當(dāng)代中國城市基層治理的演進(jìn)線索和內(nèi)在邏輯

文／吳曉霞

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當(dāng)代中國城市基層治理的演進(jìn)線索和內(nèi)在邏輯

文／吳曉霞

摘要：要解決中國城市基層治理的問題，就必須追溯歷史，深刻分析推動治理變遷的動力因素。建國后60多年的城市基層治理經(jīng)歷了改革開放前30年、改革開放初期、新時期三個不同時期，盡管這幾個時期城市基層治理的背景和內(nèi)容有著很大的區(qū)別，但是在深層次上卻遵循著一脈相承的內(nèi)在邏輯，即國家能力在基層社會的實(shí)現(xiàn)是中國城市基層治理演變的源動力。這一演進(jìn)線索和內(nèi)在邏輯，基于中國正處于現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型這一宏觀背景。而隨著國家構(gòu)建和現(xiàn)代化的不斷深入，國家的社會認(rèn)同能力和社會適應(yīng)能力就顯得極為重要，這為城市基層治理提供了改革新方向。

關(guān)鍵詞：基層治理；國家能力；演進(jìn)線索；內(nèi)在邏輯

城市基層治理是以城市基層社會為基本領(lǐng)域，通過一整套的機(jī)制去引導(dǎo)、控制和規(guī)范社會和居民活動，發(fā)揮政府的政治權(quán)威和各種社會力量的作用，共同解決基層社會公共問題和最大限度地增進(jìn)公共利益。中國城市基層治理存在著兩種相悖的取向：強(qiáng)化基層社區(qū)的行政屬性或者強(qiáng)化基層社區(qū)的自治屬性。在這種相悖取向的爭論中，中國城市基層治理到底應(yīng)該采用何種治理方式，未來應(yīng)該走向何方呢？道格拉斯·諾斯說過：“歷史是重要的。其重要性不僅在于我們可以從歷史中獲得知識，還在于種種社會制度的連續(xù)性把現(xiàn)在、未來與過去連結(jié)在一起?，F(xiàn)在和未來的選擇是由過去所形塑的，并且只有在制度演化的歷史話語中，才能理解過去?！盵1]綜觀新中國成立后城市基層治理的歷史脈絡(luò)，國家能力實(shí)現(xiàn)是推動其演變的內(nèi)在源動力?；鶎由鐣卫淼淖冞w既不是簡單的市民社會自主性的追求，也不是單純的國家權(quán)力下滲的過程，而是國家實(shí)現(xiàn)在基層社會治理能力的體現(xiàn)。只有理性把握當(dāng)代中國城市基層治理的這個演變邏輯，才能更好地促進(jìn)城市基層治理方式的改革與創(chuàng)新。

一　改革開放前30年的城市基層治理

在改革開放前的30年里，國家主要通過兩條制度線條對城市基層社會進(jìn)行治理，一條線是政府——街道辦事處——居民委員會，另一條線是政府——單位——職工，后者是治理的主體方式。也就是說，這期間的城市基層治理是以“單位制”為主的，單位是一個集政治、經(jīng)濟(jì)、社會等多種功能于一身的綜合性組織，履行著社會資源配置、社會整合及社會動員的功能。在全能主義的總體社會里，國家在基層社會能力的實(shí)現(xiàn)主要是通過自上而下的權(quán)力下滲來實(shí)現(xiàn)自身意志和目標(biāo)，從而達(dá)到治理的目的，因此國家能力的實(shí)現(xiàn)側(cè)重于社會汲取能力和社會調(diào)控能力。而單位制是實(shí)現(xiàn)國家對社會的汲取和調(diào)控能力的重要制度載體。

(一)社會汲取能力

在嚴(yán)密的單位組織系統(tǒng)中，國家的社會汲取能力極強(qiáng)，可以動員全國的人力物力資源，以達(dá)到經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國家發(fā)展的目標(biāo)。一方面，單位體制的政治動員功能是十分明顯的。黨的基層組織體系通過單位制滲透到了基層社會的底層，并且通過黨在單位內(nèi)部的宣傳和組織活動，迅速建構(gòu)起社會成員對黨的權(quán)威性認(rèn)同以及國家認(rèn)同。借助于黨組織的滲透能力，單位制成為了一種高效率的社會動員機(jī)制，單位能夠大規(guī)模地組織群眾投入各種政治運(yùn)動中，以實(shí)現(xiàn)國家的各項(xiàng)方針和政策。

另一方面，國家對資源的壟斷和單位對國家的依賴，以及由此形成的單位成員對單位的依賴，使得國家可以有效動員物力資源。在建國初期生產(chǎn)力水平仍然很低的狀況下，國家為了壟斷城市社會的一切物力資源，是通過單位組織來向單位職工提供生活必需品的。對于單位中的個體來說，單位是基本生活福利的唯一來源，資源的配置大都在單位體制內(nèi)流動，于是單位就成為了最基本的社會資源分配單元。這有助于國家的觸角延伸到社會生活每一個角落，實(shí)現(xiàn)國家對社會物力資源的高度汲取。

(二)社會調(diào)控能力

魏昂德在分析單位與國家能力實(shí)現(xiàn)的關(guān)系時，更強(qiáng)調(diào)單位在國家的社會控制方面的作用。他提出了一個“新傳統(tǒng)主義”的理論模式：指令性經(jīng)濟(jì)賦予單位和單位領(lǐng)導(dǎo)在資源分配上的壟斷權(quán)力，單位成員只能通過與單位領(lǐng)導(dǎo)建立依附關(guān)系才能獲益，這種依附關(guān)系加強(qiáng)了國家滲透和整合社會的能力，加強(qiáng)了人們對現(xiàn)有制度的認(rèn)同，減弱了社會進(jìn)行自主集體行動的可能性。[2]在單位體制下，國家通過行政手段對社會活動的各方面、社會成員的思想和行為等進(jìn)行規(guī)范和整合。行政化的單位組織體系成為國家深入和滲透基層社會、對社會成員進(jìn)行整合和控制的組織基礎(chǔ)。

二　改革開放初期的城市基層治理

改革開放前，以單位制為主和街居制為輔的治理模式使國家的意志和目標(biāo)滲透到城市基層社會的每個角落。但是，這種全能主義治理模式在壓抑社會自主性的同時，也最終摧毀了國家治理城市基層社會的能力。當(dāng)作為單位體制有效運(yùn)作基礎(chǔ)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的低效率最終啟動了20世紀(jì)70年代末的改革進(jìn)程，以單位為基礎(chǔ)的總體性社會開始出現(xiàn)裂痕，中國開始進(jìn)入社會結(jié)構(gòu)的整體性、根本性的大變遷。國家的改革使得國家和社會出現(xiàn)了一定程度的分化，國家權(quán)力逐步退出了一些社會領(lǐng)域。然而國家的退卻并沒有帶來社會自主性的良性發(fā)展，城市基層社會的治理出現(xiàn)大片空白。國家在基層社會能力的重新實(shí)現(xiàn)，要求城市基層治理模式必須在轉(zhuǎn)型中重新構(gòu)建起來。

（一）社區(qū)建設(shè)運(yùn)動：國家能力實(shí)現(xiàn)的訴求

黨的十一屆三中全會拉開了中國體制改革的序幕，城市基層的街居制也開始進(jìn)入恢復(fù)和重建階段。1980年全國人大常委會重新公布了《城市街道辦事處組織條例》；1989年七屆全國人大十一次會議通過了《中華人民共和國城市居民委員會組織法》。然而，街居制的恢復(fù)和重建并沒有帶來國家在城市基層社會能力的提高。在單位制解體和單位功能減弱、單位體制外的社會空間膨脹的背景下，傳統(tǒng)的基層社會治理機(jī)構(gòu)和治理體制本身存在著權(quán)責(zé)分離、條塊矛盾等結(jié)構(gòu)性困境，使得政府無法對城市基層社會實(shí)行有效的整合和控制，城市基層社會也沒有形成一套有效的公共物品供給機(jī)制。這是對國家在城市基層社會能力的挑戰(zhàn)，并最終促使政府啟動了社區(qū)建設(shè)運(yùn)動。

從宏觀政策的制度文本來看，國家推動的社區(qū)建設(shè)運(yùn)動是國家在城市基層社會能力實(shí)現(xiàn)的訴求，其目標(biāo)是在社會轉(zhuǎn)型過程中重構(gòu)城市基層社會的治理體制，也就是通過國家政權(quán)的統(tǒng)一努力，在地方政府的積極回應(yīng)下建構(gòu)起一套完整的治理秩序。一方面，通過城市基層政權(quán)下沉國家權(quán)力，實(shí)現(xiàn)國家對社會的重新控制；另一方面，通過提供居民參與的渠道實(shí)現(xiàn)國家意志和民眾利益的整合，滿足城市居民不斷增長的公共服務(wù)需求，獲得社會對國家的支持和認(rèn)同。1997年，上海市第十屆人大常委會通過了《上海街道辦事處條例》，正式確立了“兩級政府，三級管理”的城市基層管理體制。之后，廣州、北京等城市也開始啟動?！皟杉壵?，三級管理”的城市基層管理體制的核心就是要通過強(qiáng)化街道辦事處的行政權(quán)力，形成以街道黨工委為領(lǐng)導(dǎo)核心、以街道辦事處為管理主體的城市基層管理體制格局，從而實(shí)現(xiàn)政府在城市基層社會的有效治理，使得國家意志和政策能夠有效地貫徹到城市基層社會。

(二)社區(qū)居委會：社區(qū)建設(shè)運(yùn)動的權(quán)力下沉

在社區(qū)建設(shè)運(yùn)動中，國家不僅通過基層政府自身管理體制的調(diào)整強(qiáng)化了街道辦事處的權(quán)力，而且還借助居委會對社會進(jìn)行國家權(quán)力的滲透，讓居委會具有相應(yīng)的職能，提升基層政府在社區(qū)中的行動能力，使居委會成為國家對基層社會進(jìn)行調(diào)控規(guī)范和意志貫徹的重要組成部分。盡管法律規(guī)定賦予居委會以自治性質(zhì)，“在社區(qū)內(nèi)實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督”。[3]各省市政府除了督促地方政府要幫助居委會建立《社區(qū)居民代表議事制度》《社區(qū)居民委員會工作制度》外，還要求基層政府機(jī)關(guān)協(xié)助建立社區(qū)民意權(quán)力機(jī)構(gòu)，即社區(qū)成員代表大會和社區(qū)居民會議。但是在實(shí)際的制度變革中，居委會是國家權(quán)力下滲的社會力量。雖然就法律規(guī)定而言，居委會具有較高的自治性質(zhì)；但從實(shí)際來看，無論從決策權(quán)和人事權(quán)歸屬、經(jīng)費(fèi)來源、日常任務(wù)以及其主觀傾向等方面來看，居委會都對基層政府具有極大的依附性。正如朱健剛所說，國家對城市管理體制的改革，其最初的目標(biāo)在很大程度上是利用“社區(qū)制”來代替“單位制”，加強(qiáng)對基層社會的控制。[4]盡管近年來一些地方開始推行新式的社區(qū)管理體制，其改革的重點(diǎn)就是把居委會的行政、服務(wù)和自治功能在居委會的結(jié)構(gòu)體制內(nèi)進(jìn)行分化。如筆者所調(diào)研的SJ街道在各社區(qū)成立了社區(qū)服務(wù)站，確定了以社區(qū)黨委為領(lǐng)導(dǎo)，社區(qū)居委會和社區(qū)服務(wù)站“兩委一站”的工作體系。然而在實(shí)際中，社區(qū)服務(wù)站的基本職責(zé)卻是完成政府職能部門需要社區(qū)協(xié)助完成的社區(qū)衛(wèi)生、治安、環(huán)境、人口計(jì)生等涉及社區(qū)發(fā)展與建設(shè)方面的各項(xiàng)行政任務(wù)。因此也可以說，社區(qū)服務(wù)站的設(shè)置意義就在于從制度規(guī)則上確定街道辦事處和居委會的行政科層領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，弱化居委會作為居民自治組織的角色，使社區(qū)逐步成為城市管理系統(tǒng)中的一級實(shí)在的管理單位。

(三)社區(qū)黨建：“網(wǎng)絡(luò)化”黨組織體系的權(quán)力滲透

在社區(qū)建設(shè)運(yùn)動中，社區(qū)黨建通過“網(wǎng)絡(luò)化”黨組織體系加強(qiáng)了國家在城市基層的調(diào)控能力。2002年黨的十六大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定：“街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會和村、社區(qū)黨組織，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作，支持和保證行政組織、經(jīng)濟(jì)組織和群眾自治組織充分行使職權(quán)?！?與街道黨建相比較，社區(qū)黨建意在打破原來的條塊分割，并構(gòu)建以街道黨工委為核心，居民區(qū)黨支部為基礎(chǔ)，街道社區(qū)內(nèi)全體黨員為主體，街道社區(qū)各類基層黨組織共同參與的社區(qū)黨建體系。在SJ街道，2001年8月，在7個社區(qū)建立社區(qū)黨委，組建70個支部，156個黨小組，2個非公經(jīng)濟(jì)黨支部，1個事業(yè)單位聯(lián)合黨支部；2007年，進(jìn)一步健全和完善了地區(qū)黨建協(xié)調(diào)指導(dǎo)共建委員會及下設(shè)11個社區(qū)分會的工作機(jī)制，基本形成了地區(qū)大黨建工作格局；2009年，成立了地區(qū)社會工作黨委，開展了依托物業(yè)公司組建黨建服務(wù)站試點(diǎn)工作，在8個商務(wù)樓宇內(nèi)建立了黨建服務(wù)站，4個社區(qū)黨員活動室。通過社區(qū)黨建運(yùn)動的制度創(chuàng)新，社區(qū)黨組織體系比以前在城市基層社會深入得更加徹底，在一定程度上可以說形成了黨組織體系的“網(wǎng)絡(luò)化”。這一網(wǎng)絡(luò)覆蓋了城市基層社會的各個方面：街道黨工委、居委會黨支部、機(jī)關(guān)單位黨支部、非公企業(yè)黨支部以及零散人員黨支部等。這一“網(wǎng)絡(luò)化”的黨組織體系，實(shí)際上加強(qiáng)了國家在基層社會的滲透，是國家權(quán)力的下沉，以確保國家的政策和意志在基層社會的貫徹和實(shí)現(xiàn)。

三　新時期的城市基層治理

改革開放初期的社區(qū)建設(shè)運(yùn)動中，以上海市“兩級政府、三級管理”為代表的城市基層治理體系的重點(diǎn)是強(qiáng)化“街道辦事處——居委會體制”在城市基層治理中的功能，即加強(qiáng)國家行政力量的滲透，強(qiáng)化街道層面的行政組織，并且將居委會轉(zhuǎn)化為基層社會的一個“行政細(xì)胞”，提升居委會的行政資源，增強(qiáng)居委會作為基層政府“行政觸角”的行政能力。被激活了的居委會成為了上級行政體系的自然延伸，居委會制度所規(guī)定的自治功能遭到弱化。從2000年開始，城市基層社會治理開始了新探索。

（一）城市基層治理的新探索：民主自治創(chuàng)新

新時期城市基層治理改革的重點(diǎn)就是在建立社區(qū)自治組織體系的基礎(chǔ)上，理順街道辦事處和社區(qū)居委會之間的關(guān)系，使得社區(qū)居委會的自治功能得到充分體現(xiàn)；理順街道辦事處和社區(qū)居委會與區(qū)政府職能部門之間的關(guān)系，使得街道辦事處和社區(qū)居委會不充當(dāng)市區(qū)政府職能部門的下屬機(jī)構(gòu)。

近年來，一些城市的基層治理更是突破街道辦事處的設(shè)置，試圖在原來的街道行政區(qū)域的層次上進(jìn)行社區(qū)自治體制的創(chuàng)新。如青島浮山后社區(qū)、武漢市百步亭花園社區(qū)、北京魯谷社區(qū)、南京淮海路社區(qū)等。這些社區(qū)在撤銷街道后，要么在原來的街道轄區(qū)層次設(shè)置社區(qū)委員會，由社區(qū)居民委員會、駐區(qū)單位、社區(qū)居民代表通過召開社區(qū)成員代表會議選取產(chǎn)生社區(qū)自治組織；要么直接在居民委員會層次重新劃分自治范圍，設(shè)置社區(qū)黨支部，召開居民代表大會，依法選舉社區(qū)居民委員會。而在原街道行政區(qū)域?qū)哟味冀⒘松鐓^(qū)行政事務(wù)受理中心，把涉及社區(qū)秩序和居民生活的諸如社會治安、城市綜合管理、城建市容、司法民政、財政稅收、社會保障、計(jì)劃生育、文教衛(wèi)生的行政管理和社會政策服務(wù)歸還給區(qū)政府的相關(guān)職能部門，區(qū)政府職能部門派出相應(yīng)的工作人員集中在社區(qū)行政事務(wù)受理中心進(jìn)行“一門式”窗口辦公，依法行政。

（二）民主自治改革的動力機(jī)制：國家能力的實(shí)現(xiàn)

雖然民主自治改革中的社區(qū)進(jìn)行了各種組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新，但都只是部分地調(diào)整了基層政府對社區(qū)生活的控制，使得社區(qū)民主自治組織的范圍擴(kuò)大，而民主自治過程仍然延續(xù)著黨的領(lǐng)導(dǎo)核心和基層政府的行政指導(dǎo)在社區(qū)公共生活中的影響力和滲透力。在城市街道行政區(qū)域這一層級，雖然取消了原來作為區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)的街道辦事處，改為成立行政事務(wù)受理中心，由區(qū)政府相關(guān)職能部門委派工作人員行使原來街道層面的管理和服務(wù)職能。但是這樣做的結(jié)果只是壓縮了政府層級機(jī)構(gòu)，去掉街道一級的政府派出機(jī)構(gòu)。而在基層政府派出機(jī)構(gòu)被去除之后，并沒有出現(xiàn)原來所預(yù)想的完全的社區(qū)民主自治組織，而是試圖仍然在國家主導(dǎo)下建立一種可以吸納更多社會參與的社區(qū)居委會組織，使得原有的基層社會治理結(jié)構(gòu)更加規(guī)范化和制度化。郭偉和在研究中指出，基層政府通過“社會關(guān)系網(wǎng)、互惠互利、角色兼任”三種方式，借助于社區(qū)委員會這個平臺，將駐區(qū)單位的資源動員起來，使其參與到社區(qū)公共事務(wù)活動中來，從而實(shí)現(xiàn)了國家通過一種“非行政性機(jī)制”對社區(qū)資源的大范圍動員。[5]也就是說，在城市基層治理的民主自治改革創(chuàng)新中，國家對城市基層社會的調(diào)控并沒有減弱，反而通過一種類似民主協(xié)商的非行政平臺將各方面資源都整合起來，共同促進(jìn)國家意志在基層社會的滲透和影響。

因此，城市基層治理的民主自治新探索中，雖然撤銷了街道辦事處，壓縮了基層社會公共治理體系，實(shí)行街道和社區(qū)兩個層次的自治形式，但是整個治理結(jié)構(gòu)的組建過程也仍然體現(xiàn)了國家能力實(shí)現(xiàn)的特點(diǎn)。這種通過自下而上的民主自治改革的方式在深層次上仍然體現(xiàn)了國家對城市基層社會的主導(dǎo)作用，使得國家在基層社會的政策得到有效貫徹和實(shí)施，從而最終達(dá)到治理社會的目標(biāo)。換言之，真正驅(qū)動城市基層治理運(yùn)作的主要動力是實(shí)現(xiàn)國家在基層社會的調(diào)控和動員能力。

國家通過民主自治形式的改革而非一味的行政權(quán)力下沉來實(shí)現(xiàn)在基層社會治理能力，主要有以下兩個方面的原因。（1）基層政府的意志可能與國家意志發(fā)生沖突，從而使得國家意志無法在城市基層社會實(shí)現(xiàn)。應(yīng)星在研究基層社會時曾指出，基層政府也是一個有著既有利益的主體，它既可能通過行使國家權(quán)力和遵照國家意愿來實(shí)現(xiàn)自己的利益，也有可能為了獲得自己的利益而濫用國家權(quán)力和違背國家意愿。[6]在城市基層社會進(jìn)行民主自治改革，其主要目的還是希望通過賦予社區(qū)居民一定的權(quán)力，以制約基層政府的權(quán)力和行為，提高國家在基層社會的政策實(shí)施和貫徹能力。（2）另一方面，基層政府“和稀泥”式的行為方式可能與國家政策相左，從而使得國家意志到達(dá)不了基層社會?；鶎诱ぷ魅藛T在基層社會扮演國家代理人的角色，同時又與社區(qū)居民直接打交道。當(dāng)基層政府接到上級下派的比較棘手的行政事務(wù)時，他們往往采取一種混沌的、折中的“和稀泥”式的行為策略，從而使得國家的政策得不到實(shí)施。在城市基層社會推行民主自治改革，在更大范圍內(nèi)動員社會資源參與到公共治理中來，實(shí)現(xiàn)國家利益和居民利益的有效碰撞，從而有利于提高國家意志和政策的貫徹和社會治理能力。

四　結(jié)論與思考

綜上所述，建國后60多年的城市基層治理經(jīng)歷了不同的發(fā)展時期，即建國后頭30年、改革開放初期、新時期。盡管這三個歷史階段城市基層治理的背景和內(nèi)容有著很大的區(qū)別，但是在深層次上卻遵循著一脈相承的內(nèi)在邏輯，即國家能力在基層社會的實(shí)現(xiàn)是中國城市基層治理演變的源動力。

中國城市基層治理的這一演進(jìn)線索和內(nèi)在邏輯，基于現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型這一宏觀背景。中國正處在現(xiàn)代化和改革的轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，這既是經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，也是由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型。國家是否擁有強(qiáng)有力的政策貫徹和執(zhí)行能力、社會控制和整合能力、秩序維持能力，直接關(guān)系到社會轉(zhuǎn)型是否成功，國家能力的大小對社會轉(zhuǎn)型會產(chǎn)生深刻的影響。塞繆爾·亨廷頓曾提出：“根據(jù)現(xiàn)代性與穩(wěn)定性之間的相互關(guān)系進(jìn)行的推論貌似順理成章，合情合理，其實(shí)卻是不能成立的。事實(shí)上，現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂?！盵7]現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型過程是一場新的革命，隨著革命的不斷深入，國家開始面臨一系列前所未遇的重大難題：政府與市場的關(guān)系、公平與效率的關(guān)系、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治腐敗的關(guān)系等等。因此，作為發(fā)展中國家的中國來說，必須在社會轉(zhuǎn)型的過程中強(qiáng)化國家能力，通過強(qiáng)有力的公共權(quán)力和有效政府來實(shí)現(xiàn)社會結(jié)構(gòu)和利益的重新整合，以確保改革的順利進(jìn)行。只有強(qiáng)化國家能力，才能消除或轉(zhuǎn)化社會不穩(wěn)定因素，避免社會動亂，才能將現(xiàn)代化進(jìn)程中的社會變遷納入到國家制度化建設(shè)的控制范圍中，使得國家的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型在社會穩(wěn)定的過程中得到發(fā)展。在這一背景下，城市基層治理被納入整個國家能力實(shí)現(xiàn)的宏觀系統(tǒng)是毫無疑問的，而且這在相當(dāng)長一段時期內(nèi)都將成為城市基層治理改革與變遷的持續(xù)動力。

然而，國家能力具有動態(tài)性特征，即國家能力系統(tǒng)的各個要素總量以及各要素之間的關(guān)系是隨時空環(huán)境和條件的變化而相應(yīng)變化的。在國家政權(quán)建設(shè)的初期，國家的社會調(diào)控能力和社會汲取能力占主要地位，因?yàn)閲业纳婧桶l(fā)展離不開一定的物質(zhì)資源，為了維持足夠的軍事能力和龐大的官僚機(jī)構(gòu)，為了有效地推行國家的政策和目標(biāo)，國家必須從社會中汲取一定的財政資源和人力資源，必須通過一定的強(qiáng)制性手段對社會行為進(jìn)行約束，必須通過一定的政策措施對社會生活關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)。而隨著國家構(gòu)建和現(xiàn)代化的不斷深入，國家的社會認(rèn)同能力和社會適應(yīng)能力就顯得極為重要，“在不求助于合法化的情況下，沒有一種政治系統(tǒng)能成功地保證大眾的持久性忠誠，即保證其成員意志服從”。[8]合法性決定了國家政權(quán)的穩(wěn)固性，是國家獲得權(quán)威性認(rèn)同的社會心理基礎(chǔ)。國家能力的形成不僅僅來自于社會調(diào)控能力中的強(qiáng)制性，而且還來自于國家權(quán)威本身的社會心理基礎(chǔ)，及社會成員是否對國家行為表示認(rèn)同并且在需要的時候提供支持。社會是在不斷變動的，國家必須通過對社會變動的認(rèn)知和理解來改變治理社會的結(jié)構(gòu)和功能、行為和方法，這是國家能力不斷更新和提高的重要基礎(chǔ)；如果國家缺少這種適應(yīng)能力，那國家也就不可能根據(jù)社會變化去采取相應(yīng)的措施來解決社會問題，從而失去治理社會的能力。

因此，盡管基層社會的力量不能單獨(dú)作為基層治理變革的直接動力來源，但是當(dāng)把它放在國家能力的框架下進(jìn)行思考時，它也可以成為城市基層治理變革的自變量之一。今后城市基層治理的演變在以國家能力實(shí)現(xiàn)為動力的前提下，應(yīng)該朝向提高社會認(rèn)同能力和社會適應(yīng)能力的方向發(fā)展，將社會參與力量逐漸納入國家治理體系中，這是中國現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的要求，也是國家能力動態(tài)性特征的要求。

注釋：

[1]道格拉斯·諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》，杭行譯，上海：格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，2008年，第1頁。

[2]魏昂德：《共產(chǎn)黨社會的新傳統(tǒng)主義：中國工業(yè)中的工作環(huán)境和權(quán)力結(jié)構(gòu)》，龔小夏譯，香港：牛津大學(xué)出版社，1996年。

[3]參見中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見〉的通知》，2000年。

[4]朱健剛：《國與家之間：上海鄰里的市民團(tuán)體和社區(qū)運(yùn)動的民族志》，博士學(xué)位論文，香港中文大學(xué)，2002年，第148頁。

[5]郭偉和：《街道公共體制改革和國家意志的柔性控制——對黃宗智“國家和社會的第三領(lǐng)域”理論的擴(kuò)展》，《開放時代》2010年第2期。

[6]參見應(yīng)星：《大河移民上訪的故事》，上海：三聯(lián)書店，2001年。

[7]塞繆爾·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，上海：上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2008年，第31頁。

[8]尤爾根·哈貝馬斯：《交往與社會進(jìn)化》，張博樹譯，重慶：重慶出版社，1989年，第184-186頁。

責(zé)任編輯 余 茜

作者簡介：吳曉霞，廣西師范大學(xué)政治與行政學(xué)院講師，馬克思主義與區(qū)域?qū)嵺`協(xié)同創(chuàng)新中心成員，法學(xué)博士，桂林市，541004。

基金項(xiàng)目：廣西高?？茖W(xué)技術(shù)研究一般項(xiàng)目“基于協(xié)商民主視角的城市基層治理研究——以廣西為例”（KY2015YB047）

中圖分類號：D63

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1006-0138(2016)02-0067-06