我國(guó)行政補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展與制度分析

辛旭東，李維漢

(東北林業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院， 黑龍江　哈爾濱　150040)

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我國(guó)行政補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展與制度分析

辛旭東，李維漢

(東北林業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院， 黑龍江哈爾濱150040)

[摘要]行政補(bǔ)償制度是行政法中極為重要的部分。我國(guó)行政補(bǔ)償制度經(jīng)歷了確立、發(fā)展、進(jìn)一步發(fā)展三個(gè)階段。目前，我國(guó)的行政補(bǔ)償制度建設(shè)取得不少成績(jī)，但也存在很多問(wèn)題。完善我國(guó)行政補(bǔ)償制度，一是完善行政補(bǔ)償?shù)姆审w系，二是明確行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t，三是明確行政補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，四是細(xì)化行政補(bǔ)償?shù)某绦?，五是?qiáng)化行政補(bǔ)償?shù)木葷?jì)。

[關(guān)鍵詞]行政補(bǔ)償；制度分析；人權(quán)

一、行政補(bǔ)償?shù)母拍?/p>

對(duì)于行政補(bǔ)償?shù)母拍?，中外學(xué)者的論述不少，但規(guī)定不一，可謂見(jiàn)仁見(jiàn)智。日本法學(xué)家田中二郎在其《新版行政法》一書(shū)中指出，行政補(bǔ)償是從全體公平負(fù)擔(dān)的觀點(diǎn)，對(duì)合法行政行為導(dǎo)致的財(cái)產(chǎn)損失予以調(diào)解的財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償[1]。和田英夫在其《現(xiàn)代行政法》一書(shū)中寫(xiě)道，行政主體在特定的情形下，為公共目的而運(yùn)用公權(quán)力給公民的合法權(quán)益帶來(lái)財(cái)產(chǎn)上的特別犧牲，并從全社會(huì)成員公平負(fù)擔(dān)的角度對(duì)特別犧牲國(guó)民進(jìn)行財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償，就是行政上的損失補(bǔ)償[2]。德國(guó)學(xué)者哈特穆特·毛雷爾在《行政法學(xué)總論》一書(shū)中，從財(cái)產(chǎn)賠償制度、犧牲請(qǐng)求權(quán)和其他請(qǐng)求權(quán)依據(jù)等三個(gè)方面對(duì)行政賠償制度進(jìn)行了論述，但卻沒(méi)有提出明確的概念[3](P662)。

筆者認(rèn)為，行政補(bǔ)償可以概括為：行政主體為實(shí)現(xiàn)公共利益的目的，在管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的過(guò)程中，通過(guò)合法行使的職權(quán)行為或是其附隨效果，嚴(yán)重?fù)p害公民、法人和其他組織合法權(quán)益的行為，以及公民、法人和其他組織為了維護(hù)公共利益而使自己的合法權(quán)益受到特別損失的情況下，應(yīng)當(dāng)依據(jù)公平原則，運(yùn)用多種方式，對(duì)受到損失的行政相對(duì)人給予補(bǔ)償?shù)闹贫萚4]。

二、我國(guó)行政補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展及現(xiàn)狀

1.確立階段：1944-1978年

在我國(guó)司法制度中，有關(guān)行政補(bǔ)償?shù)臈l款最早出現(xiàn)于1994年頒布的《陜甘寧邊區(qū)的地權(quán)條例》，該指出團(tuán)體和人民所擁有的土地必須以政府征收或征用的形式才能交換。我國(guó)于1950年頒布的《城市郊區(qū)土地改革條例》規(guī)定，國(guó)家遵循公平合理原則對(duì)征收或征用土地時(shí)受損失的公民予以補(bǔ)償。1958年，《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》對(duì)補(bǔ)償?shù)姆秶统绦蜃隽艘?guī)定。1962年，《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》規(guī)定了生產(chǎn)資料、勞動(dòng)力和征用民房的的條件，對(duì)遷移戶給予妥善安置和一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。行政補(bǔ)償確立不久，便迎來(lái)“三反五反”“文化大革命”，我國(guó)的行政補(bǔ)償制度在這些運(yùn)動(dòng)中走向了倒退。

2.發(fā)展階段：1978-1992年

黨的十一屆三中全會(huì)之后，國(guó)家的工作重心發(fā)生變化，行政補(bǔ)償也進(jìn)入快速發(fā)展的階段。1982年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》和《城鎮(zhèn)建房征用管理?xiàng)l例》分別就國(guó)家建設(shè)征用土地和城鎮(zhèn)建房用地中關(guān)于補(bǔ)償額度、補(bǔ)償條件、征用標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題做出詳細(xì)而具體的規(guī)定。1982年的《海洋環(huán)境保護(hù)法》、1984年的《水污染防治法》、1986年的《礦產(chǎn)資源法》、1987年的《大氣污染防治法》分別做出對(duì)水體污染、集體礦山遷移、大氣污染等給個(gè)人和單位造成的損失給予補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。1986年，《土地管理法》對(duì)征用土地的審批權(quán)限、主管單位、征用程序，以及青苗補(bǔ)償費(fèi)、土地補(bǔ)償費(fèi)、被征用土地上的樹(shù)木和房屋等附著物應(yīng)當(dāng)給予的補(bǔ)償做出詳細(xì)規(guī)定。1990年的《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定，國(guó)家不提前收回依法取得土地使用權(quán)的土地使用者的土地，即便在要求收回的特定情況下，國(guó)家也要依據(jù)土地使用的年限和開(kāi)發(fā)的程度給予使用者一定的補(bǔ)償。1991年的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》，對(duì)移民和征地補(bǔ)償做出規(guī)定。雖然在此階段行政補(bǔ)償在立法上逐步加快，但補(bǔ)償范圍主要集中于資源、房屋和土地等領(lǐng)域，且法律條款多為原則性規(guī)定。

3.進(jìn)一步發(fā)展階段：1992年至今

1992年，我國(guó)進(jìn)入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展新時(shí)期，我國(guó)行政補(bǔ)償立法速度明顯加快，法律的條款也更加明確化和規(guī)范化。與20世紀(jì)80年代相比，法律補(bǔ)償?shù)姆秶鷶U(kuò)大，如1993年的《長(zhǎng)江三峽工程建設(shè)移民條例》和《水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》、1994年的《城市房地產(chǎn)管理法》、1996年的《環(huán)境噪聲污染防治法》等。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)行政補(bǔ)償制度的觀念日益增強(qiáng)，2000年的《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》、2001年的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》、2003年的《退耕還林條例》、2004年的《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》等都對(duì)行政補(bǔ)償問(wèn)題做出專(zhuān)章規(guī)定。2012年《行政強(qiáng)制法》中立即退還財(cái)務(wù)的情形有扣押、解除查封；應(yīng)當(dāng)退還不易保管的、鮮活物品變賣(mài)或拍賣(mài)的所有款項(xiàng)。如果變賣(mài)或拍賣(mài)的價(jià)格低于市場(chǎng)價(jià)格，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償當(dāng)事人的損失[5]。

截至目前，我國(guó)現(xiàn)行與行政補(bǔ)償有關(guān)的法律37部，行政法規(guī)43部，部門(mén)規(guī)章50部，我國(guó)已逐步建立起一套較為完善的行政補(bǔ)償法律體系。這對(duì)推進(jìn)民主法治建設(shè)和行政機(jī)關(guān)執(zhí)法都具有現(xiàn)實(shí)意義。

三、我國(guó)行政補(bǔ)償制度存在的問(wèn)題

1.立法體系化程度較低

當(dāng)前，我國(guó)在漁業(yè)、林業(yè)、土地等領(lǐng)域都有行政補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)立法，但這些法律和條款缺少有效的協(xié)調(diào)和銜接，立法體系化矛盾已成為當(dāng)前法治建設(shè)的瓶頸。行政補(bǔ)償法立法的缺失，是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式不明確的主要原因，也由此引發(fā)不少行政糾紛事件。例如，《土地管理法》第47條規(guī)定，征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的6～10倍，安置補(bǔ)償費(fèi)與土地補(bǔ)償費(fèi)之和的上限為30倍，并需支付農(nóng)民青苗補(bǔ)償費(fèi)；而按照《三峽移民規(guī)劃大綱》和《長(zhǎng)江三峽水庫(kù)移民補(bǔ)償投資測(cè)算報(bào)告》的規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)是按耕地年產(chǎn)值的4倍計(jì)算的，安置補(bǔ)助費(fèi)與土地補(bǔ)助費(fèi)之和為年產(chǎn)值的8～10倍，其中沒(méi)有青苗補(bǔ)償費(fèi)的相關(guān)規(guī)定。在行政補(bǔ)償領(lǐng)域中，這種法律間的協(xié)調(diào)并不鮮見(jiàn)。這說(shuō)明我國(guó)行政補(bǔ)償制度的立法體系化問(wèn)題亟須解決[6]。

2.行政補(bǔ)償原則不明確

在我國(guó)行政補(bǔ)償制度的構(gòu)建和完善中，立法原則起著至關(guān)重要的作用。我國(guó)憲法條款中缺少行政補(bǔ)償原則性的相關(guān)規(guī)定，“按照法律規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)償”這種概括性的補(bǔ)償原則不利于公民人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)?！秶?guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中有公平補(bǔ)償原則的規(guī)定，但這一單行條例中的這一規(guī)定無(wú)法適用于其他征收補(bǔ)償領(lǐng)域。在我國(guó)司法實(shí)踐中，存在“一定補(bǔ)償”“相應(yīng)補(bǔ)償”“合理補(bǔ)償”“適當(dāng)補(bǔ)償”等多種補(bǔ)償原則，這些原則補(bǔ)償不明確且標(biāo)準(zhǔn)較低[7]，因補(bǔ)償獲得的利益遠(yuǎn)不及損失的利益。而多種不明確補(bǔ)償原則的存在也會(huì)形成法律間的沖突和矛盾。

3.行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

現(xiàn)階段，我國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在憲法中補(bǔ)償原則尚未確立的情形下，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定經(jīng)常脫離實(shí)際，不同領(lǐng)域相互沖突的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生?！斑m當(dāng)補(bǔ)償”“合理補(bǔ)償”“相應(yīng)補(bǔ)償”“一定補(bǔ)償”等規(guī)定，實(shí)際上是將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的決定權(quán)交由政府自由裁量。標(biāo)準(zhǔn)的靈活性為行政權(quán)力的濫用創(chuàng)造便利條件，導(dǎo)致無(wú)法從客觀上彌補(bǔ)受損人的實(shí)際損失。

4.行政補(bǔ)償程序規(guī)定缺位

盡管我國(guó)在眾多領(lǐng)域中以單行法律法規(guī)的形式確立行政補(bǔ)償制度，但其中涉及損失補(bǔ)償程序的有關(guān)規(guī)定幾乎沒(méi)有?，F(xiàn)有的程序性規(guī)定僅涉及與不動(dòng)產(chǎn)和土地有關(guān)的財(cái)產(chǎn)性征收補(bǔ)償領(lǐng)域，而單行法律法規(guī)的立法方式是無(wú)法覆蓋整個(gè)行政補(bǔ)償事項(xiàng)的[8]。在合法的行政行為給公民的合法權(quán)益造成損失的情況下，公民應(yīng)當(dāng)通過(guò)什么途徑獲得政府機(jī)關(guān)給予的補(bǔ)償，以及對(duì)補(bǔ)償?shù)臄?shù)額存有異議是否可以提起訴訟等問(wèn)題，在我國(guó)法律法規(guī)中并未做出相應(yīng)的規(guī)定。

5.行政補(bǔ)償救濟(jì)途徑匱乏

發(fā)生爭(zhēng)議的雙方當(dāng)事人很少運(yùn)用司法救濟(jì)，他們更傾向于在行政系統(tǒng)內(nèi)部解決糾紛。有關(guān)聽(tīng)證和公告的相關(guān)規(guī)定，盡管在行政補(bǔ)償制度中有所涉及，但公民參與聽(tīng)證的渠道卻十分缺乏，以至于人民法院對(duì)補(bǔ)償性糾紛案件常以不屬于民事?tīng)?zhēng)議為由不予受理。有些地方法院在審理行政補(bǔ)償案件時(shí)，在地方政府的施壓下，采取逃避審理、拒絕受理、偏袒行政、案外調(diào)解、說(shuō)服撤訴等方式解決糾紛，導(dǎo)致受損者的合法權(quán)益得不到有效的保障，同時(shí)我國(guó)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督也難以實(shí)現(xiàn)。

四、完善我國(guó)行政補(bǔ)償制度的路徑

1.完善行政補(bǔ)償?shù)姆审w系

保護(hù)公民私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯是我國(guó)憲法的一項(xiàng)基本原則，但我國(guó)現(xiàn)行憲法對(duì)行政補(bǔ)償僅限于原則性的規(guī)定，尚無(wú)完全補(bǔ)償、正當(dāng)補(bǔ)償、適當(dāng)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定以及征用前還是征用后適用的具體規(guī)定。我國(guó)現(xiàn)行憲法應(yīng)當(dāng)增加行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和正當(dāng)法律程序的大致規(guī)定，以使公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法保障從實(shí)體到程序都趨于完善。當(dāng)前，我國(guó)尚無(wú)統(tǒng)一的《行政補(bǔ)償法》，與行政補(bǔ)償相關(guān)的內(nèi)容散見(jiàn)于《城市房地產(chǎn)管理法》《土地管理法》等單行法中。由于沒(méi)有統(tǒng)一的法律規(guī)則，各法律法規(guī)之間矛盾和沖突屢見(jiàn)不鮮，給行政補(bǔ)償?shù)乃痉▽?shí)踐帶來(lái)諸多不便。

鑒于我國(guó)行政補(bǔ)償制度還處于進(jìn)一步發(fā)展階段，制定法典時(shí)應(yīng)將行政補(bǔ)償?shù)暮x、類(lèi)型、主體、范圍、基本原則、程序、標(biāo)準(zhǔn)、法律責(zé)任等內(nèi)容予以明確，同時(shí)在遵循統(tǒng)一法的基礎(chǔ)上，規(guī)范具體的單行法，并使各部單行法從總體上保持協(xié)調(diào)，避免立法空白或立法重疊。制定統(tǒng)一的《行政補(bǔ)償法》有助于平衡公共利益和個(gè)人利益，解決補(bǔ)償不公平的現(xiàn)象。《行政補(bǔ)償法》既不妨礙單行立法依其規(guī)定規(guī)范補(bǔ)償，又能彌補(bǔ)單行法的不足。

2.明確行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t

在行政補(bǔ)償法的立法過(guò)程中，行政補(bǔ)償原則具有引導(dǎo)法律發(fā)展方向的重要作用。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將信賴(lài)保護(hù)原則、公平原則、依法補(bǔ)償原則確定為行政補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。無(wú)論是在行政法還是在行政補(bǔ)償法中，信賴(lài)保護(hù)原則都是最基本的原則，它要求維持行政機(jī)關(guān)自身行為的穩(wěn)定性，并保護(hù)行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)法律效力的信賴(lài)，同時(shí)，在必須撤銷(xiāo)或是改變行政行為時(shí)，要給予當(dāng)事人一定的利益補(bǔ)償；公平原則是行政補(bǔ)償?shù)淖非蠛秃诵哪繕?biāo)，對(duì)受損人遭到的損失要盡可能地彌補(bǔ)，原則上應(yīng)做到不隨意裁量，力求做到權(quán)益損失與補(bǔ)償?shù)钠胶?；依法補(bǔ)償原則要求補(bǔ)償行為必須合法，行政補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、程序、方式、范圍等必須以法律規(guī)定為依據(jù)。

3.明確行政補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)

行政主體依據(jù)計(jì)算準(zhǔn)則確定的補(bǔ)償數(shù)額就是行政補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，它是受損人獲得行政補(bǔ)償?shù)闹匾疤?。法律中僅以“適當(dāng)補(bǔ)償”“合理補(bǔ)償”“相應(yīng)補(bǔ)償”“一定補(bǔ)償”等規(guī)定作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不利于復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)中資源的合理配置。因此，要依據(jù)行政補(bǔ)償?shù)念?lèi)型，靈活制定不同的標(biāo)準(zhǔn)。比如，合理補(bǔ)償應(yīng)以同等財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值為參照系，在補(bǔ)償雙方自愿的基礎(chǔ)上，達(dá)成財(cái)產(chǎn)損失的彈性補(bǔ)償交易，避免受損者應(yīng)獲得補(bǔ)償?shù)呢?cái)產(chǎn)價(jià)值因?yàn)闀r(shí)間和價(jià)格變化的影響而過(guò)分縮水或過(guò)分膨脹，造成形式上的公平，實(shí)質(zhì)上的不公平[9]。

4.細(xì)化行政補(bǔ)償?shù)某绦?/p>

行政補(bǔ)償程序之所以重要，是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)在實(shí)體上擁有很大的權(quán)力。作為一種制約機(jī)制，合理、科學(xué)的行政補(bǔ)償程序能夠充分地保障人們的利益訴求。我國(guó)行政補(bǔ)償程序在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)當(dāng)公開(kāi)透明，充分保證行政相對(duì)人的參與權(quán)和知情權(quán)。在一般程序規(guī)定方面，主要包括通知、公告、申請(qǐng)、評(píng)估、協(xié)商、裁判、履行期限等，將行政補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)置于法定程序的監(jiān)督之下；在簡(jiǎn)易程序規(guī)定方面，補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、事實(shí)清楚的補(bǔ)償才能合法適用，以防止因行政機(jī)關(guān)擅自擴(kuò)大使用范圍、濫用簡(jiǎn)易程序而對(duì)相對(duì)人的權(quán)益造成侵害，同時(shí)也能降低權(quán)利人的求償成本。

5.強(qiáng)化行政補(bǔ)償?shù)木葷?jì)

行政補(bǔ)償爭(zhēng)議的救濟(jì)途徑：一是行政救濟(jì)，如行政裁決、行政復(fù)議、信訪等；二是司法救濟(jì)，主要指行政訴訟。在行政補(bǔ)償救濟(jì)途徑中，行政裁決和信訪不是主要的，而在行政補(bǔ)償上規(guī)定較為完善的行政復(fù)議和行政訴訟則可以依法適用。筆者建議，將補(bǔ)償義務(wù)人為私法主體時(shí)的訴訟和適用仲裁的情況，劃分不同救濟(jì)渠道適用的界限，設(shè)置仲裁、民事訴訟和行政訴訟分工合作的制度基礎(chǔ)，以解決三方在適用上混亂不清的問(wèn)題。在我國(guó)司法實(shí)踐中，行政補(bǔ)償爭(zhēng)議范圍廣、種類(lèi)多，與民事訴訟的情形并行，制定不同救濟(jì)渠道適用的界限，可以避免司法實(shí)踐中的不一致現(xiàn)象，同時(shí)減輕法院行政開(kāi)庭的工作量。

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[責(zé)任編輯冒潔生]

[收稿日期]2015-12-18

[作者簡(jiǎn)介]辛旭東，東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院副教授，研究方向：行政法學(xué)；李維漢，東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院碩士研究生，研究方向：行政法學(xué)。

[中圖分類(lèi)號(hào)]D922.1

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[文章編號(hào)]2095-0292(2016)02-0051-03