美國高等教育績效撥款政策實踐及其啟示

摘要：受分權(quán)管理體制的影響，美國州際間高等教育績效撥款政策差異較大，但普遍具有“評估”基礎(chǔ)性、“談判”協(xié)商性和“主體”參與性等鮮明特征。這種撥款政策在有效體現(xiàn)州政府政策取向和響應(yīng)問責(zé)制、提高高校辦學(xué)質(zhì)量與效益的同時，也具有實施成本較高、容易導(dǎo)致高校出現(xiàn)功利化傾向等弊端。美國高等教育績效撥款的產(chǎn)生、發(fā)展及經(jīng)驗教訓(xùn)值得我們探究與借鑒。

關(guān)鍵詞：高等教育;績效撥款;美國

中圖分類號：G649.712

文獻標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-7408（2016）02-0097-04

一、美國高等教育績效撥款的產(chǎn)生背景及其演進發(fā)展

20世紀(jì)80年代以來， 伴隨著“新公共管理”運動的影響、州財政預(yù)算緊縮和公眾問責(zé)的興起，美國高等教育財政體制發(fā)生了比較大的變革，其中一個重要的方面是各州撥款政策的設(shè)計普遍引入了績效因素。

首先，“新公共管理”運動的影響。20世紀(jì)70年代末，面對嚴(yán)峻的財政危機與信任危機，西方國家普遍開展了一場旨在將企業(yè)績效管理的理念引入政府管理領(lǐng)域的改革浪潮，這股浪潮稱之為“新公共管理”運動。該運動強調(diào)“競爭引入”“產(chǎn)出控制” 與“績效管理”等核心理念，主張用市場的力量來推進政府改革，通過績效評估來測評公共部門的產(chǎn)出績效，實行競爭、優(yōu)勝劣汰的機制，促使公共部門提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給質(zhì)量與效率。這場運動為美國高等教育撥款政策的改革提供了堅實的理論基礎(chǔ)和充足的思想動力。

其次，州財政預(yù)算緊縮的壓力。高等教育規(guī)模擴張和州財政預(yù)算緊縮是美國實施績效撥款的直接原因。二戰(zhàn)以后，美國高等教育規(guī)模增長迅猛，至1971年，高等教育毛入學(xué)率已達50%，進入普及化階段。20世紀(jì)70年代末，里根政府實施財政緊縮政策，聯(lián)邦經(jīng)費投入大幅削減，開始強調(diào)州政府的責(zé)任。州屬高校的運行基本由州政府維持，州財政支持比例不斷下降， 1985-1995年，支持比例從44.9%下降至38.12%。[1]而同一期間，公立大學(xué)的學(xué)費增長了115%，兩年制社區(qū)學(xué)院增長了228%。[2]在教育成本和學(xué)生學(xué)費大幅上升而州財政日益緊縮的多重壓力下，政府、社會公眾均希望通過實施績效撥款政策來促使高校提高服務(wù)質(zhì)量與水平。

再次，公眾問責(zé)的興起。高等教育規(guī)模不斷擴大、學(xué)生入學(xué)率不斷攀升而州財政負(fù)擔(dān)高等教育費用的愿望與能力卻日益減弱。[3]這些直接導(dǎo)致美國高等教育質(zhì)量大幅滑坡，民眾對高等教育機構(gòu)的信賴度銳減。1983年美國卓越教育委員會的《國家處于危險中》報告，在公眾中引發(fā)強烈反響，公眾不僅批評與譴責(zé)教學(xué)質(zhì)量的平庸，而且更加關(guān)注高?！坝眉{稅人的錢該做什么、做了什么”，關(guān)注公共資金使用的方向、效益與效果。在這種公眾問責(zé)興起和績效關(guān)注滲透的情況下，美國各州高等教育績效撥款的思想應(yīng)運而生。

可見，美國高等教育績效撥款的產(chǎn)生既有新思想運動帶來的強勁推力，也有對州政府財力的現(xiàn)實考量;既響應(yīng)了社會關(guān)注績效的訴求，也順應(yīng)了世界高等教育財政撥款改革的基本趨勢。

美國高等教育績效經(jīng)費政策主要經(jīng)歷了績效評估、績效報告和績效撥款三個階段：

1.績效評估階段。20世紀(jì)80年代中期，為應(yīng)對公眾對于高等教育質(zhì)量的質(zhì)疑，美國許多州開始制定和實施績效評估政策。主要是通過對公立高校本科生學(xué)習(xí)質(zhì)量、教師教學(xué)質(zhì)量及公共資源使用的效率與效益評估，促使高校查找問題、解決問題，達到提高內(nèi)部績效和響應(yīng)問責(zé)的目標(biāo)。實踐表明，這種政策能夠?qū)崿F(xiàn)提高內(nèi)部績效的目標(biāo)，但問責(zé)的目標(biāo)很難達到，很多高校不愿意承擔(dān)問責(zé)的責(zé)任。至80年代末，這種政策開始衰落。

2.績效報告階段。20世紀(jì)90年代早期，為了修正績效評估的政策缺陷，美國一些州或地方政府開始實施新的法規(guī)，強制了公立高校的問責(zé)責(zé)任，明確要求公立高校陳述工作的目標(biāo)與任務(wù)，并將工作的過程、結(jié)果及有效性向政府和公眾報告。績效報告政策依據(jù)信息的公開規(guī)則達到了問責(zé)的目標(biāo)，但是這種政策耗資巨大、細(xì)節(jié)較多，經(jīng)常受到高校和教職工的抵制。至90年代中期，這種政策開始退步。

3.績效撥款階段。20世紀(jì)90年代中期，績效撥款在美國開始流行，到2001年，美國已經(jīng)有19個州開始使用績效撥款。績效撥款直接體現(xiàn)了高校的經(jīng)費分配與績效表現(xiàn)之間的關(guān)系，使得高校更加關(guān)注提高內(nèi)部績效與追求問責(zé)。目前績效撥款政策在美國許多州還不穩(wěn)定、不成熟，實施過程中還存在一些障礙或問題，但它代表了世界高等教育撥款制度改革的方向，在今后很長時間內(nèi)將具有一種持續(xù)的發(fā)展勢頭。

二、績效撥款的實施過程

績效撥款的實施主要包括績效撥款的發(fā)起、設(shè)計與執(zhí)行。為了更好地認(rèn)識美國高等教育績效撥款的實施過程，下面重點選擇具有代表性的南卡羅來納州和田納西州作比較分析。

1.績效撥款的發(fā)起。美國高等教育績效撥款的發(fā)起有強制發(fā)起與非強制發(fā)起兩種方式。南卡羅來納州是由政府強制發(fā)起，1996年該州議會正式頒布了實施績效撥款的359號法案，規(guī)定了公立高校在9個領(lǐng)域的37個指標(biāo)。[4]這種發(fā)起方式強調(diào)了政府的主體地位，而忽視了高校參與協(xié)作的重要性，不利于得到高校的認(rèn)同和接受。田納西州是由高等教育協(xié)調(diào)機構(gòu)和高校共同發(fā)起，1979年該州高等教育委員會宣布開始實施績效撥款項目，并與高校協(xié)商制定了10項績效指標(biāo)。這種發(fā)起方式避免了政府的強制規(guī)定，體現(xiàn)了高校的主體地位。

2.績效撥款的設(shè)計?？冃芸畹脑O(shè)計主要包括績效指標(biāo)的選取、指標(biāo)類型的選擇、績效“成功”標(biāo)準(zhǔn)的制定、績效撥款的水平等。

（1）績效指標(biāo)的選取。績效指標(biāo)的選取主要受績效撥款發(fā)起方式的影響。南卡羅來納州是政府強制發(fā)起，指標(biāo)的選取更多地傾向于政府的政策取向與響應(yīng)問責(zé)，然后才是關(guān)注高校的內(nèi)部質(zhì)量。田納西州是非強制發(fā)起，指標(biāo)的選取傾向于關(guān)注高校內(nèi)部質(zhì)量與響應(yīng)問責(zé)的結(jié)合，同時適度地關(guān)注州政府的政策取向。相對來說，田納西州績效指標(biāo)的選取更具合理性、系統(tǒng)性，考慮了內(nèi)部需求與外部環(huán)境的統(tǒng)一，既能獲得高校的認(rèn)同，也能獲得政府與協(xié)調(diào)機構(gòu)的支持。

（2）指標(biāo)類型的選擇。指標(biāo)類型一般分為投入指標(biāo)、過程指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)與結(jié)果指標(biāo)。南卡羅來納州是典型依賴過程的指標(biāo)，37個指標(biāo)中有50%以上是過程指標(biāo)，而只有三分之一是關(guān)注高校質(zhì)量的產(chǎn)出和結(jié)果指標(biāo)。如學(xué)生畢業(yè)率、高校對州內(nèi)市民的可使用度等。南卡羅來納州是全美選用績效指標(biāo)數(shù)量最多的州。田納西州重點關(guān)注產(chǎn)出指標(biāo)，10項績效指標(biāo)中產(chǎn)出指標(biāo)占6個，包括畢業(yè)生一般標(biāo)準(zhǔn)化考試成績、專業(yè)的外部評議成績等。另外，田納西州對辦學(xué)使命不同的兩年制社區(qū)學(xué)院和四年制高校，分別設(shè)定了不同的績效指標(biāo)。

（3）指標(biāo)權(quán)重的確定。指標(biāo)權(quán)重反映了相關(guān)利益主體的發(fā)展傾向，有平均權(quán)重與非平均權(quán)重兩種。南卡羅來納州采用的是平均權(quán)重，每個指標(biāo)的權(quán)重都相同，這樣難以突出政府發(fā)展的重點。田納西州采用的是非平均權(quán)重，按照百分制形式賦予每個指標(biāo)不同的權(quán)重;非平均權(quán)重能夠突出發(fā)展的重點，但容易導(dǎo)致高校片面追求權(quán)重大的區(qū)域，出現(xiàn)短期的功利化傾向。

（4）績效“成功”的標(biāo)準(zhǔn)。衡量績效“成功”的標(biāo)準(zhǔn)有三種方法：高校自身的縱向比較、同類高校的橫向比較、與事先設(shè)定的目標(biāo)比較。南卡羅來納州采用同類高校之間的橫向比較，這種方法帶有明顯的懲罰性與競爭性。主要是將全國范圍內(nèi)同類高校的平均表現(xiàn)設(shè)定為基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，將教育經(jīng)費分為與上一年等量的撥款經(jīng)費和當(dāng)年新增的撥款經(jīng)費兩部分;等級達到或超過標(biāo)準(zhǔn)的高校，將獲得與上一年相同的撥款經(jīng)費;沒有達到標(biāo)準(zhǔn)的，則按上一年所得經(jīng)費的3%-5%扣減;只有“明顯超出標(biāo)準(zhǔn)”的高校才能獲得一定比例的新增經(jīng)費。[5]田納西州采用的是縱向比較與橫向比較相結(jié)合的方法，這種方法具有典型的非競爭性與純獎勵性的特征。如績效表現(xiàn)突出的高?？梢垣@得額外的獎金，但績效表現(xiàn)不佳的高校不會受到懲罰;一所高校獲得獎金與否及獲得數(shù)額的高低，不會影響到其他高校的經(jīng)費撥款和獎金數(shù)額等。

（5）績效政策的評估。南卡羅來納州一般每2年或3年評估一次，評估小組由高等教育協(xié)調(diào)機構(gòu)、政府立法部門及相關(guān)學(xué)術(shù)委員會的代表等組成，評估涉及的指標(biāo)調(diào)整、權(quán)重修改等的決定權(quán)由政府負(fù)責(zé)。田納西州每5年評估一次，評估小組由高等教育協(xié)調(diào)機構(gòu)、高校的代表等組成，評估修改的最終決定權(quán)歸評估小組負(fù)責(zé)。

（6）績效撥款的水平。南卡羅來納州是全美唯一將教育經(jīng)費全部進行績效分配的州，其他州績效撥款的數(shù)額基本維持在0.5%-6%的水平。田納西州除了第一階段（1979-1982學(xué)年）是2%，其余各階段均維持在5%-5.45%左右。兩個州的績效撥款水平有著巨大差異，最主要原因是兩者績效撥款實施的目的不同，南卡羅來納州是為了推動整個州高等教育預(yù)算管理的改革，[6]而田納西州則是追求一定程度上的高校內(nèi)部績效提高與響應(yīng)問責(zé)。

3.績效撥款的執(zhí)行。績效撥款的執(zhí)行主要涉及績效撥款的領(lǐng)導(dǎo)群體、執(zhí)行時間與配置方式。

（1）領(lǐng)導(dǎo)群體。南卡羅來納州最初階段只是由政府政策制定者領(lǐng)導(dǎo)，后來逐漸轉(zhuǎn)移給了高等教育協(xié)調(diào)機構(gòu)和商業(yè)界的領(lǐng)導(dǎo)。田納西州的領(lǐng)導(dǎo)群體包括高等教育委會員、公立高校領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)協(xié)調(diào)機構(gòu)人員等。

（2）執(zhí)行時間。南卡羅來納州一般給予的時間較短，比較倉促。田納西州給予的執(zhí)行時間較長，照顧到了每個利益群體，相對來說比較合理。

（3）配置方式。南卡羅來納州與田納西州的績效經(jīng)費都是政府正常的年度預(yù)算經(jīng)費，不是額外資金，這樣避免了州財力波動的影響，保證了撥款的長期性與穩(wěn)定性。不同的是南卡羅來納州是將教育經(jīng)費全部以績效的形式進行配置，而田納西州是將績效經(jīng)費從教育預(yù)算中單列出來，然后根據(jù)高校的績效表現(xiàn)進行配置。

三、主要經(jīng)驗與不足

通過對美國高等教育績效撥款的產(chǎn)生、發(fā)展及兩個州實踐的比較分析，可以看出美國州際間績效撥款政策差異較大，但有著許多共同的做法和經(jīng)驗，及所面臨的一些共同挑戰(zhàn)。

1.主要經(jīng)驗。（1）設(shè)立撥款的中介組織。美國在政府與高校之間普遍設(shè)立了撥款的中介組織，這種組織起著雙重的協(xié)調(diào)作用，既代表政府實施高等教育管理政策，又幫助高校向政府表達訴求和爭取利益。如田納西州的高等教育協(xié)調(diào)委員會具有緩沖器的作用，負(fù)責(zé)有關(guān)績效撥款目標(biāo)的規(guī)劃制定、提出新的政策法案、組織周期性評估等;南卡羅來納州的高等教育委員會則負(fù)責(zé)調(diào)研規(guī)劃、參與管理州績效撥款項目的設(shè)計與實施等。

（2）具有完善的績效評估體系。完善的績效評估體系是績效撥款政策實施的前提和基礎(chǔ)。美國所有已經(jīng)實施績效撥款的州都有一套完整的績效評估體系。如田納西州設(shè)計了一套包含投入、過程、產(chǎn)出與結(jié)果相結(jié)合的績效評估指標(biāo)體系，不僅含有對普通項目的標(biāo)準(zhǔn)評估，還包括一些專項的標(biāo)準(zhǔn)評估。南卡羅來納州設(shè)計了一套針對不同類型高校、不同內(nèi)容的績效評估指標(biāo)體系。

（3）建立周期性的政策評估機制?？冃芸钫叩母倪M離不開評估的實踐，只有進行不斷的數(shù)據(jù)評估、責(zé)任、改進等的循環(huán)實踐，才能貫徹績效撥款政策的長期戰(zhàn)略。如田納西州每5年進行一次評估，南卡羅來納州則是每2年或3年進行一次評估。

（4）鼓勵各利益主體的參與。績效撥款的實施是一項復(fù)雜的、敏感的系統(tǒng)工程。[7]它不是某一利益主體的單方面行為，只有政府、高校、協(xié)調(diào)機構(gòu)、社會公眾等各利益主體的共同參與和合作，才能保證績效撥款實施的效益和效率。田納西州的績效撥款雖然是非強制發(fā)起，但也充分考慮了政府的政策取向;南卡羅來納州的績效撥款雖然是政府強制發(fā)起，但后來也逐漸將高等教育協(xié)調(diào)機構(gòu)、高校等納入了主體范圍。

2.不足與挑戰(zhàn)。（1）指標(biāo)設(shè)計方面?？冃е笜?biāo)的設(shè)計是績效撥款政策的核心。指標(biāo)設(shè)計過少，不能全面反映政策的內(nèi)容;而指標(biāo)設(shè)計過多，不僅不能突出政策重點、不利于操作，而且實施成本巨大。因此，如何科學(xué)、合理地選擇指標(biāo)的數(shù)量，如何在量化指標(biāo)與質(zhì)化指標(biāo)之間做出平衡選擇，如何在投入指標(biāo)、過程指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)之間把握分配的側(cè)重點，這些都是各州亟待解決的問題。

（2）功利化傾向方面。績效撥款在強調(diào)績效、責(zé)任和效率的同時，不可避免地會導(dǎo)致一些高校通過采取一些不正當(dāng)?shù)氖侄蝸磉_到目的，如為提高畢業(yè)率而降低畢業(yè)生門檻、注重權(quán)重高的績效項目而忽視權(quán)重低的項目等。因此，如何避免功利化是各州迫切需要關(guān)注的問題。

（3）政策執(zhí)行效果方面。高校作為績效撥款政策實施的重要主體，其對政策的認(rèn)同性及參與度直接影響政策的執(zhí)行效果。但是目前許多州績效撥款政策的影響力只達到高校領(lǐng)導(dǎo)層這個層級，并沒有真正影響到院系層級和教師群體，而他們才是真正能改變教育質(zhì)量的關(guān)鍵因素。因此，如何擴大高校各層級群體的參與度成為各州政策執(zhí)行需要關(guān)注的重點問題。

四、總結(jié)與啟示

在國際高等教育撥款改革的浪潮中，美國高等教育的績效撥款政策堪稱典范，受到了很多國家的普遍關(guān)注。盡管學(xué)者們對這一政策的實施過程與預(yù)期目標(biāo)褒貶不一，但作為一種資源配置的方式，美國績效撥款政策至少讓高校明白，要想獲得更多的資源支持，必須有更好的產(chǎn)出或成果。

美國高等教育績效撥款實施歷史悠久，積累了豐富的實踐經(jīng)驗。它雖沒有達到讓所有利益相關(guān)方完全滿意的程度，但至少對于促進高校提高辦學(xué)績效、追求問責(zé)與關(guān)注政府的政策取向具有很好的激勵作用，對于美國整個高等教育系統(tǒng)效益的改進與良性循環(huán)機制的形成具有積極意義。還應(yīng)當(dāng)看到，美國高等教育績效撥款政策是把雙刃劍，它既可以達到提高高?？冃А①|(zhì)量、責(zé)任與效率的目的，也可能產(chǎn)生一些無法預(yù)計的負(fù)面效果，比如一些高校為追求短期利益而出現(xiàn)功利化傾向、一些州的政策由于忽視高校的主體地位而遭到抵制、由于指標(biāo)設(shè)計不科學(xué)而導(dǎo)致實施成本巨大、由于忽視教師群體參與而導(dǎo)致政策執(zhí)行效果不佳等等。

具體操作中，美國高等教育績效撥款運作的核心部分是其設(shè)計環(huán)節(jié)的要素體系，該環(huán)節(jié)要素設(shè)計的科學(xué)與否直接影響著政策實施的效果。原則上績效指標(biāo)數(shù)量不宜過多;權(quán)重的設(shè)定既要突出發(fā)展的重點，又要避免出現(xiàn)功利化傾向;績效“成功”標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)考慮純獎勵性與競爭性的結(jié)合;績效撥款的數(shù)額不宜過低也不宜過多;績效的配置方式必須具備持續(xù)穩(wěn)定的資金支持等等。

美國高等教育績效撥款運作的成功與其所體現(xiàn)的一些共性特征密切相關(guān)。如普遍設(shè)立撥款的中介組織、具有完善的績效評估指標(biāo)體系、鼓勵各利益主體的參與等，這些做法雖不能確保各州績效撥款政策運作的長期性與穩(wěn)定性，但它對于克服績效撥款實施過程中的一些困難起到了至關(guān)重要的作用。

總之，美國高等教育績效撥款政策是基于美國頗具特色的分權(quán)共治模式與高度市場化的管理體制而設(shè)計的。美國市場經(jīng)濟體制已經(jīng)相當(dāng)成熟，高校也歷來強調(diào)自治，因此，很容易接受市場調(diào)節(jié)。

美國高等教育績效撥款的運作實踐，對于推進我國目前高等教育績效撥款改革具有重要借鑒意義，就此，筆者提出以下建議：

一是加強績效撥款的理論研究，提高我國高等教育績效撥款實施的理論指導(dǎo)水平。目前重點是要探索績效撥款實施的要素框架體系、大學(xué)撥款公式的設(shè)計、高校會計制度如何對接績效撥款的執(zhí)行、績效“成功”標(biāo)準(zhǔn)的制定、績效撥款水平的設(shè)定等等。二是加強績效撥款的立法建設(shè)。應(yīng)盡快以立法的形式將績效撥款納入高等教育法律法規(guī)中，保證績效撥款的實施有明確的法律保障。[4]三是建立績效撥款的中介組織，增強協(xié)調(diào)性，避免政府直接操作。四是探索建立分層分類的高?？冃гu估指標(biāo)體系，使每一類型、每一層次的高校都有一套適合的績效評估指標(biāo)和評估標(biāo)準(zhǔn);同時，要委托社會中介機構(gòu)開展對高校的外部評價，為我國高等教育績效評估的全面實施積累經(jīng)驗。五是建立多政策參數(shù)撥款公式，強化政策參數(shù)對高校質(zhì)量改進、辦學(xué)使命及政府政策取向等的引導(dǎo)。六是建立績效政策的周期評估制度，成立評估小組，對我國現(xiàn)行的項目支出績效分配政策進行評估與調(diào)整，為基本支出績效分配政策的制定和執(zhí)行提供支撐。同時政府要逐步轉(zhuǎn)變在高等教育撥款政策制定中的主體角色，要更多的吸納高等教育協(xié)調(diào)機構(gòu)和高校的領(lǐng)導(dǎo)者、院系、教師及社會公眾的參與，加強各利益群體的協(xié)商與合作。特別是要結(jié)合我國的現(xiàn)實國情，采取循序漸進、逐步實施的模式來推進我國的高等教育撥款改革。

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【責(zé)任編輯：孫巍】