論行政人員的倫理自主性及其提升路徑

任蓉

摘 要：人性發(fā)展的客觀需要、公共行政的本質(zhì)屬性、消弭行政沖突決定了行政人員需要倫理自主性。行政人員倫理自主性的缺失，必然導(dǎo)致行政倫理失范，損害公共利益；權(quán)力自律不足，助長本位主義；治理職能弱化，削弱治理能力。提升行政人員倫理自主性的路徑是：構(gòu)筑先進的行政文化，構(gòu)建“扁平型”“解制型”行政組織，構(gòu)建權(quán)利救濟、道德獎懲機制，提升行政人員的自身素質(zhì)等。

關(guān)鍵詞：行政人員；倫理自主性；提升路徑

中圖分類號：B82 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1494（2016）01-0042-06

在行政體制中，行政人員既是組織的雇員，也是公眾的雇員，肩負(fù)著忠于組織和服務(wù)公眾的雙重使命。作為組織的雇員要服從組織權(quán)威、關(guān)注組織利益，作為公眾的雇員要維護公眾訴求、實現(xiàn)公共利益，但是組織利益并不必然與公共利益相一致，二者之間存在著利益沖突。如何解決這種利益沖突，除了強調(diào)剛性的制度設(shè)計外，還應(yīng)借助于行政人員的倫理自主性，在價值選擇中維護公共利益。因此，探討行政人員的倫理自主性及其提升路徑，確保行政人員履職的正當(dāng)性，維護公共利益，這對于推進國家治理現(xiàn)代化具有重要的理論與實踐價值。

一、行政人員何以需要倫理自主性

行政人員的倫理自主性“是指當(dāng)組織的目標(biāo)和公共利益發(fā)生矛盾時，行政人員作為公共行政的主體有責(zé)任和義務(wù)在行政行為中引入價值因素，對所面臨的問題進行倫理思考和道德選擇，從而保證對公民的終極性責(zé)任?！盵1]其中，組織目標(biāo)與公共利益相沖突構(gòu)成了行政人員倫理自主性發(fā)生的前提，其內(nèi)在本質(zhì)表現(xiàn)為行政人員個體的倫理判斷和道德選擇，主要蘊含權(quán)利和能力兩個尺度。權(quán)利尺度描述行政人員是否擁有自主性，相對于行政組織或行政上級的強迫和控制，行政人員是否具有倫理判斷和道德選擇的意志自由，以及自決、自為、自控的可能和空間。能力尺度衡量行政人員自主性的強弱程度，它根植于行政人員個體內(nèi)心深處的道德勇氣和責(zé)任意識。對公眾負(fù)責(zé)、維護公共利益是行政人員倫理自主性的終極價值追求。

在公共治理過程中，擁有行政裁量權(quán)的行政人員何以需要倫理自主性呢？

一是源于人性發(fā)展的客觀需要。公共行政作為社會發(fā)展的基本內(nèi)容和關(guān)鍵推力，其核心要素是人，其最高目標(biāo)也是為了謀求人的全面自由發(fā)展。行政人員作為公共行政的重要主體，雖然扮演著國家公務(wù)員的角色，但他們首先是一個普通人，不能用行政身份的色彩掩蓋其本質(zhì)的人性，而人性的發(fā)展要求行政人員獲得并發(fā)揮倫理自主性。

二是公共行政的本質(zhì)屬性決定了倫理自主性的必然性。公共行政的本質(zhì)屬性是公共性，行政權(quán)力來源于公意、服務(wù)于公益，行政人員運用行政權(quán)力管理公共事務(wù)，必須聽取公眾意見、維護公共利益，當(dāng)遭遇組織或上級不道德的決定危害公共利益時，應(yīng)根據(jù)倫理道德進行自主選擇，以保證對公眾負(fù)責(zé)。尤其在當(dāng)今的信息社會中，由于社會分化逐漸加深、利益格局不斷調(diào)整，需要政府發(fā)揮作用的領(lǐng)域越來越廣，政府管理的社會事務(wù)日益復(fù)雜化、專業(yè)化，公眾對政府的要求也日益多樣化、個性化。在紛繁復(fù)雜的行政活動中，行政人員不可能做一名無意識的執(zhí)行者，而應(yīng)提升自身的倫理自主性，在不同利益主體之間、多元價值觀念之間、多種行政行為之間進行權(quán)衡和選擇，提高價值判斷能力，承擔(dān)倫理道德責(zé)任，實現(xiàn)公共行政的公共性本質(zhì)。

三是消弭行政沖突需要借助行政人員的倫理自主性。行政沖突貫穿于公共行政的所有層面，從宏觀層面來講，行政人員最難以面對的莫過于行政組織與社會公眾的沖突。因為行政人員一方面要效忠上級、服從組織，另一方面又要對公眾負(fù)責(zé)，當(dāng)兩者發(fā)生矛盾時，當(dāng)組織或上級的決定危害公共利益時，行政人員該如何抉擇呢？當(dāng)然，法律制度是首選的抉擇依據(jù)，然而鑒于法律的有限性，它無法預(yù)見并規(guī)范正在發(fā)生的事件和一些偶然事件，不能窮盡公共行政的復(fù)雜情況，不能預(yù)設(shè)行政活動的所有細節(jié)?！捌髨D利用法律之圓圈住行政人，殊不知圓圈越大圓周線越長，理性所觸知的圈外之不可預(yù)測就越多。我相信在制度之外，定有某種超越制度的力量在起作用，這種力量就是我們的良知和道德?！盵2]所以，法律制度無法覆蓋的空間應(yīng)該讓渡給倫理，倫理自主性是對法治手段的必要補充，是行政人員在行政沖突中進行抉擇的重要依據(jù)。倫理自主性之所以能成為化解行政沖突的方法，原因在于它有規(guī)范行政人員思想和行為的作用。思想上，倫理自主性指導(dǎo)行政人員選擇正確的價值理念，追求高尚的道德境界，始終保持為公眾服務(wù)的責(zé)任感和使命感，為應(yīng)對矛盾沖突提供精神上的價值認(rèn)證和倫理支持。行動上，使行政人員明確哪些能做、哪些不能做，抵制組織或上級的錯誤命令，選擇維護公共利益的行為，糾正與倫理道德相違背的行為，防止行政沖突的激化。

二、行政人員倫理自主性缺失的表現(xiàn)及其消極影響

我國的公共行政實踐中，組織目標(biāo)與公眾期望、組織利益與公共利益時常發(fā)生沖突，行政人員通常會遵循組織目標(biāo)和上級命令而背離公眾期望，維護組織利益而放棄公共利益，不會或者不擅長進行倫理判斷和價值選擇，不敢指出組織或上級的決策和行為的失當(dāng)之處，行政人員倫理自主性在實踐中患了較為嚴(yán)重的“缺失之癥”。行政人員倫理自主性的缺失產(chǎn)生了許多消極影響，無法實現(xiàn)有效的政府治理。

（一）行政人員倫理自主性缺失的表現(xiàn)

1. 自主意識喪失，完全依附組織。

在紀(jì)律嚴(yán)明的科層體制中，出于自我利益核算的人性考量，服從組織決定和上級權(quán)威被認(rèn)為是最有利的行為權(quán)衡。故此，當(dāng)行政組織或上級以組織利益代替公共利益時，行政人員的思維方式大多是先聽從組織安排，服從上級命令，再考慮組織的制度或規(guī)范，作為公眾雇員的行政人員的倫理自主性喪失。喪失自主意識的他們不再積極思考、不去分析組織或上級的命令和行為是否合乎倫理道德，即使意識到命令和行為的不正當(dāng)性也不敢指出來，更不可能站出來與組織或上級質(zhì)辯，其倫理自主性不見蹤影。行政人員喪失自主意識后，一般會完全依附組織?，F(xiàn)實中一部分行政人員認(rèn)為，對組織和上級負(fù)責(zé)是自己的天職，不會思考自己的立場，完全站在組織的立場上行事，以實現(xiàn)組織目標(biāo)、維護組織利益為宗旨，盲目地按照組織要求辦事、按照上級命令行動，成為完全依附組織的執(zhí)行工具。

2. 代理轉(zhuǎn)換泛化，盲目服從權(quán)威。

“代理轉(zhuǎn)換”是指行政人員在態(tài)度上，“不再將自己視為只對自己的行為負(fù)責(zé)的人，而是要將自己視為一種實現(xiàn)他人愿望的工具?！盵3]134在行為上表現(xiàn)為服從權(quán)威，“一個人感覺應(yīng)對權(quán)威的指示負(fù)責(zé)，但卻不為權(quán)威所規(guī)定的行為內(nèi)容負(fù)責(zé)”[3]145-146，現(xiàn)實中的行政人員，出于自身職業(yè)利益的需要，往往以向組織或領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)代替向公眾負(fù)責(zé)的終極目標(biāo)，將自己視為行政組織的代理人，盲目服從組織權(quán)威。一方面，部分行政人員放棄個人的自主意識和自主行動，對組織權(quán)威迷信崇拜、盲目服從或消極順應(yīng)，認(rèn)為組織權(quán)威是絕對的、不容反抗的。另一方面，對組織權(quán)威的盲目服從扼殺了倫理判斷和道德評價，行政人員不會對遵從權(quán)威行事的后果承擔(dān)責(zé)任，他們往往認(rèn)為“是權(quán)威人士而不是我們選擇了行為方式，所以責(zé)任也該由權(quán)威人士來承擔(dān)?！盵4]207在實踐中逃避道德責(zé)任，面對錯誤命令而無動于衷，甚至心安理得地違法亂紀(jì)，由此導(dǎo)致了權(quán)力濫用、貪污腐敗等諸多行政問題。

3. 自主能力匱乏，常陷選擇困境。

一是自主判斷能力的匱乏，有的行政人員一開始便不會質(zhì)疑組織或上級，有的專注于政策帶來的表面績效忽略了隱藏的危害，有的只看到眼前利益而沒有長遠眼光，難以察覺、判斷組織或上級的不道德性及其行為的不正當(dāng)性。二是自主選擇能力的匱乏，常常陷入道德選擇的困境。對公眾負(fù)責(zé)是行政人員的終極目標(biāo)，但直接決定行政人員獎懲升遷的卻是行政組織，如果組織或上級危害到公共利益，行政人員是對公民負(fù)責(zé)，還是對上級負(fù)責(zé)？是為了公共利益檢舉不道德的組織和上級，還是效忠組織、奉迎上級以保全自己的事業(yè)？許多行政人員在兩難選擇中掙扎，倫理自主性在權(quán)利沖突、角色沖突和利益沖突造成的選擇困境中受到嚴(yán)峻考驗。

4. 倫理道德缺失，“應(yīng)聲蟲”現(xiàn)象普遍。

行政實踐中，有的人喪失“公仆”意識、奉獻精神和服務(wù)精神，崇拜個人主義、拜金主義和享樂主義，無視人民群眾的疾苦和訴求，忽視國家利益和人民利益。有的人喪失道德觀念和責(zé)任意識，在其位卻不謀其政，沒有嚴(yán)格履行自己的職責(zé)，不思進取，敷衍塞責(zé)，相互推諉，玩忽職守，甚至嚴(yán)重瀆職。有的人道德素質(zhì)不高，行政能力有限，抱著“不求有功、但求無過”的心態(tài)，走走形式，不重實質(zhì)，得過且過，無心、無力面對行政實踐中的各種挑戰(zhàn)。這種行政人員倫理道德的缺失，引發(fā)了較為普遍的“應(yīng)聲蟲”現(xiàn)象，他們不進行倫理判斷，不從實際出發(fā)，沒有立場和主見，為了得到上司的賞識、重用和提拔，揣摩上司的意圖行事，無原則地遵從組織的選擇，千方百計滿足上司的偏好，完全扭曲了自主人格，放棄了應(yīng)有的倫理自主性。

（二）行政人員倫理自主性缺失的消極影響

行政人員倫理自主性的缺失，對行政人員、政府部門、社會公眾甚至整個公共行政都會產(chǎn)生消極影響，主要表現(xiàn)為：行政倫理失范，損害公共利益；權(quán)力自律不足，助長本位主義；治理職能弱化，削弱治理能力。

1. 行政倫理失范，損害公共利益。

行政倫理失范是行政主體在行使行政權(quán)力、實施行政行為的過程中，利用職務(wù)之便謀取私利，不顧倫理原則和道德規(guī)范，無視法律制度和社會公德，從而導(dǎo)致公共利益受損的現(xiàn)象。行政人員倫理自主性缺失導(dǎo)致的行政倫理失范，主要體現(xiàn)在以下三個方面。一是瀆職失責(zé)。行政人員缺失倫理自主性，不敢抵制不道德的組織或上級，要么作為“幫兇”執(zhí)行錯誤決策，侵害公共利益；要么作為“旁觀者”采取消極行為，不思進取、走走形式。二是權(quán)力尋租。行政倫理失范的本質(zhì)是行政權(quán)力的異化，圍繞權(quán)力進行權(quán)力交易和權(quán)錢交易，具體表現(xiàn)為行政主體運用行政權(quán)力進行尋租，行政權(quán)力淪為索賄受賄、謀取暴利的籌碼，損害國家利益和公共利益，玷污了政府組織和公職人員的形象，損害了國家和政府的威信、公信力，阻礙了行政發(fā)展和經(jīng)濟建設(shè)。三是“政績作秀”。有些行政部門和領(lǐng)導(dǎo)干部為了“提升績效”，不惜勞民傷財建設(shè)“形象工程”；為了“對上負(fù)責(zé)”，盲目追逐不適合當(dāng)?shù)氐摹癎DP指數(shù)”；為了狹隘的部門利益，挖空心思地弄虛作假、虛報浮夸。將行政工作的著眼點定位于“迎合上級”，而不是“為民服務(wù)”。

2. 權(quán)力自律不足，助長本位主義。

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力”，毋庸置疑，作為行政權(quán)力主體的行政組織和行政人員，都有濫用行政職權(quán)的可能。倫理自主性是一種個人權(quán)力自律機制，表現(xiàn)為行政人員的自我判斷、自我控制和自我修正。倫理自主性要求行政人員堅持對公眾負(fù)責(zé)的價值目標(biāo)，促使其在倫理沖突中進行倫理思考和道德判斷，引導(dǎo)其做出維護公共利益的行政行為，它通過強化行政人員的倫理意識和自主能力，發(fā)揮權(quán)力自律的功能。反之，倫理自主性的缺失導(dǎo)致行政人員權(quán)力自律功能的不足，行政人員失去自我反思、自我控制、自我監(jiān)督的內(nèi)在驅(qū)動力。

行政組織及其行政人員濫用權(quán)力的動機在于謀取私利，包括部門私利和個人私利。倫理自主性的特定前提是組織和公眾的利益沖突，它的缺失意味著行政人員選擇了狹隘的部門私利，從而助長了本位主義的氣焰。本位主義是罔顧國家利益、社會利益和全局利益，片面追求狹隘的地區(qū)利益、部門利益和局部利益的價值觀念。一方面，行政部門和行政官員為了本部門利益濫用行政權(quán)力，若是行政人員不能發(fā)揮倫理自主性加以制止，部門利益將會凌駕于國家利益和社會利益之上，錯誤的決策會嚴(yán)重?fù)p害全局利益和長遠利益，地方保護主義、跨地域糾紛和掠奪性開發(fā)等問題就是例證。另一方面，行政人員因為缺失倫理自主性，在組織利益和公共利益的沖突中，忠于組織利益，為實現(xiàn)組織目標(biāo)而舍棄公共利益。可見，倫理自主性的缺失在某種程度上助長了本位主義。

3. 治理職能弱化，削弱治理能力。

公共治理職能是現(xiàn)代社會對政府提出的新要求，是政府職能轉(zhuǎn)變的重要目標(biāo)，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要手段。行政人員倫理自主性的缺失使政府的公共治理職能弱化。這主要體現(xiàn)在兩個層面：一是在公共服務(wù)層面，倫理自主性缺失的行政人員不敢對抗不道德的行政組織，盲目服從上級，追逐組織目標(biāo)，忘卻服務(wù)公眾、服務(wù)社會的使命，公共服務(wù)職能不到位。二是在社會治理層面，政府管理方式正從“管制”向“治理”轉(zhuǎn)變，治理的特點是多元主體協(xié)同治理，政府組織、市場組織、社會組織和公民個人都被納入到治理主體體系之中。政府的角色和職能發(fā)生變化，不再是唯一的權(quán)威和管理主體，而是在治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用的服務(wù)者、組織者和協(xié)調(diào)者，其主要職責(zé)是總攬全局、主導(dǎo)治理、協(xié)調(diào)各方，這對行政人員的倫理自主性提出了要求。只有發(fā)揮倫理自主性，才能合理有效地化解各治理主體之間的矛盾，才能引導(dǎo)各治理主體投身社會治理，才能確保治理合力趨向公共利益。反之，倫理自主性的缺失會弱化政府治理職能。

倫理自主性要求行政人員在倫理判斷的基礎(chǔ)上進行道德行為選擇，是行政人員行政能力的具體體現(xiàn)，行政人員的行政能力的強弱決定了政府的治理能力水平的高低，所以，倫理自主性的缺失會大大削弱政府的治理能力，突出表現(xiàn)在三個方面：第一，在決策時，行政人員掌握的決策信息往往比領(lǐng)導(dǎo)所掌握的更全面、更真實、更詳細，當(dāng)組織或上級做出的決策有失偏頗甚至出現(xiàn)錯誤，或者選擇了對部門有利而對公眾有害的決策方案，行政人員應(yīng)該及時指出或制止，但現(xiàn)實中由于倫理自主性的缺失，鮮少有行政人員敢指出或糾正錯誤的決策，政府的決策能力被削弱。第二，在執(zhí)行時，一些行政人員不看實際、不重調(diào)研、惟上是從，盲目地執(zhí)行組織的決策，只管完成上級下達的任務(wù)，不管這種任務(wù)是否正確、執(zhí)行方式是否恰當(dāng)、執(zhí)行過程是否高效，忽略了執(zhí)行帶來的后果，忽視對公共利益的考量，這種喪失倫理自主性的執(zhí)行行為蠶食著行政執(zhí)行力。第三，在處理突發(fā)事件時，許多行政人員習(xí)慣在上報后等待上級的指示，不會積極主動地尋找解決問題的辦法；有的害怕承擔(dān)責(zé)任，不敢當(dāng)機立斷、公開表態(tài)、自主行動；這都是倫理自主性缺失的后果，應(yīng)急能力的削弱將影響社會穩(wěn)定，危及政府公信力，激化政府與民眾的矛盾。

三、提升行政人員倫理自主性的路徑

為了充分發(fā)揮行政人員在推進國家治理現(xiàn)代化的積極作用，在規(guī)范與有效運用行政人員的裁量權(quán)過程中，真正做到權(quán)為民所用。需要構(gòu)建包括影響行政人員倫理自主性的多種要素的體系系統(tǒng)，借助各種要素共同發(fā)揮作用，提升行政人員的倫理自主性。

（一）行政生態(tài)：構(gòu)筑先進的行政文化

人是文化的人，行政文化作為行政生態(tài)環(huán)境中的重要因素，深刻影響著行政人員在倫理沖突中的道德判斷和行為選擇，倫理自主性依賴于正確的、先進的行政文化。提升行政人員倫理自主性，必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“官本位”文化觀念，樹立“以人為本”的行政文化理念，塑造“重德”“公益”“民主”的行政組織文化。

轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)行政文化觀念：從“官本位”到“以人為本”。一方面是轉(zhuǎn)變角色，行政人員不是只忠于君主的“官老爺”，而是為人民服務(wù)、對人民負(fù)責(zé)的“公仆”，要明確自己的“公仆”角色和“服務(wù)”職責(zé)。另一方面是轉(zhuǎn)變價值取向，“官本位”以“官”為本，當(dāng)官就是為了謀求自身利益，一切以君主或上級的意志為轉(zhuǎn)移，維護統(tǒng)治者的利益。而“以人為本，就是要把人民的利益作為一切工作的出發(fā)點和落腳點，不斷滿足人們的多方面需求和促進人的全面發(fā)展”[5]，視公共利益為終極價值。行政人員以“尊重人、關(guān)心人、服務(wù)人、依靠人和發(fā)展人”為基本原則，以“全心全意為人民服務(wù)”為根本宗旨，以“代表最廣大人民的根本利益”為根本要求，以“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”為實踐要求。

塑造“重德”“公益”“民主”的行政組織文化。第一，行政組織應(yīng)該重視德性。行政人員的錄取要綜合考慮德性、知識、能力等因素，以保證進入公務(wù)員隊伍的人擁有道德良心。在培訓(xùn)工作中，抓好行政人員的倫理道德教育，普及倫理自主性的相關(guān)知識，培養(yǎng)自主意識，增強倫理判斷和自主選擇的能力。在管理和考核時，將道德表現(xiàn)作為重要的尺度和標(biāo)準(zhǔn)。第二，樹立“公益優(yōu)先”的文化理念。行政組織遵循公共利益、組織利益和個人利益的價值序列，樹立公共利益至上的價值觀念，堅持為人民服務(wù)的宗旨。當(dāng)組織利益與公共利益發(fā)生沖突時，自覺維護公共利益。在維護公共利益的實踐中，給予行政人員足夠的發(fā)言權(quán)和自主空間。第三，營造民主的文化氛圍。組織善于集思廣益，聽取組織內(nèi)部的不同意見，慎重考慮反對意見，杜絕“拍腦袋”“一言堂”等專權(quán)現(xiàn)象。領(lǐng)導(dǎo)及時與下級進行溝通，領(lǐng)導(dǎo)能聽真言，有海納百川的氣度，下級仗義執(zhí)言，有敢做敢擔(dān)的勇氣。

（二）組織設(shè)計：構(gòu)建“扁平型”“解制型”行政組織

人是組織中的人。行政組織結(jié)構(gòu)的不合理，是導(dǎo)致行政人員倫理自主性缺失的最主要因素。提升行政人員的倫理自主性，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)，為行政人員倫理自主性的提升提供優(yōu)良的組織環(huán)境。

1. 構(gòu)建“扁平型”行政組織結(jié)構(gòu)。

“扁平型”組織結(jié)構(gòu)雖帶有明顯的層級特征，但是管理層次很少，管理幅度較寬，改變了科層制的高度集權(quán)，是一種強化分權(quán)的結(jié)構(gòu)設(shè)計。一方面，減少管理層次，下放縱向權(quán)力，注重基層授權(quán)，賦予原先處于外圍的基層行政人員以更多的參與權(quán)和決策權(quán)，提高基層行政人員的積極性和自主性。同時，裁減中間管理層，縮短上下級之間的距離，加強領(lǐng)導(dǎo)與行政人員的溝通，弱化了上級的強制性和下級的服從性，有利于解決倫理沖突。另一方面，管理幅度拓展，控制跨度變大，上層管理者管轄內(nèi)的下層管理者數(shù)量隨之增多，由于上層管理者的時間和精力有限，故而上級對下級的控制力度被削弱，為行政人員倫理自主性的發(fā)展提供空間和機會。

2. 構(gòu)建“解制型”行政組織。

現(xiàn)行的科層組織結(jié)構(gòu)內(nèi)部，制定了嚴(yán)密的規(guī)章制度或規(guī)范準(zhǔn)則以控制行政人員的行為，雖然能保證行政行為的規(guī)范性、嚴(yán)密性和可預(yù)測性，但是行政人員失去了自主選擇的空間，而且制度規(guī)范演變成目的價值使其本身走向僵化，禁錮了行政人員的倫理自主性?！敖庵菩汀毙姓M織中的“解制”就是指“解除內(nèi)部繁文縟節(jié)的限制，使政府的活動更具有創(chuàng)造力、效率及效能?！盵6]其目的在于解除內(nèi)部控制，從而提高行政人員的行為能力。構(gòu)建“解制型”行政組織，應(yīng)當(dāng)改革組織內(nèi)部的結(jié)構(gòu)規(guī)模、規(guī)章制度和行政程序等內(nèi)容，改變層次繁多、等級森嚴(yán)、權(quán)力集中、制度重疊的組織結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀。通過減少管制、簡政放權(quán)造就靈活性強的行政組織，賦予行政人員更多的自由裁量權(quán)和選擇自由度，充分發(fā)揮其主觀能動性和倫理自主性。

（三）機制保障：構(gòu)建權(quán)利救濟、道德獎懲機制

1. 構(gòu)建權(quán)利救濟機制。

在缺乏有效的權(quán)利救濟機制狀態(tài)下，面對行政組織或上級不道德的決定時，行政人員往往選擇服從、妥協(xié)或者逃避，不敢為公共利益仗義執(zhí)言，因為他們害怕受到組織或上級的打壓報復(fù)，阻礙了他們發(fā)揮倫理自主性、采取正義的行政行為。為了提升行政人員倫理自主性，必須健全行政人員的權(quán)利救濟機制。首先，設(shè)置獨立的救濟機構(gòu)，使其免受權(quán)力、權(quán)威的干擾，并將行政人員的權(quán)利保障納入救濟范圍，使發(fā)揮倫理自主性的行政人員免受不法侵害，切實保護其合法權(quán)益。其次，在規(guī)章制度中明確行政人員尋求救濟的方法和程序，保證救濟渠道的暢通。再次，建立相應(yīng)的補償機制，通過補償、賠償和追償?shù)确绞骄葷艿讲还龅男姓藛T，盡量彌補其損失。

2. 構(gòu)建道德獎懲機制。

道德獎懲機制發(fā)揮著“揚善抑惡”的作用，通過褒獎負(fù)責(zé)任的行政人員，張揚符合倫理道德的善行，通過懲罰不負(fù)責(zé)任的行政人員，限制違背倫理道德的惡行。道德獎勵機制是一種激勵機制，應(yīng)遵循物質(zhì)激勵和精神激勵相結(jié)合的原則。構(gòu)建物質(zhì)激勵機制方式的核心是職位升遷，將行政人員自主選擇能力納入行政能力考評體系，將具體行政行為與績效考評、職位升遷聯(lián)系起來，晉升或破格提拔德才兼?zhèn)涞男姓藛T，優(yōu)化其辦公環(huán)境和生活條件。精神激勵的主要方式是評選先進、公開表彰、授予榮譽、樹立榜樣等。道德懲罰機制主要是對敗壞道德的行為進行懲罰，懲戒、教育違背倫理道德的行政人員，從反面督促行政人員履行行政倫理責(zé)任。一方面，通過工資降級、經(jīng)濟處罰、降職免職和法律制裁等方式，懲處忽視倫理判斷和違背道德選擇的行政人員。另一方面，通過記過處分、通報批評、公開檢討等方式，營造一種道德譴責(zé)的氛圍，使違背倫理道德的行政人員受到精神懲罰和良心譴責(zé)。

（四）內(nèi)在動力：提升行政人員的自身素質(zhì)

倫理自主性是行政人員的倫理意識和道德行為的結(jié)合體，它的發(fā)揮和提升取決于行政人員自身素質(zhì)，自身素質(zhì)的提高構(gòu)成了提升行政人員倫理自主性的內(nèi)在動力，使倫理自主性內(nèi)化為道德自覺。在意識層面上，培養(yǎng)超越組織的身份認(rèn)同，準(zhǔn)確定位倫理角色；在能力層面上，整合道德判斷能力、道德意志能力和道德行為能力，從而強化自主選擇能力；在行為層面上，塑造獨立自主的行政人格，促進習(xí)慣性行為的倫理升華。

1. 超越組織身份認(rèn)同，定位倫理角色。

這就要求行政人員跳出其所在單位的界限，擴大自己的視閾范圍和身份認(rèn)同，不是僅僅把自己當(dāng)作某一組織內(nèi)部的執(zhí)行人員，而是將自己視為整個政府組織的一名公務(wù)員，視為整個社會的一個公民，認(rèn)同“行政人”和“公民”的身份，站在職業(yè)和社會的角度維護公共利益。同時，超越組織的身份認(rèn)同伴隨著角色責(zé)任的界定，行政人員作為職業(yè)人員和社會公民，必須對公眾負(fù)責(zé)，當(dāng)組織利益背離公眾期望時，“行政人員個體有責(zé)任避免直接或間接地參與不道德的行為，有責(zé)任試圖阻止別人的不道德行為，有責(zé)任將無法阻止的事情公之于眾……有必要界定對上級的忠誠限度和澄清組織義務(wù)的范圍”[4]215，保持對組織的理性責(zé)任。

2. 整合三種道德能力，強化選擇能力。

行政人員的道德能力包括道德判斷能力、道德意志能力以及道德行為能力。道德判斷能力是行政人員對道德情境中的是非善惡做出正確分析和判斷，并確定采取道德行為的能力。它是一種認(rèn)知能力和評判能力，根據(jù)自己的倫理意識和道德觀念進行認(rèn)知，以是否符合公共利益為評判標(biāo)準(zhǔn)，從而判斷行為的善惡。道德意志能力是行政人員克服阻力和困難，維持道德選擇的能力。它是一種正義意念和堅韌品格，是行政人員在公共行政中堅守道德陣地的內(nèi)在定力。道德行為能力是行政人員做出道德行為的能力，一般體現(xiàn)在具體實踐中，如行為體現(xiàn)的道德層次、行為的熟練程度、行為調(diào)整的靈活性等等。行政人員應(yīng)該整合這三種能力，使它們產(chǎn)生合力，強化自主選擇能力。

3. 塑造民主自主型行政人格，升華倫理行為。

民主自主型行政人格蘊含著行政人員的獨立個性、自我意識、自主行為和自律德性，它不完全肯定或否定權(quán)威，以一種恰當(dāng)?shù)姆绞嚼斫狻⒎臋?quán)威。當(dāng)組織權(quán)威侵害公共利益時，此類行政人格的行政人員常常表現(xiàn)為：對組織權(quán)威進行分析、判斷和批評，堅持高尚的行為動機，始終站在社會公眾和公共利益的原點上，用行政良心守住道德底線，靈活運用各種方法和技巧解決倫理沖突。塑造民主自主型行政人格需要從三個方面著手：一是主動學(xué)習(xí)，通過理論學(xué)習(xí)和實踐學(xué)習(xí)的形式，內(nèi)化倫理道德規(guī)范，培養(yǎng)獨立自主意識，加強自身道德修養(yǎng)；二是反躬自省，定期反思自己的言行，權(quán)衡自主選擇的后果，糾正行政行為偏差，堅定道德意志和道德信念；三是機制引導(dǎo)，構(gòu)建和發(fā)揮行政良心調(diào)控機制、倫理道德修養(yǎng)機制和倫理習(xí)慣養(yǎng)成機制的作用，引導(dǎo)自身完成從被動到主動、外在到內(nèi)在、他律到自律的行為轉(zhuǎn)變；四是付諸實踐，在行政實踐中身體力行，學(xué)會處理復(fù)雜的倫理沖突，不斷吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，激發(fā)仗義執(zhí)言和挑戰(zhàn)權(quán)威的勇氣，提升倫理判斷和道德選擇的能力，使倫理習(xí)慣性行為在實踐中得到強化和升華。

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責(zé)任編輯 陸 瑩