會(huì)常任制必須實(shí)體化

    2016-03-13 08:42:05郭文亮李金哲單文龍
    關(guān)鍵詞:實(shí)體化黨委會(huì)黨代會(huì)

    郭文亮 李金哲 單文龍

    (中山大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,廣東 廣州 510275)

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    困境與出路:黨代會(huì)常任制必須實(shí)體化

    郭文亮李金哲單文龍

    (中山大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,廣東 廣州 510275)

    摘要:黨代會(huì)常任制是無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨創(chuàng)始人所開(kāi)創(chuàng)的制度設(shè)計(jì),也是落實(shí)黨代會(huì)領(lǐng)導(dǎo)地位的重要前提,但后來(lái)由于各種主客觀方面的原因,各國(guó)共產(chǎn)黨普遍沒(méi)有堅(jiān)持下來(lái),黨代會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)地位被虛化,黨的決策難以民主化、科學(xué)化。黨的十六大明確提出要探索黨代會(huì)常任制,并在一些省市進(jìn)行了試點(diǎn),但一直未取得突破性進(jìn)展,因此,要真正破解黨代會(huì)常任制改革的困境與出路,就必須重新科學(xué)界定黨代會(huì)與黨委會(huì)的關(guān)系,增設(shè)黨代會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu),落實(shí)黨代表各項(xiàng)權(quán)利,推動(dòng)黨代會(huì)常任制實(shí)體化。

    關(guān)鍵詞:黨代會(huì)常任制;實(shí)體化;黨委會(huì);年會(huì)制;黨代會(huì)

    黨代會(huì)常任制是從馬克思、恩格斯創(chuàng)立的黨代會(huì)年會(huì)制中發(fā)展而來(lái),經(jīng)過(guò)列寧的實(shí)踐探索,曾經(jīng)一度在各國(guó)的馬克思主義政黨中實(shí)行,但后來(lái)都未堅(jiān)持下來(lái),黨代會(huì)常任制是黨內(nèi)民主決策形式的具體體現(xiàn)、是黨內(nèi)權(quán)力有序運(yùn)行的必要條件。中國(guó)共產(chǎn)黨自建立以來(lái)就十分重視黨內(nèi)民主建設(shè),從黨的一大到黨的四大曾短暫嘗試過(guò)黨代會(huì)年會(huì)制,但由于國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)和“左”的錯(cuò)誤影響沒(méi)能堅(jiān)持下來(lái)。改革開(kāi)放后,黨開(kāi)始重新試點(diǎn)黨代會(huì)常任制,特別是黨的十六大報(bào)告明確提出進(jìn)行黨代會(huì)常任制試點(diǎn)工作,這項(xiàng)工作雖然得到黨中央的確認(rèn)和推動(dòng),但多年來(lái)在各地的實(shí)踐中沒(méi)有抓住實(shí)行黨代會(huì)常任制的本質(zhì),黨代會(huì)常任制基本上沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,而黨代會(huì)常任制能不能實(shí)體化就成為黨代會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)地位能不能落實(shí)的關(guān)鍵所在。

    一、從年會(huì)制到常任制:黨代會(huì)會(huì)制探索的歷史演變

    黨代會(huì)常任制理念最早由馬克思、恩格斯提出,并在其創(chuàng)建的世界上第一個(gè)無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨組織——共產(chǎn)主義者同盟中首先實(shí)施。無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨執(zhí)政踐行常任制理念始于列寧,斯大林時(shí)期遭到廢止。中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)黨代會(huì)常任制也做了一些可貴的探索,為進(jìn)一步推行黨代會(huì)常任制積累了初步的經(jīng)驗(yàn)。

    (一)馬克恩、恩格斯時(shí)期黨代會(huì)年會(huì)制的初創(chuàng)

    1847年,馬克思、恩格斯創(chuàng)建了共產(chǎn)主義者同盟,明確提出由黨員民主選舉產(chǎn)生黨的各級(jí)委員會(huì),其當(dāng)選者上任后如不稱職可以由黨代表會(huì)議隨時(shí)撤換,并強(qiáng)調(diào)黨的權(quán)力中心不在中央委員會(huì),而在黨代表大會(huì)。在馬克思、恩格斯起草的《共產(chǎn)主義者同盟章程》中明確規(guī)定“中央委員會(huì)是全盟的權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān),向代表大會(huì)報(bào)告工作……代表大會(huì)是全盟的立法機(jī)關(guān)……代表大會(huì)于每年8月舉行。遇有緊急情況中央委員會(huì)得召集非常代表大會(huì)”[1]?!豆伯a(chǎn)主義者同盟章程》不僅規(guī)定了黨代會(huì)年會(huì)制,而且還規(guī)定了決策機(jī)構(gòu)黨代會(huì)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)中央委員會(huì)的地位及其相互關(guān)系,為后來(lái)馬克思主義政黨代表大會(huì)常任制建設(shè)提供了范本。

    1869年建立的德國(guó)社會(huì)民主工黨是世界第一個(gè)在民族國(guó)家范圍內(nèi)建立的社會(huì)主義政黨,德國(guó)社會(huì)民主工黨正式實(shí)行了黨代會(huì)年會(huì)制,“從1869年至1914年該黨指導(dǎo)思想上改變方向?yàn)橹?,這45年之中該黨有33年處于合法斗爭(zhēng)的在野黨地位,堅(jiān)持實(shí)行黨代表大會(huì)年會(huì)制,召開(kāi)了三十三次黨代表大會(huì)”[2]。1892年恩格斯在致奧古斯特·倍倍爾的信中強(qiáng)調(diào):“應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持每年召開(kāi)一次黨代表大會(huì)。即使為了遵守黨章,你們執(zhí)行委員會(huì)也必須這樣做……讓全黨哪怕一年有一次發(fā)表自己意見(jiàn)的機(jī)會(huì),一般說(shuō)來(lái)也是重要的。”[3]

    馬克思、恩格斯對(duì)黨代會(huì)常任制的探索主要是實(shí)行黨代會(huì)年會(huì)制,通過(guò)這種形式實(shí)踐黨內(nèi)民主是符合當(dāng)時(shí)歷史實(shí)際和客觀條件的。第一,共產(chǎn)黨員總體數(shù)量和黨代表數(shù)量不多,黨內(nèi)事務(wù)也不多,黨代會(huì)召開(kāi)相對(duì)容易;第二,歐洲國(guó)家國(guó)土面積普遍不大,黨員集中起來(lái)的成本較低,每年進(jìn)行一次集體決策具有現(xiàn)實(shí)可能性。隨著共產(chǎn)黨的黨員隊(duì)伍發(fā)展并進(jìn)一步成為執(zhí)政黨,黨代會(huì)年會(huì)制帶來(lái)的問(wèn)題慢慢凸現(xiàn)。

    (二)列寧時(shí)期黨代會(huì)年會(huì)制的進(jìn)一步實(shí)踐

    馬克思、恩格斯時(shí)期的黨代會(huì)年會(huì)制被列寧繼承下來(lái),并在執(zhí)政后試圖探索一條更切實(shí)可行的發(fā)展道路。蘇聯(lián)共產(chǎn)黨的前身是俄國(guó)社會(huì)民主工黨,它于1898年宣告成立, 成立后便被沙皇政府視為異端,遭到不斷鎮(zhèn)壓,甚至無(wú)法正常開(kāi)展工作。在這種艱難處境下,列寧在1903年7月的俄國(guó)社會(huì)民主工黨第二次代表大會(huì)上向大會(huì)提交的《社會(huì)民主工黨章程草案》第2條規(guī)定:“黨的最高機(jī)關(guān)是黨代表大會(huì)。代表大會(huì)由中央委員會(huì)召開(kāi)(盡可能至少每?jī)赡暌淮??!盵4]11905年4月俄國(guó)社會(huì)民主工黨第三次代表大會(huì)通過(guò)《俄國(guó)社會(huì)民主工黨黨章》中確立“代表大會(huì)由黨中央委員會(huì)召開(kāi),每年一次”[4]7。

    1906年9月,列寧收到了孟什維克“南俄代表會(huì)議”通過(guò)的組織章程,其中補(bǔ)充了這樣一條新內(nèi)容:“黨的最高機(jī)關(guān)是黨代表大會(huì),代表大會(huì)盡可能每年召開(kāi)一次?!绷袑幨挚隙ㄟ@一點(diǎn),當(dāng)即表明“我們熱烈歡迎這一改進(jìn)”[5]。由于革命活動(dòng)受到鎮(zhèn)壓,1907年4月在倫敦召開(kāi)黨的五大后,直至1917年7月才召開(kāi)黨的六大。俄國(guó)十月革命后,布爾什維克執(zhí)掌國(guó)家政權(quán),雖然面臨國(guó)內(nèi)外雙重困境,列寧仍然堅(jiān)持黨代會(huì)年會(huì)制,1918~1923年先后召開(kāi)6次黨代會(huì)(黨的七大到十二大),堅(jiān)持由黨代會(huì)決定執(zhí)政黨的治國(guó)方略,將黨內(nèi)最高決策權(quán)賦予黨代會(huì)。

    1924年列寧去世后,黨代會(huì)年會(huì)制逐漸被斯大林拋棄。斯大林將十五大黨章修改為:“黨的全國(guó)代表大會(huì)至少每?jī)赡暾匍_(kāi)一次。”[6]之后黨的十六大比原計(jì)劃推遲1年進(jìn)行,黨的十七大與黨的十六大相隔4年,黨的十八大則與黨的十七大隔了5年,黨的十九大則是與黨的十八大相隔了13年。經(jīng)過(guò)斯大林時(shí)期,黨代會(huì)年會(huì)制被廢止,黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)由黨代會(huì)逐漸轉(zhuǎn)移到中央政治局,中央政治局的權(quán)力又集中到斯大林個(gè)人手中。斯大林去世后,這種黨的權(quán)力又高度集中在總書(shū)記一人之手的體制一直延續(xù)到蘇共最后垮臺(tái)。阿克頓勛爵說(shuō)過(guò):“不受約束的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗,絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗?!盵7]正是這種權(quán)力高度集中的體制造成蘇共領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力沒(méi)有任何約束,權(quán)力濫用與腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重,人民漸漸不再相信蘇共能代表自己的利益。蘇共垮臺(tái)前不久,蘇聯(lián)社會(huì)科學(xué)院曾對(duì)蘇聯(lián)人民進(jìn)行了一次調(diào)查,結(jié)果是“認(rèn)為蘇共代表全體勞動(dòng)人民的只占7%,認(rèn)為蘇共代表工人的占4%,而認(rèn)為蘇共代表全體黨員的也只有11%。但是說(shuō)蘇共代表誰(shuí)呢?認(rèn)為就是代表黨的官僚、代表干部、代表機(jī)關(guān)工作人員,持有這樣一種看法的占到85%”[8]。說(shuō)明這種高度集權(quán)的體制已經(jīng)喪失了人民的信任,最終導(dǎo)致了1991年蘇共垮臺(tái)與蘇聯(lián)的解體。

    蘇共在黨代會(huì)常任制上的探索主要是在列寧時(shí)期,列寧將一個(gè)在野黨通過(guò)革命變成執(zhí)政黨,列寧一直注重黨內(nèi)民主,特別重視黨代會(huì)年會(huì)制,倡導(dǎo)民主集中制,在馬克思、恩格斯的基礎(chǔ)上探索如何在執(zhí)政后仍然實(shí)行黨代會(huì)年會(huì)制,并初步建立工農(nóng)檢察院(后改為中央紀(jì)律檢查委員會(huì)),用于監(jiān)督黨委會(huì)。但由于列寧過(guò)早去世,他所設(shè)計(jì)的黨代會(huì)年會(huì)制被后繼者廢止,其主要原因有兩個(gè):一是蘇共剛開(kāi)始黨員不多,執(zhí)政后黨員數(shù)量膨脹,每年開(kāi)會(huì)成本巨大;二是斯大林熱衷于個(gè)人集權(quán),黨代會(huì)年會(huì)制不利于個(gè)人集權(quán)。

    (三)中國(guó)共產(chǎn)黨黨代會(huì)常任制的新探索

    中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)黨代會(huì)常任制的探索最初也是從黨代會(huì)年會(huì)制開(kāi)始的。從黨的一大到黨的三大均是每年舉行1次,1922年黨的二大通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》就規(guī)定“全國(guó)代表大會(huì)每年由中央執(zhí)行委員會(huì)定期召集一次”“全國(guó)代表大會(huì)為本黨最高機(jī)關(guān);在全國(guó)大會(huì)閉會(huì)期間,中央執(zhí)行委員會(huì)為最高機(jī)關(guān)”[9]。1921~1928年中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)了6次黨代會(huì),基本實(shí)行了黨代會(huì)年會(huì)制,但后來(lái)由于國(guó)民黨殘酷鎮(zhèn)壓革命,中國(guó)共產(chǎn)黨的活動(dòng)受到嚴(yán)厲打壓,直至1945年才召開(kāi)黨的七大。黨的七大《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》雖然規(guī)定黨的代表大會(huì)每3年或2年召開(kāi)一次,但由于解放戰(zhàn)爭(zhēng)、朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)及建國(guó)初期各項(xiàng)急迫工作的耽擱,黨的八大至1956年才召開(kāi)。

    建國(guó)后,黨開(kāi)始執(zhí)掌政權(quán),在黨的八大召開(kāi)前夕,黨內(nèi)開(kāi)始討論實(shí)行黨代會(huì)常任制問(wèn)題。1956年4月28日毛澤東提出:“是否可以仿照人民代表大會(huì)的辦法,設(shè)黨的常任代表。我們有人民的國(guó)會(huì),有黨的國(guó)會(huì),黨的國(guó)會(huì)就是黨的代表大會(huì)。設(shè)常任代表有什么好處呢?就是可以一年開(kāi)一次代表大會(huì)。我們已經(jīng)有十年沒(méi)有開(kāi)黨的代表大會(huì)了,有了常任代表制度,每年就非開(kāi)會(huì)不可。是不是可以考慮采用這個(gè)辦法,比如五年一任。這還沒(méi)有寫(xiě)到黨章草案上去,提出來(lái)請(qǐng)大家考慮,看是否可以。”[10]這個(gè)觀點(diǎn)立刻得到黨內(nèi)的響應(yīng),1956年9月15日在黨的八大上,鄧小平做了《關(guān)于修改黨的章程的報(bào)告》,第一次系統(tǒng)地闡述了黨代會(huì)常任制,認(rèn)為要“把黨的民主生活提高到更高的水平,黨中央委員會(huì)在黨章草案中,決定采取一項(xiàng)根本的改革,就是把黨的全國(guó)的、省一級(jí)的和縣一級(jí)的代表大會(huì),都改作常任制,多少類似各級(jí)人民代表大會(huì)那樣……代表大會(huì)常任制的最大好處,是使代表大會(huì)可以成為黨的充分有效的最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)”[11]。但在之后的反右運(yùn)動(dòng)背景下,黨代會(huì)沒(méi)有再按時(shí)召開(kāi),無(wú)法及時(shí)糾正黨的錯(cuò)誤。

    自黨的十一大開(kāi)始,黨代會(huì)穩(wěn)定在每5年舉行一次。改革開(kāi)放后,黨代會(huì)常任制試點(diǎn)開(kāi)始成為推進(jìn)黨內(nèi)民主的一個(gè)重要內(nèi)容。 自1988年始,全國(guó)有12個(gè)縣市區(qū)陸續(xù)開(kāi)始了黨代會(huì)常任制的試點(diǎn)。黨的十六大報(bào)告提出要“擴(kuò)大在市、縣進(jìn)行黨的代表大會(huì)常任制試點(diǎn),積極探索黨的代表大會(huì)閉會(huì)期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式”[12]。黨代會(huì)常任制的試點(diǎn)在全國(guó)開(kāi)始慢慢推進(jìn),但仍未找到一條切實(shí)可行的路徑。

    總體而言,中國(guó)共產(chǎn)黨在黨代會(huì)常任制上的探索由于主客觀方面的原因,雖然一些試點(diǎn)單位在形式上實(shí)現(xiàn)了每年召開(kāi)一次黨代會(huì),但始終沒(méi)有抓住黨代會(huì)常任制的關(guān)鍵——黨代會(huì)常任制的實(shí)體化,因而經(jīng)過(guò)十幾年的試點(diǎn)仍未找到黨代會(huì)常任制的突破點(diǎn),真正落實(shí)黨代會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)地位。

    二、存在問(wèn)題與原因:黨代會(huì)的決策地位被虛化

    黨代會(huì)常任制改革的實(shí)質(zhì)不僅涉及到黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行具體機(jī)制問(wèn)題,更是關(guān)系到權(quán)力運(yùn)行背后的根本理念問(wèn)題,即集體民主決策還是少數(shù)甚至個(gè)人決策問(wèn)題。斯大林時(shí)期,由于社會(huì)主義國(guó)家共產(chǎn)黨受蘇共政黨機(jī)制的影響,普遍未能實(shí)現(xiàn)黨代會(huì)常任制,導(dǎo)致黨代會(huì)的決策權(quán)被虛化,進(jìn)而給各國(guó)社會(huì)主義事業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p失。

    (一)存在問(wèn)題

    1.黨代會(huì)地位虛化

    各國(guó)共產(chǎn)黨在創(chuàng)黨之初基本上堅(jiān)持了馬克恩、恩格斯和列寧設(shè)計(jì)的組織架構(gòu),分別設(shè)立了決策機(jī)構(gòu)黨代會(huì)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)黨委會(huì)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)紀(jì)律檢查委員會(huì),但實(shí)際操作中卻模糊了三者之間的關(guān)系和定位,從而造成了黨代會(huì)地位虛化?!吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》(以下簡(jiǎn)稱《黨章》)第10條第3款規(guī)定:“黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān),是黨的全國(guó)代表大會(huì)和它所產(chǎn)生的中央委員會(huì)。黨的地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān),是黨的地方各級(jí)代表大會(huì)和它們所產(chǎn)生的委員會(huì)?!饵h章》又規(guī)定:“在全國(guó)代表大會(huì)閉會(huì)期間,中央委員會(huì)執(zhí)行全國(guó)代表大會(huì)的決議,領(lǐng)導(dǎo)黨的全部工作,對(duì)外代表中國(guó)共產(chǎn)黨?!盵13]①由于黨代會(huì)5年才召開(kāi)1次,間隔時(shí)間長(zhǎng)、會(huì)期短,加上黨代會(huì)沒(méi)有自己的常設(shè)機(jī)構(gòu),一切有關(guān)黨代會(huì)的籌備、黨代會(huì)上要討論的重大決策以及重要人事安排都是由黨委會(huì)一手操辦,這樣,黨委會(huì)實(shí)際上就承擔(dān)了黨代會(huì)的職能,既扮演了黨的權(quán)力決策機(jī)關(guān)角色,又扮演了黨的權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)角色,形成了“自己決策自己執(zhí)行”的一種局面,從而導(dǎo)致了黨代會(huì)地位虛化。

    2.黨代表權(quán)利弱化

    黨代表是黨代會(huì)權(quán)力的直接體現(xiàn)者、是體現(xiàn)黨代會(huì)決策權(quán)的直接承擔(dān)者和落實(shí)黨代會(huì)決策權(quán)的重要監(jiān)督者,但現(xiàn)實(shí)中,黨代表的權(quán)利發(fā)揮空間過(guò)于狹小,導(dǎo)致黨代表權(quán)利的弱化。

    一是黨代會(huì)間隔時(shí)間過(guò)長(zhǎng),5年才開(kāi)1次黨代會(huì),黨代表平時(shí)基本上沒(méi)有機(jī)會(huì)行使自己的權(quán)利,且會(huì)前議題和主要文件不公布,黨代表來(lái)不及廣泛征求黨員意見(jiàn),無(wú)法及時(shí)反映黨員群眾的訴求。

    二是黨代會(huì)會(huì)期短,一般為10天左右,黨代表對(duì)會(huì)上要討論的很多重大議題和文件來(lái)不及認(rèn)真思考和審議,黨代表難以在會(huì)上真正表達(dá)自己和廣大黨員的心聲。

    三是閉會(huì)期間,由于黨代表不是專職的,都有自己繁忙的本職工作,加上缺乏必要的平臺(tái)和暢通的渠道,黨代表沒(méi)有充分的時(shí)間和精力做深入的調(diào)查研究,難以充分發(fā)揮黨代表的權(quán)力監(jiān)督作用。

    四是黨代表自身缺乏行使決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)的意識(shí)及責(zé)任感?,F(xiàn)任黨代表多由黨委領(lǐng)導(dǎo)干部、明星名人或勞模構(gòu)成,前者有決策者和執(zhí)行者集于一身的角色沖突,后者在一定范圍內(nèi)缺乏黨代表應(yīng)有的權(quán)利意識(shí),這樣的黨代表很難真正代表廣大黨員發(fā)揮民主決策和監(jiān)督作用。

    3.黨委會(huì)權(quán)力過(guò)大

    按照現(xiàn)行《黨章》中規(guī)定的黨內(nèi)權(quán)力機(jī)構(gòu)設(shè)置,黨內(nèi)決策機(jī)構(gòu)黨代會(huì)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)黨委會(huì)以及監(jiān)督機(jī)構(gòu)紀(jì)委會(huì)是相對(duì)分離的,但由于決策權(quán)的虛化和監(jiān)督權(quán)的“矮化”,黨委會(huì)成為集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)于一身的超級(jí)“權(quán)力中心”。

    從馬克恩、恩格斯開(kāi)創(chuàng)的共產(chǎn)黨黨內(nèi)制度設(shè)計(jì)來(lái)看,黨代會(huì)是黨內(nèi)重大事務(wù)的決策機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān),但由于黨代會(huì)年會(huì)制未能堅(jiān)持下去,黨代會(huì)的決策權(quán)實(shí)際上轉(zhuǎn)移到了黨委會(huì),某種意義上黨代會(huì)的決策地位形同虛設(shè)。

    黨的權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)紀(jì)委檢查委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱紀(jì)委)既沒(méi)有黨代會(huì)理論上的決策機(jī)關(guān)地位,也沒(méi)有與權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)黨委會(huì)的同等地位?!饵h章》第43條明確規(guī)定:“黨的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)在黨的中央委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作?!盵13]紀(jì)委雖然與黨委會(huì)一樣是在黨代會(huì)上同時(shí)產(chǎn)生的,但實(shí)際上卻成了黨委會(huì)的“下屬機(jī)構(gòu)”,紀(jì)委的監(jiān)督權(quán)被“矮化”。

    由上可知,黨委會(huì)不僅擁有執(zhí)行權(quán),實(shí)際上還擁有決策權(quán)與監(jiān)督權(quán),集三權(quán)于一身,成為至高無(wú)上的“權(quán)力中心”。黨內(nèi)權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)擁有如此大的權(quán)力,又缺乏嚴(yán)格有效的權(quán)力監(jiān)督制約,發(fā)生權(quán)力濫用與腐敗的幾率就有可能會(huì)增加。

    (二)原因分析

    黨代會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)地位被虛化,黨代表的決策和監(jiān)督權(quán)利被弱化,究其原因主要不是黨代會(huì)和黨代表主觀上不作為,而是客觀上不能作為,即制度運(yùn)行上的缺陷造成的。

    一方面《黨章》存在對(duì)黨代會(huì)與黨委會(huì)地位與關(guān)系定位的矛盾。《黨章》規(guī)定:“黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān),是黨的全國(guó)代表大會(huì)和它所產(chǎn)生的中央委員會(huì)。黨的地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān),是黨的地方各級(jí)代表大會(huì)和它們所產(chǎn)生的委員會(huì),黨的各級(jí)委員會(huì)向同級(jí)的代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?!盵13]《黨章》又明確規(guī)定黨的各級(jí)委員會(huì)要向同級(jí)黨的代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作,一般來(lái)說(shuō),只有下級(jí)機(jī)關(guān)才向上級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作,《黨章》既然明確規(guī)定黨代會(huì)和黨委會(huì)都是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān),同樣是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的黨委會(huì)怎么要向黨代會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作呢?正是這種矛盾的定位,加上《黨章》又規(guī)定:“黨的全國(guó)代表大會(huì)每五年舉行一次,由中央委員會(huì)召集”,“在全國(guó)代表大會(huì)閉會(huì)期間,中央委員會(huì)執(zhí)行全國(guó)代表大會(huì)的決議,領(lǐng)導(dǎo)黨的全部工作,對(duì)外代表中國(guó)共產(chǎn)黨”[13],從而導(dǎo)致黨代會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)實(shí)際上轉(zhuǎn)移到了黨委會(huì),黨代會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)地位就這樣被虛化了。

    另一方面黨代會(huì)缺乏自己的常設(shè)機(jī)構(gòu)。黨代會(huì)要維護(hù)黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)地位、發(fā)揮黨內(nèi)決策作用,凡涉及黨代會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的工作應(yīng)該由黨代會(huì)自己的常設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān),就像全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的工作應(yīng)該由全國(guó)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)來(lái)承擔(dān)一樣。但長(zhǎng)期以來(lái)黨代會(huì)一直缺乏自己的常設(shè)機(jī)構(gòu),從而導(dǎo)致黨代會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的工作都是由黨委會(huì)來(lái)承擔(dān),加之黨代會(huì)沒(méi)有常設(shè)機(jī)構(gòu),黨代表亦不能充分發(fā)揮自己參與決策和監(jiān)督的作用。

    三、思路與對(duì)策:黨代會(huì)常任制實(shí)體化

    從馬克思、恩格斯創(chuàng)設(shè)黨代會(huì)年會(huì)制到近年來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨探索常任制改革和發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看,黨代會(huì)常任制是黨內(nèi)決策民主化、科學(xué)化和法制化的必然要求,但黨代會(huì)常任制要得到真正落實(shí),就必須要將黨代會(huì)常任制實(shí)體化。

    (一)何謂黨代會(huì)常任制

    要推行黨代會(huì)常任制,首先必須科學(xué)理解黨代會(huì)常任制的涵義,黨代會(huì)常任制是一種黨代會(huì)會(huì)制,黨代會(huì)的會(huì)制最初設(shè)計(jì)為年會(huì)制,現(xiàn)在多設(shè)計(jì)為常任制。年會(huì)制是1年召開(kāi)1次黨代會(huì),常任制是介于年會(huì)制與定期制(4年或5年)之間的一種會(huì)制,如把黨代會(huì)常任制僅僅理解為1年召開(kāi)1次黨代會(huì)是不科學(xué)的。黨代會(huì)常任制是指黨的代表大會(huì)完成換屆選舉任務(wù)后,在黨代會(huì)任期內(nèi),持續(xù)行使黨的代表大會(huì)職權(quán)的一種會(huì)制,在此期間,黨代會(huì)要繼續(xù)履行決策和監(jiān)督的職責(zé),黨代表也要繼續(xù)履行自己參與決策和監(jiān)督的權(quán)利與義務(wù)。從這個(gè)意義上說(shuō),黨的代表大會(huì)像全國(guó)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)那樣,黨代表的權(quán)利也同全國(guó)人民代表大會(huì)代表類似。

    常任制與年會(huì)制既有相同的一面也有不同的一面,相同的是兩者都強(qiáng)調(diào)在一屆黨代會(huì)任期內(nèi)持續(xù)行使黨代會(huì)職權(quán),不同的是前者視情況需要確定黨代會(huì)召開(kāi)的具體時(shí)間,而后者明確規(guī)定每年召開(kāi)1次黨代會(huì)。本文所說(shuō)的黨代會(huì)常任制,既區(qū)別于現(xiàn)在的“五年制”,又不同于傳統(tǒng)的“年會(huì)制”,而是基于黨代會(huì)作為黨內(nèi)的最高決策機(jī)關(guān)的法定地位,在閉會(huì)期間出現(xiàn)重大問(wèn)題需要決策時(shí),可以及時(shí)討論和決定重大問(wèn)題的一種黨代會(huì)制度。

    黨的全國(guó)代表大會(huì)與全國(guó)人民代表大會(huì)雖然都是各自領(lǐng)域里的最高決策機(jī)構(gòu),地位和功能相似,但決策的內(nèi)容及其范圍差別很大。前者只是涉及到黨內(nèi)重大事務(wù)的重要決策,后者則是涉及到全國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化以及國(guó)防、外交等各個(gè)領(lǐng)域的重要決策事務(wù)。雖然黨的黨務(wù)決策有些也要涉及到國(guó)家層面上的一些重大事務(wù),但那也只是大政方略上的決策,而全國(guó)人民代表大會(huì)每年既要涉及到國(guó)家大政方略上的決策,又要涉及到很多重大具體問(wèn)題的決策,因而黨代會(huì)沒(méi)有必要像全國(guó)人民代表大會(huì)那樣每年召開(kāi)一次代表大會(huì)。

    既然黨代會(huì)是一種常任制,那就不能像過(guò)去那樣5年才開(kāi)1次而必須經(jīng)常召開(kāi),但也不必1年召開(kāi)1次而應(yīng)根據(jù)需要召開(kāi),即:遇到黨內(nèi)重大問(wèn)題需要決策時(shí)才召開(kāi)。所謂“重大問(wèn)題”的衡定標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)該具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性與全局性特質(zhì),即在國(guó)家或地方層面上,制定與審議攸關(guān)國(guó)家或地區(qū)發(fā)展的重要路線與方針政策。黨代會(huì)常任在時(shí)間上可能是1年1次,也可能是2年或3年1次,總之,有重大問(wèn)題需要決策時(shí)就及時(shí)召開(kāi),這樣既避免了“五年制”黨代會(huì)因間隔時(shí)間長(zhǎng)而無(wú)法及時(shí)解決重大問(wèn)題決策的尷尬,又規(guī)避了“年會(huì)制”有時(shí)并無(wú)重大問(wèn)題需要決策,但卻必須每年召開(kāi)黨代會(huì)而導(dǎo)致人力、物力和財(cái)力的浪費(fèi)與政策“朝令夕政”的問(wèn)題。

    (二)怎樣實(shí)現(xiàn)黨代會(huì)常任制

    要實(shí)現(xiàn)黨代會(huì)常任制,首先就必須使黨代會(huì)常任制實(shí)體化,而要實(shí)現(xiàn)黨代會(huì)常任制實(shí)體化,就必須重新明確黨代會(huì)在同級(jí)黨組織中的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)地位。

    突出黨代會(huì)在同級(jí)黨組織中的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)地位,不僅是堅(jiān)持馬克思、恩格斯當(dāng)年創(chuàng)立工人階級(jí)政黨時(shí)強(qiáng)調(diào)的黨內(nèi)民主決策理念,也與黨代會(huì)和黨委會(huì)本身各自的不同功能及作用有關(guān)。從黨代會(huì)與黨委會(huì)的功能定位來(lái)說(shuō),前者是決策機(jī)關(guān),后者是執(zhí)行機(jī)關(guān),決策機(jī)關(guān)的地位應(yīng)該高于執(zhí)行機(jī)關(guān)。按照我國(guó)現(xiàn)行的政治體制,黨代會(huì)與黨委會(huì)二者不僅具有權(quán)力位階上的差別還有功能上的差別。黨代會(huì)不僅擁有決策權(quán)還擁有對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán),《黨章》規(guī)定黨的全國(guó)代表大會(huì)的職權(quán)之一是“聽(tīng)取和審查中央委員會(huì)的報(bào)告”[13],這種審查就是監(jiān)督,而《黨章》并沒(méi)有賦予中央委員會(huì)對(duì)黨的全國(guó)代表大會(huì)上各種報(bào)告的審查權(quán)。

    根據(jù)黨代會(huì)與黨委會(huì)的地位與職能,二者關(guān)系的科學(xué)表述應(yīng)該是:黨代會(huì)是黨內(nèi)決策機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān),黨委會(huì)是黨內(nèi)權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān),黨的各級(jí)委員會(huì)向同級(jí)黨的代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

    首先,只有明確黨代會(huì)是黨內(nèi)唯一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān),才能將黨代會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)地位落到實(shí)處,也才能使黨代會(huì)常任制實(shí)體化。

    其次,要實(shí)現(xiàn)黨代會(huì)常任制實(shí)體化,就必須設(shè)立黨代會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)。既然黨代會(huì)是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān),黨代會(huì)的決策權(quán)就不能旁落或虛化,因此,應(yīng)該落實(shí)黨的八大期間毛澤東和鄧小平曾經(jīng)提議設(shè)立的一個(gè)類似全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的黨代會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu),承載黨代會(huì)閉會(huì)期間的功能與職責(zé),避免黨代會(huì)決策權(quán)在閉會(huì)期間的旁落與虛化。①黨代會(huì)下設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu),即黨代會(huì)常務(wù)委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱常委會(huì))。常委會(huì)的權(quán)力由黨代會(huì)延伸,主要擁有召集黨代會(huì)、處理黨代會(huì)日常工作、行使部分事項(xiàng)決策權(quán)(即黨內(nèi)法規(guī)的制定和頒布)、開(kāi)支黨內(nèi)經(jīng)費(fèi)等權(quán)力。需要特別指出的是,常委會(huì)成員不能與黨委會(huì)、紀(jì)委成員交叉,必須保持相對(duì)的獨(dú)立性和權(quán)威性。②常委會(huì)設(shè)立最高領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)(名稱可另議)1人,副職、正副秘書(shū)長(zhǎng)各1人,委員若干人,均為專職。常委會(huì)可以根據(jù)需要下設(shè)秘書(shū)處和若干專門委員會(huì),如黨內(nèi)法規(guī)委員會(huì)、黨代表聯(lián)絡(luò)委員會(huì)、黨代會(huì)籌備委員會(huì)等專門委員會(huì)作為日常決策機(jī)構(gòu),用于保證決策的科學(xué)化和黨代表作用的發(fā)揮以及黨代會(huì)的籌備。③常設(shè)機(jī)構(gòu)保證適量編制人數(shù)。因?yàn)閷?quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)黨委會(huì)的部分決策權(quán)回歸到黨代會(huì)常委會(huì)后,黨委會(huì)可以減少編制與職能,其部分職能和編制可以轉(zhuǎn)入黨代會(huì)、常委會(huì)。為節(jié)約編制,常委會(huì)委員可兼任其上屬專門委員會(huì)負(fù)責(zé)人,以達(dá)到增設(shè)機(jī)構(gòu)但不增加編制并且分離職能的目的,只有將黨代會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)實(shí)體化,才能真正體現(xiàn)黨代會(huì)在同級(jí)黨組織中的最高決策和最高領(lǐng)導(dǎo)地位。

    最后,要實(shí)現(xiàn)黨代會(huì)常任制實(shí)體化,還必須進(jìn)一步落實(shí)黨代表任期制。黨代表是黨代會(huì)決策權(quán)實(shí)體化的執(zhí)行者和承擔(dān)者,如果黨代會(huì)5年才召開(kāi)1次,黨代會(huì)又沒(méi)有自己的常設(shè)機(jī)構(gòu),黨代表的作用就被大大壓縮和虛化了。黨代會(huì)決策權(quán)的實(shí)體化不僅要求黨代表在會(huì)議召開(kāi)期間行使集體決策權(quán),而且要求黨代表在閉會(huì)期間仍然行使黨代會(huì)賦予的相關(guān)職責(zé),為了讓黨代表能在黨代會(huì)內(nèi)外均發(fā)揮作用,必須進(jìn)一步落實(shí)黨代表的任期制。①落實(shí)黨代表的各種權(quán)利。黨代表的權(quán)利得以充分體現(xiàn)是黨代表任期制實(shí)體化的重要條件之一。雖然現(xiàn)行的《中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)和地方各級(jí)代表大會(huì)代表任期制暫行條例》中對(duì)黨代表的選舉與被選舉權(quán)、投票權(quán)、提案權(quán)、質(zhì)詢權(quán)和監(jiān)督權(quán)等進(jìn)行了規(guī)定,并為這些權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供了保障,但實(shí)踐中由于各種主客觀原因,黨代表的權(quán)利并未得到真正落實(shí)。要真正實(shí)行黨代表任期制、充分發(fā)揮黨代表在決策機(jī)構(gòu)中的重要作用,必須加大對(duì)黨代表任期內(nèi)的培訓(xùn)和教育,提升他們的責(zé)任感、使命感以及任職能力,同時(shí)加大對(duì)黨代表任期內(nèi)履職的督查和黨組織落實(shí)黨代表任期制的問(wèn)責(zé),確保黨代表各種權(quán)利的全面落實(shí)。②適當(dāng)配置專職黨代表。黨代表可以區(qū)分為兼職黨代表和專職黨代表,兼職黨代表有自己的事業(yè)和工作,沒(méi)有較多的時(shí)間做黨務(wù)工作,但可利用在一線工作的機(jī)會(huì)了解基層黨員的情況,反映基層黨員的訴求,專職黨代表則有充足時(shí)間從事黨代表工作。既然黨代表是黨代會(huì)決策權(quán)的踐行者,就必須實(shí)體化,而實(shí)體化的重要前提之一就是要有適當(dāng)數(shù)量的專職黨代表。專職黨代表可以與常委會(huì)及其專門委員會(huì)成員部分重合,避免黨內(nèi)機(jī)構(gòu)膨脹和人頭經(jīng)費(fèi)開(kāi)支過(guò)多,以減少負(fù)擔(dān)。③進(jìn)一步降低黨委成員在黨代表中的比例至50%以下,適當(dāng)增加普通黨員黨代表比例,使黨代會(huì)和黨代表成為真正代表廣大黨員利益的民主決策者。由于黨委成員和黨代表分別隸屬于黨委會(huì)和黨代會(huì)兩個(gè)不同職能的機(jī)構(gòu),黨代會(huì)不僅是黨內(nèi)權(quán)力決策機(jī)關(guān)而且還是監(jiān)督機(jī)關(guān),黨委會(huì)則是黨代會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān),接受黨代會(huì)的監(jiān)督,角色的重疊必然導(dǎo)致職能的疊加,因此,不必完全排斥黨委成員兼任黨代表職務(wù),部分權(quán)力執(zhí)行者在權(quán)力決策機(jī)構(gòu)中反映他們的訴求是必要的,決策者充分聽(tīng)取各方面意見(jiàn),可以做出科學(xué)決策,但要避免權(quán)力執(zhí)行者因其占有人數(shù)太多而操縱決策,因此,有必要進(jìn)一步降低黨委成員在黨代表中的比例至50%以下。

    總之,無(wú)論是從黨代會(huì)會(huì)制發(fā)展的歷史還是從黨內(nèi)民主發(fā)展的現(xiàn)實(shí)來(lái)看,黨代會(huì)常任制是黨代會(huì)會(huì)制發(fā)展的一個(gè)趨勢(shì),也是黨內(nèi)民主發(fā)展的重要制度保障。只有實(shí)現(xiàn)了黨代會(huì)常任制并實(shí)體化,才能真正落實(shí)黨代會(huì)成為同級(jí)黨組織最高決策機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān),從而促進(jìn)黨內(nèi)民主進(jìn)一步發(fā)展。

    注釋:

    ①黨的二大的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》規(guī)定“全國(guó)代表大會(huì)為本黨最高機(jī)關(guān);在全國(guó)大會(huì)閉會(huì)期間,中央執(zhí)行委員會(huì)為最高機(jī)關(guān)?!边@條規(guī)定一直延續(xù)到黨的九大,黨的九大修正《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》的規(guī)定,將黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)擴(kuò)展為黨的全國(guó)代表大會(huì)和它所產(chǎn)生的中央委員會(huì)。而文革時(shí)修正《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》的這條規(guī)定一直延續(xù)至今,沒(méi)有變化。

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    [12]江澤民.全面建設(shè)小康社會(huì), 開(kāi)創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[M].北京:人民出版社,2002:52.

    [13]中國(guó)共產(chǎn)黨章程[J].求是,2012(22):26-39.

    [責(zé)任編輯周莉]

    收稿日期:2016-03-20

    基金項(xiàng)目:國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目(編號(hào):13AZD007).

    作者簡(jiǎn)介:郭文亮,中山大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師,中山大學(xué)黨史黨建研究所所長(zhǎng),主要從事社會(huì)主義國(guó)家權(quán)力制約與監(jiān)督研究.

    中圖分類號(hào):D26

    文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

    文章編號(hào):1009-3699(2016)03-0285-06

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