我國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民利益補(bǔ)償問(wèn)題研究

向生麗

(貴州大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴州　貴陽(yáng)　550025)

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我國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民利益補(bǔ)償問(wèn)題研究

向生麗

(貴州大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴州貴陽(yáng)550025)

[摘要]城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是中國(guó)政府推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的重要策略之一。近年來(lái)在中央政府的大力扶持下，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略迅速推進(jìn)。然而這一過(guò)程也隱藏著各方利益主體的激烈博弈和尖銳沖突。其中，如何實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民利益補(bǔ)償?shù)暮侠頇C(jī)制尤其值得關(guān)注。本文立足此焦點(diǎn)問(wèn)題，利用利益相關(guān)者理論作為分析工具，結(jié)合數(shù)年來(lái)欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府對(duì)失地農(nóng)民利益實(shí)施的相關(guān)補(bǔ)償機(jī)制，深入、系統(tǒng)分析欠發(fā)達(dá)地區(qū)影響失地農(nóng)民利益補(bǔ)償問(wèn)題的核心角色、失地農(nóng)民利益保障乏力的具體問(wèn)題體現(xiàn)、利益博弈的過(guò)程，并提出未來(lái)可行的對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]新型城鎮(zhèn)化 ； 欠發(fā)達(dá)地區(qū) ； 失地農(nóng)民 ； 利益相關(guān)者理論 ； 利益補(bǔ)償

新型城鎮(zhèn)化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展，實(shí)現(xiàn)集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會(huì)和諧、城鄉(xiāng)一體的過(guò)程。新型城鎮(zhèn)化這一人口從農(nóng)村向城市遷移、產(chǎn)業(yè)從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)換的系統(tǒng)工程[1]，其核心在于“著眼農(nóng)民，涵蓋農(nóng)村，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展”。關(guān)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的概念，學(xué)界沒(méi)有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。在本文中，欠發(fā)達(dá)地區(qū)是指那些經(jīng)濟(jì)實(shí)力和潛力與發(fā)達(dá)地區(qū)還有一定差距、生產(chǎn)力發(fā)展不平衡、科技水平還不發(fā)達(dá)的區(qū)域。隨著我國(guó)中西部的發(fā)展，欠發(fā)達(dá)地區(qū)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民利益保障問(wèn)題引發(fā)關(guān)注。王琴提出：“要切實(shí)保障失地農(nóng)民權(quán)益,就要改革征地制度,建立和完善土地補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制、居住安置機(jī)制、失地農(nóng)民的利益分享機(jī)制、就業(yè)扶持機(jī)制和基本生活保障制度?！盵2]在經(jīng)濟(jì)社會(huì)欠發(fā)達(dá)的背景下，失地農(nóng)民種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、低保無(wú)份，是真正意義上的弱勢(shì)群體。利益相關(guān)者理論有助于全面、深刻理解欠發(fā)達(dá)地區(qū)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民利益保障問(wèn)題，有助于在維護(hù)失地農(nóng)民權(quán)利的同時(shí)，為城鎮(zhèn)發(fā)展提供充足的土地資源和豐富的人力資源。

一、 分析欠發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民利益補(bǔ)償機(jī)制的基本框架

土地使用性質(zhì)的轉(zhuǎn)化是新型城鎮(zhèn)化的基本特征，失地農(nóng)民利益補(bǔ)償?shù)暮诵囊睾妥谥际潜Ｕ限r(nóng)民的“生存、生產(chǎn)、生活”。 城鎮(zhèn)化是欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，也是保障失地農(nóng)民利益得以真正落實(shí)的重要預(yù)期后果。農(nóng)民與村社組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣政府、開(kāi)發(fā)商、民間社會(huì)勢(shì)力等構(gòu)成新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中的核心利益相關(guān)者體系，他們圍繞林權(quán)(包括林地和林木使用權(quán))、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)換展開(kāi)激烈博弈，以實(shí)現(xiàn)各自的最大利益。筆者構(gòu)建的分析框架見(jiàn)表1。

欠發(fā)達(dá)地區(qū)的失地農(nóng)民，其生活的自然風(fēng)險(xiǎn)比較高，因?yàn)樗麄儼阉械碾u蛋都在一個(gè)籃子里，即土地的原始開(kāi)發(fā)和利用。失地后，其核心利益體系從傳統(tǒng)的以土地耕作為核心利益的體系轉(zhuǎn)變?yōu)榇嗳醯囊越?jīng)濟(jì)利益和社會(huì)福利為基礎(chǔ)的利益體系。與發(fā)達(dá)地區(qū)的失地農(nóng)民相比，欠發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民的核心利益體系有以下特征：第一，失地農(nóng)民擁有的財(cái)富資源非常有限，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)是其重要的生產(chǎn)方式，土地是其生產(chǎn)生活的中心，是其核心利益和社會(huì)情感的載體；他們對(duì)征地后可能獲得的補(bǔ)償利益期望值很高，但實(shí)際兌現(xiàn)的利益卻比較少。第二，受限于低水平的地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)活力，被征用土地的賠償價(jià)格通常是5萬(wàn)-10萬(wàn)元/畝，失地農(nóng)民靠土地賠償金成為百萬(wàn)、千萬(wàn)富翁的概率很小。第三，受限于自身的受教育程度，失地農(nóng)民的就業(yè)選擇面比較狹隘。第四，新型城鎮(zhèn)化中的土地的開(kāi)發(fā)利用是個(gè)難得的“大蛋糕”，多方核心利益相關(guān)者圍繞土地展開(kāi)利益博弈，而失地農(nóng)民是其中最弱的。第五，失地農(nóng)民僅擁有一系列社會(huì)福利的“空頭支票”，他們難以實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)居民福利均等化。第六，失地農(nóng)民一輩子依托在土地上的精神家園進(jìn)一步衰退，鄉(xiāng)土情結(jié)與新型城鎮(zhèn)化浪潮格格不入。

二、欠發(fā)達(dá)地區(qū)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中失地農(nóng)民利益補(bǔ)償?shù)牟┺倪^(guò)程分析

在理想層面上，根據(jù)“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)和利益相關(guān)者理論，地方政府、村社組織、開(kāi)發(fā)商對(duì)失地農(nóng)民利益的保護(hù)與補(bǔ)償本質(zhì)上應(yīng)該實(shí)現(xiàn)社會(huì)總體利益的帕累托最優(yōu)，即一個(gè)完整的綜合平衡性體系——經(jīng)濟(jì)利益的平衡、社會(huì)福利的平衡、短期現(xiàn)實(shí)與長(zhǎng)期綜合利益的平衡。

作為核心利益相關(guān)者，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府、開(kāi)發(fā)商、村社組織、社會(huì)勢(shì)力、個(gè)體官員與農(nóng)民都支持新型城鎮(zhèn)化，并不同程度地分享城鎮(zhèn)化帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)福利。地方政府代表合法公權(quán)力，追求政績(jī)；開(kāi)發(fā)商代表市場(chǎng)與資本的力量，追求經(jīng)濟(jì)利益最大化；村社組織代表中國(guó)特色的土地所有者，追求村集體的存在感；社會(huì)力量和個(gè)別官員代表權(quán)力的“灰色地帶”，試圖順手牽羊；失地農(nóng)民是當(dāng)然的“土地舊主人”，希望“地有所值”。基于各自具體利益的差別和逐利能力的強(qiáng)弱，這些角色針對(duì)失地農(nóng)民利益補(bǔ)償問(wèn)題采取不同博弈策略。筆者通過(guò)對(duì)貴州省鳳崗縣、遵義縣、惠水縣的訪談?wù){(diào)查，了解到近年來(lái)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中這些核心角色的博弈過(guò)程、手段。

1.開(kāi)發(fā)商與農(nóng)民的博弈

第一，開(kāi)發(fā)商利用欠發(fā)達(dá)地區(qū)各級(jí)政府職能部門“打前戰(zhàn)”，打著“城鎮(zhèn)發(fā)展、公共利益”的幌子，在原有的城市和城鎮(zhèn)周邊最好的地段展開(kāi)轟轟烈烈的“圈地運(yùn)動(dòng)”；第二，開(kāi)發(fā)商買地規(guī)模不斷調(diào)整，買地方式較為激進(jìn)，“強(qiáng)買”模式屢屢上演；第三，開(kāi)發(fā)商和地方政府合作成立城建公司，抱團(tuán)對(duì)付失地農(nóng)民。

2.政府與農(nóng)民的博弈

在“造城運(yùn)動(dòng)”中，地方政府與農(nóng)民都熱情高漲。政府希望降低拆遷成本，農(nóng)民希望多得征地賠償。以土地征用為焦點(diǎn)，政府與失地農(nóng)民展開(kāi)激烈的利益博弈。每每“新城”項(xiàng)目剛拉開(kāi)序幕，征地工作剛剛啟動(dòng)、補(bǔ)償措施還未實(shí)施時(shí)，雙方的神經(jīng)就開(kāi)始緊張起來(lái)。第一，縣級(jí)政府沒(méi)有合理考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民生活成本，制定的賠償標(biāo)準(zhǔn)較低且五年不變。第二，在一個(gè)縣城，同樣的城建項(xiàng)目，涉及臨近村寨之間的土地賠償標(biāo)準(zhǔn)浮動(dòng)區(qū)間較大，失地農(nóng)民有意見(jiàn)。第三，政府實(shí)施的征地賠償標(biāo)準(zhǔn)和程序粗陋，失地農(nóng)民對(duì)此意見(jiàn)很大。在整個(gè)征地過(guò)程中，地方政府大會(huì)小會(huì)頻繁，組織各職能部門嚴(yán)陣以待；而失地農(nóng)民基于對(duì)當(dāng)?shù)卣臉O端不信任，也時(shí)刻關(guān)注政府動(dòng)向，并擺出一副“據(jù)理力爭(zhēng)”的姿態(tài)。雙方在利益補(bǔ)償問(wèn)題上的博弈過(guò)程緊張而刺激，由此演變?yōu)橐粔K新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中“硬骨頭”。

3.村社組織對(duì)失地農(nóng)民的博弈

第一，利用村社組織擁有的土地合法權(quán)力從征地賠償款中提取一定費(fèi)用。第二，利用對(duì)有限的社會(huì)福利的支配權(quán)影響失地農(nóng)民的維權(quán)行為。第三，用違法手段冒名領(lǐng)取補(bǔ)償金或隨意支配失地農(nóng)民的合法社會(huì)利益。第四，在與開(kāi)發(fā)商博弈的過(guò)程中為失地農(nóng)民“消極維權(quán)”。第五，摒棄失地農(nóng)民，利用村集體資產(chǎn)進(jìn)行城建投資，扮演“開(kāi)發(fā)商”的角色。

4.社會(huì)勢(shì)力和個(gè)體官員與失地農(nóng)民的博弈

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，個(gè)體官員和社會(huì)勢(shì)力憑借私人的“大棒”“信息資源”或左右逢源的交際能力，以嬉、笑、怒、罵、嚇、纏等方式，介入開(kāi)發(fā)商的開(kāi)發(fā)以及開(kāi)發(fā)商與失地農(nóng)民的土地利益補(bǔ)償談判，他們或者直接索要土地賠償金分成，或者間接地以中介方式獲利。

5.失地農(nóng)民對(duì)付政府和開(kāi)發(fā)商的博弈

第一，失地農(nóng)民和村干部“有限”合作，制造虛假征地?cái)?shù)據(jù)，騙取征地補(bǔ)償款。第二，頂風(fēng)融合社會(huì)資本，大量修建違章住房和設(shè)施以爭(zhēng)取大額賠償。第三，在青苗款等土地附作物賠款上充分做文章，以短平快的方式增加索要賠款的籌碼。第四，通過(guò)家族、宗族影響力索要高額土地賠償款。第五，通過(guò)遷移戶口、假結(jié)婚、假離婚等方式增加失地補(bǔ)償收益。

欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府、開(kāi)發(fā)商、村社組織、社會(huì)勢(shì)力、個(gè)體官員與農(nóng)民“既聯(lián)合又斗爭(zhēng)”。整個(gè)博弈過(guò)程傷了農(nóng)民的感情和利益，傷了開(kāi)發(fā)商的錢包和地方政府的形象、政績(jī)。但傷得最深的總是失地農(nóng)民，有限的博弈能力和策略使得失地農(nóng)民在分享新型城鎮(zhèn)化紅利的過(guò)程中失去的最多，得到的最少。

三、 當(dāng)前欠發(fā)達(dá)地區(qū)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中失地農(nóng)民核心利益補(bǔ)償受侵的具體體現(xiàn)

以鳳崗縣、遵義縣、惠水縣等三縣為例，在當(dāng)前欠發(fā)達(dá)地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，各利益主體的不均衡博弈在結(jié)果上必然導(dǎo)致失地農(nóng)民利益補(bǔ)償不合理。

1.政府或開(kāi)發(fā)商給予的土地經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，農(nóng)民不滿意

土地曾經(jīng)是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的失地農(nóng)民的命根子，是其唯一的經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源。在發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民除了種地還可以有其他多種選擇增加家庭收入。但在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民小康生活的保障還是依托土地耕作。根據(jù)《土地管理法》第47條的規(guī)定，征地補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)等三個(gè)部分，安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗費(fèi)直接支付給被征地人。但筆者在訪談中了解到，遵義縣、鳳崗縣的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)10年不變：農(nóng)田3萬(wàn)元/畝，菜地7萬(wàn)-11萬(wàn)元/畝。這樣的征地賠償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重背離市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)交換原則，根本無(wú)法彌補(bǔ)農(nóng)民放棄長(zhǎng)期固定期限的土地使用權(quán)的損失，也無(wú)法為其以后的生計(jì)提供充分的經(jīng)濟(jì)保障。

2.村社組織對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)的支配令失地農(nóng)民不滿意

取消農(nóng)業(yè)稅后，村社組織的地位發(fā)生很大變化。新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)為村社組織帶來(lái)廣闊的逐利空間。在補(bǔ)償方案確定的過(guò)程中，村社組織作為核心角色，經(jīng)常無(wú)視程序合法與財(cái)務(wù)公開(kāi)兩大原則。雖然按法律規(guī)定，村集體的土地補(bǔ)償費(fèi)并不是都?xì)w集體所有，被征地人一點(diǎn)都得不到，但是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的村社組織代理人或者意識(shí)淡薄，或者故意為之，往往越過(guò)村民代表大會(huì)的參與和監(jiān)督，直接制定出這種規(guī)定，要么所有村民平均分土地補(bǔ)償費(fèi)，然后由村里給被征地人另行調(diào)配土地；要么多分配給被征地人一些款項(xiàng)作為補(bǔ)償，而沒(méi)有被征地的村民就少分或者不分土地補(bǔ)償費(fèi)。村社組織這種做法使得失地農(nóng)民對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)的具體想法無(wú)法通過(guò)合理、合法的村民代表大會(huì)表達(dá)和實(shí)施，最終可能演變?yōu)槭У剞r(nóng)民抵制村社組織的補(bǔ)償費(fèi)支配方案，甚至到上級(jí)政府信訪或上訪。同時(shí)，村社組織在拆遷補(bǔ)償上的做法也引起失地農(nóng)民的嚴(yán)重不滿，不但提成比例高、賬目混亂，而且提成資金直接打入管理成本，也談不上為農(nóng)民謀福利或投資理財(cái)。在廣州、深圳等發(fā)達(dá)地區(qū)，失地農(nóng)民每年能享受村社組織派發(fā)的紅包，少則三五百，多則三五千；有的村社組織還出資組織村民外出學(xué)習(xí)，舉辦健身比賽、旅游等。

3.開(kāi)發(fā)商提供的回遷房市值令失地農(nóng)民不滿意

回遷房是政府安置土地完全被征用的失地農(nóng)民、提高城鎮(zhèn)化率的重要配套舉措。發(fā)達(dá)地區(qū)的失地農(nóng)民不但有一大筆存款，而且享有政府補(bǔ)償?shù)馁Y產(chǎn)值極高的房產(chǎn)。而欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)政府擔(dān)保與開(kāi)發(fā)商許諾修建的回遷房，在還房時(shí)間、位置、建筑面積、建筑質(zhì)量、容積率、綠化、管理、服務(wù)、基礎(chǔ)配套設(shè)施等九大指標(biāo)體系上都陷入“霍布斯選擇”，即一系列最低標(biāo)準(zhǔn)綜合的回遷房。這樣的回遷房居住環(huán)境惡劣、投資價(jià)值低廉，令農(nóng)民翹首企盼多年的城市夢(mèng)被無(wú)情戳破，成為一個(gè)夢(mèng)魘。

4.政府配套的社會(huì)福利補(bǔ)償令失地農(nóng)民不領(lǐng)情

欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民總是遵循“有問(wèn)題找政府”的原則。雖然政府對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)福利補(bǔ)償比十年前提高很多，但是欠發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民依然會(huì)把自己能享有的社會(huì)福利進(jìn)行縱向與橫向的綜合比較。與本地城鎮(zhèn)居民、發(fā)達(dá)地區(qū)的城鎮(zhèn)居民和大城市的農(nóng)村居民進(jìn)行的橫向比較顯示，別人待遇優(yōu)渥，而他們享受的只是最基本的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。例如,根據(jù)貴州省貴陽(yáng)市花溪區(qū)2012年的政策，失地農(nóng)民自愿繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金的最低標(biāo)準(zhǔn)是“按年齡繳費(fèi)，每年交100元，年滿60歲后每月可領(lǐng)取120元錢”。對(duì)社保權(quán)利進(jìn)行的縱向比較使得失地農(nóng)民認(rèn)為，醫(yī)療保險(xiǎn)水平不理想，即將享受的城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)在重大疾病報(bào)銷比例等政策上還不如以前享受的新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)。總之，失地農(nóng)民的判斷是，這樣的社會(huì)保障“得不償失”，土地保障讓他們更有安全感、公平感。

5.雞肋般的新職業(yè)技能培訓(xùn)令失地農(nóng)民無(wú)技傍身

新職業(yè)培訓(xùn)是政府對(duì)失地農(nóng)民放棄土地的又一補(bǔ)償策略。新城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是從傳統(tǒng)的以“土地城鎮(zhèn)化”為主導(dǎo)轉(zhuǎn)向以“人口城鎮(zhèn)化”為主，讓來(lái)自農(nóng)村的流動(dòng)人口在城市里獲得均等化的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)家庭的永久性遷移，最終完全市民化，從而獲得消費(fèi)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)再騰飛的動(dòng)力。只有“樂(lè)業(yè)”，才能“安居”，安居樂(lè)業(yè)是城鎮(zhèn)化之基。如果沒(méi)有足以使城鎮(zhèn)人口就業(yè)的產(chǎn)業(yè)和崗位，就難以支撐起城市的功能。但是，失地農(nóng)民技能培訓(xùn)的計(jì)劃性、有效性、經(jīng)濟(jì)收入的可期待性等特征，都無(wú)法在當(dāng)前欠發(fā)達(dá)地區(qū)的培訓(xùn)體系中觀察到。由縣級(jí)政府牽頭、由培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)施的職業(yè)技能培訓(xùn)，培訓(xùn)時(shí)間短暫且效果很差，只能用中看不中用形容它。在訪談?wù){(diào)查中，筆者發(fā)現(xiàn)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)職業(yè)技術(shù)教育非常落后。多數(shù)縣擁有不超過(guò)三所政府主導(dǎo)的綜合職業(yè)學(xué)校，80%的落后縣、貧困縣只有一所這樣的綜合職業(yè)學(xué)，其生源主要是初中畢業(yè)生。由社會(huì)承辦的、能規(guī)模性接受失地農(nóng)民長(zhǎng)期培訓(xùn)的職業(yè)技校更是寥若晨星，這些學(xué)校辦學(xué)資質(zhì)差、層次低、規(guī)模小，局限于廚師、美容美發(fā)、汽車專修、護(hù)理等基礎(chǔ)服務(wù)領(lǐng)域，且教學(xué)效果不理想?？傊?，這樣的技能培訓(xùn)無(wú)法滿足培養(yǎng)失地農(nóng)民新的謀生技能的要求。

四、結(jié)論與討論

欠發(fā)達(dá)地區(qū)的失地農(nóng)民將其小康生活的期望寄托在合理的利益補(bǔ)償和保障上。健全的利益博弈機(jī)制、合理的利益補(bǔ)償原則是失地農(nóng)民的生存之本、發(fā)展之基。

1.地方政府細(xì)化補(bǔ)償項(xiàng)目、擴(kuò)大補(bǔ)償范圍

欠發(fā)達(dá)地區(qū)的市縣級(jí)政府應(yīng)理性行政，只做裁判員，不做運(yùn)動(dòng)員；可以分享新型城鎮(zhèn)化的間接利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，但不介入農(nóng)民與開(kāi)發(fā)商的局部利益和經(jīng)濟(jì)利益博弈；征地的價(jià)格等于土地原用途價(jià)格和社會(huì)保障費(fèi)用的最低標(biāo)準(zhǔn)；適當(dāng)擴(kuò)大征收補(bǔ)償范圍，將殘余地分割損害、正常營(yíng)業(yè)損害以及其他各種因征地而支出的必要費(fèi)用等可確定、可量化的財(cái)產(chǎn)損失列入補(bǔ)償范圍，以確保被征收人的合法權(quán)益不受侵犯。具體操作程序是：先由地方政府相關(guān)職能部門就賠償細(xì)則提出意見(jiàn)；再由地方政府法制辦舉辦聽(tīng)證會(huì)，廣泛征集社會(huì)意見(jiàn)，提交政府辦公會(huì)議；然后進(jìn)入政府辦公會(huì)議議程成為政府提案；再由地方權(quán)力機(jī)關(guān)即人大對(duì)提案進(jìn)行審議并最終通過(guò)。賠償標(biāo)準(zhǔn)通過(guò)后，由嚴(yán)格的政策實(shí)施體系加以保障。

2.開(kāi)發(fā)商按市場(chǎng)原則對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行合理補(bǔ)償

開(kāi)發(fā)商要樹(shù)立合理分享城鎮(zhèn)化建設(shè)紅利的思想，拋棄借助政府權(quán)力攫取超額利潤(rùn)的傳統(tǒng)策略。除了補(bǔ)償費(fèi)，開(kāi)發(fā)商還可以根據(jù)農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需要；除了補(bǔ)償費(fèi)，采取債券或股權(quán)補(bǔ)償?shù)霓k法，即土地征收后，以發(fā)放債券或吸引農(nóng)民入股的方式讓失地農(nóng)民享受權(quán)益。另一個(gè)可選擇的辦法是替代補(bǔ)償，即由需用地人先取得附近適宜的土地作為替代地或代償?shù)?，然后再按被征收土地的價(jià)值計(jì)算應(yīng)發(fā)給的替代地或代償?shù)氐拿娣e。開(kāi)發(fā)者無(wú)論采取何種策略，其宗旨都是讓失地農(nóng)民加入城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程，利用他們的資金和熱情實(shí)現(xiàn)雙贏。開(kāi)發(fā)商需要失地農(nóng)民心理上的信任與經(jīng)濟(jì)上的支持。

3.通過(guò)社會(huì)途徑構(gòu)建失地農(nóng)民利益補(bǔ)償?shù)恼尾┺钠脚_(tái)

在文明的現(xiàn)代政治框架內(nèi)，失地農(nóng)民有權(quán)“討價(jià)還價(jià)”，有權(quán)通過(guò)合法的政治途徑和法律途徑為自己爭(zhēng)取更多的利益和權(quán)利。首先，農(nóng)民可以繼續(xù)依靠轉(zhuǎn)型中的村社組織維權(quán)。村社組織既是中國(guó)農(nóng)村土地法律意義上的所有者，也是農(nóng)民自治的唯一機(jī)構(gòu)。村社組織的合法性源于農(nóng)民的認(rèn)同和信任。在失地農(nóng)民爭(zhēng)取權(quán)益的過(guò)程中，市民社會(huì)慢慢發(fā)育，村社組織的新職能、新角色、新機(jī)制慢慢發(fā)育，并最終成為失地農(nóng)民利益補(bǔ)償?shù)挠辛Υ匀?。其次，建立健全失地農(nóng)民維權(quán)的專業(yè)性社會(huì)組織。維權(quán)實(shí)踐證明，專門組織維權(quán)既能有效壓縮社會(huì)勢(shì)力和個(gè)別官員在農(nóng)民失地中的不當(dāng)?shù)美臻g，又能避免失地農(nóng)民原子化的“低效率”維權(quán)。社會(huì)力量合法、積極地介入土地利益博弈過(guò)程，能有效幫助失地農(nóng)民形成法律制度下專業(yè)的談判、維權(quán)組織。失地農(nóng)民通過(guò)社會(huì)精英的幫助，通過(guò)利用組織資源，在復(fù)雜的利益博弈中成功獲得利益最大保障的概率才會(huì)增加。

總之，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化是地方政府、村社組織、社會(huì)和失地農(nóng)民美好的愿景。它的順利實(shí)現(xiàn)需要各方利益主體在中國(guó)社會(huì)主義法律體系和道德框架下，在充分保障失地農(nóng)民的核心利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的基礎(chǔ)上，求同存異，合理博弈，共同發(fā)展。

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[責(zé)任編輯冒潔生]

[收稿日期]2015-12-02

[作者簡(jiǎn)介]向生麗，貴州大學(xué)公共管理學(xué)院行政學(xué)系講師 ，浙江大學(xué)博士研究生，主要從事地方政府治理 、比較公共行政研究。

[中圖分類號(hào)]D669

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[文章編號(hào)]2095-0292(2016)02-0041-04