中國公共政策擴散的文獻量化研究——以科技成果轉化政策為例

張　劍，黃　萃，葉選挺，時　可，蘇　竣

(1.中央財經大學　政府管理學院，北京，100081；2.清華大學　公共管理學院，北京，100084；

3.北京理工大學　管理與經濟學院，北京，100081)

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中國公共政策擴散的文獻量化研究——以科技成果轉化政策為例

張劍1，黃萃2，葉選挺3，時可2，蘇竣2

(1.中央財經大學政府管理學院，北京，100081；2.清華大學公共管理學院，北京，100084；

3.北京理工大學管理與經濟學院，北京，100081)

摘要：在對政策擴散理論及其相關研究進行回顧的基礎上，提出公共政策擴散的文獻量化研究維度與方法。以中國科技成果轉化政策為例，通過對政策文獻外部屬性特征的參照網絡分析，以及政策文獻內部工具運用的關鍵詞時序分析，從強度、廣度、速度與方向四個維度研究科技成果轉化政策擴散的過程和特點。研究發(fā)現(xiàn)，在中國科技成果轉化政策中，規(guī)劃類和法律類政策擴散強度較高，在時序上具有集中分布特征；與規(guī)劃類政策相比，法律類政策擴散廣度更高，覆蓋范圍更廣，在各級機構間的擴散更為持久和穩(wěn)定；法律類政策的擴散速度相對較低且基本保持平穩(wěn)，而規(guī)劃類政策在短時間達到高峰后出現(xiàn)驟降并持續(xù)下滑；通過對創(chuàng)業(yè)風險投資和風險補償兩類金融工具的關鍵詞時序分析，呈現(xiàn)出從上而下、從下而上以及平行擴散三種擴散方向。研究表明政策參照網絡和關鍵詞時序分析可以從強度、廣度、速度與方向的維度有效揭示政策的擴散過程和特點。

關鍵詞：政策擴散；量化分析；參照網絡；關鍵詞時序分析；科技成果轉化政策

Study on China’s Public Policy Diffusion Based on the Quantitative Analysis of Policy Documents：A Case Study on Policies Promoting Commercialization of Scientific and Technological Achievements

ZHANG Jian1，HUANG Cui2，YE Xuan-ting3，SHI Ke2，SU Jun2(1.SchoolofGovernment，CentralUniversityofFinanceandEconomics，Beijing，100081；

2.SchoolofPublicPolicyandManagement，TsinghuaUniversity，Beijing，100084；

3.SchoolofManagementandEconomics，BeijingInstituteofTechnology，Beijing，100081)

Abstract：Based upon the policy diffusion theory，this research identifies research dimensions of public policy diffusion in terms of quantitative analysis of documents，and proposes a paradigm to measure the diffusion.By taking the policies of scientific and technological achievement transformation in China as an example，the study analyzes stratified networks of external characteristics as well as the time sequence of key words during the implication of internal instruments in policy documents.This study examines the process and characteristics of policy diffusion from four dimensions (strength，width，speed，and direction).The research has several findings.In the policies of scientific and technological achievement transformation in China，planning policies and legal policies have high strength on diffusion and both concentrated in the frequency distributions.Compare to the planning policies，legal policies have more dimensions on diffusion width，geographically involve more regions，more durable and stable in the diffusion process of all levels.Unlike the diffusion speed of the legal policies stays relatively low and steady，the speed in the planning policies case falls sharply after reaching at its peak in a short period of time，and maintains a tendency of descending in general.Through the analyses of time sequence of key words in the financial instruments of venture capital and risk compensation tools for startups，policy diffusion appears three apparent directions，which are top-down，bottom-up and parallel.This research states that，through analyses on stratified network and key-word time sequences，it’s effective to reveal the process and characteristics of policy diffusion from the four research dimensions.

Key words:Policy Diffusion，Quantitative Analysis，Stratified Networks，Time Sequence Analysis of Key Words，Transformation of Scientific and Technological Achievements Policy

一、引言

政策擴散(Policy Diffusion)通常是指一項政策方案從一個部門或地區(qū)傳輸到另一個部門或地區(qū)，并被新政策主體采納和推行的過程[1]。相應地，對政策擴散的研究主要關注于這一過程的動因、制約因素、擴散模式與特點等[2]。20世紀60年代以來，政策擴散理論在美國興起并在西方取得了重大進展，成為了公共政策學術界與實踐界關注的焦點問題，推動了政策過程理論的發(fā)展。當今社會下，數據時代的到來和政府信息公開的趨勢使得公共政策信息傳播和擴散活動也隨之加速，為政策擴散的研究提供了更多的實踐案例和更為廣闊的發(fā)展空間。公共政策學者們開始更多地從案例和實證的角度尋找政策擴散的內在原因和動力，并力求準確地描述政策擴散的過程、模式和路徑。

公共政策在我國經濟社會發(fā)展中發(fā)揮著非常重要的作用。隨著我國公共政策數量的不斷增加，中央政府部門及地方政府間的政策擴散活動日趨頻繁，這已成為我國公共政策活動中的重要特征。通過深入研究我國公共政策擴散活動，可以準確把握我國公共政策擴散的基本特征與規(guī)律，從而逐步構建并完善基于我國實踐的公共政策擴散理論。本文基于政策參照網絡與關鍵詞時序分析方法，在分析政策文獻頒布機構、頒布時間、關鍵詞等信息的基礎上，對1985-2014年我國科技成果轉化政策文獻進行量化研究，探索我國公共政策擴散的過程和特點。

二、國內外相關研究進展

政策擴散理論最初是從傳播學、社會學、情報學等學科中衍生而來。在Walker、Rogers、Grey、Glor、Berry&Berry等西方學者的積極推動下，政策擴散理論迅速發(fā)展并成為公共政策研究的重要內容。一般認為，對政策擴散的研究起源于美國政策學者Walker[3]，他在1969年發(fā)表的一篇文章中指出，政府推廣政策時的決策并非完全是“漸進”的，而是存在“創(chuàng)新”于其中的，所謂“創(chuàng)新”指的是“一個項目或政策對于采納它的州而言是新的；不論這個項目出現(xiàn)了多久，也不論有多少其他的州已經采納了這個項目”。他提出的“擴散模型”假設州與州之間存在學習、競爭以及面對著州內來自選民的公共壓力，因此州的政策采納是源于之間的相互效仿。因此，他認為政策擴散是外來的政策知識、信息、經驗被納入到本土的政策過程，進而對本土的政策發(fā)展產生了一定的影響，如打破某一政策演變的路徑依賴或者重新設計出新的政策。這一概念在后來不斷被學者們所沿用。

政策擴散是政策過程理論的一種，有關其具體過程的分析和探討是學者們開展研究的關鍵內容。Brown&Cox[4]總結提出了政策擴散過程的三條規(guī)律，時間維度上和前文創(chuàng)新擴散規(guī)律相似呈現(xiàn)S曲線，空間維度上表現(xiàn)為“臨近效應”，以及在區(qū)域內出現(xiàn)“領導者-追隨者”的層級效應。在此基礎之上，Lucas[1]融合階段論的觀點，將政策擴散過程劃分為政策再發(fā)明、政策發(fā)展、政策試點、政策的調節(jié)修改與政策的融合五個階段，他認為這五個階段并不一定呈現(xiàn)線性特點，而是可能存在跨越。Gray[5]提出了政策擴散過程的一個經驗模型，發(fā)現(xiàn)政策擴散的初期相對不會太頻繁，而隨著多種因素的影響被采納的比例會急劇上升。隨著Berry&Berry[6]、Mintrom[7]等學者對政策創(chuàng)新與政策擴散研究的不斷深入，若干關于政策創(chuàng)新擴散的模型被提出，主要包括全國互動模型(The National Interaction Model)、區(qū)域傳播模型(The Regional Diffusion Model)、領導跟進模型(Leader-Laggard Model)、垂直影響模型(Vertical Influence Model)等。Shipan&Volden[8]則將政策擴散模型區(qū)分為水平擴散模型與垂直擴散模型兩大類。

近十幾年來我國學者也開始關注政策擴散領域的研究。朱德米[9]基于政策擴散、政策轉移和政策網絡的理論成果提出了整合性的分析框架，是較早對政策擴散理論開展研究的國內學者；朱亞鵬[10]、陳芳[11]等學者對政策擴散的概念內涵、理論演進及研究重點等進行了系統(tǒng)地梳理，指出了政策擴散理論對我國政策實踐與政策研究的借鑒意義；周望[12]認為政策擴散理論為中國特色的“政策試驗”提供了新的分析框架和理論視角，為中國的政策研究提供了不小的助力。國內學者在理論研究的同時，也通過案例和實證研究來探討我國政策擴散的過程和特點。楊靜文[13]從政策創(chuàng)新擴散的視角透視了我國地市級政府政務中心的總體發(fā)展狀態(tài)；王紹光[14]通過對中國農村合作醫(yī)療體制政策的研究，提出政策擴散按方向可以分為橫向擴散和縱向擴散，特別強調了地方政府在政策創(chuàng)新的縱向擴散中扮演著重要的角色；王浦劬[15]、劉偉[16]結合我國公共政策制定和擴散主體的特點和政策實際運行狀況，對我國公共政策擴散的模式與機制進行了分析。

總體來看，國內外學者主要采用案例研究、事件歷史分析等研究方法探討政策擴散的動力、影響因素、模式與路徑等。隨著研究的不斷深入，政策擴散理論體系在不斷完善，應用范圍也越來越廣泛。但是，質化研究方法難免帶有較強的主觀性、不確定性、模糊性和爭議性，難以客觀、準確地描繪政策擴散的過程，更難以深入分析政策擴散的基本規(guī)律和特征。因此，本文基于政策參照網絡和關鍵詞時序分析，提出政策擴散強度、廣度、速度與方向的內涵及其量化研究方法，并以我國科技成果轉化政策為例進行實證分析。

三、數據基礎與研究設計

(一)數據收集與整理

本文以清華大學政府文獻信息系統(tǒng)和全國省、直轄市、自治區(qū)政府網站為數據來源，收集涉及科技成果轉化的政策文獻。政策文獻以中央政策和地方政策兩部分組成，為了確保數據的相對完整性和針對性，按照以下原則對政策文獻進行了整理和遴選：一是中央政策為中央立法機關和行政機構制定的全國性政策法規(guī)，地方政策為內地31個省、直轄市、自治區(qū)地方立法機關和行政機構制定的地方性政策法規(guī)；二是政策直接與科技成果轉化密切相關；三是確定政策類型，主要選取法律法規(guī)、規(guī)劃、意見、辦法、細則、條例、公告、通知等，不計入領導人講話、信函、批示以及行業(yè)標準、技術規(guī)范等類型的政策。最終遴選出1985-2014年我國科技成果轉化政策636件，其中中央政策231件，地方政策405件。

以1996年頒布實施的《中華人民共和國促進科技成果轉化法》(以下簡稱《科技成果轉化法》)和2006年頒布實施的《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020年)》(以下簡稱《規(guī)劃綱要》)為劃分點，對我國科技成果轉化政策進行階段劃分并統(tǒng)計各階段政策數量，中央和地方政策分布如圖1和圖2所示。

從圖1可以看出，整體來看中央科技成果轉化政策呈現(xiàn)出明顯的階段性增長態(tài)勢，由第一階段的年均3.4件增長至第二階段的8.4件，進而增長至第三階段的12.2件，反映出了中央政府對科技成果轉化問題的重視程度不斷增加。

圖2也反映出了與圖1相似的趨勢。地方科技成果轉化政策的年均數量從第一階段的0.5件猛增至第二階段的8.3件，而第三階段更是達到了年均35.1件。尤其是在2005年之后，地方政府對科技成果轉化的重視程度顯著提高。地方政策數量的變化受到了中央關鍵事件和重要政策的影響。在1985-1995年間，地方科技成果轉化政策尚處于起步階段，各地鮮有政策頒布，僅有少數省市出臺了相關規(guī)定。1995年科學興國戰(zhàn)略的提出，特別是1996年《科技成果轉化法》的頒布實施，直接帶動了1997-1999年地方科技成果轉化政策數量的增加，并于1999年達到了峰值。2006年《規(guī)劃綱要》頒布，提出實施自主創(chuàng)新戰(zhàn)略，自此后各地方以促進自主創(chuàng)新為目的的科技成果轉化政策呈現(xiàn)出大幅增長，并于2011年達到最高峰，當年頒布相關政策達到66件。

圖1　中央科技成果轉化政策年度及階段分布(單位：件)

圖2　地方科技成果轉化政策年度及階段分布(單位：件)

(二)研究方法與設計

政策擴散是政策知識、信息、經驗等在不同政策主體間的擴散。借鑒知識擴散、信息擴散等領域的相關概念和研究方法[17-21]，本文從擴散強度、擴散廣度、擴散速度與擴散方向四個方面對政策擴散過程和特征展開分析。

1.政策文獻參照網絡與關鍵詞時序分析方法

文獻引用網絡體現(xiàn)了包括科技期刊、會議論文集、專利文獻、科技報告以及學位論文等文獻的引用和被引用關系的集合，因此這種引用關系通常在圖書情報學領域被用作科技文獻的評價，人們建立了一系列引文分析的量化指標，如比較常見的被引用數、期刊影響因子、同引與耦合等[22]。在現(xiàn)代信息技術的發(fā)展的背景下，文獻數量呈爆炸式增加，對文獻網絡自身的研究也不斷的深入，并引入了社會網絡分析以及可視化等領域的新技術。

政策之間的參照與文獻引用相類似，會在參照政策中采用書名號的方式將被參照的政策法規(guī)名稱列出，參照關系主要包含中央機構參照同級其他中央機構政策法規(guī)，以及地方政府參照中央機構政策法規(guī)兩種。例如，2013年頒布的《陜西省財政廳、陜西省科技廳關于印發(fā)〈陜西省科技成果轉化引導基金管理辦法〉的通知》中提到：“根據《國家科技成果轉化引導基金管理暫行辦法》(財教[2011]289號)，省政府設立陜西省科技成果轉化引導基金……”，即可看作政策文獻之間的參照關系，上述的陜西省政策為參照政策，中央政策為被參照政策。

本文通過逐條閱讀、比對，篩選、剔除重復項和可疑項目，從636件政策文獻中清理得到614對參照關系。依據此參照關系構建參照網絡，用節(jié)點表示政策文獻，節(jié)點的大小表示被參照次數的多少，節(jié)點之間的箭頭表示政策文獻間的參照關系(即擴散方向)，箭頭方向從被參照政策文獻指向參照文獻。采用Node XL(Network Overview，Di￣scovery and Exploration for Excel)工具對參照網絡進行可視化展示，并通過自動布局算法計算各政策文獻的參照頻次、被參照頻次、中心度等信息。在構建政策文獻參照網絡的基礎上，以政策頒布機構*說明：由于自1978年以來中國很多政策頒布機構經歷了一系列的變革，如新建、裁撤、更名、合并等。因此在本研究的分析中，只要政策頒布部門為現(xiàn)有機構的曾用名或其前身機構，則把這些部門統(tǒng)一轉化為現(xiàn)有機構。例如，科學技術部在1977年被命名為國家科學技術委員會，并一直延用至1998年，所以只要政策文本的發(fā)文機構為“國家科學技術委員會”，就將其轉變?yōu)椤翱茖W技術部”。另外，在本文中將1個省、直轄市、自治區(qū)的政策歸類為1個機構，例如所有北京市的政策頒布機構歸類為北京市1個機構。作為節(jié)點，節(jié)點間的箭頭依據政策文獻參照關系進行累加合并，構建政策頒布機構參照網絡。屬于同一機構的政策文獻合并為1個點，同一機構的政策文獻被參照次數累計即為該機構被參照次數，節(jié)點大小與機構被參照次數成正比；參照次數越多，之間的箭頭越粗。頒布機構參照網絡可以反映政策在機構間的擴散過程，節(jié)點大小和在網絡中的位置可以共同反映機構在參照網絡中的重要性。

通過政策文獻和頒布機構參照網絡可以分析中央機構之間以及中央向地方政策擴散的強度、廣度、速度和方向，但難以反映地方政府之間以及地方向中央政策擴散的過程和特點。因此，在本文研究中引入關鍵詞時序分析方法，以科技成果轉化政策中的金融政策工具為研究對象，從中央和地方政策樣本中人工提取出與之密切相關的政策關鍵詞(為了減少低頻詞對分析結果帶來的干擾，僅選取詞頻不小于2的高頻詞)，并將關鍵詞按其首次出現(xiàn)的年份進行排列，形成關鍵詞時序圖譜，進而反映科技成果轉化政策中的金融工具擴散過程。

2.政策擴散的研究維度與測量方法

本文從頻次、范圍、速度、方向四個維度對政策擴散的過程和特點開展研究，其描述指標依次為擴散強度、擴散廣度、擴散速度、擴散方向。通過對這四個方面的研究，可以較為系統(tǒng)和準確地描繪政策擴散的過程和特點。政策擴散的分析維度、分析重點、測量指標和方法如表1所示。

表1　政策擴散分析維度、重點及測量方法

政策擴散強度(Policy Diffusion Intensity，PDI)是從在指定路徑上的頻次的角度對擴散進行描述，即在某一時期政策樣本集內擴散次數越多，則強度越大。政策擴散強度分為絕對強度(Absolute Intensity，AI)和相對強度(Relative Intensity，RI)，絕對強度即為政策參照網絡中單個政策的累計被參照頻次Ni，相對強度即為絕對強度Ni與政策樣本集中政策被參照頻次總和Cit的比率。

政策擴散廣度(Policy Diffusion Breadth，PDB)是從覆蓋范圍的角度對擴散進行描述，即覆蓋范圍越大，則廣度越大。與政策擴散強度相同，擴散廣度也分為絕對廣度(Absolute Breadth，AB)和相對廣度(Relative Breadth，RB)，單個政策擴散的絕對廣度即為參照該政策機構數量Nj，相對廣度即為絕對廣度Nj與政策樣本集中涉及機構數量總和Cjt的比率。

政策擴散速度(Policy Diffusion Speed，PDS)是從速度角度對擴散進行描述，對于指定的擴散目標，所耗時間越短，則擴散速度越快。政策擴散速度分為強度擴散速度(Intensity Diffusion Speed，IDS)和廣度擴散速度(Breadth Diffusion Speed，BDS)，強度擴散速度通過絕對擴散強度Ni與政策頒布年數Yi的比率計算，廣度擴散速度則通過絕對擴散廣度Nj與政策頒布年數Yi的比率計算。

政策擴散方向(Policy Diffusion Direction，PDD)是從方向角度對擴散進行描述。由于政策頒布機構由中央和地方兩個層面組成，政策文獻具有上行、下行和平行的特殊關系屬性，因此與一般的知識擴散不同，政策擴散方向包含了從上而下(Top-down)、從下而上(Down-top)以及平行擴散(Parallel)三種方向。政策擴散方向一方面可以通過政策參照網絡中的箭頭方向來表示，另一方面還可以通過關鍵詞時序圖譜的方式來呈現(xiàn)同一類型政策工具被采納推廣的時序關系。

四、中國科技成果轉化政策擴散的實證分析

(一)中國科技成果轉化政策擴散的強度

政策擴散的絕對強度表示其被參照的頻次Ni，可以從政策文獻參照網絡中直接獲取。在我國科技成果轉化政策文獻參照網絡中，共有614條邊(參照關系)，因此政策被參照頻次總和Cit為614，通過Ni/Cit可以計算每件政策的相對強度。如表2所示，在我國科技成果轉化政策中，共有10件政策文獻擴散絕對強度超過10，即被參照頻次超過10次，其中由全國人大常委會頒布的為4件，國務院頒布的為3件。這是由于全國人大常委會和國務院的行政等級非常高，一般的科技成果轉化政策都會參照由這兩個機構頒布的政策法規(guī)。

從表2可以看出，擴散強度高的政策主要以規(guī)劃類和法律類政策為主。政策擴散強度最高的是2006年國務院頒布實施的《規(guī)劃綱要》，其擴散絕對強度為98；其次是1996年全國人大常委會頒布的《科技成果轉化法》，其擴散絕對強度為76；再次是2007年全國人大常委會頒布的《科技進步法》，其擴散絕對強度為39?！兑?guī)劃綱要》的擴散強度最高，這也表明其在我國的科技管理和運行框架內得到了很好地實施。按照黨中央和國務院提出的總體要求，各部門根據各自職能，各地方結合本地發(fā)展，在五年規(guī)劃和專項規(guī)劃中體現(xiàn)《規(guī)劃綱要》的目標和部署，通過各級政府科技計劃(基金、專項等)等落實《規(guī)劃綱要》中的科技任務，通過出臺相應的政策措施落實保障措施，形成了得到廣泛響應、全方位的綱要任務實施機制，保障了《規(guī)劃綱要》任務全面落實。另外值得注意的是，排在擴散強度第4和第9位的政策是專門針對農業(yè)科技成果轉化資金項目的，這一方面表明了我國對農業(yè)科技成果轉化的重視，另一方面也體現(xiàn)出了資金項目在農業(yè)科技成果轉化中的重要性。

本研究收集了2005年5月～2015年12月胸外科行胸腺切除術27例住院患者的臨床及病理資料。其中合并MG12例，入組標準符合MG診斷和治療指南2015診斷標準：(1)臨床表現(xiàn)：有波動性和易疲勞性的肌無力，晨輕暮重；(2)新斯的明試驗陽性；(3)重復電刺激(RNS)檢查低頻刺激波幅遞減10%以上；(4)外周血檢查AChR抗體陽性；(5)排除其他免疫學疾病等。不合并MG15例。

表2　我國科技成果轉化政策擴散強度(擴散絕對強度>10)

對政策擴散強度時間序列的分析可以呈現(xiàn)出政策擴散強度的時序性聚集分布特征。選取擴散強度前30位的科技成果轉化政策，通過對其相對擴散強度的時序分析可以看出(如圖3所示)，我國科技成果轉化政策中擴散強度較大的政策呈現(xiàn)出了顯著的聚集分布態(tài)勢，主要集中于1999年、2002年和2006年，特別是2006年擴散強度大的科技成果轉化政策聚集度最高。表2中的數據顯示，在科技成果轉化政策擴散強度最高的10個政策中，2006年頒布的政策數量占到了一半。這也表明2006年創(chuàng)新型國家建設目標和自主創(chuàng)新戰(zhàn)略的提出，以及一系列系統(tǒng)性科技政策的頒布實施，使得2006年成為我國科技以及成果轉化工作中舉足輕重的一年。

(二)中國科技成果轉化政策擴散的廣度

政策擴散的絕對廣度即為參照該政策機構的數量Nj，可以通過政策頒布機構參照網絡獲??；政策頒布機構參照網絡中共有全國人大常委會、中共中央、國務院、科技部、財政部、發(fā)改委等中央政府機構34個，省、直轄市、自治區(qū)等地方政府機構31個，因此政策樣本集中涉及的機構數量總和Cjt為二者之和65；通過Nj/Cjt可以計算每件政策的相對廣度。通過計算發(fā)現(xiàn)，在中央政府機構頒布的科技成果轉化政策中，法律類政策(8件)的平均相對擴散廣度為0.6235，規(guī)劃類政策(30件)的平均相對擴散廣度為0.4486，這表明權威性更強的法律類政策具有更高的擴散廣度，比規(guī)劃類政策的覆蓋范圍更大。

圖3　我國科技成果轉化政策擴散強度的時序性特征(擴散絕對強度Top30的政策)

《科技成果轉化法》與《規(guī)劃綱要》具有最高的擴散強度，在科技成果轉化政策中具有最大的影響力，因此本文以這兩個政策為示例，測算政策擴散的廣度并分析其特征。如圖4所示，參照《科技成果轉化法》的機構數量為48個，其中中央機構17個，地方31個機構全部參照，其絕對擴散廣度為48，相對擴散廣度為0.7385；參照《規(guī)劃綱要》的機構數量為44個，其中中央機構13個，地方31個機構全部參照，其絕對擴散廣度即為44，相對擴散廣度為0.6769。 圖4的散點圖顯示，《科技成果轉化法》的擴散廣度高于《規(guī)劃綱要》，覆蓋范圍更大。面積圖顯示，《科技成果轉化法》擴散廣度的增量在擴散初期較為平穩(wěn)，在經過7年的擴散后于2002年趨于飽和，在此后的10年中微量增長，呈現(xiàn)出了持續(xù)平穩(wěn)型的廣度擴散模式；《規(guī)劃綱要》的擴散廣度在2006年頒布后的一年時間內擴散至了37個機構，自第二年起趨于平穩(wěn)，呈現(xiàn)出了瞬間爆發(fā)型的廣度擴散模式。二者截然不同的廣度擴散模式是由其不同的政策類別及屬性特征造成的，《科技成果轉化法》是法律權威型的公共政策(法律類)，其擴散廣度較為持久和平穩(wěn)；《規(guī)劃綱要》則是政治動員式的公共政策(規(guī)劃類)，在頒布后各級政府機構快速響應，造成了其擴散廣度的爆發(fā)式增長。

(三)中國科技成果轉化政策擴散的速度

在計算了政策擴散的強度和廣度基礎上，測定和分析《科技成果轉化法》、《規(guī)劃綱要》的擴散速度和特征。政策強度擴散速度表示指定擴散路徑的縱向速度，政策廣度擴散速度表示政策在不同機構間擴散的橫向速度。截至2014年，《科技成果轉化法》的頒布實施年數為19年，其政策擴散的絕對強度為76，絕對廣度為48，強度擴散速度和廣度擴散速度分別為4、2.53；《規(guī)劃綱要》的頒布實施年數為9年，其政策擴散的絕對強度為98，絕對廣度為44，強度擴散速度和廣度擴散速度分別為10.89、4.89。可以看出，前者無論在強度擴散速度還是在廣度擴散速度上都要慢于后者。

圖4　政策擴散廣度及其增量比較示意圖(a表示《科技成果轉化法》，用淺色表示；b表示《規(guī)劃綱要》，用深色表示)

圖5　政策擴散強度速度與廣度速度比較示意圖(a表示《科技成果轉化法》，b表示《規(guī)劃綱要》)

(四)中國科技成果轉化政策擴散的方向

政策擴散的方向表明了政策知識、信息等在政府機構間的流動方向。在政策文獻頒布機構的參照網絡圖譜中，可以通過參照關系的箭頭反映該政策在中央機構內部以及中央機構向地方機構的擴散方向。但是，如前文所言，頒布機構參照網絡一方面難以反映地方政府之間以及地方向中央政策的擴散，另一方面也無法呈現(xiàn)具體的政策知識、信息在不同層級機構之間的擴散，因此需要通過關鍵詞時序分析方法對其進行補充和驗證。

金融工具是科技成果轉化政策中重要的一類政策工具。經過篩選選定與科技成果轉化金融工具密切相關的8個高頻關鍵詞：科技保險、風險補償、創(chuàng)業(yè)風險投資、知識產權質押、科技擔保、衍生品、科技貸款、風險補貼。本文以風險補償和知識產權質押兩個關鍵詞為例，將關鍵詞按其首次出現(xiàn)的年份進行排列，形成關鍵詞時序圖譜，進而反映創(chuàng)業(yè)風險投資和風險補償工具在政策頒布機構之間的擴散方向。

圖6　創(chuàng)業(yè)風險投資工具在政策頒布機構間的擴散①

創(chuàng)業(yè)風險投資工具在科技成果轉化金融政策中應用較為廣泛，最早出現(xiàn)于2001年科技部頒布實施的《科技部關于印發(fā)〈科學技術部關于進一步加強地方科技工作的若干意見〉的通知》，即圖6中2001年所對應的方格。2006年，創(chuàng)業(yè)風險投資關鍵詞在國務院頒布實施的《規(guī)劃綱要》及其若干配套政策中出現(xiàn)，并于當年迅速擴散至安徽、福建、甘肅、江西、上海等13個地方政府頒布的政策文獻中。此后創(chuàng)業(yè)風險投資又陸續(xù)向發(fā)改委、財政部、農業(yè)部等中央政府機構擴散，同時在地方層面向湖南、重慶、云南、北京等地方政府機構擴散?？傮w上看，創(chuàng)業(yè)風險投資工具明顯呈現(xiàn)出“中央向地方”自上而下式擴散；同時還存在中央政府機構和地方政府機構內的同級平行擴散。

圖7顯示出了風險補償工具在科技成果轉化政策中的擴散過程。風險補償這一關鍵詞在1998年江蘇省人民政府頒布實施的《江蘇省人民政府印發(fā)〈關于進一步推進科技成果轉化和高新技術產業(yè)化的若干規(guī)定〉的通知》中首次被提出，即圖中1998年所對應的圓點。在地方政府機構頒布的政策文獻中，2003-2007年間安徽、浙江、內蒙古、山東、山西各省頒布的科技成果轉化政策中陸續(xù)出現(xiàn)風險補償。在中央政府機構頒布的政策文獻中，2010年科技部首次在中央層面提出風險補償工具，并在隨后的兩年中該工具出現(xiàn)在了財政部、發(fā)改委、全國人大、環(huán)保部等部門頒布的政策中?？傮w來看，風險補償工具明顯呈現(xiàn)出地方政府機構間的平行擴散和“地方向中央”自下而上式擴散；在2007-2012年期間出現(xiàn)了中央政府機構間的平行擴散。

圖7　風險補償工具在政策頒布機構間的擴散

五、結論與討論

基于政策參照網絡和關鍵詞時序分析圖譜，本文從強度、廣度、速度與方向四個維度提出了公共政策擴散的文獻量化研究重點、測量指標和方法。其中，政策擴散強度反映政策擴散的路徑頻次，擴散廣度反映政策擴散的覆蓋范圍，擴散強度和廣度共同表征了一項政策在該領域中的影響力；擴散速度分為強度速度和廣度速度，分別反映政策擴散路徑的縱向速度和在不同機構間擴散的橫向速度；擴散方向反映政策知識、信息等在政府機構間的流向，既包括同級機構的擴散，又包括上下級機構間的擴散。本文為公共政策擴散的研究提供了新的視角和思路，通過對政策文獻外部屬性特征的參照網絡分析，以及政策文獻內部工具運用的關鍵詞時序分析，從以上四個維度描繪政策擴散的過程，并采用可視化手段呈現(xiàn)出政策擴散的規(guī)律和特征，從而為質化政策擴散研究進行有效驗證和補充。

本文對我國科技成果轉化政策的擴散進行了實證分析。從擴散強度來看，強度最高的是2006年國務院頒布實施的《規(guī)劃綱要》，其次是1996年全國人大常委會頒布的《科技成果轉化法》，強度較高的前30件政策以規(guī)劃類和法律類為主，并在時序上呈現(xiàn)出了顯著的集中分布特征；從擴散廣度和速度來看，具有權威性的法律類政策覆蓋范圍更大，擴散速度相對較低且基本保持平穩(wěn)，政治動員式的規(guī)劃類政策響應時間更短，擴散速度達到高峰后出現(xiàn)驟降并持續(xù)下滑；從擴散方向來看，通過對創(chuàng)業(yè)風險投資和風險補償工具兩類金融工具的關鍵詞時序分析發(fā)現(xiàn)，政策擴散明顯呈現(xiàn)出了從上而下、從下而上以及平行擴散的三種方向。研究表明參照網絡和關鍵詞時序分析可以從強度、廣度、速度和方向四個維度有效揭示政策的擴散過程和特點。

公共政策擴散的文獻量化研究，是從政策文獻的內外部屬性特征出發(fā)，對政策擴散過程、路徑、規(guī)律的描述性和驗證性分析。需要注意的是，對政策擴散內在機制與模式的深入研究，需要將政策文獻與其所處的歷史、制度和政策實踐進行有效的“對話”，探究政策擴散的背景、動機、影響因素和效果，將文獻量化研究與案例分析、調研訪談等質化研究結合起來。通過對公共政策擴散的研究，不僅可以幫助我們了解和分析政策之間知識、信息和經驗等擴散現(xiàn)象和規(guī)律，同時還可以幫助我們發(fā)現(xiàn)不同層級政策頒布機構之間的擴散情況和特點，進而研究政策頒布機構之間復雜、微妙的合作與博弈關系。

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(本文責編：海洋)

作者簡介：張劍(1986-)，男，山東廣饒人，中央財經大學政府管理學院講師、博士，研究方向：創(chuàng)新政策與績效評價。

基金項目：國家自然科學基金重點項目(71233005)；國家自然科學基金應急管理項目(L1522010)；中央高校基本科研業(yè)務費專項資金和中央財經大學科研創(chuàng)新團隊支持計劃

收稿日期：2015-08-14修回日期：2016-01-01

中圖分類號：G301

文獻標識碼：A

文章編號：1002-9753(2016)02-0145-11