我國民辦高等教育政策的演變邏輯與未來走向①

羅臘梅

（重慶第二師范學院，重慶400065）

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我國民辦高等教育政策的演變邏輯與未來走向①

羅臘梅

（重慶第二師范學院，重慶400065）

摘要：改革開放以來，我國民辦高等教育政策經(jīng)歷濫觴與起步、推進與發(fā)展、拓展與延伸和調(diào)適與深化四個階段。在這一演變歷程中，民辦高等教育政策形成的動力機制、政策目標的價值取向和政策執(zhí)行的過程保障有著自身的演變邏輯。這一政策的未來走向?qū)⑹腔貧w教育的公益性、政府放權與民辦高校賦權、強化外部監(jiān)督與評估、促進和維護教育公平，從而形成后大眾化時期民辦高等教育政策的新框架。

關鍵詞：民辦高等教育；教育政策；演變邏輯；未來走向

教育部2015年工作重點中就明確地提出要“鼓勵社會力量興辦教育。出臺鼓勵社會力量興辦教育的政策文件，召開全國民辦教育工作會議。研究制定民辦學校分類管理配套政策”。因此，需要對這一政策演變歷程和演變動因進行深入分析，以厘清該政策演變的內(nèi)在邏輯，深入剖析影響民辦高等教育發(fā)展的各種因素，找準該政策發(fā)展的目標，從而為確立民辦高等教育政策的未來走向提供可之借鑒的理論坐標與發(fā)展脈絡。

一、改革開放以來民辦高等教育政策的演變

（一）破冰引航：政策的濫觴與起步階段

民辦高等教育政策的孕育產(chǎn)生，是政府為順應經(jīng)濟體制改革對人才培養(yǎng)的緊迫需求而實施的規(guī)范控制手段，也是政府從自身利益和公眾利益出發(fā)進行的具體管理。民辦高等教育政策發(fā)軔于1982年《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）對“其他社會力量舉辦各種教育事業(yè)”的規(guī)定。此階段國家主要從四個層面的法律政策鼓勵和支持民辦高等教育發(fā)展，分別是《憲法》、《關于教育體制改革的決定》、《關于社會力量辦學的若干暫行規(guī)定》和各項具體的民辦高等教育政策文件，其中的“決定”和“規(guī)定”兩個文件對改革開放后我國民辦高等教育體系的形成和發(fā)展起著關鍵作用，成為我國民辦高等教育政策發(fā)展的基石。在政策的鼓勵與引導下，民辦高等教育規(guī)模迅速擴大，然而一些不端的辦學行為也逐漸出現(xiàn)，如未經(jīng)批準自行招生、擅自許諾文憑等。相關政策的出臺有力地限制此類辦學行為的發(fā)生，并開始著力加強財務和教學方面的管理，讓民辦高等教育得以繼續(xù)發(fā)展。民辦高等教育得以崛起發(fā)展與民辦高等教育政策有著密切的關系，沒有政策的引導與支持，就沒有民辦高等教育的破冰引航。

（二）彷徨前行：政策的推進與發(fā)展階段

改革開放進程的加速，人們對于“姓資姓社”觀念的解放，思想空前活躍，辦學體制改革有了突破性進展。賦予民辦高等教育合法地位并鼓勵其發(fā)展的目標實現(xiàn)的同時，政策也將民辦高等教育限制在非學歷教育框架中，《關于社會力量辦學的若干暫行規(guī)定》中特別指出，社會力量辦學“主要開展各種類型的短期職業(yè)技術教育，崗位培訓，中、小學師資培訓，基礎教育，社會文化和生活教育，舉辦自學考試的輔導血胸（班）和繼續(xù)教育的進修班”。在教育實踐中，民辦高等教育雖然成為教育事業(yè)的組成部分，但是仍是“國家辦學的補充”。此階段民辦高等教育政策的發(fā)展是伴隨1992年鄧小平同志南巡講話開始的國家和政府先后出臺了6項與民辦高等教育緊密相關的政策法規(guī)，這些政策極大地調(diào)動了民辦高等教育辦學的積極性。但同時，民辦高等教育在辦學過程中暴露出許多問題，如辦學者將辦學作為營利的手段、辦學經(jīng)費來源不穩(wěn)定、辦學質(zhì)量急劇下降、民辦高校內(nèi)部家族管理模式嚴重、民辦高校產(chǎn)權不清晰等，這對推進民辦高等教育政策的不斷完善提出了合理性與合法性述求，從而促成了專門規(guī)范民辦教育的第一部行政法規(guī)—《社會力量辦學條例》的出臺。在辦學總體數(shù)量迅速增加之后，該“條例”規(guī)定“國家嚴格控制社會力量舉辦高等教育機構”，其中的“嚴格控制”充分體現(xiàn)國家和政府對于民辦高等教育發(fā)展態(tài)度上的轉(zhuǎn)變，但沒能從民辦學校與公辦學校共同發(fā)展的角度進行統(tǒng)籌考慮，著重對投資體制進行了規(guī)范，至于具有深層次影響的民辦教育地位、辦學體制、學校產(chǎn)權、教育行政部門的管理權限與范圍等問題并沒有加以明確。這就暴露出政策落實不到位，民辦高等教育辦學依然處于無序狀態(tài)，在彷徨中探索前行。

（三）有法可依：政策的拓展與延伸階段

1999年《面向21世紀教育振興行動計劃》提出到2000年，“積極穩(wěn)定發(fā)展高等教育，高等教育入學率達到11%左右”，到2010年，“高等教育規(guī)模有較大擴展，入學率接近15%”，并明確指出“今后3-5年，基本形成以政府辦學為主體、社會各界共同參與、公辦學校和民辦學校共同發(fā)展的辦學體制”，“社會力量辦學要納入依法辦學、依法管理的軌道”，首次強調(diào)“社會力量辦學不以營利為目的，鼓勵滾動發(fā)展”。作為首部民辦教育專門法，2002年頒布的《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《民辦教育促進法》）標志著我國民辦教育法律體系的基本建立。此后，國家又出臺了一系列政策法規(guī)，其中最重要的是2004年國務院出臺的《民辦教育促進法實施條例》，制定了具體、可操作性的措施。以此兩項政策為契機，我國民辦高等教育政策得到了拓展與延伸，推動了民辦高等教育的規(guī)范運作與依法辦學。

（四）邁向規(guī)范：政策的調(diào)適與深化階段

2010年出臺的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《綱要》）中明確提出“民辦教育是教育事業(yè)發(fā)展的重要增長點和促進教育改革的重要力量”，要“大力支持民辦教育”、“依法管理民辦教育”，這一政策為民辦高等教育發(fā)展提供了嶄新的政策背景。國家層面的民辦高等教育政策發(fā)展至今已有30余年，政策對于教育實踐的決定作用毋庸置疑，但是隨著經(jīng)濟社會改革的不斷深入，政策所產(chǎn)生的社會基礎已經(jīng)發(fā)生翻天覆地的變化，人們對于民辦高等教育的要求也在不斷提高，對教育質(zhì)量需求的呼聲不斷增強，同時民辦高校自身發(fā)展的渴望也與日俱增。潘懋元教授預測，“到2020年，多種模式的民辦高等學校及其學生，可能達到高等教育總數(shù)的三分之二左右；將有若干所民辦高校，成為各自定位的一流院校。而其前提條件是：抓住機遇、自強不息、社會支持、政策到位”［1］。面對這樣的形勢，調(diào)適與深化成為我國民辦高等教育政策發(fā)展的必然選擇。只有這樣，民辦高等教育政策才能真正將民辦高等教育推向規(guī)范化管理的新時期。

二、民辦高等教育政策演變的邏輯

（一）政策形成的動力機制

改革開放以來，發(fā)展民辦高等教育的責任重心不斷下移，其管理權經(jīng)歷了以中央政府宏觀指導為主逐漸到從中央到地方各級政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的演變過程。隨著1982年《憲法》的出臺，民辦高等教育的存在逐漸獲得社會的認可并得到一系列政策的支持。1985年，面對經(jīng)濟體制改革全面展開與世界范圍的新技術革命正在興起的形勢，面對教育事業(yè)落后與教育體制弊端越發(fā)突出的現(xiàn)實困境，中央政府提出鼓勵集體、個人和其他社會力量辦學，給予社會力量一定的高等教育辦學自主權。1993年，中央政府明確提出高等教育要逐步形成以中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）兩級政府辦學為主、社會各界參與辦學的新格局。中央推動辦學新格局形成的舉措成為民辦高等教育迅速發(fā)展壯大的主要推動力量。此階段的民辦高校發(fā)展規(guī)模如雨后春筍般增長，給政府辦學為主的高等教育事業(yè)帶來生機與活力。然而，在辦學規(guī)模的迅速擴張之后，內(nèi)容多為原則性的國家政策與民辦高校各種具體辦學行為之間的矛盾沖突日益明顯，這嚴重影響到民辦高校的生存與發(fā)展。因此，自1997年《社會力量辦學條例》規(guī)定“國家嚴格控制社會力量舉辦高等教育機構”并“不得以營利為目的”之后的一段時期，民辦高等教育辦學實踐的一些問題得到了限制。在這樣的形勢下，2002年國家出臺《民辦教育促進法》以及此后的一系列相關政策法規(guī)，其主要目的是大力支持和促進民辦高等教育持續(xù)健康發(fā)展。但事實上，這些旨在大力扶持民辦高等教育發(fā)展的政策仍然過于指導性與原則性、可操作性不強，導致偏離政策的既定目標。于是，《綱要》進一步提出將民辦高等教育確定為“教育事業(yè)發(fā)展的重要增長點和促進教育改革的重要力量”，并強調(diào)“各級政府要把發(fā)展民辦教育作為重要的工作職責”，從而將民辦高等教育真正納入國家教育發(fā)展的總體規(guī)劃，正式邁入管理法制化的道路。

（二）政策目標的價值取向

對教育政策目標及其實現(xiàn)程度的演變過程進行分析將有利于解讀民辦高等教育政策的價值取向及其合理性。民辦高等教育發(fā)展之初，正是經(jīng)濟體制改革推動教育體制改革不斷深化的時期。與此同時，政策的突破將原來封閉的公辦高等教育融入了充滿活力與生機的民辦高等教育，民辦高等教育的快速發(fā)展也對政策提出了改革的強烈述求，以期得到政府政策的支持與引導。1985年《關于教育體制改革的決定》提出“發(fā)展職業(yè)技術教育，要充分調(diào)動企事業(yè)單位和業(yè)務部門的積極性，并且鼓勵集體、個人和其他社會力量辦學”。1987年《關于社會力量辦學的若干暫行規(guī)定》更具體指出社會力量辦學“主要開展各種類型的短期職業(yè)技術教育，崗位培訓，中、小學師資培訓，基礎教育，社會文化和生活教育，舉辦自學考試的輔導學校（班）和繼續(xù)教育的進修班”。由此可見，早期民辦高等政策的出發(fā)點是想讓社會力量投入更多的教育資源在現(xiàn)有的高等教育體系之中，尤其是職業(yè)技術教育領域，主要滿足國家經(jīng)濟建設對實用性人才的大量需求。事實上，早期民辦高校也是作為“國家辦學的補充”而存在的。1993年《教育改革和發(fā)展綱要》指出“高等教育逐步形成以中央、省（自治區(qū)、直轄市）兩級政府辦學為主，社會各界參與辦學的新格局”。1997年《社會力量辦學條例》更加明確地指出“國家嚴格控制社會力量舉辦高等教育機構”。從“參與”辦學再到“嚴格控制”，體現(xiàn)出民辦高等教育進入了獨立發(fā)展的階段，在規(guī)?？焖贁U張的同時暴露出諸多辦學實踐矛盾與問題，國家政策對此采取了短暫的“嚴格控制”，以保障其健康發(fā)展。在一系列“加強管理”的政策措施之后，1999年國家提出“進一步解放思想、轉(zhuǎn)變觀念，積極鼓勵和支持社會力量以多種形式辦學，滿足人民群眾日益增長的教育需求，形成以政府辦學為主體、公辦學校和民辦學校共同發(fā)展的格局”，“經(jīng)國家教育行政主管部門批準，可以舉辦民辦普通高等學?！薄?002年《民辦教育促進法》明確指出“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分”。在政策的不斷支持和引導下，民辦高等教育逐漸發(fā)展成為國家高等教育體系中不容忽視的部分，在推動我國高等教育大眾化和多樣化的進程中發(fā)揮了重要作用，輸送的大量人才為國家經(jīng)濟建設做出了巨大貢獻。在高等教育邁向后大眾化時期，國家對民辦高等教育的地位和作用認識更加明晰，指出“民辦教育是教育事業(yè)發(fā)展的重要增長點和促進教育改革的重要力量”，將民辦高等教育發(fā)展推向一個嶄新的發(fā)展時期。未來的民辦高等教育不僅要在規(guī)模上達到一定的規(guī)模，而且要在質(zhì)量上得到大步的提高，勢必將與公辦高等教育形成競爭的格局。改革開放以來民辦高等教育政策“積極鼓勵—嚴格控制—加強管理—依法管理”的演變過程與不同時期經(jīng)濟社會發(fā)展水平和政策價值取向有著密切聯(lián)系?！胺e極鼓勵”和“嚴格控制”政策階段均體現(xiàn)了效率優(yōu)先的價值取向。隨著高等教育工作的戰(zhàn)略重點從規(guī)模擴張轉(zhuǎn)移到質(zhì)量提高，穩(wěn)定辦學規(guī)模和提高辦學質(zhì)量成為現(xiàn)階段民辦高等教育政策的主要目標。在此之下，“依法管理”所體現(xiàn)的是效能優(yōu)先的價值取向。

（三）政策執(zhí)行的過程保障

“民辦高等教育政策的執(zhí)行就是其執(zhí)行者運用各種政策資源，通過建立各種組織機構，采取宣傳、解釋、實施等行動將民辦高等教育政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實結(jié)果，從而使既定的民辦高等教育政策目標得以實現(xiàn)的過程?！保?］民辦高等教育政策從“積極鼓勵”走向“依法管理”的演變過程，改變了原先的中央與民辦高校、地方政府與民辦高校、中央與地方政府、舉辦者與民辦高校之間的利益關系與權力邊界，帶來了高等教育責任重心、管理權限、教育資源分配等多方面的調(diào)整。這必然引起了利益與權力的博弈與沖突，導致政策失真現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，偏離政策目標，影響政策的有效執(zhí)行。

《綱要》明確指出“依法管理民辦教育”，將民辦高等教育管理邁向了法制化的道路同時，還要“擴大社會參與民辦學校的管理與監(jiān)督。加強對民辦教育的評估”。及時有效的監(jiān)督與評估是教育政策有效執(zhí)行的重要保障。對于民辦高等教育來說，極其有力的監(jiān)督評估體系是保障其依法辦學的重要途徑，特別是對民辦高校的經(jīng)費使用、資產(chǎn)管理和財務狀況的監(jiān)督檢查。由此可見，民辦高等教育政策執(zhí)行的過程是中央、地方政府、舉辦者與民辦高校之間利益與權力的博弈過程，這種博弈成為影響政策執(zhí)行的變量。

三、民辦高等教育政策的未來走向

（一）回歸民辦高等教育的公益性

民辦高等教育所具有的營利性可謂與生俱來的，追求利潤最大化使民辦高等教育的公益性被嚴重忽略。也正是公益性的弱化讓民辦高等教育發(fā)展至今仍舉步維艱，不僅受到社會的質(zhì)疑，而且自身也產(chǎn)生自卑情緒。民辦高等教育機構是一個培養(yǎng)專門人才，提供教育服務而非企業(yè)生產(chǎn)活動的組織，其活動營利與非營利并不影響其公益性的本質(zhì)特征。“堅持辦學的公益性，既是民辦高校獲得組織合法性的前提，也是民辦高校持續(xù)發(fā)展的源泉。誠信辦學，依法辦學，堅持社會主義辦學方向，提供良好的教育質(zhì)量，保障受教育者的合法權益，應是當前民辦高校秉持公益性最為核心的重要內(nèi)容?！保?］因此，民辦高等教育政策的未來發(fā)展必須回歸其公益性?；貧w公益性要求政府和民辦高校兩個層面的協(xié)同。政府應繼續(xù)發(fā)揮其維護民辦高等教育公益性的主導作用，增強政策的有效性與權威性，改變現(xiàn)有法律規(guī)定寬泛、籠統(tǒng)且過于原則的狀況，保障地方政府落實國家教育政策，加快建立從中央到地方健全完善的政策體系；而民辦高校必須牢固樹立公益性的辦學理念，以受教育者的利益為重，摒棄盲目追逐利潤的功利行為，嚴格依法辦學，深化內(nèi)部管理體制改革，以質(zhì)量求生存，以質(zhì)量謀發(fā)展。

（二）政府主動放權與民辦高校積極賦權

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，傳統(tǒng)的高等教育的政府控制模式已經(jīng)不能適應現(xiàn)代高等教育發(fā)展形勢，政府的角色定位不是劃槳者而是掌舵人，通過授權的方式放松嚴格的管理體制，以市場為導向，引入競爭機制，讓政府行為更為有效?！毒V要》中對中央與地方政府的職權進行了明確規(guī)定，“中央政府統(tǒng)一領導和管理國家教育事業(yè)，制定發(fā)展規(guī)劃、方針政策和基本標準，優(yōu)化學科專業(yè)、類型、層次結(jié)構和區(qū)域布局。整體部署教育改革試驗，統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。地方政府負責落實國家方針政策，開展教育改革試驗，根據(jù)職責分工負責區(qū)域內(nèi)教育改革、發(fā)展和穩(wěn)定”。這一規(guī)定明確了政府在今后教育發(fā)展戰(zhàn)略中的主導地位，明確了政府在今后教育公共治理具體事務中的責任邊界，不僅有利于更好地信守教育的公益性，也有利于更好地發(fā)揮政府職能。［4］未來政府對民辦高等教育的管理將走向宏觀與間接，以服務者而非管理者的身份對其進行規(guī)劃、指導和必要的行政措施，盡量減少不必要的行政干預。政府主動放權的同時，對民辦高校的積極賦權將是未來民辦高等教育政策的一項重要內(nèi)容。民辦高校的賦權主要是指積極落實三權，即法人財產(chǎn)權、舉辦者權和校長權。政府必須加快民辦高校的資產(chǎn)清點與過戶工作，完善民辦高校進入與退出機制，制定民辦高校資產(chǎn)過戶政策，明晰營利性與非營利性民辦高校舉辦者權益，落實董（理）事會領導下的校長負責制。

（三）強化外部監(jiān)督與評價

在政府逐步放權和民辦高校逐漸賦權的情況下，民辦高校不僅要求在內(nèi)部設立專門的監(jiān)督機構進行內(nèi)部監(jiān)督與約束，而且要求通過政府管制和非政府的社會化機構對辦學行為進行外部的監(jiān)督與評價。美國的聯(lián)邦和州都設立了獨立的負責私立教育事務機構，同時也依靠社會化機構對私立高等教育進行管理，許多管理職能均由非官方的社會機構承擔，如非官方撥款委員會、非官方評估系統(tǒng)等，承擔了在特定方面對私立高校的管理。［5］非政府的社會機構對于保證民辦高校提高教育質(zhì)量、實現(xiàn)教育公正具有重要意義，而目前民辦高等教育外部監(jiān)督機制還尚未完善，尤其是非政府的社會機構發(fā)揮的作用甚小。鑒于此，推進民辦高等教育政策的調(diào)適與深化就必須強化外部監(jiān)督，扶持非政府的中介組織，并對民辦高等教育的監(jiān)督、評價服務，通過專業(yè)監(jiān)督評價服務為政府決策提供參考，也為民辦高校的教育教學改革提供依據(jù)。

（四）促進和維護教育公平

在改革開放以后頒布至今的各項民辦高等教育政策文本之中，可以十分明確地看到，質(zhì)量與公平的詞匯已經(jīng)逐漸取代了數(shù)量與規(guī)模，包括“堅持教育公益性”、“鼓勵公平競爭”、“創(chuàng)新體制機制和育人模式”、“提高質(zhì)量”、“辦出特色”、“清除并糾正對民辦學校的各類歧視政策”等。《綱要》中明確提出“把促進公平作為國家基本教育政策”，并進一步指出“教育公平是社會公平的重要基礎。教育公平的主要責任在政府，全社會要共同促進教育公平。”結(jié)合民辦高等教育發(fā)展的實踐，我們不難發(fā)現(xiàn)，在教育權、受教育權和教育資源分配三方面均存在公平制度環(huán)境的缺失問題。

經(jīng)過30余年的發(fā)展，民辦高校的教育權在諸多方面仍然存在公平缺失的現(xiàn)象，并主要體現(xiàn)在辦學規(guī)模與辦學層次兩大方面。與公辦高校的發(fā)展形勢相比，民辦高校在規(guī)模和數(shù)量上均遠遠落后于公辦高校，顯然難以形成與之共同發(fā)展的格局。民辦高校的學生是民辦高等教育的直接受教育者，他們的受教育權公平問題充分體現(xiàn)在從招生到就業(yè)的受教育全過程中，主要表現(xiàn)為教育起點、教育過程和教育結(jié)果的不公平，即生源問題、教育質(zhì)量問題和就業(yè)問題。而民辦高等教育的資源分配遭遇不公平待遇表現(xiàn)最為明顯的是財政資助方面。目前，民辦高校辦學經(jīng)費的來源主要是靠學費收入，難以得到國家財政經(jīng)費資助。

無疑，只有教育公平問題得以有效解決才能有力促進民辦高等教育的健康可持續(xù)發(fā)展。政策法規(guī)的公平能夠為民辦高校發(fā)展建立良好的政策基礎；社會認同的公平能夠為民辦高校發(fā)展營造和諧的社會環(huán)境；資源配置的公平能夠為民辦高校發(fā)展保證優(yōu)質(zhì)的教育質(zhì)量。建立公平的制度環(huán)境是保障民辦高等教育健康可持續(xù)發(fā)展的前提條件。由此我們可以推斷，當前和未來民辦高等教育政策的供給取向?qū)⒚黠@傾向教育公平的方面發(fā)展與變化。

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（責任編輯：于翔；責任校對：趙曉梅）

The Evolution Logic and Future Trends of Policy of Non- governmental Higher Education in China

LUO Lamei
（Chongqing University of Education，Chongqing 400065）

Abstract：Since the reform and opening up，the policy of Chinese non-governmental higher education has experienced four steps：initiation，boosting，extending and adjustment. During this process，dynamic mechanism of policy formation，value orientation of policy objective and effectiveness of policy implementation have their own evolution logic. The future trends of Chinese non-governmental higher education policy will be：returning of educational public welfare，government’s decentralization and non-governmental institutions’empowerment，intensifying external supervision and evaluation and promoting and preserving education equity. Thus，a new policy framework will be formulated in the post-massification period.

Key words：non-governmental higher education；educational policy；evolution logic；future trends

中圖分類號：G648.7

文獻標識碼：A

文章編號：1674-5485（2016）03-0075-05

基金項目：①2015年國家社科教育學青年項目“政府治理轉(zhuǎn)型背景下民族地區(qū)教育發(fā)展機制優(yōu)化研究”（CMA150132）。

作者簡介：羅臘梅（1981-），女，重慶人，重慶第二師范學院講師，博士，主要從事教育管理、教育政策研究。