農(nóng)產(chǎn)品價值增值的路徑和制度保障——兼論糧食安全、食品安全、食品質(zhì)量的關聯(lián)性

孫娟娟

(中國人民大學 法學院，北京，100872)

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農(nóng)產(chǎn)品價值增值的路徑和制度保障——兼論糧食安全、食品安全、食品質(zhì)量的關聯(lián)性

孫娟娟

(中國人民大學 法學院，北京，100872)

摘要：基于農(nóng)業(yè)多功能性的理論，農(nóng)產(chǎn)品的價值不僅體現(xiàn)在通過食品供應滿足人類相關的需求，同時也涉及其在環(huán)境保持、文化傳承方面的作用。有鑒于此，農(nóng)產(chǎn)品政策和法律不應僅著眼于解決食用農(nóng)產(chǎn)品供應相關的問題，包括糧食安全、食品安全和食品質(zhì)量，還應該將環(huán)境、文化關懷這些因素融入到農(nóng)業(yè)發(fā)展中，在實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展的同時，通過借助這些因素提升農(nóng)產(chǎn)品的價值來滿足消費者日益增長的環(huán)境、文化需求。在這個方面，歐盟通過農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量項目的整合將上述各因素轉(zhuǎn)換為實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品價值增值的路徑，包括農(nóng)業(yè)環(huán)境的補貼、關注傳統(tǒng)文化的質(zhì)量標志和追求差異性的私人標準及認證體系,進而為農(nóng)產(chǎn)品價值增值的路徑和制度保障提供了啟示。

關鍵詞：農(nóng)產(chǎn)品； 農(nóng)產(chǎn)品價值； 糧食安全； 食品安全； 食品質(zhì)量； 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量； 農(nóng)業(yè)環(huán)境

基于農(nóng)業(yè)多功能性[1]這一特點，農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標也是多元的。概括來說，農(nóng)業(yè)最基本的功能在于通過農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民的社會保障以及其他產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)提供物質(zhì)基礎。除此之外，農(nóng)業(yè)與環(huán)境有著相互制衡的關聯(lián)，而諸多傳統(tǒng)的節(jié)日又與農(nóng)業(yè)活動密切相關且根植于農(nóng)村生活，因此，農(nóng)業(yè)的發(fā)展還與環(huán)境的保持和文化的傳承有關。作為上述系統(tǒng)的物質(zhì)基礎，農(nóng)產(chǎn)品滿足需求的這一價值也是多元的，其中，根本性的價值在于直接或間接提供人類的衣食來源。在此基礎上，農(nóng)產(chǎn)品價值既可以利用農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟、社會、環(huán)境這些方面的功能實現(xiàn)增值，也可以由此來增強這些功能的作用。作為提高農(nóng)業(yè)競爭力和穩(wěn)定農(nóng)民收入的一個基本目標，提升農(nóng)產(chǎn)品價值的意義在于應對日益激烈的農(nóng)產(chǎn)品競爭，因為一個在世界市場上具有競爭力的農(nóng)業(yè)，其意味著對農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)更為嚴格的健康、衛(wèi)生、安全、環(huán)境及動物福利的要求和標準[2]。在這個方面，基于“農(nóng)業(yè)多功能性”發(fā)展起來的歐盟農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量政策以及食品安全規(guī)制就是最鮮明的例子。有鑒于此，本文將通過論述糧食安全、食品質(zhì)量和食品安全三者的關聯(lián)來探討以質(zhì)量實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品價值增值的制度保障。

一、糧食安全、食品安全和食品質(zhì)量的分而治之

就糧食安全、食品質(zhì)量和食品安全這三個概念而言，可以說，在這些概念尚未形成之前，它們所涉及的食品數(shù)量和質(zhì)量已經(jīng)成為關注的問題。一方面，糧食的供給與個人生計和國家存亡相關。另一方面，缺斤短兩，摻假摻雜、誤導標識這些食品欺詐也由來已久[3]。因此，基于國家穩(wěn)定，經(jīng)濟發(fā)展、公眾安全等諸多原因，針對上述食品問題的法律規(guī)制體系日漸完善，相應的，對糧食安全、食品質(zhì)量和食品安全的認識也在演變中變得明朗起來。綜合來說，他們之間的關聯(lián)及區(qū)別有以下四個方面。

第一，糧食安全可以被視為食品質(zhì)量、食品安全的先行條件和“上位概念”。毋庸置疑，在糧食短缺的時代，人們對食品質(zhì)量的訴求往往很低，甚至會有短視的以安全為代價的充饑行為。然而，作為生存的基本需求，獲得適足的食物以保持有尊嚴的生活是一項基本的人權[4]。在這個方面，任何國家的糧食安全都是其政府的職責，即通過農(nóng)產(chǎn)品的供給解決自給自足[5]。為了實現(xiàn)這一目標，于1974年提出的糧食安全就是意在督促各國政府承擔其消除饑餓和營養(yǎng)不良的責任。對于當時沒有定義的糧食安全這一概念，1996年的世界糧食會議通過《世界糧食安全羅馬宣言》明確了所謂的糧食安全是指：只有當所有人在任何時候都能夠在物質(zhì)上和經(jīng)濟上獲得足夠、安全和富有營養(yǎng)的糧食來滿足其積極和健康生活的膳食需要及食物喜好時，才實現(xiàn)了糧食安全[6]。從這一定義可以看出，糧食安全并不僅僅只是指數(shù)量上的充足，還涉及安全、營養(yǎng)等與食品質(zhì)量相關的要求。

第二，正如上文所述，一直以來，安全被視為質(zhì)量的一個方面，兩者具有屬種的關系[7]，即質(zhì)量中包含了所謂的與食品安全相關的質(zhì)量特征。除此之外，食品質(zhì)量還包括感官、營養(yǎng)、享用和使用等方面的特征[8-9]。事實上，就食品質(zhì)量而言，一直沒有統(tǒng)一的觀點。但在各種定義中，相同的一點是食品質(zhì)量涉及多個方面的內(nèi)容。對此，概括來說，質(zhì)量就是滿足消費者的預期需求[10]。其中,與安全相關的衛(wèi)生要求和營養(yǎng)要求是基于科學的客觀判斷，前者是指諸如微生物污染等危害健康的不利因素，后者是指滿足生理需要以保障健康和長命的有利因素[11]。相較而言，其他的質(zhì)量特征則具有主觀性，因消費者需求的多樣性而具有不同的特點。此外，質(zhì)量的差異性不僅表現(xiàn)為質(zhì)量特征的橫向多樣化，同時還包括針對某一特征的縱向等級化[12]。事實上，利用質(zhì)量實現(xiàn)產(chǎn)品的差異化以贏得競爭的方式由來已久，但如上所述，食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量中有與人類生存和健康息息相關的特點，這些衛(wèi)生、營養(yǎng)的需求是客觀且普遍的，但其他反映文化、社會乃至身份識別的消費需求則是特殊的[13]。正因為如此，針對食品質(zhì)量的立法有兩個不同的層次。其中，第一層次的懲戒性規(guī)定主要是為了禁止食品欺詐和摻假摻雜，其采取的手段主要是制定最低要求的標準和所有生產(chǎn)者都要遵循的法規(guī)，這其中便包括針對食品安全的要求。在此基礎上，通過具體的規(guī)則規(guī)范不同的食品質(zhì)量特征，如原產(chǎn)地的命名可以滿足消費者對于食品產(chǎn)地和相關生產(chǎn)工藝的訴求[14]。

第三，與質(zhì)量的其他特征相比，食品安全是判斷食品是否符合人類消費的一個質(zhì)量閾值，而這個方面又往往與食品衛(wèi)生這一食品的最基本要求相關。然而，隨著食品安全事故的多發(fā)，食品安全成為了一個獨立的規(guī)制對象[15]。隨之而來的，就是對食品安全及食品質(zhì)量、食品衛(wèi)生這些相關概念的再認識。正是在這樣的進程中，針對食品規(guī)制的立法經(jīng)歷了食品衛(wèi)生、食品質(zhì)量這些要素立法到食品安全的綜合立法演變[16]。根據(jù)我國《食品安全法》對食品安全的定義，其是指食品無毒、無害，符合應當有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。然而，這一基于科學判斷的定義并沒能有效解決食品安全相關的爭端，這是因為食品安全并不僅僅只是一個科學判斷，更是一個價值判斷，而這意味著在風險社會這一背景之下，衡量安全的判斷過程不僅需要借助風險評估這一科學方式確認危害和風險的程度、范圍及其預防和控制方式，還要考慮風險認知這一反應公眾對風險的認識情況，從而綜合考慮風險的科學可接受性和社會可接受性。

最后，鑒于各自概念的差異性，有必要在規(guī)制的時候采用不同的方式。其一，作為生存的基本需求，糧食安全的保障工作具有持久性。其二，作為市場準入的前提條件，食品安全的規(guī)制必須借助官方的控制體系，包括制定和執(zhí)行食品安全法律、強制性食品安全標準等。其三，作為贏得市場的比較優(yōu)勢，食品質(zhì)量更多的是由私人部門來推動，如各類私人標準的發(fā)展，而官方介入的作用則與第三方的認證、認可一樣，通過自身的信譽為這些標準的執(zhí)行和合格評估提供擔保。在上述規(guī)制進程中，三者之間的矛盾之處在于：作為人之常情，食不果腹的時候人們很難對安全和質(zhì)量有所訴求。因此，對于產(chǎn)量的追求可能會以食品的安全和環(huán)境的質(zhì)量為代價，最為典型的案例就是農(nóng)藥的濫用。而殺蟲劑DDT的教訓在于只重視產(chǎn)量的短視行為將以環(huán)境安全和人類健康為代價，因為這一持續(xù)性有機污染物對環(huán)境和人類都具有危害性。正因為如此，提高產(chǎn)量并不能作為降低安全標準的借口。而隨著生活水平的提升，消費者對于農(nóng)產(chǎn)品的訴求不再僅僅只是數(shù)量和廉價的滿足，而是把更多與環(huán)境、社會可持續(xù)發(fā)展相關的訴求融入到食品中。

有鑒于此，在解決溫飽和保證安全之后，食品質(zhì)量的提升可以作為農(nóng)產(chǎn)品價值的增值手段，從而使農(nóng)業(yè)和食品行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展成為可能。而對于依舊存在的糧食不安全，鑒于貧困是糧食不安全的根本原因[17]，農(nóng)業(yè)政策和食品規(guī)制更應一方面通過保障食品安全以獲得市場準入，另一方面通過提升食品質(zhì)量獲得比較優(yōu)勢，贏得市場競爭。但值得警惕的是，國際貿(mào)易中以食品安全為借口的技術貿(mào)易壁壘有將食品安全定義泛化的趨勢，即將與食品質(zhì)量相關的生產(chǎn)過程和生產(chǎn)方式納入到食品安全的要求中，如對環(huán)境和動物福利的要求。因此，有必要嚴格區(qū)分食品安全和食品質(zhì)量的關系，防止食品質(zhì)量法規(guī)對食品安全規(guī)制的滲透，從而減少食品國際貿(mào)易的技術壁壘[18]。盡管糧食不安全的形式依舊嚴峻，但隨著食品供給的改善，健康的關注更勝于對生計的擔憂。因此，糧食安全的保障和食品質(zhì)量的提升都應以食品安全為前提，畢竟衛(wèi)生條件惡劣、營養(yǎng)元素缺乏的食物供給不僅無法解決饑餓問題，還會導致諸如痢疾、營養(yǎng)不良等食源性疾病。而不符合安全標準的食品，其質(zhì)量更是無從談起。對于如何處理上述三者的差別和關聯(lián)，歐盟食品規(guī)制中所展現(xiàn)出來的亮點就是“和而不同”這一經(jīng)驗。

二、歐盟農(nóng)產(chǎn)品和食品政策及法律的發(fā)展

農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個首要目標就是解決糧食的自給以保障糧食安全，而這也是歐盟在二十世紀五十年代成立后制定共同農(nóng)業(yè)政策的一個主旨。自1962年誕生以來，上述共同農(nóng)業(yè)政策也根據(jù)農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要，經(jīng)歷了從最初的促進農(nóng)產(chǎn)品增長到轉(zhuǎn)向解決農(nóng)產(chǎn)品過剩、提高農(nóng)產(chǎn)品競爭力和促進農(nóng)村發(fā)展的轉(zhuǎn)變[19]。作為轉(zhuǎn)折點，歐盟于八十年代解決了糧食供給的問題，并實現(xiàn)了糧食剩余。然而，在上述的發(fā)展進程中，對于其他食品相關的問題，包括食品安全和食品質(zhì)量，歐盟并沒有給予特別關注，但隨著共同農(nóng)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型和食品安全政策的發(fā)展，歐盟針對食用農(nóng)產(chǎn)品的保障逐漸實現(xiàn)了糧食安全、食品安全和食品質(zhì)量三重既有聯(lián)系又有差別的目標。

從糧食安全到食品安全，歐盟實現(xiàn)了食用農(nóng)產(chǎn)品保障的雙軌體系。就食品安全保障而言，其既有利于內(nèi)部共同市場的發(fā)展也有利于保障公眾的健康。然而，就歐盟層面針對食品安全保障的立法協(xié)調(diào)而言，其長期以來的目標都是以促進食用農(nóng)產(chǎn)品的自由流通為主。因此，其所采取的方式主要是針對農(nóng)產(chǎn)品的識別和等級制定市場標準。盡管如此，歐盟針對農(nóng)產(chǎn)品獸藥、衛(wèi)生規(guī)則等以指令(derective)方式進行的縱向立法也間接促進了公眾健康的保護。其中，指令作為框架性的立法，只是確立了立法的目標，而具體的措施依舊由成員國制定，這一立法方式的選擇也主要因為食品安全規(guī)制在九十年代之前都只是成員國的權限。而所謂的縱向協(xié)調(diào)也是針對某一個食品進行，如歐盟在六十年代針對蜂蜜等食品制定了諸多衛(wèi)生指令。但是，隨著八十年代以來食品安全問題的多發(fā)，歐盟意識到了上述問題導向型的立法不足以保障公眾的健康安全，為此，在1992年的《歐盟條約》中被賦予了保障公眾健康的權限，而這意味著歐盟具有了針對食品安全立法的權力。隨后，基于瘋牛病危機的教訓，歐盟徹底改革了其有關食品安全的立法，并通過2002年實施的《通用食品法》這一法規(guī)(regulation)的立法模式確立了以科學為基礎、以風險為目標的預防規(guī)制模式。不同于指令，法規(guī)這一立法模式意味著上述食品法在成員國的實施具有完整性和直接性，也就是說，所有的歐盟成員國都要遵守這一基本法的規(guī)定。

從糧食安全到食品(食用農(nóng)產(chǎn)品)質(zhì)量，歐盟共同農(nóng)業(yè)政策在發(fā)展的摸索中經(jīng)歷了“質(zhì)變”的轉(zhuǎn)型。事實上，對于農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化曾在六七八十年代被視為農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要路徑，其特點是僅僅關注產(chǎn)量的提升,并以擴大農(nóng)地規(guī)模和生產(chǎn)要素的生產(chǎn)率為主要衡量指標。在土地政策和信貸政策的扶持下，通過集約化和規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)發(fā)展確實提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)量。相較之下，以規(guī)模小、集約化程度低、產(chǎn)量少為特征的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)則前景堪憂。然而，荷蘭和法國的實踐都表明，被視為落后的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)并沒有因為宏觀政策僅以推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為主要內(nèi)容而遭到淘汰、乃至消失。相反，通過將農(nóng)村發(fā)展、環(huán)境服務等內(nèi)容融入到傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展中，差異化成為了它們可持續(xù)發(fā)展中的新路徑，而這也使得原本通過農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的政策和研究開始重視農(nóng)業(yè)的多功能性，并于九十年代開始重新定位農(nóng)業(yè)政策：即不再將增加產(chǎn)量作為農(nóng)業(yè)活動的唯一目的，而是一并考慮諸如自然資源管理的環(huán)境功能和提高地域內(nèi)外團結性的社會功能[20]。正是在上述的背景之下，歐盟共同農(nóng)業(yè)政策在九十年代中期開始轉(zhuǎn)型，重點關注農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量提升，包括針對傳統(tǒng)食品和地區(qū)食品的保護，并落實了第一部針對有機食品的法律。如果說歐盟最初共同農(nóng)業(yè)政策特點在于將歐盟農(nóng)業(yè)的發(fā)展限于計劃經(jīng)濟的體制中, 通過壟斷性的農(nóng)業(yè)組織確保農(nóng)民的利益，進而增強他們對歐盟的認同[21]，那么轉(zhuǎn)型后的共同農(nóng)業(yè)政策則是以市場導向，而對于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的提升和保持則已成為歐盟贏得國際市場競爭的比較優(yōu)勢，這就改變了過去通過出口補貼以低價格贏得國際市場的戰(zhàn)略，而后者因為扭曲國際市場違反國際貿(mào)易規(guī)則而不具有可持續(xù)性。

盡管隨著食品安全立法的改進，歐盟食品安全政策與共同農(nóng)業(yè)政策形成了雙軌體系，但基于糧食安全、食品質(zhì)量和食品安全之間的關聯(lián)性，歐盟于2003年提出了“跨界守法”的機制。其主要內(nèi)容是指：為了強調(diào)農(nóng)民對于確保食品安全的責任，在歐盟2003年的共同農(nóng)業(yè)政策中引入了新的“跨界守法”(cross-compliance)的機制。相應的，農(nóng)戶一方面要符合關于公共、動植物健康以及動物福利的國家管理規(guī)定，另一方面也要符合良好農(nóng)業(yè)和環(huán)境條件。違反上述要求的嚴重程度直接與他們領取歐盟農(nóng)業(yè)補助的額度相關，而后者就是懲罰違法行為的手段。正是因為如此，歐盟共同農(nóng)業(yè)政策在從數(shù)量到質(zhì)量的轉(zhuǎn)型中，也將食品安全的相關要求納入到質(zhì)量保障體系。值得指出的是，歐盟對于食品安全的追求并不是通過統(tǒng)一的標準保持食品的一致性，而是在共同的官方控制下依舊為食品的多樣性提供空間，尤其是傳統(tǒng)食品和地方特色的保持。因此，歐盟對于傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品的發(fā)展定位就是在安全標準這一底線要求上通過質(zhì)量差異化滿足消費者的需求并提高歐盟農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力。而即便對于安全標準，除了突出它對于質(zhì)量的一個“底線”作用，歐盟也重視標準制定的與時俱進性，即對于減少風險這一層面的安全意義，風險是不可能消除的，因此需要跟蹤、監(jiān)測已有的標準，并根據(jù)最新的科學研究進行評估并及時予以更新[22]。

三、實現(xiàn)和增值農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的制度保障

上述的理論分析和歐盟案例都清楚的表明：誠然，糧食安全、食品安全和食品質(zhì)量三者之間有著截然不同的規(guī)制目的和方式，但三者的關系是相輔相成的，即隨著農(nóng)產(chǎn)品供給短缺問題的緩和，糧食安全和食品安全的要求都可以融入到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量發(fā)展中，即利用質(zhì)量的多樣性和差異化實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品價值的增值，例如針對外觀、口味等食品特性的基尼市場，或與食品生產(chǎn)過程和生產(chǎn)方法相關的特色保護，如產(chǎn)地、傳統(tǒng)工藝等。上述農(nóng)產(chǎn)品的增值實現(xiàn)不僅可以滿足消費者對于更安全更優(yōu)質(zhì)食品的訴求，而且也可以使得農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者在激烈的競爭中獲得比較優(yōu)勢。相應的，“以質(zhì)取勝”所帶來的經(jīng)濟效應有利于增加農(nóng)民的收入，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，而以保護環(huán)境、保持傳統(tǒng)文化為增值的方式也有利于保障農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

就農(nóng)產(chǎn)品的增值方式來說，農(nóng)產(chǎn)品供應鏈一體化可以通過綜合管理降低成本的方式實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品價值的增值[23]。不同于這一“低成本“的競爭戰(zhàn)略，以某一質(zhì)量特征來實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的價值增值所采取的是“差異化”結合“目標集聚”的競爭戰(zhàn)略，其是指利用某一特定消費群體對于所選質(zhì)量特征的偏好通過質(zhì)量差異化實現(xiàn)市場細分。這一過程不僅成本高，而且可能無法提高市場份額，但基于消費者的偏好可以提高其對該農(nóng)產(chǎn)品的忠誠以及由此產(chǎn)生對價格的敏感性下降使生產(chǎn)者得以避開競爭[24]。對此，如何利用食品質(zhì)量的差異性來實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品價值的增值則需要進一步解決以下幾個問題：第一，上述農(nóng)產(chǎn)品價值的增值方式需要一定的成本投入，對此需要合理的報酬予以驅(qū)動。第二，對于進入市場的農(nóng)產(chǎn)品而言，生產(chǎn)者需要提供信息以便讓消費者易于識別其產(chǎn)品并對該信息持有信心。第三，無論是贏得競爭還是獲得消費親睞，公平環(huán)境是必須的，這既包括保護合法生產(chǎn)者免受模仿等不公平競爭的侵害，也包括保護消費者不受欺詐等行為的誤導。對于上述三個問題，下文將通過農(nóng)業(yè)補貼、質(zhì)量標志和私人標準三個方面來進一步論述實現(xiàn)和增值農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的制度保障。

(一)針對以環(huán)境質(zhì)量增值農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)提供支持補貼

消費者對優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的支付意愿無疑為生產(chǎn)者通過某一偏好的食品質(zhì)量來提升農(nóng)產(chǎn)品的價值提供了經(jīng)濟驅(qū)動。但是，這些通過農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量提升實現(xiàn)經(jīng)濟效益的農(nóng)業(yè)模式不僅成本高，而且具有一定的外部性，其中，注重生態(tài)環(huán)境保護的農(nóng)業(yè)就有環(huán)境外部性，如有機農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，但即便高價格和穩(wěn)定的受眾市場也無法彌補其所產(chǎn)生的外部性，因此，需要特定的政策加以干預，確保生產(chǎn)者獲得來自外部性的經(jīng)濟補償。此外，上述農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的提升不僅只是微觀個體的逐利行為，更有利于解決宏觀農(nóng)業(yè)發(fā)展所面臨的新挑戰(zhàn)，即實現(xiàn)糧食安全、食品安全、環(huán)境保護等相互整合的政策目標[25]。因此，與消費者需求內(nèi)生型的價值增值相比，政策誘致型[26]的農(nóng)產(chǎn)品價值增值更能幫助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在應對產(chǎn)量挑戰(zhàn)之余，贏得食品安全和環(huán)境質(zhì)量的挑戰(zhàn)。作為重要的農(nóng)業(yè)支持政策，農(nóng)業(yè)財政補貼包括生產(chǎn)補貼和貿(mào)易補貼。其中，生產(chǎn)補貼屬于國際貿(mào)易規(guī)則中不受約束的“綠箱政策”，其內(nèi)容就包括了針對糧食安全、環(huán)境保護等方面的政策性補貼[27]。比較而言，農(nóng)村環(huán)境保護補貼已然成為“綠箱補貼”的重要內(nèi)容[28]。基于這些目的而對農(nóng)業(yè)進行補貼是各國在國際競爭中保持本國農(nóng)產(chǎn)品競爭優(yōu)勢、保護本國農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入的慣用手段[29]。

就農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和環(huán)境保護來說，一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對環(huán)境具有依賴性，而這意味著環(huán)境污染和資源枯竭本身將制約農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。另一方面，從農(nóng)業(yè)環(huán)境到農(nóng)村環(huán)境的遞進性關注，可持續(xù)背景下的農(nóng)業(yè)發(fā)展不僅只是強調(diào)農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟功能和環(huán)境功能，同時也要注重社會功能，促進農(nóng)村的共榮發(fā)展。因此，環(huán)境安全不僅是農(nóng)業(yè)產(chǎn)地本身基于產(chǎn)量和安全所提出的要求，也日益成為消費者對于農(nóng)業(yè)產(chǎn)生方式的偏好。然而，以改善和保持生態(tài)環(huán)境來發(fā)展農(nóng)業(yè)，其在短期內(nèi)是很難見效的[30]。因此，在迎合消費者需求這一市場供需機制發(fā)揮作用的同時，國家也有必要從宏觀農(nóng)業(yè)政策中予以支持，其中的一個方式就是將農(nóng)業(yè)補貼與環(huán)境保護掛鉤，通過經(jīng)濟激勵手段強化對保護環(huán)境的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支持，提高產(chǎn)品的質(zhì)量。對此，可以從以下三個方面入手。

第一，在原有農(nóng)業(yè)補貼類別中注重對環(huán)保型農(nóng)業(yè)的支持投入，例如，針對生態(tài)農(nóng)藥、化肥等生態(tài)型生產(chǎn)資料的補貼，以減少從事這一類農(nóng)業(yè)的成本；或者針對清潔農(nóng)業(yè)這些親善生態(tài)環(huán)境的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的補貼，以提高產(chǎn)品的品質(zhì)[31]；第二，借鑒國外的方式，采用強制性和自愿性的方式分層次地發(fā)放農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼[32]。其中，以歐盟的跨界守法為例，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者獲取法定農(nóng)業(yè)補貼的前提是執(zhí)行相關的法律標準，即在推行農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼的過程中以環(huán)境標準乃至農(nóng)產(chǎn)品安全標準的執(zhí)行情況為發(fā)放補貼的標準。在此基礎上，其他環(huán)保目標也可以通過非強制性的農(nóng)業(yè)補貼方式予以鼓勵，如通過設立農(nóng)村環(huán)保項目和簽訂行政合同的方式，鼓勵農(nóng)民自愿參與其中，對完成環(huán)境相關承諾的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)根據(jù)合同約定的比例發(fā)放補貼。第三，在現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)補貼中，調(diào)整不利于環(huán)境保護的農(nóng)業(yè)補貼。例如，針對良種實施的農(nóng)業(yè)補貼，在提高農(nóng)民種糧積極性的同時也導致了一些受補貼的糧食作物種植面積過多，減少其他植物種植面積，進而可能對生物多樣性構成致命性破壞。而針對農(nóng)機等生產(chǎn)資料的補貼也刺激了農(nóng)民使用以石油產(chǎn)品為動力的農(nóng)機具，增加以石油制品為原料的化肥、農(nóng)藥，而這一“石油農(nóng)業(yè)”所導致的后果則是對產(chǎn)地環(huán)境的影響和對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的威脅[33]。綜合來說，上述的內(nèi)容具有相輔相成性，例如，通過第一項的建議改進第三項中的農(nóng)業(yè)補貼并將強制性的環(huán)境標準作為該農(nóng)業(yè)補貼的發(fā)放標準，從而改進現(xiàn)在“農(nóng)藥、化肥——環(huán)境污染——農(nóng)產(chǎn)品污染”的不良循環(huán)路徑。

(二)官方質(zhì)量標志及管理體系

作為實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品價值增值的重要法律手段[34]，官方的質(zhì)量標志是指一種集體所有的標記，用以證明某一產(chǎn)品或食品具有該集體所規(guī)定的特征和質(zhì)量水平。這一標志的制定是相關生產(chǎn)者之間共同商定的結果。對此，使用這一類質(zhì)量標志的生產(chǎn)者需要符合預設的質(zhì)量規(guī)格[35]。當使用這一質(zhì)量標志使得生產(chǎn)者可以從市場上獲得收益時，官方從知識產(chǎn)權的角度予以保護，其意義在于通過真實性和質(zhì)量控制保護消費者和生產(chǎn)者的權益免受仿冒產(chǎn)品的侵害[36]，因為一方面，作為產(chǎn)品的外部線索，質(zhì)量標志是一種質(zhì)量背書，其有利于消除農(nóng)產(chǎn)品市場上的信息不對稱，即使得消費者通過官方確立的質(zhì)量標志信任農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和相關生產(chǎn)者[37]。另一方面，作為一種基于榮譽的集體權利，當一個地區(qū)的原產(chǎn)地相關質(zhì)量標志通過申請獲得許可時，其所體現(xiàn)的是這個區(qū)域內(nèi)所有生產(chǎn)者共同擁有的，也就是說，產(chǎn)地內(nèi)的所有企業(yè)和個人只要其產(chǎn)品符合原產(chǎn)地產(chǎn)品的標準就可以使用該原產(chǎn)地命名[38]。

就官方質(zhì)量標志的內(nèi)容而言，最為典型的就是歐盟第1151/2012號有關農(nóng)產(chǎn)品和食品質(zhì)量項目的法規(guī)中所統(tǒng)一規(guī)范的原產(chǎn)地命名、地理標志和特色傳統(tǒng)保證。在歐盟看來，農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)的形成總是與一定的地理區(qū)域、生產(chǎn)技術或與當?shù)氐膫鹘y(tǒng)的工藝相關[39]。對此，原產(chǎn)地命名和地理標志是從空間地理的視角對原產(chǎn)地進行保護，其強調(diào)原產(chǎn)地中自然環(huán)境與人文環(huán)境對于農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)的特殊作用。特色傳統(tǒng)保證的質(zhì)量標志則是從時間歷史的視角對傳統(tǒng)的食物配方或者工藝予以保護。隨著國際貿(mào)易的發(fā)展，地理標志的保護已經(jīng)成為重要的世界貿(mào)易規(guī)則,對其加以保護的意義在于保障歷史文化和傳統(tǒng)知識的傳承，而這些非經(jīng)濟因素不僅越來越受到消費者的偏好，也成為投資的新亮點，進而有助于地方經(jīng)濟的增長[40]。

盡管質(zhì)量標志作為特殊知識產(chǎn)權得以保護尚有爭議，但從法國到歐盟再到世界范圍的應用，一方面以地理標志為主要內(nèi)容的質(zhì)量標志越來越受到親睞，另一方面，也有越來越多的國家以類似的方式從環(huán)境、動植物健康等角度為農(nóng)產(chǎn)品提供質(zhì)量標志的保護。但要推動質(zhì)量標志對于農(nóng)產(chǎn)品價值增值的作用，需要進一步解決：一是在市場競爭中，這種借助質(zhì)量標志推廣農(nóng)產(chǎn)品的方式在解決諸如傳統(tǒng)生產(chǎn)方式的外部性時不會成為貿(mào)易壁壘；二是保障這些質(zhì)量標志的可信度以避免消費者被虛假信息和假冒行為所誤導[41]。有鑒于此，保護制度的實施過程中，一方面，官方通過法律對特定農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量予以規(guī)范，從而明確質(zhì)量標志所代表的質(zhì)量規(guī)格，而這一規(guī)格所涉及的內(nèi)容應予以公開。另一方面，則由生產(chǎn)者和加工者自愿參與質(zhì)量保證并使用官方質(zhì)量標志。相應的，消費者所信賴的是質(zhì)量標志所傳達的對質(zhì)量予以保證的信息，但食品本身是否符合所要求的質(zhì)量標準則還需要一定的外部監(jiān)督體系，這既可以是官方開展的質(zhì)量檢查，也可以是第三方所進行的獨立認證。

(三)私人食品質(zhì)量標準及保障體系

對于食品安全的擔憂和生活水平提高后對于健康的關注使得消費者更為渴望了解食品的成分構成和食品的制造過程。與此同時，收入的增加也提高了消費者購買更安全、更優(yōu)質(zhì)食品的意愿。對此，除了官方提供的質(zhì)量標志，食品從業(yè)者，主要是食品供應鏈中新崛起的主導者——零售商也開始通過私人制定的食品標準來回應消費者這一需求和愿望，包括采用先進的管理體系標準和與食品生產(chǎn)方式等相關的質(zhì)量標準。比較來說，食品安全是他們履行法律要求時所要實現(xiàn)的共同目標，但是以食品質(zhì)量為基礎的各類私人標準，如與勞動、環(huán)境或動物福利相關的內(nèi)容才能幫助他們實現(xiàn)產(chǎn)品的差異化和多樣性[42]。然而，作為私人標準，零售商所制定的私人食品標準并沒有法律地位，因而，制定和遵守這些標準的責任也主要在私人機構[43]。也就是說，不同于由政府所確立的公共食品安全標準的一致性和權威性，零售商所要求的私人食品標準不僅多樣，而且也缺乏機制確保它的落實，尤其是遠距離的合格評定。慶幸的是，第三方認證的出現(xiàn)為這一標準的執(zhí)行提供了客觀、公正的機制[43]。比較而言，官方認證可以通過國家信譽確保合格評定的可信度，而第三方認證則是憑借其作為外部機構的獨立性，通過評估、評價和認證所聲明信息的真實性，并借助認證標志提供公正和客觀的認證結果，即合格情況[44]。但作為背書，基于加強第三方獨立性和審計人員專業(yè)性的信任，又相應地催生了認可制度[45]，其實質(zhì)是由合格評定機構根據(jù)一定的標準通過獨立的評價確保相關機構的公正和能力。至此，這些私人標準的執(zhí)行以及針對第三方認證的要求已經(jīng)形成一種新的私人規(guī)制方式，即“標準—認證—認可”三位一體的私人規(guī)制[46]。

舉例來說，良好農(nóng)業(yè)規(guī)范這一私人標準的發(fā)展就是由零售商倡導的在農(nóng)業(yè)初級生產(chǎn)中除了預防和控制危害也要關注環(huán)境保護、動物福利乃至從業(yè)人員的安全和健康。從歐盟的私人標準發(fā)展到全球的私人標準，這一方面說明了在歐盟農(nóng)業(yè)可持續(xù)化發(fā)展的推動中，“以質(zhì)取勝”不僅是官方政策的宏觀導向，也是私人從業(yè)者保持競爭優(yōu)勢的戰(zhàn)略所在。另一方面，隨著這一良好規(guī)范的全球推廣，私人標準和認證所能帶來的農(nóng)產(chǎn)品附加值也日漸得到認可。在這個方面，中國也通過借鑒引入了中國的良好農(nóng)業(yè)規(guī)范，意在推動農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的同時提升我國農(nóng)產(chǎn)品的安全水平和國際競爭力。值得指出的是，我國針對良好農(nóng)業(yè)規(guī)范所制定的國家標準GB/T 20014是推薦性的，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者和組織實施該規(guī)范的要求是自愿的，合規(guī)情況則可以通過由國家認證認可監(jiān)督管理委員會批準的認證機構予以評估和認證。

盡管上述私人標準的興起和通過認證、認可方式的執(zhí)行有助于滿足消費者對于更安全更優(yōu)質(zhì)食品的需求，而且也能有效彌補官方控制的不足，但也因為這一類的私人規(guī)制比官方控制更為嚴格而增加了新的挑戰(zhàn)，即形成市場準入的壁壘。在這個方面，上述的私人標準及其認證工作會對小規(guī)模的供應商構成進入壁壘。在落實私人食品標準方面，大型的生產(chǎn)商或供應商更有能力改變企業(yè)結構或者升級技術以便符合零售商要求的標準，然而，對于中小型食品從業(yè)者和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者而言，高昂的成本使得其無法執(zhí)行這些私人的食品標準，進而他們就無法進入相關產(chǎn)品的市場。根據(jù)對實踐的觀察所得，小生產(chǎn)者在與零售商的交往中處于劣勢。在傳統(tǒng)方式中，小生產(chǎn)者可以直接向當?shù)厥袌鲣N售產(chǎn)品，而無需進入對銷售額度有所限制的正規(guī)渠道。但當零售商掌握食品銷售的主要渠道，小規(guī)模的生產(chǎn)者只能通過簽訂合同成為零售商的供應商。相應的，他們必須按照零售商的要求生產(chǎn)食品。然而，一些對投資方面以及運輸方面的要求往往對小生產(chǎn)者而言太過苛刻[47]，更不用說他們往往也缺乏與零售商協(xié)商的議價能力。此外，不同于世界貿(mào)易組織框架下對公共食品安全標準的協(xié)調(diào)，這些更高要求的私人標準可能對來自發(fā)展中國家的供應商構成市場進入壁壘，尤其是小規(guī)模的食品(食用農(nóng)產(chǎn)品)生產(chǎn)商和供應商。因此，由這一私人規(guī)制模式和官方控制形成的雙軌制也需要注重合作。其中，“標準—認證—認可”三位一體的私人規(guī)制也可以被視為一種新的立法和執(zhí)法方式。而要確保這一新規(guī)制對利益相關者的約束力，國家應進一步完善合同、反欺詐等法律[48]。

四、結語

糧食安全的至關重要性使得農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量供給一直是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的優(yōu)先目標。對此，鑒于我國以家庭為單位的小規(guī)模經(jīng)營與世界大市場間的矛盾，農(nóng)業(yè)政策的取向應加大對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的支持，即通過擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品加工規(guī)模來發(fā)展農(nóng)業(yè)[49]。但是，增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量、提高農(nóng)產(chǎn)品價格、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等措施對增加農(nóng)民收入的貢獻已經(jīng)下降[50]。對此，本文另辟蹊徑，探討了以食品質(zhì)量增值農(nóng)產(chǎn)品價值的農(nóng)業(yè)發(fā)展之路。就我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展來說，《農(nóng)業(yè)法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》是基礎性的法律。其中，《農(nóng)業(yè)法》針對保障糧食安全規(guī)定了耕地保護制度、價格過低時若干糧食品種保護價制度等，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》則是從農(nóng)業(yè)產(chǎn)地、農(nóng)產(chǎn)品標準等方面規(guī)范了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)。然而，目前農(nóng)業(yè)法律中存在的問題包括：第一，盡管現(xiàn)行的《農(nóng)業(yè)法》也注意到了農(nóng)業(yè)發(fā)展和環(huán)境保護之間的關系，但其對于發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重視仍然有限[51]。而作為農(nóng)業(yè)領域的基本法，其無疑為農(nóng)業(yè)支持措施的落實提供了法律依據(jù)，包括本文重點論述的針對環(huán)保型農(nóng)業(yè)的補貼。第二，現(xiàn)行《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中雖然對質(zhì)量和安全規(guī)制采取了不同的方式，但兩者的定義和規(guī)制界限缺乏確定性。第三，考慮到食品安全、糧食安全、食品質(zhì)量和環(huán)境安全之間的關聯(lián)性，相關法律之間的區(qū)別與關聯(lián)也需要進一步厘清。

綜上，主管部門應針對農(nóng)產(chǎn)品安全和質(zhì)量制定不同的規(guī)制和管理體系。其中，《農(nóng)產(chǎn)品安全法》是農(nóng)產(chǎn)品規(guī)制領域內(nèi)的基本法，應對保障農(nóng)產(chǎn)品安全的基本原則、基本制度做出規(guī)定。在此基礎上，應通過相應的法律、法規(guī)的完善建立健全農(nóng)產(chǎn)品安全法律體系。而基于我國豐富的農(nóng)業(yè)資源和文化傳統(tǒng)，應將提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量作為促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，開拓國際市場的重要手段。目前，我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量管理主要是通過“三品一標”的質(zhì)量標志進行：其中“三品”分別指無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品和有機農(nóng)產(chǎn)品，其是根據(jù)生產(chǎn)過程中化學物質(zhì)等的使用情況對質(zhì)量進行的等級管理。而“一標”是指地理標志，具體標示農(nóng)產(chǎn)品來源于特定地域，產(chǎn)品品質(zhì)和相關特征主要取決于自然生態(tài)環(huán)境和歷史人文因素，并以地域名稱冠名的特有農(nóng)產(chǎn)品標志。但通過本文的分析可以看出：面對消費者對于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的訴求和國際農(nóng)產(chǎn)品競爭的壓力，從質(zhì)量特征入手發(fā)展特色農(nóng)業(yè)也同樣能夠在發(fā)展農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入的同時發(fā)揮農(nóng)業(yè)在生態(tài)、社會、文化等多方面的功能。但這一目標的實現(xiàn)有賴于相應的制度建設，包括本文提到的特定農(nóng)業(yè)補貼，官方的質(zhì)量標志及其管理體系，和通過公私合作規(guī)制在發(fā)揮私人標準提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的同時避免這一私人規(guī)制給市場準入造成的壁壘。

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The Roadmap and Institutional Guarantee to Realize Value Addition to Agricultural Products: the Interaction among Food Security, Food Safety and Food QualitySUN Juan-juan

(LawSchool,RenminUniversityofChina,Beijing100872,China)

Abstract：Based on the theory of multifunctionality of agriculture, the value of agricultural products not only lies in the satisfaction of human needs through food supply, but also involves environmental protection and cultural preservation. In light of this, the agricultural policy and law should place the emphasis on solving the problems concerning food security, food safety and food quality along the food supply chain, but also should integrate environmental and cultural concerns so as to realize agricultural development in a sustainable way while add value into agricultural products in an effort to meet the consumers' growing needs with regard to environment and culture. In this aspect, the quality schemes for agricultural products and food stuffs in the European Union has taken advantage of the above-mentioned elements to improve the quality of agricultural products, which may shed light on the roadmap and institutional guarantee to realize value addition to agricultural products, including agricultural-environment subsidies, quality marks focusing on the traditional culture, and the private standards and certification.

Key Words：agricultural products; value of agricultural products; food Security; food quality; quality of agricultural products; agricultural environment

中圖分類號：F323.7

文獻標識碼：A

文章編號：1672-0202(2016)01-0072-10

作者簡介:孫娟娟(1984—)，女，浙江湖州人，中國人民大學法學院博士后，主要研究方向為風險規(guī)制、食品法。E-mail:juanjuansun@ruc.edu.cn

基金項目:農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)財政專項(NY 2015)

收稿日期:2015-09-11DOI:10.7671/j.issn.1672-0202.2016.01.009