國家治理體系視野下的政府戰(zhàn)略規(guī)劃：一個(gè)初步的分析框架

霍國慶，顧春光，張古鵬

(中國科學(xué)院大學(xué)　公共政策與管理學(xué)院，北京　100049)

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國家治理體系視野下的政府戰(zhàn)略規(guī)劃：一個(gè)初步的分析框架

霍國慶，顧春光，張古鵬

(中國科學(xué)院大學(xué)公共政策與管理學(xué)院，北京100049)

摘要：當(dāng)前，地方政府正在抓緊編制“十三五”規(guī)劃，卻往往容易陷入程序化的“泥潭”。如何厘清這一復(fù)雜編制過程中所蘊(yùn)含的機(jī)理，為編制一個(gè)高質(zhì)量的規(guī)劃提供一個(gè)清晰的視角？本文從西方規(guī)劃理論范式切入，立足中國國情提出一個(gè)基于“主體-過程-內(nèi)容”(PPC)的規(guī)劃分析框架。這個(gè)框架在把規(guī)劃編制分為戰(zhàn)略準(zhǔn)備、戰(zhàn)略博弈和戰(zhàn)略平衡等三個(gè)階段，進(jìn)一步厘清了影響每個(gè)階段的核心機(jī)制，把握了各種因素之間的相互作用。以中國“十二五”規(guī)劃為例，在文獻(xiàn)允許的范圍內(nèi)，檢驗(yàn)了分析框架的有效性。通過上述分析，本文認(rèn)為，要把規(guī)劃作為國家治理現(xiàn)代化的重要手段，強(qiáng)化作為公共政策的平臺(tái)功能，并在實(shí)踐中不斷豐富PPC分析框架的理論內(nèi)涵。

關(guān)鍵詞：政府戰(zhàn)略規(guī)劃；分析框架；“十二五”規(guī)劃；編制質(zhì)量

一、問題提出

建國以來，中國已相繼編制了十二個(gè)五年規(guī)劃(計(jì)劃)，積累了較為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在推動(dòng)和引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。但是，近年來，由于主客觀原因，不少地方政府將戰(zhàn)略規(guī)劃作為謀求自身利益最大化的手段，忽視了規(guī)劃作為公共政策的屬性，使規(guī)劃編制成為程式化的工作，背離了原有的定位，編制的質(zhì)量效果因此大打折扣。

十八屆五中全會(huì)指出，到2020年全面建成小康社會(huì)是“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)。“十三五”規(guī)劃(2016-2020)將是以習(xí)近平總書記領(lǐng)導(dǎo)的中央領(lǐng)導(dǎo)集體主持編制和實(shí)施的首個(gè)政府五年規(guī)劃，將是迎來全面建成小康社會(huì)“第一個(gè)百年目標(biāo)”的最后沖刺。它不僅承載著勾勒我黨百年奮斗藍(lán)圖的重大歷史使命，而且作為第五個(gè)現(xiàn)代化——國家治理能力現(xiàn)代化的重要手段，其自身的深化與完善也是全面建成小康社會(huì)的重要目標(biāo)之一，因此，被黨和國家寄予了極高的期望。習(xí)近平總書記指出，規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱。“十三五”期間，中國發(fā)展既面臨大有作為的重大戰(zhàn)略機(jī)遇期，也面臨諸多矛盾相互疊加的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。發(fā)展環(huán)境、條件、任務(wù)、要求等都發(fā)生了新的變化，這對(duì)規(guī)劃編制工作提出了更高的要求。在這一背景下，如何在一個(gè)科學(xué)的分析框架下，編制一個(gè)高質(zhì)量的“十三五”規(guī)劃，既是各級(jí)政府需要深入探討的重大實(shí)踐問題，更是學(xué)術(shù)界迫切需要回答的理論命題。

二、理論述評(píng)

當(dāng)前，西方規(guī)劃理論已歷經(jīng)了一個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展歷程。一些學(xué)者對(duì)百年來規(guī)劃理論進(jìn)行了總結(jié)和分類[1-2]，從范式上可分為：

(一)經(jīng)驗(yàn)理性范式

注重物質(zhì)與空間層面的組織形式，認(rèn)為規(guī)劃應(yīng)提供終極狀態(tài)意義的藍(lán)圖成果，以埃比尼澤·霍華德的“田園城市”、威廉·利弗的“日光港”、 勒·柯布西耶的“光輝城”等為代表[4]。他們通過在城市規(guī)劃的“藍(lán)圖”上，寄于了理想化的理念和價(jià)值觀，以闡明自己對(duì)社會(huì)的追求和愿景。這些描繪帶有濃厚的個(gè)人英雄主義和強(qiáng)烈的空想主義色彩，忽略了在經(jīng)濟(jì)、法律等方面的可行性，并造就了早期規(guī)劃的理想主義傳統(tǒng)[5]。

圖1　西方規(guī)劃思想演變圖譜[3]

(二)工具理性范式

二次大戰(zhàn)后的二十年是西方城市規(guī)劃的黃金時(shí)代。受戰(zhàn)后實(shí)證主義哲學(xué)影響，這一理論認(rèn)為，人類社會(huì)和自然界一樣，存在著運(yùn)行規(guī)律，且通過理性原則可被認(rèn)知，獲得打造理想化城市狀態(tài)的途徑，從而達(dá)到效益最大化的目的[6]。這一理念成為工具理性范式的核心。這一理論范式蘊(yùn)含著強(qiáng)烈的社會(huì)改良思想，認(rèn)為可借助理性模型形成最佳的規(guī)劃實(shí)踐，并采取相應(yīng)的控制行動(dòng)，不斷改善人們的生活水平。工具理性范式理論以理性綜合規(guī)劃、系統(tǒng)規(guī)劃論和程序規(guī)劃理論等為代表[7]。

(三)價(jià)值理性范式

這一理論范式的核心是“程序”和“利益”，將規(guī)劃視為民主的政策過程，為其注入價(jià)值判斷的功能[8]。20世紀(jì)60年代至70年代，價(jià)值理性范式把關(guān)注的焦點(diǎn)放在規(guī)劃的參與主體上，探討規(guī)劃師應(yīng)發(fā)揮何種作用，涌現(xiàn)了公眾參與階梯理論[9]、馬克思主義規(guī)劃理論、激進(jìn)主義規(guī)劃理論、倡導(dǎo)規(guī)劃理論、平等規(guī)劃理論等一批學(xué)說[10]。這本質(zhì)上是對(duì)工具理性的反思，并將其修正為“有限理性”，以便在更寬廣的視野中討論公眾利益和社會(huì)公平的問題。

(四)交往理性范式

這一歷史時(shí)期，西方國家市場力量非常強(qiáng)大，催生了民主參與式規(guī)劃的探索。在尤爾根·哈貝馬斯“交往行為”、安東尼·吉登斯“結(jié)構(gòu)化”、米歇爾·?？隆霸捳Z權(quán)”等理論的基礎(chǔ)上[11]，規(guī)劃界迫切希望尋求一種通過對(duì)話來達(dá)到改良社會(huì)目的的方式。在這一過程中，尤爾根·哈貝馬斯的交往行為學(xué)說起到奠基性作用，它認(rèn)為溝通行為是多方主體通過協(xié)調(diào)互動(dòng)達(dá)成一致的行動(dòng)。只要維持充滿活力的批判，通過“生活世界”與“結(jié)構(gòu)世界”之間的交互和廣泛的協(xié)作，就能達(dá)成共識(shí)，實(shí)現(xiàn)利益均衡與最大化。在安德魯斯·法盧迪、約翰·佛瑞斯特、朱迪思·英尼、帕齊·希利等學(xué)者的共同參與下[12]，逐步建立了溝通式規(guī)劃理論的框架。這一理論試圖通過溝通、論辯、傾聽和學(xué)習(xí)等過程，形成實(shí)際的共識(shí)，從而創(chuàng)造價(jià)值。規(guī)劃師不僅僅是思考者，更多的是溝通者，是權(quán)力層與公眾層的溝通紐帶和信息橋梁，利用自身的專業(yè)知識(shí)促進(jìn)弱勢群體的參與，避免扭曲溝通，修正錯(cuò)誤信息。在這一范式下，規(guī)劃事實(shí)上已轉(zhuǎn)化為多元主體溝通與協(xié)商的過程[13]。

目前，中國大部分學(xué)者接受了溝通式規(guī)劃的理念，但也存在著一些質(zhì)疑的聲音[14-15]，認(rèn)為這一理論存在著假設(shè)前提、實(shí)施過程和實(shí)踐結(jié)果等理論缺陷。

——對(duì)權(quán)力的回避脫離了中國規(guī)劃實(shí)踐。溝通式規(guī)劃理論認(rèn)為，理想狀態(tài)下的規(guī)劃實(shí)踐應(yīng)是遠(yuǎn)離權(quán)力、遠(yuǎn)離沖突的。該理論強(qiáng)調(diào)通過公眾參與來實(shí)現(xiàn)公平，通過多元利益主體的合作來改變工具理性范式下的集權(quán)，忽視了現(xiàn)實(shí)政府的強(qiáng)大影響，試圖避開對(duì)規(guī)劃和政治之間關(guān)系檢驗(yàn)，對(duì)產(chǎn)生地方?jīng)_突、強(qiáng)權(quán)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)力量視而不見。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中，如果有強(qiáng)勢而不受制衡的強(qiáng)權(quán)方主導(dǎo)了利益格局，必然存在不合作的愿望，使溝通難以進(jìn)行。這一理論過分地注重了民眾自下而上的一端，忽視了政府自上而下的一端。而自上而下的溝通機(jī)制才是更關(guān)鍵并具有深遠(yuǎn)意義[16]。僅通過講述事實(shí)的權(quán)力來溝通意見，建立共識(shí)，難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)改革規(guī)劃的目標(biāo)[17]。規(guī)劃師在特定的政治情景中工作，無法避而不談?wù)螌?duì)規(guī)劃的影響。規(guī)劃是政府調(diào)配資源的權(quán)力之一。無論在西方還是中國，對(duì)權(quán)力的回避都是脫離實(shí)際的，缺乏對(duì)真實(shí)情景和權(quán)力關(guān)系的理解[18]。

——完全平等地對(duì)話交流過于理想化。公眾參與是溝通規(guī)劃的顯性要求，但是作為理論本身，它有著更加豐富的內(nèi)涵：(1)各方主體在對(duì)等的平臺(tái)上進(jìn)行協(xié)作，構(gòu)建嵌入價(jià)值觀與思考方式的溝通平臺(tái)至關(guān)重要；(2)遵循可理解、真誠、誠懇、合理的理性原則；(3)規(guī)劃師應(yīng)轉(zhuǎn)變技術(shù)專家的傳統(tǒng)身份，以更靈活的方式介入規(guī)劃活動(dòng)[19]?，F(xiàn)實(shí)生活中，各群體間存在著巨大的差異，可能導(dǎo)致溝通成本極其昂貴，甚至因?yàn)榱龅仍蚴箿贤o法繼續(xù)。盡管有學(xué)者試圖用“學(xué)習(xí)”和“批判”來克服溝通障礙，但同一社會(huì)結(jié)構(gòu)中不同群體獲取信息的能力差異，必然再次造成差異性。這一理論還假設(shè)了規(guī)劃團(tuán)隊(duì)完全中立和善意的立場。一旦規(guī)劃團(tuán)隊(duì)以技術(shù)優(yōu)勢與強(qiáng)權(quán)者發(fā)生合謀，勢必進(jìn)一步扭曲民主溝通的基礎(chǔ)。在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)范式下，民主的東西并非是多多益善，而是在收益減去其交易成本之差為正的時(shí)候才有意義。溝通式規(guī)劃理論描述的只是一個(gè)美好的愿景，與真實(shí)情景之間存在著較大的鴻溝。

——過于強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃程序而忽視了規(guī)劃實(shí)體。荷蘭規(guī)劃學(xué)者安德魯斯·法盧迪把規(guī)劃理論劃分為兩大類，即“規(guī)劃的理論”(theory of planning)、“規(guī)劃中的理論”(theory in planning)，這成為西方規(guī)劃理論經(jīng)典的分類方法。規(guī)劃中的理論(程序理論)是規(guī)劃的理論(實(shí)體理論)的外套[20]，同時(shí)這兩者又是互為補(bǔ)充、相輔相成的重要維度。溝通式規(guī)劃將規(guī)劃視為一種溝通協(xié)商的過程，認(rèn)為是典型的程序性規(guī)劃。在這一范式下，潛在地強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃的程序性方面。由于缺乏明確的目標(biāo)，往往會(huì)獲取一些有限的、表征性的成果，可能會(huì)導(dǎo)致實(shí)體內(nèi)容的空洞化和較為空泛的結(jié)局。因此，有必要將溝通式規(guī)劃理論進(jìn)一步延伸，探入真正的本體研究領(lǐng)域，逐步實(shí)現(xiàn)從方法論向本體論的轉(zhuǎn)變，從而為政府戰(zhàn)略規(guī)劃的研究提供新的視角。

當(dāng)前，中國正面臨著物質(zhì)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的雙重任務(wù)，其思想還停留在西方第一代乃至第二代規(guī)劃的理念上。隨著經(jīng)濟(jì)技術(shù)的飛速發(fā)展，面對(duì)日趨利益多樣化、沖突多層面、交流信息化的現(xiàn)代社會(huì)，規(guī)劃理論受到經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的雙重沖擊。各地方政府規(guī)劃陷入程序化的“泥潭”，亟待理論方面的指導(dǎo)和支撐。真正屬于中國的規(guī)劃理論，必須從認(rèn)識(shí)論與方法論的高度，反映當(dāng)代中國社會(huì)結(jié)構(gòu)，關(guān)注人的基本權(quán)利，關(guān)注人的發(fā)展，以此構(gòu)建政府戰(zhàn)略規(guī)劃理論的邏輯起點(diǎn)。

三、研究設(shè)計(jì)

規(guī)劃系統(tǒng)中要素將按照一定的方式組織起來，與外部環(huán)境相互作用，并構(gòu)成更大的復(fù)雜系統(tǒng)。當(dāng)決策機(jī)制適應(yīng)外部環(huán)境，規(guī)劃要素之間將呈現(xiàn)協(xié)調(diào)穩(wěn)定的平衡關(guān)系；當(dāng)決策機(jī)制不適應(yīng)時(shí)，各要素之間的平衡關(guān)系將處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。本文假設(shè)戰(zhàn)略環(huán)境是一個(gè)穩(wěn)定的要素，即在一個(gè)較為理想化的規(guī)劃情景中，以規(guī)劃的利益主體為主線，探索政府戰(zhàn)略規(guī)劃的運(yùn)行規(guī)律。

圖2　基于“主體-過程-內(nèi)容”的規(guī)劃分析框架[3]

通過吸收尤爾根·哈貝馬斯的溝通行為理論，本文將政府戰(zhàn)略規(guī)劃分為三個(gè)階段，把真實(shí)的復(fù)雜規(guī)劃世界解構(gòu)為覆蓋了溝通理性、工具理性與價(jià)值理性等不同類型的框架。規(guī)劃并非是直線型、藍(lán)圖式的，而是一個(gè)動(dòng)態(tài)性、過程性的過程，是一個(gè)多元利益主體平衡的過程。它是一種國家治理方式——政府、企業(yè)、公民等多元主體共同參與，通過社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、市場機(jī)制、行政方式等渠道共同作用的公共事務(wù)的治理[21]?；诖?，本文提出一個(gè)初步的分析框架——“主體(principal part)-過程(process)-內(nèi)容(content)”(PPC)分析框架[22]，為理解政府戰(zhàn)略規(guī)劃提供了一個(gè)大體的努力方向。

(一)規(guī)劃主體

國家治理模式深刻地影響著政府戰(zhàn)略規(guī)劃編制的模式和路徑[23]。中國長期實(shí)行的以政府為中心的單一治理結(jié)構(gòu)，規(guī)劃編制過程呈現(xiàn)封閉式、線性的模式和狀態(tài)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的深化，利益主體轉(zhuǎn)型分化，各類社會(huì)矛盾更加凸顯，僅憑借官員一己之力，難以應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略規(guī)劃的復(fù)雜環(huán)境。第十一個(gè)五年規(guī)劃(計(jì)劃)已從“五年計(jì)劃”改為“五年規(guī)劃”，標(biāo)志著規(guī)劃編制的理念已發(fā)生重大變革，并逐步形成了“政府、專家與公眾”三位一體的主體框架。

1.政府主體

中國現(xiàn)行的規(guī)劃編制模式是從長期以來的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)上演變而來的，如從“一五計(jì)劃”到“十五計(jì)劃”。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府官員仍然掌握了大量的資源配置權(quán)力，在編制過程中占據(jù)著主導(dǎo)地位。他們既是有著自身利益的經(jīng)濟(jì)人，在考核晉升機(jī)制的激勵(lì)下努力尋求自身的利益最大化；同時(shí)，又代理著上級(jí)政府、公民以及企業(yè)集團(tuán)的利益，具備協(xié)調(diào)多元利益主體的天然優(yōu)勢，是規(guī)劃編制參與主體的核心。

2.公眾主體

公眾既包括具有一定群體特征的組織，又包括有著主觀意愿的個(gè)體，如社團(tuán)、企事業(yè)單位、社會(huì)精英、普通民眾等。他們是戰(zhàn)略規(guī)劃的利益相關(guān)者，雖然在數(shù)量上占優(yōu)，但是如果缺乏有效的組織和意見表達(dá)渠道，將處于弱勢的地位。一般來說，企業(yè)利益群體在社會(huì)中具有較高的經(jīng)濟(jì)地位和話語權(quán)，具備與政府合謀的動(dòng)機(jī)和能力，是規(guī)劃編制不可忽視的力量。

3.專家主體

主要指負(fù)責(zé)規(guī)劃調(diào)研、起草和論證的規(guī)劃團(tuán)隊(duì)。他們掌握了專業(yè)化的知識(shí)技能，并能夠利用自身優(yōu)勢服務(wù)多元利益主體，成為彼此之間溝通的橋梁與紐帶，也成為輔助政府決策的智庫。在理想狀態(tài)下，規(guī)劃團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)該具備專業(yè)性、獨(dú)立性和價(jià)值中立性等典型特征?，F(xiàn)實(shí)情境中，很難保證規(guī)劃團(tuán)隊(duì)不帶有自己的價(jià)值判斷，或者受到強(qiáng)勢集團(tuán)的影響而失去中立性。

一個(gè)高質(zhì)量的規(guī)劃編制客觀上需要一種制度設(shè)計(jì)，使官員主體、公眾主體和專家主體保持良好、有序和建設(shè)性的互動(dòng)機(jī)制，確保權(quán)力在核心利益相關(guān)者之間進(jìn)行規(guī)范性、有效性的配置，建立價(jià)值偏好與理性之間的平衡[24]。這也是本文所要思考和回答的重要命題。

(二)規(guī)劃過程

理解了政府戰(zhàn)略規(guī)劃編制的復(fù)雜變化過程便明白，簡單地套用戰(zhàn)略管理理論或者城市規(guī)劃的方法顯然是不夠的。按照規(guī)劃主體的不同以及其作用機(jī)理，審視規(guī)劃編制的進(jìn)程，可以將其分為三個(gè)階段，即戰(zhàn)略準(zhǔn)備、戰(zhàn)略博弈和戰(zhàn)略平衡階段，以從更精細(xì)的視角觀察和探討各類變量之間的作用機(jī)制。

1.戰(zhàn)略準(zhǔn)備階段

明確發(fā)展定位是編制規(guī)劃的前提和基礎(chǔ)。規(guī)劃試圖解決什么樣的問題？從利益相關(guān)者角度來考慮，也就是“規(guī)劃為誰服務(wù)”的問題。理論上，所有人都是利益相關(guān)者。但是，出于現(xiàn)實(shí)中成本的考慮，以及研究的便利，本文把“規(guī)劃為誰服務(wù)”的命題簡化為“規(guī)劃為核心利益相關(guān)者服務(wù)”。因此，該階段的核心命題即為：如何定義核心利益相關(guān)者(A1核心利益相關(guān)者界定)？利益訴求通過何種方式表達(dá)(A2利益訴求識(shí)別)？如何識(shí)別核心利益相關(guān)者的利益訴求(A3利益訴求表達(dá))？規(guī)劃經(jīng)常出現(xiàn)不符合實(shí)際情況的現(xiàn)象，難以執(zhí)行和落地，在很大程度上是公眾的真實(shí)偏好沒有表達(dá)出來。政府應(yīng)提高政務(wù)透明度，暢通意見表達(dá)渠道與途徑，為公眾有序參與提供制度保障；規(guī)劃團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)深入基層，傾聽并記錄公眾意見。規(guī)劃團(tuán)隊(duì)人員構(gòu)成、能力素質(zhì)以及職業(yè)素養(yǎng)至關(guān)重要；作為公民個(gè)人，都有正當(dāng)合法的利益訴求，應(yīng)通過制度安排充分且無保留地表達(dá)意見。

2.戰(zhàn)略博弈階段

真正登上博弈舞臺(tái)的是群體而非個(gè)人。在規(guī)劃實(shí)踐中，政府、企業(yè)和公民等基于不同的目標(biāo)函數(shù)，追求自身利益最大化，顯示了博弈的基本特征。這個(gè)舞臺(tái)上，將聚焦于以下方面：(1)我們要到哪兒去(B1博弈目標(biāo))？(2)我們能夠得到什么好處(B2收益最大化)？(3)我們要付出什么努力(B3成本最小化)？規(guī)劃團(tuán)隊(duì)主要從事技術(shù)(專業(yè))性工作。但在現(xiàn)實(shí)情景中，技術(shù)(專業(yè))性工作只是基礎(chǔ)性工作，最核心的是對(duì)多元利益訴求的平衡和整合工作，成為各方博弈的紐帶和橋梁。當(dāng)前，政府戰(zhàn)略規(guī)劃的矛盾根源之一，就在于沒有達(dá)到博弈均衡狀態(tài)。而一旦達(dá)成一致的目標(biāo)，就形成了初步的公共利益分配格局，為博弈階段畫上了句號(hào)。

3.戰(zhàn)略平衡階段

各個(gè)群體通過博弈形成具有經(jīng)濟(jì)效率的解決方案，但是未必代表全局的、長期的整體利益。任何一個(gè)規(guī)劃也不可能滿足所有群體的利益訴求。政府必須從戰(zhàn)略和全局的高度來審視這一方案，在多元平衡中追求區(qū)域價(jià)值最大化。這種平衡不一定是效率優(yōu)先，公平原則同樣重要。那些沒有能量參與到博弈過程的弱勢群體的利益，也是政府需要考慮的因素。面對(duì)越來越復(fù)雜的決策環(huán)境，政府需要引進(jìn)體制外的主體，以獲取更廣泛的民意基礎(chǔ)和知識(shí)支撐。在這一環(huán)節(jié)，需要回答：(1)這個(gè)方案是否能夠兼顧公平(C1公眾聽證)？(2)這個(gè)方面是否能夠體現(xiàn)效率的原則(C2專家論證)？(3)這個(gè)方案能否實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化(C3政府決策)？當(dāng)前我國“公眾參與、專家論證、政府決策”三位一體的制度設(shè)計(jì)，實(shí)際上是對(duì)規(guī)劃社會(huì)性、經(jīng)濟(jì)性和政治性的綜合平衡。

(三)規(guī)劃內(nèi)容

政策過程研究流派認(rèn)為，政策過程可分為情報(bào)、提議、合法化等階段。作為公共政策的重要組成部分，在規(guī)劃的各個(gè)階段也會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的產(chǎn)品，如戰(zhàn)略準(zhǔn)備階段是一個(gè)信息輸入的過程；戰(zhàn)略博弈階段是一個(gè)形成共識(shí)的過程；戰(zhàn)略平衡階段是一個(gè)方案輸出的過程?？傊?，在規(guī)劃這一“決策黑箱”里，輸入的是公眾利益(訴求信息)的集合，輸出的是公共利益的方案。

1.信息輸入

規(guī)劃的制定是一個(gè)信息抽取和整合的過程[25]。在戰(zhàn)略準(zhǔn)備階段，從外部來看，需要通過SWOT的戰(zhàn)略工具對(duì)環(huán)境信息進(jìn)行全方位的掃描(P1環(huán)境分析)；從內(nèi)部來看，是一個(gè)松散的公眾利益訴求產(chǎn)生、表達(dá)和綜合過程(P2利益相關(guān)者分析)。完備的信息是下一階段博弈的基礎(chǔ)。鑒于信息不可窮盡，規(guī)劃調(diào)研團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)在把握P3發(fā)展定位的前提下，盡可能地在信息質(zhì)量和時(shí)間成本之間尋求最佳平衡點(diǎn)。

2.共識(shí)形成

在戰(zhàn)略博弈階段，實(shí)質(zhì)上進(jìn)行的是一個(gè)不完全信息博弈，各方參與人并不了解彼此的目標(biāo)、支付與策略集。規(guī)劃提供了溝通討論的平臺(tái)，為消除偏見、相互妥協(xié)奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)，在政府權(quán)力的保障下，規(guī)劃起草團(tuán)隊(duì)利用掌握的信息資源，發(fā)揮了橋梁和紐帶作用，推動(dòng)各個(gè)持有不同觀點(diǎn)的利益主體盡快形成共識(shí)，與之對(duì)應(yīng)的是P4戰(zhàn)略目標(biāo)、P5戰(zhàn)略資源配置以及P6戰(zhàn)略收益分配等。從本義來說，政府戰(zhàn)略規(guī)劃就是關(guān)于特定目標(biāo)和資源配置的決策。

3.方案輸出

參與博弈的群體往往是強(qiáng)勢集團(tuán)，他們往往更多地追求自身的局部利益和短期利益，無法兼顧全局、長遠(yuǎn)利益和弱勢群體利益。因此，在戰(zhàn)略平衡階段，政府借助公眾和專家的力量，啟動(dòng)“S1社會(huì)性平衡-S2經(jīng)濟(jì)性平衡-S3政治性平衡”平衡模式，在多重目標(biāo)約束中尋求最大公約數(shù)，以實(shí)現(xiàn)整體利益的最大化，并通過法律的程序?yàn)橐?guī)劃方案注入法律效力。這一階段是政府按照其價(jià)值觀以及特定時(shí)期的目標(biāo)，對(duì)公共利益進(jìn)行選擇、平衡以及合法化的過程。

(四)PPC分析框架的優(yōu)勢

在把規(guī)劃編制分為戰(zhàn)略準(zhǔn)備、戰(zhàn)略博弈和戰(zhàn)略平衡等三個(gè)階段后，PPC分析框架進(jìn)一步厘清了影響每個(gè)階段的核心機(jī)制，把握了各種因素之間的相互作用，對(duì)理解政府戰(zhàn)略規(guī)劃提供了一個(gè)更加清晰的視角，并部分地克服了溝通式規(guī)劃的理論缺陷。

1.政府權(quán)力

政府戰(zhàn)略規(guī)劃本質(zhì)上是政府價(jià)值觀在空間和時(shí)間維度的投射。從進(jìn)入新世紀(jì)以來的“科學(xué)發(fā)展觀”到黨的十八大所提出的“國家治理”理念，都隱含著政府執(zhí)政理念的演進(jìn)與變化。在中國政治體系中，規(guī)劃是決定各級(jí)政府之間權(quán)力邊界的重要載體，也是調(diào)節(jié)市場無形之手和政府無形之手的政策工具。與溝通式規(guī)劃對(duì)權(quán)力的忽視相反，在PPC框架下，政府權(quán)力與專家知識(shí)、公眾參與相結(jié)合，建立了自上而下與自下而上相輔相承的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，構(gòu)成了“知識(shí)+權(quán)力+民意”的規(guī)劃結(jié)構(gòu)。這恰恰是保障規(guī)劃順暢運(yùn)行的根本；

2.民主與集中

溝通式規(guī)劃理論強(qiáng)調(diào)，各方應(yīng)在可理解、真誠、誠懇、合理的原則下展開平等的溝通。但由于主體差異性，這種設(shè)想更多地停留在理想狀態(tài)。PPC框架的整個(gè)過程是開放的，通過納入集體和民主的元素，集體理性代替了個(gè)體理性，理想狀態(tài)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)情境。在戰(zhàn)略準(zhǔn)備階段，通過利益表達(dá)機(jī)制形成群體的利益訴求，這是第一次從民主到集中的過程；在戰(zhàn)略博弈階段，各群體在民主環(huán)境中博弈達(dá)成共識(shí)，集中形成公共利益的初步方案，這是第二次民主集中的過程；在戰(zhàn)略平衡階段，通過的民主程序，政府集中決策并使規(guī)劃上升為法律，這是第三次民主集中的過程。每一次利益訴求的發(fā)散和收斂過程中，都經(jīng)歷了質(zhì)的飛越，為在更廣闊的層面溝通打下基礎(chǔ)；

3.實(shí)體與程序

在《理解媒介》中，馬歇爾·麥克盧漢指出，我們習(xí)慣于把所有的事物都分裂開來。但是在事物運(yùn)轉(zhuǎn)的實(shí)際過程中，媒介就是訊息。類似地，溝通不僅僅是規(guī)劃理論的方法論，也可以作為規(guī)劃本身來對(duì)待。在PPC分析框架中，規(guī)劃既是名詞，也是動(dòng)詞：作為名詞，是指規(guī)劃所涉及的對(duì)象和內(nèi)容，是一套文本，代表著規(guī)劃實(shí)體；作為動(dòng)詞，是指實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的過程，是一種行為，代表著規(guī)劃程序。規(guī)劃過程和內(nèi)容存在著相互轉(zhuǎn)化的內(nèi)在機(jī)理，在每一階段都存在相互呼應(yīng)的方法論和本體論。只有方法論和本體論的互融互通，溝通式規(guī)劃理論才能從理念層面落地，在真正的社會(huì)實(shí)踐中獲得新的生命力。

四、案例研究

五年規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃等都是中國特定的政治社會(huì)語境中政府戰(zhàn)略規(guī)劃的呈現(xiàn)形式。從國內(nèi)來看，五年規(guī)劃涉及到中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的方方面面，應(yīng)用實(shí)踐豐富，在中國公共政策舞臺(tái)上扮演著舉足輕重的作用；從國際來看，中國的五年規(guī)劃編制是世界持續(xù)時(shí)間最長、涉及人口最多的公共政策學(xué)習(xí)過程[25]。同時(shí)，國家級(jí)規(guī)劃相關(guān)文獻(xiàn)相對(duì)容易收集，具有一定的可操作性。因此，本文選取中國“十二五”規(guī)劃編制作為案例，藉此檢驗(yàn)PPC規(guī)劃分析框架的有效性。

(一)規(guī)劃主體：由一元主體向多元主體轉(zhuǎn)變

黨中央、國務(wù)院強(qiáng)調(diào)，要增強(qiáng)開放度和透明度，使“十二五”規(guī)劃編制成為一個(gè)聽取民意、集中民智、凝聚民心的過程。以國家發(fā)改委為代表的國家部委，利用互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)短信平臺(tái)、電子郵件、座談會(huì)、有獎(jiǎng)?wù)骷ㄗh等多種方式，為公眾參與規(guī)劃編制創(chuàng)造了條件和平臺(tái)。70多個(gè)科研院所、大專院校等通過公開競聘、接受委托等形式，對(duì)40個(gè)專題進(jìn)行了專項(xiàng)研究，形成了500多萬字的專題報(bào)告。這些專項(xiàng)研究有助于從不同角度對(duì)同一問題提出不同的構(gòu)想，對(duì)中央規(guī)劃擴(kuò)展視野特別有好處。通過這些實(shí)踐，推動(dòng)了規(guī)劃編制由單一的主體向“公眾參與、專家論證、政府決策”的三位一體編制模式轉(zhuǎn)變，對(duì)于提高合法性、合理性和權(quán)威性發(fā)揮了重要的作用。但是，中國并沒有建立一個(gè)合理的結(jié)構(gòu)性約束機(jī)制，以保證公眾和專家在規(guī)劃編制過程中的作用和地位。政府官員在考慮公眾和專家意見時(shí)，具有較大的主觀性與隨意性，對(duì)于議程設(shè)置、方案選擇等方面具有壟斷性權(quán)力。如果不能盡快建立有效的約束機(jī)制，無論具有理性知識(shí)的專家，還是在價(jià)值偏好判斷中占據(jù)優(yōu)勢的公眾，都將處于邊緣的地位，造成三位一體編制模式的尷尬與困境。

表1　中國專家團(tuán)隊(duì)參與“十二五規(guī)劃”研究情況[26]

(二)過程與內(nèi)容：一個(gè)“集思廣益”式的決策實(shí)踐

“十二五”規(guī)劃編制分為中期評(píng)估、前期研究、形成思路、起草建議、通過建議、編制綱要、專家論證、意見征求、人大審批、授權(quán)發(fā)布等10個(gè)步驟[27]。根據(jù)其核心任務(wù)，可將其提煉為戰(zhàn)略準(zhǔn)備、戰(zhàn)略博弈和戰(zhàn)略平衡三大階段。鑒于過程與內(nèi)容有著內(nèi)在的邏輯性，本文按照PPC分析框架進(jìn)行分析。

1.戰(zhàn)略準(zhǔn)備階段

科學(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本。中央決定以轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為主線，使發(fā)展成果普惠民生。這樣就將價(jià)值判斷的天平更多地指向了老百姓，由此明確了(A1)核心利益相關(guān)者的識(shí)別問題。那么，老百姓最關(guān)注什么問題(A2利益訴求表達(dá))？由于中國公民社會(huì)尚處于發(fā)育過程中，缺乏民間中介組織的橋梁，老百姓更多的是被動(dòng)式參與，主動(dòng)權(quán)掌握在政府手里。在政府主導(dǎo)的前期研究和全面調(diào)研的基礎(chǔ)上，老百姓的利益訴求逐步清晰化，來自各個(gè)階層、各個(gè)地方的分散、碎片化的意見通過規(guī)劃團(tuán)隊(duì)的橋梁，不斷轉(zhuǎn)化為較為集中和系統(tǒng)的意見[28]。以我國發(fā)改委建言獻(xiàn)策為例，征集到的內(nèi)容比例為：民生和社會(huì)建設(shè)類(25%)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展類(16%)，科教人才類(11.5%)，資源環(huán)境類(8.9%)。這些調(diào)研活動(dòng)在一定程度上將為明確核心利益相關(guān)者訴求(A3利益訴求識(shí)別)提供了重要的參考。根據(jù)老百姓的意見，“十二五”規(guī)劃充實(shí)了推進(jìn)收入分配改革、加快殘疾人事業(yè)的發(fā)展、優(yōu)先發(fā)展公共交通、發(fā)展生物質(zhì)能等章節(jié)內(nèi)容。

這一階段的最重要的產(chǎn)品是信息。做任何一個(gè)規(guī)劃，首先要對(duì)環(huán)境進(jìn)行分析。規(guī)劃文本所做出的“我國發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期”(P1環(huán)境分析)的研判，給整個(gè)“十二五”規(guī)劃確定了總的基調(diào)。通過(P2)利益相關(guān)者的分析，人民群眾在新的歷史條件下對(duì)消費(fèi)、住房、醫(yī)療等民生問題有了更加迫切的需求，“十二五”規(guī)劃應(yīng)正視并解決這些問題。因此，就不能延續(xù)中國傳統(tǒng)的固定資產(chǎn)投資驅(qū)動(dòng)發(fā)展模式，而是以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，保障和改善民生，為全面建成小康社會(huì)打下具有決定性意義的基礎(chǔ)。這個(gè)(P3)發(fā)展定位是整個(gè)規(guī)劃的靈魂，也就是規(guī)劃為誰服務(wù)的問題。

2.戰(zhàn)略博弈階段

雖然規(guī)劃形成過程中越來越重視公眾、專家等作用的發(fā)揮，但是他們完全成為與政府影響力相當(dāng)?shù)牧α可行钑r(shí)日。因此，在博弈過程中，更多地體現(xiàn)在中央和地方兩級(jí)政府內(nèi)部利益的競合。作為政府戰(zhàn)略規(guī)劃來說，最重要的戰(zhàn)略目標(biāo)就是經(jīng)濟(jì)增速。長期以來，“保8”不僅僅是一個(gè)簡單的數(shù)字，更重要的是它背后蘊(yùn)含著穩(wěn)定、就業(yè)以及其他方面的多重考量。根據(jù)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變(P3)的要求，中央下決心將經(jīng)濟(jì)增速定為7%( B1博弈目標(biāo))。但是，從規(guī)劃文本來看，全國28個(gè)省份增速平均為11.07%(北京、上海和浙江略低)，遠(yuǎn)高于中央預(yù)設(shè)目標(biāo)。這一差異顯然體現(xiàn)了兩種不同的發(fā)展思路。中央強(qiáng)化了節(jié)能減排和科技創(chuàng)新的要求，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展；若選取GDP能耗和R&D支出比重作為變量，90.3%和80.6%的省份均按按下限或低于下限設(shè)置目標(biāo)，顯示了雙方對(duì)成本付出(B2成本最小化)截然不同的態(tài)度，也體現(xiàn)了反映了地方對(duì)現(xiàn)有發(fā)展路徑的依賴。在收益最大化(B3)方面，對(duì)于中央來說，通過創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型，是基于長期利益的考量。但是，對(duì)于地方政府來說，在官員晉升機(jī)制以及短期利益的刺激下，依靠固定資產(chǎn)投資驅(qū)動(dòng)無疑是難以割舍的戰(zhàn)略選擇。明確體現(xiàn)提出固定資產(chǎn)投資增長率的16個(gè)省份中，其增長率達(dá)19.44%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于GDP增幅。

圖3　基于PPC分析框架的戰(zhàn)略準(zhǔn)備階段

圖4　中央與各地“十二五”經(jīng)濟(jì)增長速度比較

作為博弈結(jié)果的體現(xiàn)，規(guī)劃內(nèi)容反映了中央和地方在某些方面達(dá)成了妥協(xié)和折中。如廣義上的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，應(yīng)包括中央的7%以及與之支撐的31個(gè)省份經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)，并構(gòu)成了“十二五”規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)(P4)體系。如何支撐這一目標(biāo)，需要進(jìn)行一系列的戰(zhàn)略資源配置(P5)——“十二五”規(guī)劃指標(biāo)體系就是一種資源成本的配置機(jī)制。中央在降低增速的同時(shí)，強(qiáng)化了對(duì)環(huán)境資源和科技創(chuàng)新的要求，并通過行政的力量強(qiáng)制下達(dá)給地方政府，以實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的國家意志。在戰(zhàn)略收益分配(P6)方面，存在著政府、企業(yè)和居民等三個(gè)主要分配主體。如果一方分配比重提高，勢必另外兩方就要下降。中央明確了人均收入增長不低于GDP增速的原則，但未明晰企業(yè)和政府的分配比重。在省級(jí)政府指標(biāo)設(shè)計(jì)方面，貫徹了居民收入和GDP增長同步原則。但是，提及財(cái)政收入的21個(gè)省份的規(guī)劃文本中，政府財(cái)政收入平均增長14.22%，顯著高于GDP增速。這三者之間分配關(guān)系并不清晰，部分源于企業(yè)和公眾無法實(shí)質(zhì)性參與博弈過程。因此，這一過程就實(shí)質(zhì)上就演變?yōu)橹醒牒偷胤秸g追求自身收益最大化的過程。

圖5　基于PPC分析框架的戰(zhàn)略博弈階段

3.戰(zhàn)略平衡階段

經(jīng)過戰(zhàn)略博弈階段，圍繞規(guī)劃文本的反復(fù)修改，事實(shí)上已經(jīng)形成了規(guī)劃的初步方案。而這一方案要獲得法律上的認(rèn)可，形成共同行動(dòng)綱領(lǐng)，必須經(jīng)過公眾聽證、專家論證和政府決策這三個(gè)環(huán)節(jié)。公眾聽證(C1)并不具體指某一個(gè)特定的時(shí)間點(diǎn)，而是貫穿于整個(gè)編制過程中。從2010年1月開始，規(guī)劃編制團(tuán)隊(duì)就開始廣泛征求地方政府、國家部委、黨外人士以及基層群眾代表的意見，為兩會(huì)審議工作做好準(zhǔn)備。政治局常委等中央領(lǐng)導(dǎo)也分赴各地展開座談會(huì)，了解基層民意，與廣大群眾展開互動(dòng)交流。這些工作不僅為規(guī)劃的公共性奠定基礎(chǔ)，也為未來的實(shí)施注入了民意基礎(chǔ)?！笆濉币?guī)劃專委會(huì)是由王春正、吳敬璉、劉洪、姚中民等40多名在各個(gè)領(lǐng)域頂級(jí)專家組成，他們在經(jīng)濟(jì)、科技、教育等方面擁有深厚的造詣和豐富的經(jīng)驗(yàn)。2010年底至2011年初，他們發(fā)揮自己的知識(shí)優(yōu)勢，組織了3次規(guī)劃咨詢論證(C2專家論證)。論證報(bào)告送到全國人民代表大會(huì)審閱，提高了方案的科學(xué)性、經(jīng)濟(jì)性。隨之，2011年1月5日-3月14日，規(guī)劃草案分別經(jīng)過國務(wù)院常務(wù)會(huì)議、中央政治局常委會(huì)、國務(wù)院第五次全體會(huì)議、政治局會(huì)議等多論討論，并經(jīng)全國人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)預(yù)審查，最后在全國人大十一屆四次會(huì)議上以96.65%的支持率通過(C3政府決策)，成為指導(dǎo)中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的行動(dòng)綱領(lǐng)。

一個(gè)好的規(guī)劃，應(yīng)該體現(xiàn)各個(gè)群體、各個(gè)階層的利益訴求，體現(xiàn)公平公正的原則(S1社會(huì)性平衡)。在“十二五”規(guī)劃編制中，政府組織了多輪、多群體、多層次的意見征求活動(dòng)，以更加充分和全面地反映不同群體的聲音。值得注意的是，互聯(lián)網(wǎng)等新媒體暢通了公眾意見表達(dá)渠道的同時(shí)，又造成了“數(shù)字鴻溝”，使得部分弱勢群體再次成為參與的“弱勢群體”。為此，政府組織了多種多樣的調(diào)研活動(dòng)，特別注重吸收弱勢群體意見。由于規(guī)劃承載平衡多重目標(biāo)的任務(wù)，既要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，又要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)、資源環(huán)境等相互均衡分布中追求整個(gè)社會(huì)效率的提高(S2經(jīng)濟(jì)性平衡)。國家規(guī)劃專家委員會(huì)擔(dān)當(dāng)起這一重任，一方面，專家委員背景的多元化有利于規(guī)劃多視角的平衡；另一方面，專家委員們集思廣益、群策群力，共同為規(guī)劃的整體經(jīng)濟(jì)性和科學(xué)性提供智力支撐。作為中央政府決策者，在專家論證的基礎(chǔ)上，在更寬廣的視野里進(jìn)行綜合的平衡(S3政治性平衡)，推動(dòng)“五位一體”協(xié)調(diào)發(fā)展，妥善處理各方利益關(guān)系。在政治性平衡階段，規(guī)劃往往演變成一個(gè)次優(yōu)方案，如出于改革與穩(wěn)定的考慮，對(duì)地方政府傳統(tǒng)發(fā)展模式進(jìn)行了一定的妥協(xié)。

圖6　基于PPC分析框架的戰(zhàn)略平衡階段

(三)PPC分析框架視角下“十二五”規(guī)劃編制的經(jīng)驗(yàn)啟示

改革開放以來，中國市場經(jīng)濟(jì)逐步深化，社會(huì)階層加速分化，利益格局日趨多元化，規(guī)劃編制環(huán)境日趨復(fù)雜。在這一背景下，通過PPC分析框架來解釋“十二五”規(guī)劃的編制過程，可以獲得更為清晰而深刻的理解和認(rèn)識(shí)。本文從決策主體的角度，將規(guī)劃過程解構(gòu)為利益表達(dá)、博弈、平衡等核心機(jī)制。在把握外部機(jī)遇與挑戰(zhàn)的前提下，如果每一個(gè)機(jī)制都穩(wěn)定運(yùn)行，并達(dá)到信息的完備、博弈的充分、平衡的合理等相對(duì)理想狀態(tài)，形成的規(guī)劃必然是一個(gè)高質(zhì)量的方案。

——在戰(zhàn)略準(zhǔn)備階段，中國的群眾路線在這一階段發(fā)揮了重要作用。規(guī)劃團(tuán)隊(duì)能夠深入群眾，了解百姓疾苦，部分彌補(bǔ)了弱勢群體無法深度參與規(guī)劃的制度缺陷。中國已形成了一套集思廣益制定規(guī)劃的機(jī)制安排，其民主實(shí)踐已超越了“碎片化”政策過程的傳統(tǒng)觀點(diǎn)。但是，需要指出的是，真正獨(dú)立的利益表達(dá)機(jī)制應(yīng)建立在一個(gè)多中心、多層次、網(wǎng)絡(luò)化的社會(huì)治理體系中，并在國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程加以完善[29]。最根本的途徑，還是隨著公民社會(huì)的逐步成熟，通過社團(tuán)中介組織等制度設(shè)計(jì)，主動(dòng)式、實(shí)質(zhì)性地參與公共政策議程，這是國家治理現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。

——在戰(zhàn)略博弈階段，可以很清晰地看到，中央和地方兩股力量博弈在“十二五”規(guī)劃編制中的競合過程，集中反映了兩級(jí)政府對(duì)發(fā)展方式、戰(zhàn)略路徑等方面的不同理解，也從另一個(gè)側(cè)面說明了改變路徑依賴的艱難性。過度地追求經(jīng)濟(jì)利益，必然付出環(huán)境資源等方面的代價(jià)?！笆濉币?guī)劃中期評(píng)估報(bào)告顯示，大部分任務(wù)和目標(biāo)實(shí)施進(jìn)展順利，但是，中央力圖控制的節(jié)能減排等關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)展緩慢，其發(fā)展主要?jiǎng)恿σ廊粊碜源笠?guī)模的投資驅(qū)動(dòng)，平衡型的增長戰(zhàn)略沒有真正落地。這恰恰是雙方博弈沒有形成真正有效共識(shí)的環(huán)節(jié)。

——在戰(zhàn)略平衡階段，單純的博弈機(jī)制無法避免市場失靈以及搭便車等現(xiàn)象的發(fā)生，也無法從一個(gè)長遠(yuǎn)的時(shí)間和全局的框架解決多個(gè)維度的利益沖突和矛盾。政府的權(quán)力是人民賦予的，不能僅僅考慮能夠強(qiáng)勢集團(tuán)的共識(shí)，而是要統(tǒng)籌考慮全社會(huì)的福利，并從一個(gè)更長遠(yuǎn)的周期和維度內(nèi)尋求長治久安?！笆濉币?guī)劃由過去簡單的保增長，逐步向全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展方向轉(zhuǎn)變。這種變化平衡了各種增長行為的收益和代價(jià)，是一種科學(xué)發(fā)展的理念。如果不能理順內(nèi)在的邏輯，社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)出了問題，可能會(huì)讓整個(gè)社會(huì)付出沉重的代價(jià)[30]。

五、結(jié)論與建議

本文立足中國國情，從西方溝通式規(guī)劃切入，構(gòu)建了一個(gè)初步的分析框架。同時(shí)，以中國“十二五”規(guī)劃為例，在文獻(xiàn)允許的范圍內(nèi)，檢驗(yàn)了分析框架的有效性。如果我們能夠嚴(yán)格按照規(guī)劃三個(gè)階段進(jìn)行編制，有非常深刻而廣泛的討論，在此基礎(chǔ)上形成共識(shí)，有沒有規(guī)劃方案文本都不是那么重要。因?yàn)橐?guī)劃的本質(zhì)是一個(gè)復(fù)雜而深刻的利益整合過程，它承載的就是對(duì)社會(huì)矛盾和沖突的調(diào)和，并提供社會(huì)共識(shí)和戰(zhàn)略指引，從而構(gòu)成社會(huì)前進(jìn)的動(dòng)力。任何回避或者忽略文本背后激流暗涌的利益整合過程，必然使規(guī)劃失去原本的意義，使之淪為一文不值的談兵之紙，無法真正落地。而不少地方政府在規(guī)劃過程中缺乏廣泛深入研討，缺乏上下左右的互動(dòng)，有意無意地回避社會(huì)矛盾。他們在戰(zhàn)略準(zhǔn)備階段對(duì)信息的搜集更多地是象征性意義，在戰(zhàn)略博弈階段更多地是政府體系內(nèi)部的利益調(diào)和，在戰(zhàn)略平衡階段即使程序嚴(yán)謹(jǐn)，必然也是一個(gè)缺乏內(nèi)容的規(guī)劃，是一個(gè)政府自身的規(guī)劃而不是整個(gè)區(qū)域的規(guī)劃。

要想真正推進(jìn)規(guī)劃編制的科學(xué)化發(fā)展，涉及到規(guī)劃由藍(lán)圖向公共政策轉(zhuǎn)型的重大課題，這是一個(gè)系統(tǒng)性、長期性和艱巨性的公共治理工程。結(jié)合PPC分析框架以及“十二五”規(guī)劃編制案例，可以從以下方面得到啟示：

(一)堅(jiān)定簡政放權(quán)的思路，建立多元制衡的規(guī)劃主體結(jié)構(gòu)

從某種意義上來說，規(guī)劃陷入程序化的泥潭，根本原因不在于規(guī)劃本身的定位，而是在于政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的自身定位。作為政府的有形之手，規(guī)劃的作用不是要減弱,而是將自身融入國家治理體系中，作為治理現(xiàn)代化的重要平臺(tái)重點(diǎn)推進(jìn)、率先推進(jìn)。這也是一個(gè)簡政放權(quán)、還政于民的過程。規(guī)劃應(yīng)重側(cè)重于提供公共物品或者服務(wù)的供給與分配，避免過于干預(yù)具體產(chǎn)業(yè)或者競爭性領(lǐng)域。如果政府始終無法理清與市場的關(guān)系，無法擺脫裁判員和運(yùn)動(dòng)員的雙重身份，也就難以從規(guī)劃的一元架構(gòu)中脫離出來，從根本上構(gòu)建多元化、相互制衡的規(guī)劃主體結(jié)構(gòu)。

(二)堅(jiān)持依法治國的理念，強(qiáng)化公共政策的平臺(tái)功能

未來規(guī)劃理論的理念需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，在PPC框架的指引下更多體現(xiàn)公共政策的分配功能和平衡功能，推動(dòng)政府戰(zhàn)略規(guī)劃從藍(lán)圖功能逐步向公共政策功能轉(zhuǎn)型。應(yīng)在依法治國的國家戰(zhàn)略下，致力于為公眾參與營建一個(gè)信息透明、博弈公平的制度環(huán)境，把政府戰(zhàn)略規(guī)劃真正納入法治化軌道，讓利益相關(guān)者勇于發(fā)聲，在公平、透明和法治的環(huán)境中開展辯論和博弈。這也是未來國家治理體系建立和發(fā)展的一個(gè)方向。

(三)堅(jiān)持平衡發(fā)展的思維，提升規(guī)劃的系統(tǒng)性與長期性

適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)，必須有新理念、新思路。“十三五”規(guī)劃應(yīng)進(jìn)一步摒棄“唯GDP論”的思維，致力于追求更加系統(tǒng)和平衡的新型增長模式。要在結(jié)合短期利益和中長期利益的基礎(chǔ)上，更加注重以解決長遠(yuǎn)問題的辦法來應(yīng)對(duì)當(dāng)前挑戰(zhàn)，而不是一味追求經(jīng)濟(jì)的高速增長。要基于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的大邏輯，在“四個(gè)全面”頂層設(shè)計(jì)之下，突出規(guī)劃的連接性、開放性、制度性、開拓性，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)做出系統(tǒng)性、全局性和制度性的戰(zhàn)略安排，確保邁向全面小康社會(huì)目標(biāo)的最后沖刺階段不失速、不跑偏。

當(dāng)然，本文只是提出了一個(gè)初步的分析框架，還存在理論薄弱、實(shí)踐不足等問題。需要沿著這個(gè)框架的方向進(jìn)一步深化研究。要堅(jiān)持民主、效率與公平等基本原則，用國家治理的實(shí)踐不斷完善和豐富PPC分析框架，并以PPC分析框架去指導(dǎo)和服務(wù)于國家治理的實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)理論和實(shí)踐的有效互動(dòng)，為中國的政府戰(zhàn)略規(guī)劃理論完善不斷作出探索。

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(本文責(zé)編：辛城)

Government Strategic Planning from the Perspective of National Governance System:a Preliminary Analytical Framework

HUO Guo-qing，GU Chun-guang，ZHANG Gu-peng (Schoolofpublicpolicyandmanagement,UniversityofChineseAcademyofSciences,Beijing100049,China)

Abstract：Currently, local governments are speeding up the preparation of “Thirteen Five” plan, but often easy to fall into the program of the “quagmire. ”So, how to clarify the mechanism of this complex process inherent in the preparation, so as to provide a clear vision for the preparation of a quality plan? Based on China’s national conditions，we put forward a “ Principal part-Process-Content” (PPC) Planning Framework on the basis of communicative planning theory from the West four-generation planning theoretical paradigm. On the basis of the planning is divided into three stages, this framework to clarify the impact of each stage of the core mechanism, grasp the interaction between various factors. Meanwhile, China’s “Twelfth Five-Year Plan” is a good example testing the validity of the analytical framework in the literature to the extent permitted. Through the above analysis, we should take plan as an important means of modern governance, strengthen as a public policy platform capabilities, and in practice, constantly enrich the connotation of PPC Theoretical Analysis Framework.

Key words:government strategic planning; analytical framework; Twelfth Five-Years Plan; quality of work

作者簡介：霍國慶(1965-)，男，漢族，山西陽城人，中國科學(xué)院大學(xué)公共政策與管理學(xué)院副院長、博士生導(dǎo)師、教授，研究方向：戰(zhàn)略管理、科技管理。

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目(11&ZD143)。

收稿日期：2015-09-08修回日期：2015-12-19

中圖分類號(hào)：F207

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1002-9753(2016)02-0156-13