論區(qū)域發(fā)展政策①的空間屬性

周玉龍，孫久文

(中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院　區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所，北京　100872)

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論區(qū)域發(fā)展政策①的空間屬性

周玉龍，孫久文

(中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所，北京100872)

摘要：過去的五年內(nèi)，覆蓋世界大部分地區(qū)的區(qū)域發(fā)展報告空前密集地出臺，但它們主張的不同發(fā)展思路引發(fā)了對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制和政策干預(yù)模式的重新思考。我們將其中的干預(yù)思路分為“基于地區(qū)”和“空間中性”兩派，并進(jìn)一步梳理了這兩種區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策干預(yù)方法的脈絡(luò)，以此為基礎(chǔ)對中國的區(qū)域發(fā)展政策進(jìn)行了審視。我們認(rèn)為發(fā)展應(yīng)當(dāng)采取“基于地區(qū)”和“空間中性”哪種思路取決于經(jīng)濟(jì)體要素市場和公共服務(wù)等機(jī)制體制的完善性，經(jīng)濟(jì)體不同的制度發(fā)展階段應(yīng)該采用差異化的政策干預(yù)。“基于地區(qū)”的發(fā)展思路更適用于要素市場不夠完全的地區(qū)，這是中國大部分地區(qū)的特點，中央在實施地方發(fā)展政策要盡量摒棄“一刀切”的區(qū)域干預(yù)政策，在制定發(fā)展戰(zhàn)略時積極考慮地方背景，提高政策精確性，完善地方基本公共服務(wù)制度。

關(guān)鍵詞：發(fā)展政策；“基于地區(qū)”；“空間中性”；政策精確性

①由于地方自身的政策天然是針對本地區(qū)的，不存在空間差異，因此不在本文討論范圍，我們主要關(guān)注上一級機(jī)構(gòu)出臺的針對所轄區(qū)域的發(fā)展政策，在中國主要是中央制定的區(qū)域政策。

一、引言

2009-2010年間世界銀行、OECD、歐盟和拉丁美洲開發(fā)銀行等多個影響力巨大的國際組織分別發(fā)布了多份區(qū)域發(fā)展報告，同時中國國務(wù)院也制定了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》 這一頂層區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。

這些報告中，2009年的世界發(fā)展報告《重塑經(jīng)濟(jì)地理》[1]影響力最大。其理論上主要以新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)(New Economic Geography，簡稱NEG)中的集聚經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢為基礎(chǔ)，指出了區(qū)域發(fā)展本身的非均衡性，任何使經(jīng)濟(jì)活動均勻分布的努力不僅不會減少貧困反而會危害經(jīng)濟(jì)的總體增長。鑒于此，報告提出了一個“3-D發(fā)展框架”的思路作為其政策工具?！?-D發(fā)展框架”基于三個發(fā)展維度(密度、距離和分割)和三種對策——3-I(制度、基礎(chǔ)設(shè)施和干預(yù))——來解決每個維度的問題。不考慮空間的制度應(yīng)該主要關(guān)注集聚或密度的不平等問題，交通和通信基礎(chǔ)設(shè)施克服距離問題，而區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和空間格局干預(yù)針對空間問題和市場分割。特別值得注意的是，根據(jù)報告，空間格局干預(yù)應(yīng)該審慎地，而且只有當(dāng)“土地和基本服務(wù)的制度比較有效而且交通基礎(chǔ)設(shè)施完善”的條件下使用——例如用來解決諸如城市地區(qū)的貧民窟問題。報告發(fā)展了一個基于“忽視空間”思路的發(fā)展框架，即將“設(shè)計時不直接考慮空間的政策”作為提高效率、保證機(jī)會公平以及改善地區(qū)居民生活水平的最有效方法。

我國2010年公布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》*《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》，國發(fā)〔2010〕46號。是根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌謀劃未來人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將中國的國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類，確定主體功能定位，明確開發(fā)方向，控制開發(fā)強度，規(guī)范開發(fā)秩序，完善開發(fā)政策，逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)格局。推進(jìn)形成主體功能區(qū)，其基本思想就是強調(diào)“人的繁榮”，并設(shè)想通過人口的遷移，實現(xiàn)各地區(qū)人均收入水平的逐步縮小[2]。即鼓勵落后地區(qū)(往往是限制開發(fā)和禁止開發(fā)地區(qū))的居民往發(fā)達(dá)地區(qū)(優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)地區(qū))集中，從而達(dá)到保護(hù)前者的生態(tài)環(huán)境作為發(fā)展屏障，發(fā)展條件優(yōu)越的后者以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的總量目標(biāo)。

以上的2009年世界發(fā)展報告和中國《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的共同點是,都提倡非空間的干預(yù)政策，而其余四份報告采取了本質(zhì)上不同的觀點：空間至關(guān)重要而且不僅僅是決定了地區(qū)的發(fā)展?jié)摿Γ€通過外部性塑造了居于其中的個體發(fā)展?jié)摿?。因此，發(fā)展政策不應(yīng)該是“空間中性”的，而是應(yīng)該針對需要發(fā)展地區(qū)的同時與當(dāng)?shù)乇尘跋嗥鹾稀?/p>

《融合政策的改革議程表》[3]將區(qū)域發(fā)展政策定位為處理覆蓋整個歐洲地區(qū)的“潛力發(fā)掘持續(xù)乏力和社會融合不斷降低”問題的最優(yōu)途徑。以一個制度性框架為基礎(chǔ)，報告將地區(qū)欠發(fā)達(dá)的原因歸為當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)者能力或意愿的缺失或者其他地區(qū)集聚引發(fā)的離心效應(yīng)。外生政策被看作引發(fā)內(nèi)生改變的導(dǎo)火索。因此需要在外生和內(nèi)生力量間取得平衡，當(dāng)?shù)貨Q策者制定目標(biāo)和政策，而上級的開發(fā)管理機(jī)構(gòu)需要制定前者必須遵循的一般條件并且促進(jìn)政策實施到特定地區(qū)。

OECD的報告《地區(qū)如何發(fā)展》[4]盡管從截然不同的立場出發(fā)，但是也得出了以上報告十分相似的結(jié)論。OECD報告不是建立在理論論據(jù)基礎(chǔ)上，而是使用了大量經(jīng)驗分析，包括捕捉溢出的空間計量等，結(jié)論表明由于所有地區(qū)都具有增長潛力，因此發(fā)展政策的目標(biāo)是促進(jìn)所有地區(qū)的增長。其結(jié)論是一系列針對落后地區(qū)的干預(yù)，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、商業(yè)開發(fā)和創(chuàng)新推動的協(xié)調(diào)，同時通過地理溢出效應(yīng)實現(xiàn)總體經(jīng)濟(jì)的更好發(fā)展。OECD進(jìn)一步強調(diào)了地區(qū)的個體特征及其地域特殊性，并且提出要超越一刀切的發(fā)展方法，制定能夠協(xié)同利用不同區(qū)域資源稟賦的政策。

最后一份主張空間政策方法的報告是拉丁美洲開發(fā)銀行發(fā)布的《地區(qū)發(fā)展：城市和地區(qū)的新型主導(dǎo)作用》*參見http://www.caf.com/en/currently/news/2010/06/local-development-toward-a-leading-role-for-cities-and-regions。。報告研究了拉丁美洲的發(fā)展問題，強調(diào)了地方政府以及制度在發(fā)展過程中的作用以及本地治理和“柔性”制度的潛力在促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展中的關(guān)鍵角色。

這些密集出臺的報告或規(guī)劃表面上都處理相似的政策問題，但是由于其出發(fā)點、指導(dǎo)理論不同，因此得到了兩種截然不同的政策主張。第一種主張的政策建議基于新經(jīng)濟(jì)地理模型，旨在通過運用空間和地域上無差異的政策工具以獲得集聚經(jīng)濟(jì)的益處，我們稱之為““空間中性””(spatially neutral或place-neutral)思路；第二種是基于不同的原則，認(rèn)為每個地區(qū)都具有增長潛力，由此而制定的“基于地區(qū)”的發(fā)展政策作用是幫助落后地區(qū)使?jié)摿ψ優(yōu)楝F(xiàn)實，進(jìn)而改善居民福利，例如在非企業(yè)集聚地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)集群的建立、落后地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資的“基于地區(qū)”(place-based)思路。

當(dāng)今世界各地區(qū)的發(fā)展為何會形成這兩種看似對立的政策主張？其背后的理論邏輯如何？面對這種政策“岔路”，中國的區(qū)域發(fā)展政策應(yīng)該何去何從？本文以下的安排將試圖解決這些問題。

二、兩種發(fā)展思潮的背景：經(jīng)濟(jì)地理和發(fā)展理論的演變

不管我們的視角集中于國內(nèi)還是放眼國際，當(dāng)今所有關(guān)于發(fā)展政策的討論必須首先考慮當(dāng)代全球化趨勢在塑造經(jīng)濟(jì)地理方面的重要影響。全球化的發(fā)軔可以追溯到20世紀(jì)70年代，從經(jīng)濟(jì)史上看，一些最深刻的制度和技術(shù)變革發(fā)生在1978到1994年之間[5-6]。這些變革依次包括了1978年中國市場自由化和國際化的改革開放、1988年新巴西憲法的頒布、1989年柏林墻的倒塌、1990年前蘇聯(lián)解體和歐洲轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)以及Nelson Mandela釋放后新南非的誕生、1991年印度和印度尼西亞的第二次產(chǎn)業(yè)革命、1992年歐盟單一市場的產(chǎn)生以及1994年北美自由貿(mào)易協(xié)議的簽署等。這些在國家和宏觀區(qū)域尺度的制度自由化變革也伴隨著自上世紀(jì)90年代以來國家間大量增長的雙邊投資協(xié)議和國家雙重稅收協(xié)議的簽署[7]。另外，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)明促進(jìn)了借助新技術(shù)和新媒體平臺進(jìn)行的一體化進(jìn)程。

以上政治經(jīng)濟(jì)背景下，有學(xué)者[8]總結(jié)了全球經(jīng)濟(jì)地理具有幾個重要特征。首先，多數(shù)經(jīng)濟(jì)體正在經(jīng)歷緩慢的國際趨同，貧窮國家正在追趕富裕國家，這都?xì)w功于其內(nèi)部結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和富裕國家的跨國企業(yè)對低收入國家的貿(mào)易和投資；然而與此同時，非洲的多數(shù)地區(qū)卻并未處于趨同行列中。其次，由于亞洲經(jīng)濟(jì)尤其是中國和印度的崛起，全球貿(mào)易中心已經(jīng)東移。第三，三個超級一體化地區(qū)即歐盟、北美自由貿(mào)易區(qū)和東盟地區(qū)在全球經(jīng)濟(jì)活動中的份額在不斷提高，表明全球經(jīng)濟(jì)活動(或者說至少曾經(jīng))正在加速向這三個地區(qū)集中，跨國公司在為經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)越來越大的力量。第四，特定的城市地區(qū)，即所謂“世界城市”似乎在全球參與的新型模式扮演了關(guān)鍵角色，解釋了不成比例份額的貿(mào)易相關(guān)活動。第五，經(jīng)濟(jì)增長不僅僅與都市區(qū)有關(guān)，不同國家中增長可能分布在不同的城市體系中以不同的方式體現(xiàn)。

所以說，過去數(shù)十年的全球化進(jìn)程大大改變了世界經(jīng)濟(jì)地理的分布，同時驗證發(fā)展理論的證據(jù)已經(jīng)不能夠繼續(xù)解釋如今經(jīng)驗上的增長模式。這導(dǎo)致了對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和與經(jīng)濟(jì)地理關(guān)系的徹底重新思考。首先，內(nèi)生增長理論的人力資本和創(chuàng)新、NEG的集聚和距離以及新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的制度的重要性已經(jīng)逐漸進(jìn)入決策者的視野。其次，全球化也將人們的關(guān)注點吸引到了常常被忽略的空間的角色，在資本、商品和勞動力以及知識流動性更高的意義上說，空間正變得更加“光滑”[9-10]，但是從另一個角度看，空間同時也更具有“黏性”，因為要素盡管處于不斷的流動過程中，但是其傾向于停滯在要素聚集地，因此，全球化讓空間和地理更加重要，而非“扁平化”。最后，一個地區(qū)的先天資源稟賦和創(chuàng)造以及加強比較優(yōu)勢的能力成為經(jīng)濟(jì)繁榮的中心因素，Storper將經(jīng)濟(jì)活動本地化的能力，即將外來技術(shù)和經(jīng)濟(jì)活動融入到當(dāng)?shù)氐纳鐣?、制度和?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的能力看作經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心，換句話說，特定的制度安排和空間構(gòu)造正越來越主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)活動在地理上的分布[11]。

但是經(jīng)濟(jì)理論的革新沒有立刻改善傳統(tǒng)區(qū)域發(fā)展政策(例如針對基礎(chǔ)設(shè)施的財政轉(zhuǎn)移支付或者吸引新企業(yè)到落后地區(qū)的補貼以及稅收優(yōu)惠)的效果，過去的實踐未能有效地降低區(qū)域發(fā)展不平衡[12]。尤其在我國，依賴中央政府推動的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和招商引資的政策性優(yōu)惠，已經(jīng)成為了和基礎(chǔ)設(shè)施投資同等重要的政策手段。這些發(fā)展政策的優(yōu)勢在于簡單、直觀而且易于接受。但是對這種自上而下的“萬金油”政策的過度強調(diào)最終會導(dǎo)致只是扶持正規(guī)部門，擠出民營經(jīng)濟(jì)的不平衡政策，最終發(fā)展也不能持續(xù)[13-15]。越來越多的研究表明，即使簡單的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策對總體增長的影響有時是正面的，但是其往往會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步集聚、區(qū)域極化以及已經(jīng)進(jìn)行了大量基礎(chǔ)設(shè)施投資的邊緣地區(qū)更加邊緣化，在歐洲[16-17]和中國[18]都是如此。類似的，政府扶持和鼓勵工業(yè)化的政策也在夕陽產(chǎn)業(yè)和大型工程上浪費資源。總之，這些政策試圖應(yīng)對由于全球化導(dǎo)致的更加復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實，往往淪為了“浪費性政策”。

Varga總結(jié)了降低區(qū)域不平衡政策的有限性可能與以下原因有關(guān)：一是過度強調(diào)的交通基礎(chǔ)設(shè)施投資引發(fā)的空間副效應(yīng)這導(dǎo)致了已有集聚的加強；二是扶持落后地區(qū)衰退產(chǎn)業(yè)的資源浪費；三是“自上而下”的思想導(dǎo)致不顧地區(qū)異質(zhì)性的“一刀切”政策；最后可能的原因是不同中央部門實施的不同政策間缺乏協(xié)調(diào)合作[19]，或所謂區(qū)域政策的“疊羅漢”現(xiàn)象[20]。這種由于政策無效性導(dǎo)致了對傳統(tǒng)區(qū)域發(fā)展手段的批評，而且在考慮到再分配體系的負(fù)面副作用(例如對外部財政轉(zhuǎn)移支付的“依賴病”和尋租行為等)之后所受批評變本加厲。

如前所述，正是在這種經(jīng)濟(jì)地理演變和發(fā)展理論進(jìn)步不相匹配導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展政策低效的背景下，“空間中性”和“基于地區(qū)”的兩種思路在世界各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策制定中開始發(fā)揮潛移默化的巨大作用，但是國內(nèi)外鮮有學(xué)者對這兩種政策制定的范式進(jìn)行系統(tǒng)的研究，尤其是對中國的情況鮮有考察。有限的研究包括Barca et al.梳理了2009年以來國際組織在制定區(qū)域政策時對這兩種政策思潮的應(yīng)用，他認(rèn)為“基于地區(qū)”的方法考慮了更全面的因素，因此更有優(yōu)勢。Partridge et al.通過梳理經(jīng)驗研究的文獻(xiàn)，考察了空間均衡在現(xiàn)實中的存在性，提出了不同政策有效的條件[21]。Varga認(rèn)為納入空間維度的宏觀增長模型可以結(jié)合二者的優(yōu)勢并指出了這樣做的挑戰(zhàn)。Wijerathna則在其博士論文中用區(qū)域可計算一般均衡模型分別分析了“基于地區(qū)”和地區(qū)中性政策對斯里蘭卡的影響，結(jié)論是地區(qū)中性的政策有利于國民經(jīng)濟(jì)增長，而“基于地區(qū)”的政策更有益于降低區(qū)域差距，但這些結(jié)論取決于政策的性質(zhì)和所選行業(yè)[22]。

因此，以下我們對這兩種思路進(jìn)行追根溯源，并指出其理論邏輯，并進(jìn)一步將其運用于中國的案例研究。

三、 區(qū)域政策空間屬性的內(nèi)涵和實質(zhì)

空間是區(qū)域發(fā)展政策區(qū)別于宏觀和微觀政策的最重要維度，但是如何將空間有效納入?yún)^(qū)域政策中，或者說應(yīng)該強調(diào)不同地區(qū)的異質(zhì)性施以差異性政策，重點開發(fā)落后地區(qū)，還是一視同仁地對待各個地區(qū)，鼓勵要素流動到最發(fā)達(dá)的區(qū)域，并非一個可以簡單回答的問題。

(一)兩種思路的追根溯源

這個主題的討論可以追溯到對“地區(qū)繁榮還是人民幸福？”的爭論，即區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)應(yīng)該優(yōu)先考慮鼓勵居民遷出落后地區(qū)，從而改善個體居民的福利，還是通過改善落后地區(qū)的條件來提高當(dāng)?shù)鼐用竦母＠?當(dāng)然，也有學(xué)者使用了“以人為本還是以地為本”(people-centered vs.place-centered)或者“將工作帶給人還是讓人趨向工作”(bring jobs to people vs.bring people to jobs)的說法，其內(nèi)涵基本一致。。Winnick從經(jīng)濟(jì)活動的地理分布影響經(jīng)濟(jì)效率的角度進(jìn)行分析，認(rèn)為針對地區(qū)的政策是一種資源在地區(qū)間再分配的過程，但是這種再分配是無效率的，原因在于政策經(jīng)常不能準(zhǔn)確地定位到需要幫助的人，在這種情況下政府實行“基于地區(qū)”的政策的原因在于美國的政治體制，并非經(jīng)濟(jì)考量[23]。Edel更是把決策者在制定區(qū)域在分配政策時將區(qū)域的平均特征看作區(qū)域內(nèi)個體特征的這種替代稱為“生態(tài)謬誤”[24]。田納西河流域管理局(TVA)和其他類似的落后地區(qū)開發(fā)政策當(dāng)時受到了大量批評，例如Jacobs的著作書名即為“為什么TVA會失敗”。隨后的美國總統(tǒng)委員會報告《八十年代的城市美國》(Presi￣dent’s commission for a national agenda for the eighties，1980)承襲了以上觀點，對大量針對落后地區(qū)的政策進(jìn)行了批判性的評論，報告指出“地區(qū)指向下公式化的分配機(jī)制幾乎注定了對落后人民和地區(qū)不利的發(fā)展基金的稀釋”，認(rèn)為應(yīng)該將國家作為一個整體而非由不同地區(qū)像馬賽克一樣組合的結(jié)構(gòu)。當(dāng)代學(xué)者倡導(dǎo)“空間中性”政策的理由主要基于空間均衡理論，認(rèn)為勞動力會自然遷移到發(fā)達(dá)地區(qū)[25-26]，針對落后地區(qū)的開發(fā)政策只能降低經(jīng)濟(jì)效率，因此區(qū)域政策原則應(yīng)該從“基于地區(qū)”向以人為本的地區(qū)中性轉(zhuǎn)變。

持相反觀點的學(xué)者對以上觀點進(jìn)行了批評。Clark將“社區(qū)完整性”(community integrity)看作社會發(fā)展的重要目標(biāo)，指出強迫移民并不可取[27]。Bolton同樣認(rèn)為，包含了社區(qū)完整性意義的“地區(qū)意識”(sense of place)所代表的區(qū)域外部性在這種權(quán)衡中起關(guān)鍵作用。他依照福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的范式，將地區(qū)意識當(dāng)作一種很有價值的社會資本，采取地區(qū)指向還是以人為本的政策的關(guān)鍵在于這種資本的外部性能否擴(kuò)展到本地區(qū)以外[28]。Partridge et al.從空間均衡的假設(shè)是否成立對相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行了綜述，他們考察了空間均衡的理論假設(shè)在現(xiàn)實中的存在性，認(rèn)為即使在市場最為完全的美國，現(xiàn)實中要素也不能完全流動，因此“基于地區(qū)”的政策意義深遠(yuǎn)。

與此同時，我們應(yīng)該認(rèn)識到，這兩種政策取向的定量分析在現(xiàn)實中難以進(jìn)行。第一，政策評估的科學(xué)方法很難利用于區(qū)域和城市經(jīng)濟(jì)學(xué)中；Partridge et al.指出，評估發(fā)展政策最科學(xué)的策略是比較目標(biāo)地區(qū)政策實施后和假設(shè)政策未實施的相應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會指標(biāo)，但是區(qū)域發(fā)展的屬性使得我們很難利用在主流經(jīng)濟(jì)學(xué)中廣泛獲得認(rèn)可的隨機(jī)實驗方法進(jìn)行政策評估[29]。第二，即使我們進(jìn)行簡單的事前事后成本收益比較，區(qū)域發(fā)展的目標(biāo)往往涉及到如何選擇時間期限，評估各種經(jīng)濟(jì)社會指標(biāo)，同時要求衡量區(qū)域溢出的效應(yīng)；而區(qū)域政策在短期和長期的效應(yīng)往往差異巨大，同時經(jīng)濟(jì)學(xué)家并不能很好地處理不可量化的包括文化、習(xí)俗和制度等社會效益變量。第三，即使在經(jīng)濟(jì)層面，地區(qū)政策的有效性評價也仍未完善[30]，對某一發(fā)展政策有效的評價策略無法推廣到其他地區(qū)；例如Kline & Moretti最近利用結(jié)構(gòu)化方法發(fā)現(xiàn)“基于地區(qū)”的田納西流域管理局(TVA)政策的收益大于成本，但作者承認(rèn)該結(jié)論取決于和勞動力市場功能有關(guān)的幾個無法驗證的假定，而且其方法無法進(jìn)行推廣。

可見“地區(qū)繁榮還是人民幸?！边@個古老的問題從經(jīng)驗層面并沒有得到完美的回答。既然如此，該如何取舍，我們認(rèn)為，最優(yōu)策略是從理論邏輯層面對其進(jìn)行剖析。

(二)兩種思路的理論邏輯

1.“空間中性”

“空間中性”政策最重要的理論假設(shè)是空間均衡的存在性，即完全競爭的勞動力和土地市場，以及生產(chǎn)要素的完全流動性。由于集聚經(jīng)濟(jì)可以通過地方化和城市化兩種主要的正外部性機(jī)制帶來生產(chǎn)成本、交易成本和行政成本的節(jié)約和相應(yīng)效率的提高，因此人口和企業(yè)會往城市或高效率的地區(qū)集中，從而提高發(fā)展效率。尤其是伴隨著以Baldwin et al.的主要著作《經(jīng)濟(jì)地理和公共政策》為標(biāo)志的NEG的“政策轉(zhuǎn)向”[31]更進(jìn)一步確立了“空間中性”政策的集聚經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，2009年的世界銀行發(fā)展報告進(jìn)一步強調(diào)了以NEG為基礎(chǔ)的“空間中性”政策制定思路。

提倡“空間中性”方法的學(xué)者認(rèn)為促進(jìn)集聚同時鼓勵人口流動不僅可以讓個體在更宜居的地區(qū)生活，還可以提高個體收入、生產(chǎn)率、知識水平以及總體增長。即不管人口的居住地在哪兒，都可以改善居民生活并且保證機(jī)會公平。原因在于其假設(shè)通過鼓勵要素流動，“空間中性”政策的最終結(jié)果是人均財富的地理分布更加均勻以及落后地區(qū)的發(fā)展趨同。因此，發(fā)展干預(yù)應(yīng)該是“空間中性”的而且鼓勵要素往其能發(fā)揮最高生產(chǎn)率的地區(qū)(主要是城市)流動，這才是改善居民生活促進(jìn)總體經(jīng)濟(jì)增長的最佳方式。

為了達(dá)到在全部地區(qū)通用的目的，針對制度發(fā)展的政策工具必須是設(shè)計上“空間中性”的。通過增加向核心地區(qū)的移民、提高核心和邊緣企業(yè)的市場接近程度、消除制度性差異以及提高跨區(qū)域可達(dá)性會加強集聚和增長。同時，當(dāng)居民決定留在落后地區(qū)享受均等化的基本公共服務(wù)，即當(dāng)不同地區(qū)的制度性發(fā)展?fàn)顩r(例如教育、醫(yī)療和社會保障制度以及土地和勞動的規(guī)制等)不存在明顯差異，而且落后地區(qū)通過交通聯(lián)系與集聚的核心地區(qū)有效互聯(lián)時，可以認(rèn)為經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)了一體化，即達(dá)到了發(fā)展目標(biāo)。

因此“空間中性”的干預(yù)應(yīng)該使政策盡量覆蓋最大的范圍，達(dá)到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)核心區(qū)域的集聚效應(yīng)的目標(biāo)。Neumark & Simpson指出，集聚經(jīng)濟(jì)理論并不支持“基于地區(qū)”的政策，因為落后地區(qū)的集聚收益往往小于發(fā)達(dá)地區(qū)，因此社會的總體福利受損。那些針對落后地區(qū)的促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新的政策被認(rèn)為是分散了資源，使其脫離了更有效的鞏固集聚的用途。

2.“基于地區(qū)”

相對而言，“基于地區(qū)”的政策往往直接針對落后地區(qū)開發(fā)。其認(rèn)為因為現(xiàn)實中空間均衡理論的假設(shè)往往不能成立，或者達(dá)到空間均衡需要的時間很長，因此現(xiàn)實中存在空間錯配(假設(shè)市場失敗的主要原因是低收入的弱勢群體往往位于落后地區(qū)，而工作機(jī)會卻在發(fā)達(dá)地區(qū)，同時制度約束、個體特征以及高生活成本等因素限制了弱勢群體遷往發(fā)達(dá)地區(qū)的理論)，導(dǎo)致“空間中性”政策不僅不能解決落后地區(qū)的發(fā)展問題，而且經(jīng)濟(jì)整體的福利也會受到損害。

與新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)相對，正統(tǒng)經(jīng)濟(jì)地理學(xué)(Proper Economic Geography，簡稱PEG)強調(diào)的“地區(qū)意識”(包括地方的歷史、制度、文化和路徑依賴等地區(qū)異質(zhì)性要素)是“基于地區(qū)”政策的理論基礎(chǔ)*空間錯配理論和網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)的正外部性指居民的就業(yè)可以帶動當(dāng)?shù)仄渌I(yè)者找到工作的效應(yīng)(Hellerstein等，2011)。。該理論認(rèn)為大都市區(qū)、包含多種規(guī)模包括中等城市和小城市的地區(qū)甚至是農(nóng)村地區(qū)都可以通過在最適宜當(dāng)?shù)匕l(fā)展的經(jīng)濟(jì)活動中達(dá)到高水平的生產(chǎn)率，從而獲得巨大的增長潛力。從這個角度看，城市和區(qū)域系統(tǒng)的全部地區(qū)都能實現(xiàn)增長，而非只有城市體系等級頂端的城市，因此經(jīng)濟(jì)總體能夠通過發(fā)展不同規(guī)模和密度的地區(qū)而達(dá)到其總產(chǎn)出前沿。而地方背景(包括地方特有的文化、制度等因素)和地理之間的互動對發(fā)展至關(guān)重要，因此發(fā)展政策的制定需要以這種互動為基礎(chǔ)，直接考慮地區(qū)的特殊性。

“基于地區(qū)”的觀點認(rèn)為建立在流動性、集聚和針對部門的“空間中性”政策雖然不考慮區(qū)域背景，但是對經(jīng)濟(jì)的空間格局有重要的影響，看似“空間中性”的政策往往有明顯的空間效應(yīng)，減弱了政策本身的作用。因此，“基于地區(qū)”方法假設(shè)地方異質(zhì)性至關(guān)重要，因地區(qū)而異的區(qū)域環(huán)境不僅僅只是作為政策事后考察的結(jié)果，更應(yīng)該成為政策在設(shè)計過程的一開始就會考慮的關(guān)鍵因素。

另外，“基于地區(qū)”發(fā)展的支持者認(rèn)為抑制地區(qū)發(fā)展?jié)摿Φ脑蚴钱?dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)人的不作為或亂作為，這只能通過改變發(fā)展思路來解決。而發(fā)展政策的目的就是通過那些當(dāng)?shù)厝后w和外部人才的交流互動積累新知識，從而得出本地化的創(chuàng)新政策是促進(jìn)增長的有效手段的結(jié)論[32]。他們認(rèn)為創(chuàng)新政策應(yīng)該主要是“基于地區(qū)”的，原因在于特定的區(qū)域特征(通常稱作創(chuàng)新的區(qū)域體系)在新技術(shù)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用過程中至關(guān)重要。例如基于過去的豐富經(jīng)驗，歐盟的新融合政策提出了“智能專業(yè)化”*或譯作“精明專業(yè)化”。相關(guān)介紹可見http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1277221。(smart specialization)作為“基于地區(qū)”的促進(jìn)增長手段[33]。

3.制度完善與二者的權(quán)衡

通過以上的對比，我們可以得出如下觀點：忽視空間的方法目的在于使用“空間中性”的工具鞏固集聚效應(yīng)以促進(jìn)區(qū)域一體化，間接促進(jìn)落后地區(qū)的繁榮；而“基于地區(qū)”的方法強調(diào)了要素流動的黏性，需要針對特定區(qū)域的創(chuàng)新政策以直接刺激落后地區(qū)的發(fā)展。實際上，如果追究這兩種政策思考的理論根源，我們會發(fā)現(xiàn)兩種政策思路的爭論與各自的主要理論基礎(chǔ)PEG 和NEG[34]，有著異曲同工之處。

表1　正統(tǒng)經(jīng)濟(jì)地理學(xué)與新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)

資料來源：《區(qū)域科學(xué)的興衰、新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)爭論與區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的未來方向》[35]。

但我們認(rèn)為，正統(tǒng)經(jīng)濟(jì)地理學(xué)和新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)并不是非此即彼的關(guān)系，正如NEG的領(lǐng)軍人物Paul Krugman所言，“經(jīng)濟(jì)學(xué)家思考的方法可能存在盲點，但是也有作用和深度：應(yīng)該存在說服經(jīng)濟(jì)學(xué)家向地理學(xué)學(xué)習(xí)而不是犧牲其優(yōu)點的方法”，以及PEG的倡導(dǎo)者Ron Martin的觀點，“地理學(xué)者的思考有更高的現(xiàn)實性，但是也有盲點：應(yīng)該存在說服地理學(xué)家向經(jīng)濟(jì)學(xué)家學(xué)習(xí)而不是犧牲其優(yōu)點的方法。結(jié)合起來，這兩個學(xué)習(xí)的過程可能導(dǎo)致更優(yōu)秀的政策分析和建議?！?/p>

類似的，這兩種發(fā)展思潮也可以看作是兩種極端的思路，“基于地區(qū)”的思路強調(diào)地區(qū)的獨特性，要求不同地區(qū)實施差異化的政策，而“空間中性”的思路則承認(rèn)地區(qū)之間的共性，希望用普適的政策促進(jìn)發(fā)展。我們認(rèn)為，這兩種現(xiàn)代發(fā)展思路之間的爭議并非不同政策的互相替代，而是在政策工具箱中不同屬性工具的權(quán)重大小之爭。正如世界銀行報告承認(rèn)了現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中“基于地區(qū)”的創(chuàng)新政策的重要性，而后來成為歐盟“基于地區(qū)”融合政策概念基礎(chǔ)的報告(Barca，2009)也舉例說明了在某些情形中，集聚力量的發(fā)展也能夠引發(fā)更高水平的增長。

總結(jié)以上的討論，一方面，正如“空間中性”所主張的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身在空間上并不是均勻分布的，過于強調(diào)推動經(jīng)濟(jì)增長均勻分布的政策會抑制增長，但是也可以在某種程度上具有包容性，即邊緣地區(qū)的居民可以從經(jīng)濟(jì)活動的不斷集中過程中受益。不平衡增長和包容性發(fā)展同時實現(xiàn)的途徑是經(jīng)濟(jì)一體化。“空間中性”政策有效的前提是完善的要素市場，包括完全競爭的勞動力、資本和產(chǎn)品等市場，保證勞動力和生產(chǎn)要素能夠相較于收益，成本較低地自由流動。

然而另一方面，經(jīng)濟(jì)一體化的前提是各地區(qū)具有無差異的制度性條件，如果行政力量、地理、歷史、文化以及其他具有地區(qū)異質(zhì)性的制度性因素阻礙了以上經(jīng)濟(jì)一體化的可能性，或者說落后地區(qū)居民喪失了享受集聚收益的機(jī)會，那么“空間中性”的政策反而會加劇地區(qū)差距，針對落后地區(qū)的專門激勵才能解決發(fā)展問題。“基于地區(qū)”的政策發(fā)揮作用則要求政策本身能夠激發(fā)地區(qū)的創(chuàng)新和發(fā)展?jié)摿?，這就要求當(dāng)?shù)赝晟频幕竟卜?wù)制度，例如產(chǎn)權(quán)保護(hù)、教育資源、醫(yī)療資源和社會保障等較為完善，同時讓傾向于落后地區(qū)的政策紅利留在當(dāng)?shù)?，避免人才流失?/p>

作為發(fā)展中的大國，中國各地區(qū)之間存在巨大的區(qū)域差異，同時制度體制上也有某些中國特色，因此政策取舍需要更復(fù)雜的討論。

四、中國事實及政策啟示

中國建國以來的區(qū)域發(fā)展政策有明晰的階段化特征，21世紀(jì)之前，中國區(qū)域政策的演變歷程分為向西推進(jìn)的平衡發(fā)展階段(1949-1978年)、向東傾斜的不平衡發(fā)展階段(1979-1990年)、關(guān)注中西部的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略啟動階段(1991-1998年)(魏后凱，2008)。進(jìn)入新世紀(jì)以來，協(xié)調(diào)發(fā)展成為區(qū)域發(fā)展的主要指導(dǎo)思想，發(fā)展政策的科學(xué)性和理論性大大加強，但是隨著經(jīng)濟(jì)社會的特點發(fā)生重大變化，決策者無法避開政策制定應(yīng)該遵循“基于地區(qū)”方法還是“空間中性”思路的權(quán)衡問題。因此我們首先從空間屬性的視角簡要梳理中國區(qū)域發(fā)展政策的演進(jìn)。

(一)“泛化”的區(qū)域發(fā)展政策

相對于政策目標(biāo)的碎片化和隨意化，我國以往區(qū)域發(fā)展政策的“泛化”問題更加嚴(yán)重[36]，即過于向“空間中性”的思路傾斜。

從建國初期毛澤東著重論述了沿海和內(nèi)地的關(guān)系，到鄧小平改革開放后提出“兩個大局”思想，再到三大地帶的區(qū)域劃分以及21世紀(jì)初期，我國形成四大板塊劃分的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。我國早期的發(fā)展政策實施要么以大的地帶來劃分，如進(jìn)入新世紀(jì)五年之內(nèi)分別實施的西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起戰(zhàn)略；要么就是以行政區(qū)劃作為標(biāo)準(zhǔn)，但我國落后地區(qū)的分布廣泛且產(chǎn)生問題區(qū)域的原因各不相同，這些區(qū)域劃分方式都很難綜合反映我國地區(qū)差距發(fā)展的特點。

盡管2010年的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》依照區(qū)域特點對全國各地區(qū)進(jìn)行了進(jìn)一步劃分，但是由于其缺乏具體落地政策，我們將其看作發(fā)展政策的戰(zhàn)略性規(guī)劃，仍然是“空間中性”思路重要的應(yīng)用。事實上盡管規(guī)劃理念較為先進(jìn)，但由于大片落后地區(qū)被要求限制開發(fā)甚至禁止開發(fā)，在地方政績考核體制未配套改革的前提下，地方政府的抵觸并未消除，后續(xù)也沒有相應(yīng)具體的配套措施跟進(jìn)，之后的一些發(fā)展政策和區(qū)域規(guī)劃甚至與之相矛盾。

泛化的區(qū)域政策最直接的后果就是區(qū)域差距的不斷拉大[37]，盡管西部大開發(fā)、東北振興和中部崛起等大的區(qū)域戰(zhàn)略實施和具體配套政策落地之后，內(nèi)陸地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增速有所提高，與沿海地區(qū)的絕對差距仍未見縮小，更為嚴(yán)重的是各地區(qū)一刀切的投資驅(qū)動的增長并不可持續(xù)，在2008年金融危機(jī)以來外部經(jīng)濟(jì)形勢惡化和新一屆中央政府決心內(nèi)部改革的影響下，過去的兩年內(nèi)陸的增速反而落后于沿海地區(qū)，區(qū)域差距更加惡化。

實際上，從圖1中投資和GDP占比的角度看，沿海地區(qū)占全國GDP的比重在2013年達(dá)到自1998年以來最低的51.15%，而在2014年占比達(dá)到51.16%，扭轉(zhuǎn)了經(jīng)濟(jì)總量占比持續(xù)降低的趨勢，而固定資產(chǎn)投資總額在近十年的變化趨勢與GDP相仿。

另一方面，如圖2所示，在人均GDP方面，沿海和內(nèi)陸差距的絕對值一直在提高，2013年沿海地區(qū)人均GDP已經(jīng)超過60000元，而內(nèi)陸地區(qū)僅為不到40000元，二者之差已經(jīng)從1997年的4703元提高到25420元。且可以預(yù)見短期內(nèi)這種絕對差距不斷擴(kuò)大的趨勢仍然會持續(xù)。

圖1　沿海-內(nèi)陸GDP和投資占比演變

圖2　中國沿海-內(nèi)陸人均GDP演變

如圖3所示，在人均GDP的增速上，內(nèi)陸地區(qū)的增速在2004年之后，也就是西部大開發(fā)、中部崛起和東北振興計劃實施之后超過了沿海地區(qū)，并且一直持續(xù)至今。但是應(yīng)該看到的是，沿海地區(qū)增速落后的幅度在2010年達(dá)到最大值，之后正逐漸追趕上來，尤其是2013年二者的差距已經(jīng)非常微弱，可以預(yù)見未來幾年東部地區(qū)的人均GDP增速又會重新趕超內(nèi)陸地區(qū)，沿海內(nèi)陸的區(qū)域差距有繼續(xù)加大的趨勢。

圖3　沿海-內(nèi)陸人均GDP增速演變

以上的宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)表明，過去集中開發(fā)落后地區(qū)的泛化區(qū)域發(fā)展政策不管從相對還是絕對的角度看都沒有有效縮小地區(qū)差距。實際上，在當(dāng)今中國的很多地區(qū)，尤其是中西部相對落后的省份，盡管在過去的十幾年中，其通訊、水電網(wǎng)絡(luò)和道路交通等物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)得到了很大的改善，但是軟性的基本公共服務(wù)制度并不完善，產(chǎn)權(quán)、勞動力流動、社會保障等基本公共服務(wù)制度體系仍未有效建立，與東部發(fā)達(dá)地區(qū)差距懸殊，這導(dǎo)致勞動力大量流失，整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平更加滯后。

“空間中性”政策的本意是所謂“以人為本”，通過勞動力遷移提高其生產(chǎn)率和生活水平，但以上的分析表明但這種好處在中國并未充分發(fā)揮。中國區(qū)域發(fā)展的最為特殊之處在于人口無法徹底自由流動，盡管近些年大量農(nóng)民工外出務(wù)工并沒有受到過多顯性的阻礙，但由于其享受基本公共服務(wù)的權(quán)利多數(shù)與自身戶籍掛鉤，亦即只有回到來源地，農(nóng)民工才能享受到醫(yī)保和社保等必需的基本公共服務(wù)，因此大量農(nóng)民工只是所謂“候鳥式”遷徙，年老時往往會回歸故里；同時，中國城鄉(xiāng)和區(qū)域間收入差距巨大，由于生活成本的考量，兒童和老年人并沒有能力隨同青壯年勞動力外遷，這就導(dǎo)致勞動力流出地的“空心化”。農(nóng)民工外出務(wù)工獲得的收入和經(jīng)驗?zāi)芊駨浹a這期間其流出地“空心化”造成的當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的損失，這個問題值得進(jìn)一步探討。

綜上，在中國特殊的制度體制下，以上兩方面的原因使得鼓勵勞動力遷移的“空間中性”政策加劇了區(qū)域發(fā)展差距，同時對落后地區(qū)遷移人口的生活水平提高也未能充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用，因此中央逐漸開始出臺更加精準(zhǔn)的“基于地區(qū)”政策。

(二)“基于地區(qū)”發(fā)展政策的崛起

2005年以來，我國的區(qū)域發(fā)展政策開始向“基于地區(qū)”的思路轉(zhuǎn)變，政策精確性有所提高。包括劃定新區(qū)、設(shè)立改革試驗區(qū)以及出臺順流域、跨省、省內(nèi)甚至市內(nèi)的發(fā)展規(guī)劃密集出臺。

表2　2005年以來中央出臺的地方性區(qū)域發(fā)展政策概覽

資料來源：筆者以孫久文和原倩(2014)的資料為基礎(chǔ)進(jìn)行了更新和統(tǒng)計。

可見，中國區(qū)域政策在因地制宜的精確性方面已經(jīng)開始起步，相應(yīng)政策的多樣性也比以前更加豐富。

更具體地分析一下(見圖4)，我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)前中國區(qū)域政策另一個重要的特點是政策精確性在沿海和內(nèi)陸的差異。總體上看，沿海地區(qū)的相關(guān)政策稍多于內(nèi)陸。但是進(jìn)一步觀察我們發(fā)現(xiàn)，內(nèi)陸地區(qū)的區(qū)域政策超半數(shù)為傳統(tǒng)的、泛化的區(qū)域規(guī)劃，政策的精確性不夠。而相應(yīng)沿海地區(qū)的區(qū)域政策則多數(shù)為各種新區(qū)、試驗區(qū)等新型區(qū)域干預(yù)手段。這說明在政策的精確性方面，沿海地區(qū)比內(nèi)陸地區(qū)表現(xiàn)更好。

圖4　沿海-內(nèi)陸區(qū)域發(fā)展政策比較

但是這種政策精確性的趨勢與中國的區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀并不協(xié)調(diào)，或者說邏輯上并不能真正解決區(qū)域差距擴(kuò)大、落后地區(qū)發(fā)展滯后的問題。一方面，在要素流動性方面，盡管戶籍對勞動力流動的約束已經(jīng)大大減弱，交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)也在大步邁進(jìn)，但相較于東部沿海，內(nèi)陸地區(qū)的交通便利性更低，市場分割仍然存在；同時，城鄉(xiāng)收入差距較大，異地的高生活成本和安土重遷的文化傳統(tǒng)讓老人和兒童難以徹底進(jìn)行城鄉(xiāng)和區(qū)域間的遷移，由此導(dǎo)致勞動要素流動成本高企。另一方面，內(nèi)陸的基本公共服務(wù)水平和均等化成都也落后于沿海地區(qū)。因此理論上西部對精確性區(qū)域政策的需求更加強烈。可見，盡管提高區(qū)域政策精確性已經(jīng)受到了我國相關(guān)部門的重視，但是在精確性較高的區(qū)域政策的制定實施方面，尤其是對內(nèi)陸地區(qū)來說，仍然任務(wù)艱巨。

(三)新時期區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的空間屬性

與此同時，2014年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出了“優(yōu)化空間經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間格局”的三大戰(zhàn)略：“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶。三大戰(zhàn)略在地理范圍上基本涵蓋了全國各省市，標(biāo)志著中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了一個新的階段，可以說三大戰(zhàn)略將是未來一段時期內(nèi)中國區(qū)域發(fā)展的總體指導(dǎo)性戰(zhàn)略。以下我們主要從經(jīng)濟(jì)層面對三大戰(zhàn)略的空間屬性進(jìn)行考察。

如表3所示，三大戰(zhàn)略中，“一帶一路”的戰(zhàn)略目標(biāo)重點提到國際之間要“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)要素有序自由流動、資源高效配置和市場深度融合”，國內(nèi)各地區(qū)要提高開放程度。通過實現(xiàn)消除國際貿(mào)易壁壘，擴(kuò)大國內(nèi)開放的目標(biāo)，“一帶一路”能夠促進(jìn)國內(nèi)企業(yè)走出去，經(jīng)濟(jì)要素往效率更高、需求更迫切的國家和地區(qū)布局，同時也能引進(jìn)國外資源能源為中國企業(yè)生產(chǎn)和市場消費，實現(xiàn)國際范圍內(nèi)的集聚經(jīng)濟(jì)，因此從經(jīng)濟(jì)層面上看，“一帶一路”本質(zhì)上遵循了“空間中性”的思路。

表3　三大戰(zhàn)略概況

資料來源：根據(jù)《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》以及《國務(wù)院關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》整理。

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略強調(diào)“以疏解非首都核心功能、解決北京“大城市病”為基本出發(fā)點”，交通一體化和產(chǎn)業(yè)對接協(xié)作等手段旨在促進(jìn)北京資源疏解，同時提升落后地區(qū)發(fā)展水平，減少北京的人口過度集中，而生態(tài)環(huán)境保護(hù)直接針對的是京津冀尤其是首都地區(qū)的環(huán)境問題。從空間屬性的角度分析，一方面，戰(zhàn)略降低經(jīng)濟(jì)的單核心集聚水平的目標(biāo)與“空間中性”的發(fā)展主張顯然相悖，但另一方面，“基于地區(qū)”的思路也不否認(rèn)集聚經(jīng)濟(jì)的收益，同時京津冀協(xié)同發(fā)展的基本出發(fā)點仍然是北京的可持續(xù)發(fā)展，雖然在客觀上會促進(jìn)落后地區(qū)的開發(fā)，但并不是直接效果，因此其也不符合“基于地區(qū)”的思路。

那么應(yīng)該如何從空間屬性的角度理解京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略？這要求我們首先要理解京津冀地區(qū)的發(fā)展邏輯。本地區(qū)中，為了保障首都功能，北京作為國家首都建國以來享受了無可比擬的政策優(yōu)惠，資源過度集中，導(dǎo)致集聚力超乎尋常地大于擴(kuò)散力，吸引了過量人口和產(chǎn)業(yè)。如圖5 和圖6，改革開放以來，尤其是2008年之后，北京和天津的GDP和人口都呈現(xiàn)更加密集的態(tài)勢，而河北的GDP占三省市比重不斷下降，人口也持續(xù)流失。而北京的城市管理水平卻未能隨著人口迅速集聚而同步提升，因此造成了嚴(yán)重的大城市病。與此同時，北京承擔(dān)的各項城市功能，尤其是首要的政治中心功能又要求其不能集中過多人口，因此即使北京繼續(xù)集中資源和人口在經(jīng)濟(jì)上是有效率的，其社會影響也已經(jīng)超過了中央的容忍度。

根據(jù)“空間中性”主張賴以為基的新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)，核心地區(qū)在產(chǎn)生大城市病之后經(jīng)濟(jì)要素會自動向邊緣地區(qū)擴(kuò)散，但根據(jù)以上分析，由于行政力量的干預(yù)，這個假設(shè)在京津冀地區(qū)是失效的。傳統(tǒng)的“空間中性”的區(qū)域政策對這種情況無能為力，只能錯上加錯。

“解鈴還須系鈴人”，京津冀協(xié)同發(fā)展客觀上要求利用行政和市場手段雙管齊下糾正過往首都受到的“偏愛政策”，疏解之前由于政治偏愛而過度集聚的相關(guān)資源，建立一體化市場，進(jìn)而為要素根據(jù)市場規(guī)律自然擴(kuò)散提供制度性基礎(chǔ)。同時，落后地區(qū)的發(fā)展必須遵從“基于地區(qū)”的思路，建立有效的區(qū)域創(chuàng)新體系，在京津冀地區(qū)要盡快實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，確保經(jīng)濟(jì)水平落后地區(qū)能夠“留住”人才和資源。

長江經(jīng)濟(jì)帶被看作是推動?xùn)|中西協(xié)作的有效舉措，其最重要和直接的政策舉措是建設(shè)“長江經(jīng)濟(jì)帶綜合立體交通走廊”。過去的東部率先發(fā)展、中部崛起、西部大開發(fā)以及東北振興四大區(qū)域戰(zhàn)略相對獨立，而長江經(jīng)濟(jì)帶則橫跨東中西三大板塊，因此長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略最典型的空間戰(zhàn)略意義是通過長江黃金水道的建設(shè)，提升東中西的協(xié)調(diào)發(fā)展水平。可以預(yù)見的是，隨著“長江經(jīng)濟(jì)帶綜合立體交通走廊”的建成，本地區(qū)的要素流動將更加順暢，經(jīng)濟(jì)集聚程度也會不斷提高，從這個層面看，長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略同樣遵循了“空間中性”的發(fā)展思路?！翱臻g中性”政策的后果是高等級城市和初始發(fā)展水平較高的地區(qū)發(fā)展將更加迅速，但同時落后地區(qū)的發(fā)展問題將成為不可忽視的難題，因此需要中央層面從“基于地區(qū)”的思路制定促進(jìn)落后地區(qū)發(fā)展的相應(yīng)政策。

可見，新時期中國區(qū)域發(fā)展的三大戰(zhàn)略總體上還是遵循了“空間中性”的發(fā)展思路，同時強調(diào)了行政相對獨立地區(qū)之間的協(xié)同合作，可以預(yù)見未來將會充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)集聚帶來的巨大收益，但相對而言，與之前分析的內(nèi)陸地區(qū)缺乏有效區(qū)域政策的結(jié)論一致，三大戰(zhàn)略對落后地區(qū)的政策扶持明顯不足，缺乏專門針對偏遠(yuǎn)落后地區(qū)的更大力度的精確性政策。因此我們認(rèn)為，國家在積極貫徹三大戰(zhàn)略的同時，也必須對“基于地區(qū)”的精確性政策給予充分重視。

圖5　京津冀三地GDP比重演變

圖6　京津冀三地人口比重演變數(shù)據(jù)來源：國泰安中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究數(shù)據(jù)庫。

五、結(jié)論和政策建議

以上，本文梳理了伴隨2009和2010年經(jīng)濟(jì)開發(fā)政策出臺高潮出現(xiàn)的兩種區(qū)域發(fā)展制定思潮，發(fā)現(xiàn)有效的區(qū)域開發(fā)政策不僅要重視集聚收益，另外還要完善各地方基本公共服務(wù)制度體系，將包括制度、歷史和文化等的地方背景考慮其中，提高政策精確性。進(jìn)一步考慮中國國情，我們發(fā)現(xiàn)中國的2004年之前區(qū)域發(fā)展政策更加偏向于“空間中性”思路，加劇了區(qū)域差距，盡管“基于地區(qū)”的精確性政策已經(jīng)起步，但其發(fā)展態(tài)勢有待糾正，無法有效促進(jìn)內(nèi)陸落后地區(qū)的發(fā)展。基于此，我們認(rèn)為我國區(qū)域政策的方向有兩個：一方面，短期內(nèi)，要提高區(qū)域發(fā)展尤其要重視內(nèi)陸地區(qū)的政策精確性，完善落后地區(qū)地方性的基本公共服務(wù)制度，實現(xiàn)區(qū)域均等化，夯實經(jīng)濟(jì)一體化的基礎(chǔ)；另一方面，長期來看，要推動經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程，充分利用集聚經(jīng)濟(jì)的益處，在制度完備的條件下，讓市場力量決定資源配置。具體有以下政策建議：

首先，提高政策精確性。結(jié)合地方制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，進(jìn)一步縮小政策實施的地理單元尺度，因地制宜地制定差異化發(fā)展政策，尤其要加強內(nèi)陸地區(qū)的區(qū)域政策精確性，實現(xiàn)區(qū)域均等化的基本公共服務(wù)體系的建立以及在落后地區(qū)形成合理的空間經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，從而推動落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的追趕。

其次，要將資源稟賦的分配權(quán)還于市場。換句話說，就是讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重心自然轉(zhuǎn)移到沿海地區(qū)，避免通過中央主導(dǎo)的盲目投資將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重心強制集中在中西部落后地區(qū)，進(jìn)一步掃清勞動力、資本和商品流動的障礙，以此促進(jìn)區(qū)域一體化進(jìn)程，讓內(nèi)陸地區(qū)也能盡快享受到集聚紅利。

最后，考慮地方背景，尊重地方文化和異質(zhì)性發(fā)展，因地制宜地構(gòu)建區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)，讓落后地區(qū)通過創(chuàng)新獲得持久發(fā)展的動力。區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)是可持續(xù)創(chuàng)新的基礎(chǔ)性制度安排，而此系統(tǒng)的建立必須根植于本地的地理、文化、歷史和制度背景，構(gòu)建創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，形成各創(chuàng)新主體之間的良性互動才能源源不斷地推動創(chuàng)新，為發(fā)展提供不竭的動力。

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(本文責(zé)編：王延芳)

On the Spatial Dimension of Regional Development Policy

ZHOU Yu-long，SUN Jiu-wen (InstituteofRegional&UrbanEconomics，SchoolofEconomics，RenminUniversityofChina，Beijing100872，China)

Abstract：Over the past five years，regional development reports on world development with different positions on regional development mechanism and intervention modes have been published.We summarized these positions into two kinds based on their different assumption of factor liquidity cross regions，place-based and spatial neutral.Furthermore，we reviewed the origin of them and survey the China case.It is demonstrated that the essential reason to adopt place-based or spatial neutral policies is the condition of factor markets and regional public service level.The economy needs various policies based on their phase of institution level.In China where the factor markets are still far from perfect，relevant institutions not mature，place-based policies should be more applauding.The central government should abandon policies of one-for-all style and take local context into consideration when making policies to improve the accuracy of policies and local essential public service institutions.

Key words:development policies；place-based；spatial neutral；accuracy of policies

作者簡介：周玉龍(1990-)，男，山東安丘人，中國人民大學(xué)區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所博士研究生，研究方向:區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展。通訊作者：孫久文。

基金項目：國家自然科學(xué)基金項目“中國扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略和政策研究”(項目編號：71541029)、中國人民大學(xué)拔尖創(chuàng)新計劃項目“中國扶貧開發(fā)政策的成效評估和改革研究”。

收稿日期：2015-11-21修回日期：2016-01-10

中圖分類號：F061.5

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1002-9753(2016)02-0067-14