我國住房公積金制度存在的問題及對策

文／王語奇

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我國住房公積金制度存在的問題及對策

文／王語奇

摘要：建立住房公積金制度是我國住房制度改革的重要環(huán)節(jié)，是構(gòu)建住房保障制度的重要組成部分。經(jīng)過試點、推進(jìn)、深化和完善等不同階段的發(fā)展，我國的住房公積金制度取得了令人矚目的成就。但同時，在住房公積金的歸集和繳存、使用和投資、管理與運(yùn)作等環(huán)節(jié)暴露出來的問題也越來越多，這與我國要建立的住房保障制度不相適應(yīng)。因此，在新的歷史條件下，調(diào)整住房公積金的繳存政策、調(diào)整住房公積金存貸款利率政策、成立全國性的住房公積金管理工作中心、拓寬住房公積金的投資渠道、加大住房公積金監(jiān)管力度，是住房公積金制度改革的基礎(chǔ)性方案。

關(guān)鍵詞：住房公積金；住房保障；住房公積金中心

住房作為生活必需品，無論對個人還是家庭都極為重要。如何解決居民的住房問題，為其提供最基本的住房保障，是關(guān)系國計民生的大事。我國從構(gòu)建社會保障體系的整體思路出發(fā)，經(jīng)過多年的探索和實踐，目前的住房保障工作已日趨完善，住房公積金制度在其中發(fā)揮的作用也愈加重要。但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)的逐步深入，現(xiàn)行住房公積金制度亦暴露出諸多問題。深入研究公積金制度的發(fā)展歷程和目前所面臨的制度性困境，可以更好地推進(jìn)我國住房制度改革，健全和完善我國的社會保障體系。

一　我國住房公積金制度的發(fā)展歷程

在我國，對建立住房公積金制度的思考和探索并不是一開始就有的，而是隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，城鎮(zhèn)住房制度改革需求的日趨迫切而逐步發(fā)展起來的。隨著改革開放政策在全國的貫徹執(zhí)行，我國逐漸向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制過渡。在經(jīng)濟(jì)制度轉(zhuǎn)變這一大的時代背景下，為了實現(xiàn)多方籌措住房建設(shè)資金，滿足城鎮(zhèn)居民改善居住條件的需要，國家進(jìn)行了住房制度改革工作，包括將公有住房以標(biāo)準(zhǔn)價、成本價優(yōu)惠售賣給單位職工、在提高公房租金的同時對個人進(jìn)行補(bǔ)貼，鼓勵單位組織職工進(jìn)行集資建房、合作建房等等。[1]至此，我國著手建立新的住房制度，住房由實物分配逐步向貨幣化分配轉(zhuǎn)變，建立住房公積金制度的外部條件已經(jīng)具備。

從1991年成立至今，我國的住房公積金制度已經(jīng)運(yùn)行了20多年，總體上可以分為四個階段。

1.試點階段（1991-1994）。1991年5月，上海市政府為解決職工住房緊缺的矛盾，提高職工個人解決住房的能力，在短時期內(nèi)無法大幅提高職工收入的現(xiàn)實條件下，在參考借鑒新加坡成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合上海的特殊情況，率先在全國范圍內(nèi)建立住房公積金制度。制度的設(shè)計思路是：建立職工個人住房公積金賬戶，由單位和個人按職工收入的5%繳存。建立住房公積金制度的初衷是為了應(yīng)對住房建設(shè)資金嚴(yán)重不足，解決政府和單位無法滿足居民基本住房要求的問題，增強(qiáng)職工解決住房的能力。住房公積金歸集的資金除個人提取和使用外，大部分用于單位和政府的住房建設(shè)貸款，如安居住房貸款、危房改造貸款等等，有效地緩解了住房建設(shè)資金短缺的問題。

1992年，國務(wù)院召開會議，鼓勵各地方繼續(xù)在建立住房公積金制度方面進(jìn)行探索，建立符合各自實際情況的住房公積金制度。這一時期可以看作是公積金制度的試點階段，僅在條件成熟的直轄市和省會城市開展試點，并未在全國范圍內(nèi)形成統(tǒng)一的條例或規(guī)定。參加住房公積金繳存的單位和個人較少，繳存率低。住房公積金主要用于單位住房建設(shè)方面的投資，個人使用的情況極少。

2.推進(jìn)階段（1994-1998）。經(jīng)過4年的試點，建立住房公積金制度的重要性和必要性已經(jīng)十分明確。國務(wù)院要求全國各地方均應(yīng)建立住房公積金制度。截至1996年，建立住房公積金制度的城市已經(jīng)達(dá)到231個，范圍也不再局限于直轄市和省會城市，而是擴(kuò)展到了地級以上城市。伴隨著住房公積金制度在我國的全面推廣，公積金的繳存金額也有了大幅提高。據(jù)統(tǒng)計，到1998年底全國公積金歸集額為1231億元，貸款額為850億元。[2]至此，住房公積金制度作為住房保障體系中一個重要組成部分進(jìn)入了全面發(fā)展的新時期。

在這個時期內(nèi)，住房公積金制度的設(shè)立思想是以較低利率的貸款，滿足政府和單位籌集住房建設(shè)資金的需求，用較小的成本建造更多的住房，降低了政府的住房供給成本。住房公積金貸款作為一個新的、穩(wěn)定的資金來源，對政府開展保障性住房的建設(shè)工作起到了極大的推動作用，進(jìn)而最終使政府建立起了一個覆蓋全社會的住房保障機(jī)制。在這段時間內(nèi)，雖然總體上公積金制度得到了迅猛的發(fā)展，但是各省、市、地區(qū)間的發(fā)展十分不平衡，發(fā)展較快的城市基本上已經(jīng)做到全面覆蓋，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了發(fā)展較慢城市的覆蓋范圍。同時，住房公積金在管理方面也有很多不規(guī)范的地方，需要進(jìn)一步的改進(jìn)和完善。

3.深化階段（1998-2002）。隨著住房制度改革深入發(fā)展，住房分配貨幣化改革不斷推進(jìn)。1998年，國家宣布取消福利分房制度，實行住房商品化、分配貨幣化，由單位建造分配給職工逐步過渡為個人直接購買。住房公積金的使用主體開始向個人轉(zhuǎn)移，而使用對象的改變要求住房公積金制度做出相應(yīng)的調(diào)整。

1999年4月，國務(wù)院總結(jié)各地方公積金制度的經(jīng)驗和教訓(xùn)，頒布實施了《住房公積金管理條例》（后文簡稱《條例》），要求各地方公積金中心靈活運(yùn)用法律和行政等多種手段對公積金的繳存和使用進(jìn)行監(jiān)管。在盡可能擴(kuò)大繳存覆蓋范圍、提高繳存職工比例的同時，切實做到跟蹤、監(jiān)督公積金的使用方向。自此，住房公積金制度步入規(guī)范化、法制化的軌道。

4.完善階段（2002-至今）。2002年3月，國務(wù)院對《條例》進(jìn)行了修改，并要求各地方住房公積金管理中心根據(jù)新《條例》修改實施細(xì)則。修改后的《條例》擴(kuò)大了住房公積金的繳存范圍，強(qiáng)化和補(bǔ)充了住房公積金管理的監(jiān)管辦法和處理措施，提高了處罰力度。2005年1月，國家又再次擴(kuò)大住房公積金繳存面，繳存比例也由過去的不超過5%，變?yōu)榭梢栽?% 到12%之間浮動。2008年12月，國務(wù)院再次提出，住房公積金資金不僅應(yīng)當(dāng)支持繳存職工的個人購房行為，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)入住房建設(shè)領(lǐng)域，支持政府的住房建設(shè)投資。2010年3月，國務(wù)院又出臺了嚴(yán)格限定住房公積金用途的細(xì)則，要求對貸款項目要進(jìn)行嚴(yán)格審查，對于沒有足額抵押的在建住房項目、房產(chǎn)或土地，不得發(fā)放貸款。

從2002年至今，我國的住房公積金制度無論是在歸集使用方面，還是在監(jiān)督、管理方面都取得了長足的發(fā)展，逐步進(jìn)入了成熟期。住房公積金拓寬了住房建設(shè)資金募集渠道，增加了政府的住房供給，更好地解決了城鎮(zhèn)職工住房難的問題，為構(gòu)建多層次住房保障體系作出了重要的貢獻(xiàn)，取得了令人矚目的成就。

二　住房公積金制度的困境及成因

盡管住房公積金制度對建立我國住房保障體系的積極作用已經(jīng)得到了普遍肯定，但目前學(xué)界和社會上仍對公積金制度存在許多誤解和質(zhì)疑，現(xiàn)有制度仍然有諸多問題亟待解決。

（一）歸集和繳存方面

1.住房公積金繳存情況差異大，分布不均。在地域方面，省會城市、直轄市等大中型城市住房公積金制度通常發(fā)展得較快較好，繳存比例較高，而一些偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)覆蓋率還不到50%，甚至存在沒有繳存住房公積金的問題。[3]在繳存單位和人員方面，國有企業(yè)、行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位參加率較高，而個體工商戶、自由職業(yè)者和進(jìn)城務(wù)工人員等群體，雖然也在應(yīng)繳納的范圍內(nèi)，但是參加人員十分有限。造成這一狀況，既有對住房公積金制度宣傳不到位，推廣力度仍需加大的原因，也有制度設(shè)計不夠合理，對繳存人吸引力不夠，特別是對中低收入者的保障沒有體現(xiàn)等原因。

2.住房公積金繳存比例設(shè)定不合理。按照《條例》要求，職工以月收入為基數(shù)按比例繳納住房公積金，單位同時繳納相應(yīng)數(shù)額，存入職工個人賬戶。這就造成了職工收入越多，住房公積金繳存越多，單位補(bǔ)貼越多，福利享受越多的情況。不僅沒有體現(xiàn)出對城鎮(zhèn)低收入人群的傾斜，反而人為地加劇了繳存職工間的收入分配不公。再加上住房公積金的免稅原則，現(xiàn)有的住房公積金繳存制度已經(jīng)成為一些企事業(yè)單位變相發(fā)放福利和逃避稅收的工具，既不利于縮小社會成員間的貧富差距，也違背了社會追求公平正義的原則。

3.住房公積金利率設(shè)置不合理?，F(xiàn)有的住房公積金“低利率存儲、低利率貸款”政策，極大地?fù)p害了那些長期不使用公積金的繳存人的權(quán)益。為了達(dá)到公積金貸款低利率的目的，住房公積金存款利率比照同期一年期的商業(yè)存款利率。在當(dāng)前通貨膨脹嚴(yán)重的情況下，繳存的住房公積金不但無法實現(xiàn)保值增值，還會逐年貶值，極大地傷害職工利益，打擊了職工的繳存積極性?！暗唾J”的福利只有申請了住房公積金貸款的借款人才能享受到，而“低存”帶來的損失卻是由全體住房公積金繳存人承擔(dān)。由于享受住房公積金貸款是有條件限制的，廣大中低收入人群往往無法達(dá)到申請公積金貸款的條件，這就造成了中低收入者義務(wù)多、權(quán)利少，政府補(bǔ)貼的住房福利在高低收入人群間呈現(xiàn)逆向流動，有悖于建立住房公積金制度的目的。

（二）使用和投資方面

1.住房公積金資金使用率低，各地區(qū)使用情況不均衡?！稐l例》規(guī)定，職工只可以提取住房公積金用于償還住房貸款、繳納房租，以及職工離退休或者離職、死亡銷戶提取公積金。而申請貸款也只有購買、翻建、建造和大修自住住房幾個途徑。大量的歸集來的資金無法得到合理的利用，造成了住房公積金的閑置?！度珖》抗e金2014年年度報告》的數(shù)據(jù)顯示，全國住房公積金個人住房貸款使用率是68.89%，重慶最高，達(dá)到93.44%，山西使用率最低，僅為23.9%。[4]東部發(fā)達(dá)省份住房公積金使用率基本高于平均水平，中西部地區(qū)則普遍低于50%。雖然總體上住房公積金的使用情況不夠理想，資金利用率低，但是在局部地區(qū)，如北京、上海、福建等房地產(chǎn)市場發(fā)展較好的城市，由于房屋價格、收入水平等原因，住房公積金存在著過度使用的問題，個別城市的資金使用率甚至接近100%。[5]

2.使用住房公積金貸款的人員收入層次分布不均，高收入人群占比較大。按照現(xiàn)有的住房公積金貸款制度，繳存人的收入低則繳存基數(shù)低，致使繳存金額少，能夠申請的貸款額度就少，購買房屋時需要個人先期繳納的金額就高，而他們的低收入無法承擔(dān)較高的購房首付款。這種矛盾使得大多數(shù)中低收入家庭很難有機(jī)會申請住房公積金貸款，享受“低貸”的福利。而繳存人中收入較高的那部分人群，由于能夠承擔(dān)購房所需的初始投資，則可以一次甚至多次以優(yōu)惠利率進(jìn)行公積金貸款。這種制度形成“馬太效應(yīng)”，越是高收入人群，越能享受到住房公積金的福利，嚴(yán)重背離了建立住房公積金制度以滿足中低收入人群住房需求的初衷。

3.住房公積金的利用率不高，無法實現(xiàn)投資保值、增值需求。按照現(xiàn)有的制度安排，為了保證住房公積金的資金安全，歸集來的資金除了用于職工個人住房貸款和住房項目貸款，剩余資金只能用于購買國債，投資渠道非常狹窄，資金收益率很低，限制了住房公積金獲得較高的增值收益。同時，越來越多的增值收益被用于政府的廉租住房建設(shè)投資，其實質(zhì)是將廣大住房公積金繳存人的資金收益歸入財政收入，由政府統(tǒng)一支配、無償使用，剝奪了繳存人處置個人財產(chǎn)的權(quán)利，侵占了他們的利益。

（三）管理與運(yùn)作方面

1.住房公積金管理中心的定位存在問題。公積金中心是“不以營利為目的的獨(dú)立的事業(yè)單位”，它不是政府部門，卻替政府承擔(dān)了相當(dāng)一部分住房保障職能，負(fù)有強(qiáng)制單位和個人繳存住房公積金的責(zé)任。住房公積金管理中心又需要完成資金歸集、放貸等本應(yīng)由金融機(jī)構(gòu)來執(zhí)行的職能，這就導(dǎo)致了住房公積金管理中心定位與實際職能間的錯位，進(jìn)而使中心的責(zé)權(quán)利不對等。不僅降低了住房公積金管理中心的管理和運(yùn)行效率，也給住房公積金的資金安全增加了風(fēng)險，帶來了隱患。

2.監(jiān)管制度不完善，威脅資金安全。住房公積金制度從建立至今，已經(jīng)逐步建立起一套自上而下的監(jiān)督檢查機(jī)制。按照《條例》的要求，各地方住房公積金管委會應(yīng)當(dāng)對住房公積金管理中心進(jìn)行監(jiān)督和管理。但是受管委會的成員單位構(gòu)成所限，管委會的組成人員往往并不從事住房公積金工作，對相關(guān)業(yè)務(wù)也不熟悉，這就造成了在實際工作中，住房公積金管委會的管理決策執(zhí)行力差、監(jiān)督檢查流于形式等問題。同時，由于我國在住房公積金方面的立法工作起步較晚，發(fā)展緩慢，使得發(fā)生侵占、挪用、貪污住房公積金等犯罪時，司法部門往往不能找到適當(dāng)?shù)姆梢罁?jù)對其加以懲處。

3.屬地化管理不利于資金有效配置。根據(jù)現(xiàn)有的制度安排，住房公積金實行屬地化管理原則，各直轄市、省會城市、設(shè)區(qū)城市公積金管理中心在其行政區(qū)內(nèi)負(fù)責(zé)公積金的歸集、支取和貸款等工作，住房公積金不允許異地流轉(zhuǎn)和使用。地區(qū)間割裂的繳存貸款模式阻礙了資金的正常流動，不利于資金的有效配置。然而我國地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分不平衡，居民收入水平和消費(fèi)能力都有很大差距，住房市場的發(fā)展程度快慢不一，這就使得住房公積金的繳存和使用在不同地區(qū)間存在明顯差異。有的地區(qū)資金嚴(yán)重緊缺，有的地區(qū)卻資金大量沉淀，不僅降低了住房公積金的配置效率，還使公積金貸款的風(fēng)險過分集中，削弱了住房公積金的抗風(fēng)險能力。

三　完善我國住房公積金制度的對策

我國公積金制度的建立，發(fā)源于國家住房建設(shè)資金嚴(yán)重不足、居民收入水平普遍低下的歷史時期。政策的出臺對緩解城鎮(zhèn)居民住房緊張，實現(xiàn)“居者有其屋”的目標(biāo)起到了重大作用，對我國的住房保障工作具有積極意義。但是迄今為止，公積金制度建立已經(jīng)超過20年，隨著社會政治經(jīng)濟(jì)條件和人們住房需求的發(fā)展變化，住房公積金制度出現(xiàn)了很多不適應(yīng)的地方。當(dāng)前，我國社會已經(jīng)發(fā)生全面變革，建立起了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，國民經(jīng)濟(jì)有了飛速發(fā)展，人們收入水平大幅提高，同時社會各階層間收入水平開始快速分化。而對具有不同購買能力的人群采用相同的住房公積金繳存和貸款政策，必然會帶來各種各樣的矛盾。因此可以從這個角度出發(fā)，探究解決住房公積金困境的對策和措施。

1.調(diào)整住房公積金的繳存政策，適當(dāng)提高低收入職工的單位繳交比例?！稐l例》中規(guī)定的繳存范圍基本涵蓋了社會上各種職業(yè)的從業(yè)者，但是這一制度在執(zhí)行時的情況并不樂觀。現(xiàn)有繳存政策造成收入越高的職工，獲得單位繳交的住房公積金越多，違背了建立住房公積金制度的初衷，背離了公積金制度的公平性原則和住房保障職能。因此，應(yīng)當(dāng)針對不同收入水平群體，制定差異化的繳存政策。按不同層次的職工收入水平確定不同的個人繳交比例，特別關(guān)注低收入人群，適當(dāng)提高低收入水平職工的單位繳交比例。切實滿足低收入人群住房需求，改善他們的居住條件，盡量避免由于公積金繳存政策的漏洞使高收入人群獲得變相補(bǔ)貼。各地區(qū)還可以根據(jù)實際情況，由地方財政出資對收入較低的人群，進(jìn)行適當(dāng)?shù)淖》垦a(bǔ)貼。

2.調(diào)整住房公積金的利率政策，解決“低存低貸”問題。適當(dāng)提高住房公積金的存款利率，并將其與住房公積金的繳存年限掛鉤，存款利率隨繳存時間的增加而提高，以使長期不使用住房公積金的人群也可以享受到公積金的福利。實行差別化的貸款利率，既要考慮貸款申請人的收入情況和信用狀況，還要考慮到貸款所購房屋的性質(zhì)和評估價值等因素。在此基礎(chǔ)上設(shè)定不同的利率檔次、貸款期限和貸款額度。對低收入人群或購買政策性住房人群，適當(dāng)降低貸款利率和首付比例，減少首付金額。對高收入人群、多次申請貸款人群和購買高檔住宅人群，則可提高貸款利率和首付比例，增加首付金額，從而改變現(xiàn)有低利率政策帶來的福利在高低收入人群間逆向流動的現(xiàn)象。

3.建立國家級住房公積金管理中心，整合各地方住房公積金資源，統(tǒng)籌規(guī)劃使用全國的公積金資金。由于各地方住房公積金的供需情況很不均衡，雖然總體上全國的住房公積金存在大量閑置資金，但是具體到某些大中型城市則往往呈現(xiàn)出入不敷出的狀況，資金壓力巨大。而那些住房保障壓力較小的城市，又存在大量的閑置資金。因此，在國家層面上建立資金池，統(tǒng)籌跨地區(qū)調(diào)配資金是十分必要和可行的。不僅如此，設(shè)立國家資金中心對全國的住房公積金資金進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度，還可以增加住房公積金的抗風(fēng)險能力，防止住房公積金流動性風(fēng)險的發(fā)生。

4.拓寬住房公積金的投資渠道，更好地實現(xiàn)保值增值。應(yīng)當(dāng)大力宣傳住房公積金貸款政策，推動住房公積金貸款業(yè)務(wù)的開展，在滿足繳存人提取和貸款需求的基礎(chǔ)上，積極尋找新的更穩(wěn)健的增值渠道，減少住房公積金的資金沉淀和浪費(fèi)。在進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)評估的基礎(chǔ)上，對政府的保障性住房項目發(fā)放專項項目貸款，既降低了政府建設(shè)保障房的建設(shè)成本，解決了政府住房保障投資緊缺的問題，又給住房公積金開辟了一條收益穩(wěn)定的增值渠道。參照目前社保基金的運(yùn)作模式，在不威脅資金安全的前提下，允許各地方公積金中心將沉淀資金用于其他收益更高的投資途徑，以提高公積金繳存人的福利。

5.加快住房公積金法制建設(shè)。住房公積金管理中心應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管，制訂詳細(xì)、可操作性強(qiáng)的實施細(xì)則和操作規(guī)程，從而實現(xiàn)公積金中心的自我管理，盡量消除管理中的漏洞和死角。依靠飛速發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立全國性的公積金數(shù)據(jù)庫，采集各地區(qū)公積金的使用數(shù)據(jù)加以分析，進(jìn)而實現(xiàn)對各地區(qū)住房公積金管理中心的動態(tài)監(jiān)督。積極推動住房公積金的法制建設(shè)，建立健全住房公積金法律體系，使住房公積金管理有法可依，有章可循。對違法侵占、挪用、貪污住房公積金等犯罪問題，依法懲處。引入專業(yè)的審計機(jī)構(gòu)對各地區(qū)住房公積金管理中心的運(yùn)營情況和財務(wù)情況進(jìn)行評估，實行嚴(yán)格的審計監(jiān)督。定期公開住房公積金的歸集、貸款、投資等工作內(nèi)容，切實做到信息及時公開，在接受管委會監(jiān)督的同時也要接受來自社會各界的監(jiān)督。

注釋：

[1]侯淅珉、應(yīng)紅、張亞平等：《改革:為有廣廈千萬間——中國城鎮(zhèn)住房制度改革的重大突破》，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，1999年，第37-38頁。

[2]古俊青、孫蘭、施美程：《中國住房公積金制度現(xiàn)狀與發(fā)展》，2006年7月3日，http://www.china.com.cn/chinese/zhuanti/fdcbg/ 1263889.htm，2015年10月15日。

[3]汪利娜、文林峰、沈亮、藍(lán)楓：《完善住房公積金制度 發(fā)揮住房保障作用》，《城鄉(xiāng)建設(shè)》2009年第8期。

[4]《全國住房公積金2014年年度報告》，《中國建設(shè)報》2015年6月15日。

[5]汪利娜、文林峰、沈亮、藍(lán)楓：《完善住房公積金制度 發(fā)揮住房保障作用》，《城鄉(xiāng)建設(shè)》2009年第8期。

責(zé)任編輯 劉秀秀

作者簡介：王語奇，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生，北京住房公積金管理中心工作人員，北京市，100070。

中圖分類號：C913.3

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1006-0138(2016)02-0099-05