行政訴訟法修改后行政法領域遺留問題解決方法研究

周翠翠

[摘 要]《中華人民共和國行政訴訟法》修正案已經(jīng)正式通過，而其修正內容并非面面俱到。行政訴訟案件收案少、抽象行政行為未得到有效管制、行政案件審判結果執(zhí)行難的問題沒有得到解決。對此，筆者提出了建立行政法院的建議，并展示了行政法院構建，論證了其可行性。并提出設立有利于行政審判執(zhí)行黑名單制度，也提出了增加公益性行政訴訟和利用社會媒體解決所提問題的建議。

[關鍵詞]行政訴訟法；行政案件；抽象行政行為；專門行政法院；黑名單制度；公益行政訴訟

[中圖分類號]D92 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）2 — 0085 — 03

一、集中問題

（一）行政訴訟案件收案少

據(jù)筆者統(tǒng)計，從1996年到2014年上半年19年的《最高人民法院公報》所刊登的所有案件中，行政訴訟案件只有80個。作為對下級法院審理案件有指導性作用的公報刊登的行政案件少，全國的受理的行政案件少是主要原因之一。在現(xiàn)實的司法實踐中，地方法院的行政案件受理數(shù)目也“捉襟見肘”。

2007 年至 2012 年，全國法院審結一審行政案件數(shù)量分別為：100683 件、109085 件、120530 件、129806 件、136367 件、128625 件，案件數(shù)量長期在十萬至十二萬之間徘徊①。德國是一個人口只有八千多萬的國家，但其行政法發(fā)展歷史久遠，行政法十分發(fā)達。1999年的德國，其52個普通行政法院年平均結案數(shù)目為4000件，全國行政案件結案數(shù)目為211497件。②而省級行政單位如何呢？東部沿海城市廣東省，2012年全廣東省全部法院受理的行政案件一審案件為7683件，但是只占到全省法院受理一審法院的1.19%。但這還是比1987年開始受理行政案件以來增長了五十幾倍的結果。

（二）抽象行政行為缺少有效的管制

1.具體行政行為的判定問題

現(xiàn)行《行政訴訟法》中規(guī)定，只有具體行政行為才可以成為被訴對象。在司法實踐中，有許多被訴行政行為披著抽象行政行為的外衣，實質卻屬于具體行政行為，這樣的案件在審理中往往會出現(xiàn)判決不明的情況。是否是具體行政行為直接關系到案件是否可以立案審理，因此行政行為的判定也是很重要的一個問題。雖然2014年全國人大常委會通過的《行政訴訟法》修正案中，將被訴行政行為為“具體行政行為”改為“行政行為”，但在案件具體審理時由于被訴行政行為的復雜性，行政行為的判定也非“涇渭分明”。

《公報》2006年刊所載建明食品公司訴泗洪縣政府檢疫行政命令糾紛案，本案的訴訟對象為江蘇省泗洪縣人民政府分管副縣長的電話指示，這個案件的爭議焦點就在于該電話指示是否屬于可訴對象?，F(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定，只有具體行政行為才可以成為被訴對象，那什么是具體行政行為？行政法將其解釋為對相對人產(chǎn)生權利義務關系的行政行為為具體行政行為，因為行政行為的復雜多樣性，并沒有做出具體的外延的規(guī)定，只指出具體行政行為概念的內涵，遇到具體情況具體分析。因而導致對是否是行政行為的認定出現(xiàn)“仁者見仁，智者見智”的問題，一審法院認為被告所作行政行為不是可訴對象，駁回原告訴訟請求。二審法院認為一審法院認定錯誤，被告的電話指示直接與原告之間產(chǎn)生權利義務關系，應當屬于具體行政行為，是可訴對象，責令一審法院重新審理。③

2.行政法律及法律文件的監(jiān)管問題

我國從1993年開始對地方性法規(guī)進行備案審查，但效果并不明顯。一是由于負責備案審查的專門委員會成員自身專業(yè)知識有限；二是要備案審查的地方性法規(guī)太多，專門委員會成員工作量過飽和?，F(xiàn)在地方人大每年制定法規(guī)多的時候1800多件，少的也有700多件①，如到1997年6月，有的專門委員會對1994年報備案的法規(guī)還沒有審查完。而像如公安局、財政局、藥品監(jiān)督管理局等部門制定的行政規(guī)范性文件卻只是進行備案。所以，在現(xiàn)實的司法實踐中出現(xiàn)行政法律性文件間的“打架”現(xiàn)象也不足為奇。地方性行政規(guī)定與憲法、刑法、擔保法、藥品管理法、公益事業(yè)捐贈法等的案件也層出不窮。試想作為裁判斷案最終依據(jù)的法律之間如果對同一問題的規(guī)定出現(xiàn)背馳，而這種現(xiàn)象得不到解決，后果會很嚴重。如果地方政府利用制定行政性法律文件的機會隨意擴大自己的權利，影響甚至左右司法審判，將會嚴重損及社會公正。

3.行政審判結果執(zhí)行難

2010年7月17日，陜西省榆林市橫山縣波羅鎮(zhèn)山東煤礦與波羅鎮(zhèn)樊河村發(fā)生了惡劣的群體性械斗事件。陜西省國土資源廳拒絕執(zhí)行陜西省高級法院及陜西省榆林市中級法院的生效判決是這起事件的導火索。陜西省國土資源局以開展“協(xié)調會”的行政形式最終否決了陜西省高院的判決。2011年河北省安平縣政府收到河北省高級人民法院下達的判決書后，接下來兩年時間都以各種借口消極執(zhí)行要求其撤銷錯誤行政行為的判決。放眼全國，目前我省法院仍有未結執(zhí)行積案6萬件，由于執(zhí)行不到位引發(fā)涉訴上訪的占上訪總數(shù)的30%。而其中未得到執(zhí)行的行政案件也占有不小的比重。其中政府及其辦事單位拒絕執(zhí)行法院判決的情況更是在建設法制政府，創(chuàng)設法治國家的當今顯得更為刺眼。

其凸顯的問題是致命而嚴重的。首先司法權不足以威懾行政權力。陜西省國土廳，作為國家的行政機關，公然拒絕執(zhí)行行政審判，“依法行政”變成了擺設。行政單位官員的權利膨脹顯露無意，甚至有企圖僭越法律的趨勢。行政意志與國家法律哪一個地位更高，他們用行動作出回答。強硬的“官本位”是對正常法律秩序的公然挑釁。美國聯(lián)邦最高法院波斯納法官曾說：“終審權就意味著我的判決永遠是正確的。我之所以享有終審權不是因為我判決正確，恰恰相反，我判決正確是因為我享有終審權?！彼痉嘞碛袑幾h的最后決斷權力，是司法權的權威所在。權力彼此制衡結構下，司法權正是以此制約行政權，除此之外別無他物。一旦拋卻對司法權威的認可，行政權就墮為脫韁野馬，無所忌憚?！缎姓V訟法》第六十五條明確規(guī)定了拒不履行判決的各項制裁措施，而這一切在陜西省榆林市成為空談，久拖三年判決不能被執(zhí)行，法院責令行政機關履行判決無果，卻反被行政機關召為協(xié)調會的座上賓，親歷否認司法判決的一幕，司法權和行政權兩權相遇，司法權毫無權威，無法威懾行政權，民告官——行政訴訟法律制度已陷絕境，無處可退其次法院不能承載解決行政糾紛的重責。20余年前，中國確立行政訴訟制度獲得國內外一片贊譽，譽之為昭示憲政之功的偉舉。法院依照行政訴訟法，承載解決行政糾紛之重責，堪其責嗎？為了革除行政訴訟實施中的諸多問題，最高人民法院多次頒行司法解釋重申保障公民、法人、其他組織的行政訴權之重要意義，責令各級法院不得變相剝奪原告訴權，然而，訴之如何？勝訴亦如何？陜西“判決門”中的法院已在法治道路上傾盡己力，司法權在目前國家治理結構中，相對強大的行政權而言，已經(jīng)是最軟弱的權力，作為社會沖突減壓器的法院在目前體制下，根本無法擺脫地方行政權力對自己的遏制。被行政機關拐劫的法院如何能承載解決行政糾紛的重責？一個更為揪心的問題是，“還有誰能擔當之？”②

二、建議

（一）建立行政法院

作為最高人民法院的直屬下設機構，不同于人民法院的民事庭、刑事庭等等，如同國務院下屬審計部門的地位一樣，作為專門法院進行司法工作。下面是我們對專門行政法院的結構設計。

1.特殊的人事及組織構成

要成立專門的行政法院，首先就要解決的是人事構成問題。人是所有因素里最能動、最重要的因素，因此解決人事問題是首當其沖的。行政法院成立之初，可先由原本人民法院負責行政案件的人員暫時負責，然后經(jīng)過篩選，必須是具備行政法、行政訴訟法專業(yè)知識的專門人員，最后直接編入新的行政法院編制。

要解決人事問題，其次要解決的是法院的結構問題。筆者認為，如果是專門法院，那就應當打破普通人民法院結構模式的束縛。首先行政法院是最高人民法院的下設機構，獨立于各級人民法院，整體設兩級，一為市級，一為省級。在法院內部，可分設不同的審判庭。根據(jù)我們對《公報》的統(tǒng)計，我們認為可以以行政機關的種類對審判庭進行分類：人力資源與社會保障部門相關的案件占了很大比例，由于高校作為被告的行政糾紛與人力資源問題有關，也列入該庭審理范圍，同時案件數(shù)量最多的是與土地問題，住房和城鄉(xiāng)建設部門相關的案件，這幾類案件與民生聯(lián)系緊密，人力資源、社會保障、土地、住房等都屬于社會主義民生問題，因此也可歸入同一審判庭的審理范疇，可以暫時稱為民生審判庭；其次比較突出的問題還有工商部門以及知識產(chǎn)權相關部門，海關、稅務部門以及安全生產(chǎn)部門，這些案件都屬于社會主義經(jīng)濟的范疇，與我國經(jīng)濟系統(tǒng)緊密相關，因此可以歸入一個審判庭，暫稱經(jīng)濟審判庭；其余的案件內容比較分散，但是數(shù)量同樣較多，也需要一個審判庭，包括人民政府、公安部門等，除去之前的問題，其余的都由這個審判庭負責，我們暫時叫它綜合審判庭。

除了法院的常設人員，由于行政案件的專業(yè)性要求比較高，比如專利授予糾紛，這種案件就需要其相關領域的專家提供意見，因此還可以聘用一些客座專家，在案件審理時給出咨詢意見。由于行政案件所涉范圍龐大，所需的專家數(shù)量也比較多，因此可以參考行政機關自身所聘用的專家進行簽約咨詢來節(jié)約成本。這樣相較于對行政糾紛中出現(xiàn)的多種情況及特點缺乏敏感性的普通法院，專門的行政法院更能應對自如，有所突破。

2.特殊的審判方式

談及審判方式，筆者認為可以借鑒西方的陪審團制度，陪審團制度是原英國殖民地居民為了與英國王室抗爭所產(chǎn)生的，是民主制度的表現(xiàn)。而行政法作為對政府權力的限制，更為了保護公民的合法權益不受政府非法侵害，陪審團制度用于行政訴訟具有其合理性。我國現(xiàn)有的合議庭制度也是陪審團制度的另一種表現(xiàn)形式，但是合議庭的作用并沒有將陪審團應有的作用體現(xiàn)出來，我們建議設立行政法院，那么與之相適應的陪審團制度也要建立起來。

在進行行政案件訴訟審判時，我們可以組成一個陪審團，組成人數(shù)根據(jù)案件難易程度變化，總體為3到7人，陪審團人員應當由與案件無利害關系的公民擔任，陪審團人員的篩選應當根據(jù)案件情況不同而變化。在審判時，法官與陪審團之間相互制約，法官判案不可以脫離陪審團，但陪審團也沒有最終審判決定權。采用陪審團的方式無疑可以加大案件審判的公正性，但是由于這種方式成本高，耗時久，因此以我國目前國情看并不普遍適用，因此可以只在不服一審判決提出上訴的案件中使用。當此機制發(fā)展成熟到一定程度再普遍適用，并且由行政案件延伸到刑事及民事案件。

不過，我們認為西方國家之所以使用陪審團制度，以美國為例，主要是因為其法律淵源大部分屬于不成文法，規(guī)范性法律文件比較少，我國是成文法國家，法律文件很多，因此在適用時才會出現(xiàn)適用錯誤的情況。要避免這種情況，我們還應當適當減少法律的數(shù)量，多以原則性的東西進行規(guī)范，這樣雖然加大了審判難度，但也更符合社會公理，陪審團的作用也就更好的體現(xiàn)出來了。

3.特殊的立案程序及審判程序

為了解決行政案件訴訟難的情況，根據(jù)最新修改的《行政訴訟法》，我們可以簡化立案程序，比如修正案中提出的口頭接受訴訟請求等。為了進一步方便文化程度不高的、或者經(jīng)濟困難的公民，法院內部也可以設置法律援助機構，為不懂法的人們提供法律幫助，暢通救濟渠道。

（二）黑名單制度

在西方國家，由于其征信體系已經(jīng)相當完備，黑名單制度已經(jīng)非常成熟，有影響力的如世界銀行的供應商“取消資格制度”和美國藥品領域著名的FDA黑名單制度。雖然我國的征信體系還不成熟，但是作為舶來品的黑名單制度在引入我國后已經(jīng)廣泛地得到運用，國務院大多部委均開過黑名單，比如教育部制定的高考作弊黑名單和違規(guī)高校黑名單，商務部針對侵犯知識產(chǎn)權的企業(yè)黑名單，工信部制定的食品企業(yè)黑名單，安監(jiān)局制定的安全生產(chǎn)黑名單等等。⑥將此制度應用到行政法領域也未嘗不可。由地方建立的省級行政法院構建信用公示平臺。信用之于無論是政府、企事業(yè)、部門單位還是個人都是從事社會交互活動所必須的。在行政法院作出行政判決后，法院執(zhí)行庭也積極輔助執(zhí)行，并且給予了適當?shù)膶捪迺r間的情況下，如果行政案件當事人還是消極履行審判結果，行政法院應將其列入本地區(qū)的“信用黑名單”并對其提出警告。“信用黑名單”設置應當與當?shù)貦嗤拿襟w共同合作，比如報紙、網(wǎng)站等。如果行政案件當事人在行政法院提出警告后寬限時間還是在本可以履行審判的情況下拒絕履行，當?shù)孛襟w和行政法院的官方網(wǎng)站則可以對全社會會進行公示并存檔。行政法院也應當對失信社會成員進行存檔，設置黑名單查詢系統(tǒng)，便于社會成員進行查詢。當然，如果執(zhí)行當事人在行政法院給出的合理期限內積極執(zhí)行了行政審判的決定，行政法院也當為其全面刪除不良信用記錄，畢竟這樣設置的最終目的還在于促進行政審判結果正常執(zhí)行。司法部門對其消極的信用評價勢必影響被公示著的銀行信用、商事合作信用甚至日常交往。畢竟在這樣一個追求誠實守信的社會，誰也不愿意與沒有信用更何況是司法信用的人合作交往。

（三）公益行政訴訟與大眾媒體作用

法律援助制度，是國家設立的法律援助機構為某些經(jīng)濟困難的公民或特殊案件的當事人給予減、免收費提供法律幫助，以保障其合法權益得以實現(xiàn)的一項法律制度。法律援助是現(xiàn)代國家的一種法律保障制度，旨在消除因經(jīng)濟能力和個人條件不平等而產(chǎn)生的法定權利實際不平等現(xiàn)象，從目前我國的立法情況來看，法律援助的案件范圍是特定的，除刑事案件和民事案件外，還包括了請求發(fā)給撫恤金、救濟金及請求國家賠償?shù)男姓V訟案件。⑦公益行政訴訟是為公益目的提起的訴訟，且原告面臨的是強大的行政機關，需要在不謀求自身利益的情況下花費時間、精力乃至費用等求得公益的維護，因此，理應成為法律援助的對象。建議在公益行政訴訟制度確立后，將公益行政訴訟納入法律援助范圍。公益訴訟即為不方便、沒有錢、不敢告的普通民眾提供法律援助。在專門的行政法院應當設立一個專門的咨詢服務處，接待來訪民眾，為其解答行政訴訟方面的問題。對于經(jīng)濟困難的咨詢者，專門行政法院應當提供免費的訴訟律師，并免除訴訟費用。網(wǎng)絡的發(fā)展與手機、電腦等多媒體設備的普及方便了普通民眾的生活，我們更可以利用這個便利條件方便行政法律活動。普通法院或者專門行政法院應當構建便民服務平臺，專門為利用多媒體手段進行咨詢的民眾提供合適的法律服務。而對于拒絕執(zhí)行行政審判結果的案件當事人，要求執(zhí)行方可以求助于媒體，對其行為在社會中進行曝光。以外力促使行政審判結果得到執(zhí)行。

〔參 考 文 獻〕

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〔責任編輯：陳玉榮〕