治理現(xiàn)代化視角下地方政府職能轉(zhuǎn)變研究

趙思斯（南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，上海 300350）

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治理現(xiàn)代化視角下地方政府職能轉(zhuǎn)變研究

趙思斯
（南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，上海 300350）

摘 要：隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，推進國家治理現(xiàn)代化必不可少。地方政府在地方經(jīng)濟發(fā)展、社會管理中發(fā)揮著舉足輕重的作用，地方政府實現(xiàn)治理現(xiàn)代化，必須符合現(xiàn)代化的趨勢和條件，其職能轉(zhuǎn)變是實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的重要路徑。本文通過對地方治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵特征進行分析，發(fā)現(xiàn)地方政府轉(zhuǎn)變職能過程中的問題，借鑒西方國家政府職能轉(zhuǎn)變的經(jīng)驗，根據(jù)我國地方政府現(xiàn)實情況，提出地方政府職能轉(zhuǎn)變的對策。

關(guān)鍵詞：地方政府；職能；治理；現(xiàn)代化

黨的十八屆三中全會提出國家治理體系治理能力現(xiàn)代化。國家治理是多領(lǐng)域多層次的治理。不僅包含多種領(lǐng)域范圍，如經(jīng)濟、政治、文化、生態(tài)、社會，同時也有各個層面不同主體的治理，如政府治理、社區(qū)治理、市場治理等。自從我國社會進入現(xiàn)代化與后現(xiàn)代化時期，經(jīng)濟社會的發(fā)展要求治理能力跟上社會發(fā)展。地方政府作為推進國家現(xiàn)代化的治理主體，需要針對地方社會發(fā)展作出改變與調(diào)整，使地方政府治理適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展。

一、地方治理現(xiàn)代化的含義與特征

（一）“現(xiàn)代化”含義及其特征

現(xiàn)代化是我國過去發(fā)展的主題，關(guān)于現(xiàn)代化的概念國內(nèi)外學(xué)者都有定義。胡鞍鋼教授從要素角度，提出現(xiàn)代化就是傳統(tǒng)要素被現(xiàn)代化要素替代的變革過程，歸納出現(xiàn)代化內(nèi)涵的五個方面：歷史與發(fā)展，全社會范圍，要素組合，連續(xù)與累積，全方位?，F(xiàn)代化意味著傳統(tǒng)關(guān)系、思維方式變化，利用知識、科技、教育、文化等一系列要素實現(xiàn)社會變革。羅納德指出現(xiàn)代化的進程與工業(yè)社會的進步帶來了社會文化的轉(zhuǎn)型，即物質(zhì)主義的價值觀（經(jīng)濟與物質(zhì)安全第一）向后物質(zhì)主義的價值觀（自我表現(xiàn)與生活質(zhì)量）轉(zhuǎn)型。［1］工業(yè)革命后，西方國家進入后現(xiàn)代社會，人們更加追求生活質(zhì)量與幸福感。有學(xué)者指出，新的“現(xiàn)代化”除了經(jīng)濟富裕外還包括自由、平等、協(xié)作等要素。［2］根據(jù)上述學(xué)者對現(xiàn)代化的定義可以看出，現(xiàn)代化滲透在社會生活的方方面面，隨著現(xiàn)代化程度的加深，政府公共事務(wù)范圍也發(fā)生了一定變化，因此，政府職能要進行相應(yīng)的調(diào)整以適應(yīng)現(xiàn)代化的發(fā)展。與此同時，現(xiàn)代化使民眾對政府提出了更多的要求，不僅局限于經(jīng)濟因素，公平、平等等價值觀在政府履行職能過程中越來越扮演著重要的角色。

（二）治理與地方政府治理現(xiàn)代化的含義及特征

最初“治理”表示控制與操縱，20世紀，西方學(xué)者指出“治理”主要指政府權(quán)力向社會轉(zhuǎn)移。1995年，全球治理委員會發(fā)表的一份關(guān)于 《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告，治理的界定為：“治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。”［3］治理的內(nèi)涵逐漸發(fā)生改變，治理主體不再局限于政府依靠強制權(quán)力，治理通過多元主體向法制化、規(guī)范化、平等化發(fā)展，治理過程強調(diào)責(zé)任與透明。由于地方政府與中央政府職能和結(jié)構(gòu)不同，地方政府更具有針對性與具體性，因此治理方式與中央政府存在區(qū)別。地方政府治理現(xiàn)代化就是針對地方的特殊情況，選擇政府職能重視經(jīng)濟職能加強社會公共服務(wù)職能，在地方政府職能中體現(xiàn)出平等、自由、公正。地方政府治理的現(xiàn)代化特征表現(xiàn)為以下四點：“統(tǒng)治”到 “治理”，“管制”到“服務(wù)”，“全能”到“有限”，“人治”到“法治”。地方政府注重多元主體的意見與建議，實現(xiàn)社會與政府良好互動，使得治理主體多元化。由于地方政府經(jīng)濟發(fā)展程度不同，對公共服務(wù)需求不同，地方政府注重提高其公共服務(wù)水平。

二、地方政府職能轉(zhuǎn)變與地方治理現(xiàn)代化的關(guān)系

地方政府職能轉(zhuǎn)變與地方治理現(xiàn)代化密切聯(lián)系?，F(xiàn)階段，地方政府治理現(xiàn)代化要求地方政府轉(zhuǎn)變職能，而地方政府職能轉(zhuǎn)變又推動地方政府治理現(xiàn)代化。首先，從地方政府職能的特點進一步分析地方政府職能與地方政府治理現(xiàn)代化之間的關(guān)系。地方政府職能具有執(zhí)行性、相對獨立性、多樣性、動態(tài)性、有限性、法定性、服務(wù)性、銜接性、區(qū)域性、非對應(yīng)性等10個基本特點。［4］而地方治理現(xiàn)代化的特點是：治理方式靈活、治理主體多元，其實現(xiàn)的價值體現(xiàn)服務(wù)、自由、公平、正義。地方政府現(xiàn)代化與地方政府職能特點的內(nèi)在邏輯具有一致性。其次，地方政府職能轉(zhuǎn)變與治理現(xiàn)代化都具有動態(tài)性，是不斷發(fā)展的。地方政府職能隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展不斷發(fā)生變化，過去以經(jīng)濟職能為中心的職能開始轉(zhuǎn)變?yōu)榧訌姽卜?wù)職能，防止政府缺位，但不同時期的政府時間段治理現(xiàn)代化隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，各種不同要素之間進行變換與影響。最后，地方政府職能轉(zhuǎn)變與地方政府治理現(xiàn)代化的價值取向一致。地方政府職能轉(zhuǎn)變的目的是為了更好地履行政府的職責(zé)，為公民提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品與良好的公共服務(wù)。地方治理現(xiàn)代化價值取向協(xié)調(diào)政府與公民間的關(guān)系，以公共利益為主。因此，地方政府職能轉(zhuǎn)變是實現(xiàn)地方治理現(xiàn)代化的重要路徑。

三、地方政府職能轉(zhuǎn)變存在的問題

面對政府、市場、社會都有可能失靈的情況，有學(xué)者指出政府承擔“元治理”角色。地方政府在職能轉(zhuǎn)變過程中，如何界定好地方政府與中央政府、市場、企業(yè)之間的關(guān)系？學(xué)者將學(xué)術(shù)界研究地方政府職能角色概括為上級政府指令、地方公共事務(wù)代理人、追求自身政治和經(jīng)濟利益的自利者。［5］在以往研究中有學(xué)者指出我國地方政府職能“墮距”，這體現(xiàn)在縱向與橫向兩個層次上。首先，在縱向?qū)哟畏矫?，中央政府職能轉(zhuǎn)變較為迅速，有明確的方向，由于中央政府有能力利用“智庫”，可以通過專家學(xué)者提出較為全面、系統(tǒng)、符合我國經(jīng)濟發(fā)展的職能轉(zhuǎn)變內(nèi)容，但地方政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容、方向不清晰，缺少科學(xué)的導(dǎo)向。缺少專家學(xué)者對地方政府具體情況進行分析，并提出相關(guān)建設(shè)性的意見與建議。其次，橫向?qū)哟畏矫?，地方政府在職能轉(zhuǎn)變與地方經(jīng)濟發(fā)展、工業(yè)化、現(xiàn)代化程度契合上不符合。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，地方經(jīng)濟發(fā)展滯后，對于現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變有著阻礙作用。

（一）地方政府職能轉(zhuǎn)變重心存在問題

我國現(xiàn)階段，地方政府在職能轉(zhuǎn)變過程中，仍然以經(jīng)濟職能為主，忽視公共服務(wù)職能。改革開放以來，我國政府在經(jīng)濟領(lǐng)域一直都是主導(dǎo)力量，各級地方政府在經(jīng)濟職能建設(shè)方面發(fā)揮著良好的作用，為推動地方經(jīng)濟增長作出了很大貢獻；然而，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，政府在經(jīng)濟領(lǐng)域存在“越位”嚴重、公共服務(wù)領(lǐng)域“缺位”，主要表現(xiàn)在政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的支出較少，沒有提供有質(zhì)量的公共產(chǎn)品與服務(wù)，無法滿足地方群眾對公共服務(wù)的需求，基本公共服務(wù)非均等化現(xiàn)象較為嚴重。地方政府搞政績“錦標賽”，地方政府官員為了在其任期內(nèi)有良好政績，過分追求GDP增長，忽視了公共服務(wù)需求。因此，政府在需要退出的領(lǐng)域如經(jīng)濟領(lǐng)域沒有退出，在需要強化的領(lǐng)域如公共服務(wù)領(lǐng)域沒有強化，在需要轉(zhuǎn)變的領(lǐng)域沒有轉(zhuǎn)變。

（二）地方政府職能轉(zhuǎn)變中相關(guān)制度不完善、阻礙因素較多

相關(guān)不完善制度阻礙了地方政府職能轉(zhuǎn)變。首先，財政制度不完善，中央與地方政府體現(xiàn)在地方政府缺乏稅源，財力不足，導(dǎo)致地方政府無法有充足的資金加強公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)。中央與地方稅收收入分配與中央政府與地方政府承擔職能需要的收入不平衡，成為地方政府職能在現(xiàn)代化過程中的重要阻礙因素。其次，地方政府績效評估制度存在嚴重問題，經(jīng)濟指標占整個政府績效評估的最大比例，地方政府績效指標體系設(shè)置不合理，績效評估缺乏法制化。唯GDP論導(dǎo)致地方政府領(lǐng)導(dǎo)在追求經(jīng)濟方面建設(shè)時，忽視公共服務(wù)領(lǐng)域職能，突出個人在任期間的政績，“人走政息”現(xiàn)象嚴重，影響了政府職能轉(zhuǎn)變。最后，傳統(tǒng)人事干部任命導(dǎo)致政企不分，尤其是國企干部都由政府委派，這在一定程度上影響了企業(yè)的獨立性與自主性，政府在重要決策方面對企業(yè)進行干預(yù)，阻礙了政府在經(jīng)濟職能方面的轉(zhuǎn)變。

（三）地方政府角色定位存在問題

地方政府在管理現(xiàn)代化發(fā)展過程中，履行職能時扮演角色更多傾向于做“宏觀調(diào)控者”、“各方治理主體協(xié)調(diào)者”、“公共服務(wù)供給者”和“監(jiān)督者”?，F(xiàn)階段，我國地方政府扮演著“利益追逐者”、“干預(yù)者”和“控制者”。地方政府角色定位存在嚴重問題，阻礙了政府加強公共服務(wù)與社會職能，不利于政府協(xié)調(diào)社會其他主體共同治理，各主體間形成矛盾。市場配置資源情況下，政府定位不清、過多干預(yù)，沒有與市場、社會形成良好的配合，造成社會、市場失靈。市場無法發(fā)揮其應(yīng)有的職能，反之政府可能以一種低效率的方式取代市場。政府沒有將要讓渡的職能給予社會組織，無形中給政府造成壓力，并且政府缺少公眾意見的收集與采納，政府與其他社會主體合作程度低，導(dǎo)致治理現(xiàn)代化應(yīng)倡導(dǎo)的公平、自由、正義價值無法實現(xiàn)。

四、地方政府職能轉(zhuǎn)變對策

西方國家比我國早進入工業(yè)化時代，較早實現(xiàn)現(xiàn)代化，地方政府職能有很多值得借鑒的經(jīng)驗。西方國家地方政府職能主要表現(xiàn)在：第一，制定中長期經(jīng)濟計劃，運用財政、產(chǎn)業(yè)等政策，從宏觀上對經(jīng)濟給予指導(dǎo)。日本、德國、法國通過經(jīng)濟計劃宏觀控制，并扶持中小企業(yè)發(fā)展，在經(jīng)濟領(lǐng)域政府界定好自己的角色，不過多干預(yù)，合理扮演。第二，利用法律對微觀經(jīng)濟主體規(guī)范化。明確的法律條文，為參與主體提供方向，使其在各自領(lǐng)域內(nèi)利用資源合理配置資源。第三，政府職能轉(zhuǎn)變過程中進行人事制度改革，明確服務(wù)方向?qū)ΜF(xiàn)代化有推動作用。第四，地方政府機構(gòu)設(shè)置靈活，有針對性。很多地方政府機構(gòu)設(shè)置無法解決民眾生活需求，不利于政府職能的實現(xiàn)。日本中央政府與地方政府有效協(xié)調(diào)，地方政府設(shè)置與地區(qū)居民生活聯(lián)系較緊密的機構(gòu)，以滿足人們公共服務(wù)的需求。我國當前應(yīng)在以下幾方面借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗。

（一）合理規(guī)劃政府職能

地方政府進行中期規(guī)劃，根據(jù)地方發(fā)展情況及公民需求，從縱向與橫向兩個方面，避免政府職能重心產(chǎn)生問題。在各層級政府的縱向關(guān)系上，協(xié)調(diào)上級政府與下級政府之間的關(guān)系，不同層級的政府從宏觀及中觀層面發(fā)揮其作用。防止不同層級政府職能重疊、沖突，造成資源浪費。橫向上合理劃分政府的經(jīng)濟職能、社會管理職能、公共服務(wù)職能，地方政府尤其是省級政府在經(jīng)濟發(fā)展方面有中期、長期規(guī)劃，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟與社會發(fā)展，在教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域方面給予足夠重視，在經(jīng)濟發(fā)展過程中要重視公共服務(wù)和社會管理，切實保障人民的平等、正義、自由。

（二）完善制度為地方政府職能轉(zhuǎn)變提供平臺

第一，財政制度。完善分稅制度、財政轉(zhuǎn)移支付制度，改變地方政府財力不足的情況，使得地方政府有充足資金加強完善公共服務(wù)職能。各地區(qū)要根據(jù)本地經(jīng)濟發(fā)展狀況，發(fā)展好適應(yīng)本地區(qū)的地方政府財政制度。如果地方政府在公共服務(wù)領(lǐng)域需要資金支持，中央政府可根據(jù)情況考慮不同程度政策支持。第二，改變以往地方政府績效評估制度，減少GDP指標所占比重，調(diào)整指標體系中公共服務(wù)、社會管理方面指標所占比重。對于地方政府官員實行政績“競賽”及“人走政息”等現(xiàn)象給予問責(zé)。第三，人事任命制度。地方政府應(yīng)減少對企業(yè)控制，內(nèi)部高層由企業(yè)自身決定，讓企業(yè)將屬于其自身的職能履行好，政府從微觀控制職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^指導(dǎo)與監(jiān)督。

（三）協(xié)調(diào)政府、市場、社會間的關(guān)系，實現(xiàn)治理主體多元化

地方政府治理現(xiàn)代化，發(fā)揮政府“元治理”的作用，同時加強政府與企業(yè)、社會之間的配合。經(jīng)濟治理體系中，發(fā)揮市場資源配置的決定作用，政府通過制度規(guī)范為市場創(chuàng)造良好的有序的競爭環(huán)境。政府作為一個監(jiān)督者，對市場不良行為加以規(guī)范。政府鼓勵非政府組織的發(fā)展，非政府組織具有獨立性，政府不得利用其權(quán)力進行干預(yù)。合作方式上，政府通過非政府組織、企業(yè)等組織間合作提供公共服務(wù)，實現(xiàn)公共服務(wù)質(zhì)量與品質(zhì)的提升。合作過程中，政府應(yīng)清楚界定自己的責(zé)任邊界，處理好與組織間的關(guān)系。

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中圖分類號：D63

文獻標識碼：A

文章編號：1671-2862（2016）02-0041-03

收稿日期：2016-04-11

作者簡介：趙思斯，滿族，山西平遙人，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院2015級行政管理研究生，研究方向：組織理論公共政策。