加快完善湖北生態(tài)省建設(shè)激勵(lì)與約束機(jī)制

梅珍生

生態(tài)省是指生態(tài)環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，各個(gè)領(lǐng)域基本符合可持續(xù)發(fā)展要求的省級(jí)行政區(qū)域。它的主要標(biāo)志是：以生態(tài)或綠色為特色的經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展，結(jié)構(gòu)合理，總體競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng);城市和鄉(xiāng)村環(huán)境優(yōu)美，人民生活水平全面進(jìn)入富裕階段。

一、生態(tài)省建設(shè)的意義

生態(tài)省建設(shè)涉及到自然—社會(huì)—經(jīng)濟(jì)復(fù)合系統(tǒng)的方方面面，一般包括生態(tài)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)文明和生態(tài)人居等多個(gè)方面的內(nèi)容，它的突出特點(diǎn)表現(xiàn)為整體性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和高效性，對(duì)貫徹中央提出的“綠色”發(fā)展理念具有積極意義。

第一，生態(tài)省建設(shè)與“走新型工業(yè)化道路”目標(biāo)一致。新型工業(yè)化道路的基本特征是科技含量高，經(jīng)濟(jì)效益好，資源消耗低，環(huán)境污染少，人力資源優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮。生態(tài)省建設(shè)與走新型工業(yè)化道路的目標(biāo)不謀而合。

第二，生態(tài)省建設(shè)可以保障農(nóng)業(yè)生態(tài)安全。生態(tài)安全是國(guó)家安全的重要組成部分。我國(guó)局部地區(qū)的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重污染和破壞，消除污染、減少破壞、保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全已成為我們迫切需要解決的問(wèn)題。生態(tài)省建設(shè)就是要從根上抓起，為農(nóng)業(yè)生態(tài)安全、糧食安全提供重要保障。

第三，生態(tài)省建設(shè)可以為我國(guó)產(chǎn)品進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)奠定基礎(chǔ)。生態(tài)省建設(shè)的戰(zhàn)略措施之一就是大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)綠色產(chǎn)品，而生態(tài)、綠色、環(huán)保產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上具有明顯的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

二、湖北生態(tài)省建設(shè)體制機(jī)制方面取得的成績(jī)與

經(jīng)驗(yàn)

2013年，湖北被列為全國(guó)第十六個(gè)生態(tài)省建設(shè)試點(diǎn)，是十八大以后的第一個(gè)試點(diǎn)省份。作為生態(tài)省建設(shè)的新成員，湖北在生態(tài)省建設(shè)實(shí)踐中逐步積累經(jīng)驗(yàn)，特別是在構(gòu)建機(jī)制體制方面取得了一些成績(jī)：

第一，堅(jiān)持高位推動(dòng)，建立有力的組織保障機(jī)制。一是將生態(tài)文明建設(shè)納入黨委政府中心戰(zhàn)略。省第十次黨代會(huì)提出堅(jiān)持生態(tài)立省，省委十屆三次、四次全會(huì)提出建設(shè)生態(tài)省戰(zhàn)略，構(gòu)建了生態(tài)湖北藍(lán)圖。省人大發(fā)布了《關(guān)于大力推進(jìn)綠色發(fā)展的決定》，并制定了針對(duì)水污染防治、機(jī)動(dòng)車排氣污染防治、農(nóng)作物秸稈露天禁燒和綜合利用、土壤污染防治等的法規(guī)制度，這些法規(guī)制度為生態(tài)省建設(shè)提供了法律保障。二是編制實(shí)施《湖北生態(tài)省建設(shè)規(guī)劃綱要》，建立相對(duì)健全的生態(tài)省建設(shè)體制機(jī)制。將組織、領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)文明和生態(tài)省建設(shè)的重大職能列入省環(huán)委會(huì)的主要職責(zé)之中。從全省“兩型”社會(huì)建設(shè)激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付資金中劃出1億元，對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)及生態(tài)環(huán)境建設(shè)成績(jī)突出的地區(qū)給予獎(jiǎng)勵(lì)。

第二，堅(jiān)持改革驅(qū)動(dòng)，努力破解體制機(jī)制瓶頸約束。在生態(tài)省建設(shè)方面，我省先行先試，實(shí)施八大創(chuàng)新：一是探索建立資源有償使用制度，頒布實(shí)施《湖北省森林資源流轉(zhuǎn)條例》，鄂西北林權(quán)交易中心正式揭牌;碳排放權(quán)交易試點(diǎn)順利推進(jìn)，交易量、交易額位居全國(guó)之首;制定出臺(tái)了《水土保持補(bǔ)償費(fèi)具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)》。二是創(chuàng)新排污權(quán)交易體制，建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，啟動(dòng)碳排放權(quán)交易，擴(kuò)大排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)，對(duì)華中地區(qū)第一家環(huán)境資源交易機(jī)構(gòu)——湖北環(huán)境資源交易所進(jìn)行改組，成立了湖北環(huán)境資源交易中心有限公司，實(shí)現(xiàn)了排污權(quán)交易常態(tài)化。三是創(chuàng)新排污費(fèi)征管體制，聯(lián)合地稅部門下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步實(shí)施<排污費(fèi)征收使用管理暫行辦法>的通知》，完善了“環(huán)保核定、地稅征收、銀行入庫(kù)、財(cái)政監(jiān)管”的征收模式。四是創(chuàng)新建立省級(jí)環(huán)保政府獎(jiǎng)模式，連續(xù)三年舉辦了“湖北省環(huán)境保護(hù)政府獎(jiǎng)”評(píng)選表彰活動(dòng)，鼓勵(lì)全民參與環(huán)境保護(hù)。五是創(chuàng)新企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)體系。制定了《湖北省企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)管理暫行辦法（試行）》，明確了企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和辦法，評(píng)價(jià)結(jié)果會(huì)反饋到金融系統(tǒng)，合理引導(dǎo)市場(chǎng)投資方向和消費(fèi)價(jià)值取向。六是創(chuàng)新綠色電力調(diào)度制度，水電及火電脫硫脫硝機(jī)組優(yōu)先優(yōu)價(jià)上網(wǎng)銷售，引導(dǎo)企業(yè)自覺(jué)開展污染治理。七是創(chuàng)新環(huán)境行政執(zhí)法與司法聯(lián)動(dòng)銜接機(jī)制，省環(huán)保廳聯(lián)合省高級(jí)人民法院、省人民檢察院、省公安廳出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)協(xié)作配合依法打擊環(huán)境違法犯罪行為的通知》，建立了聯(lián)席會(huì)議制度。八是探索建立生態(tài)文明技術(shù)創(chuàng)新機(jī)制，為生態(tài)技術(shù)成果轉(zhuǎn)化提供融資服務(wù)，重點(diǎn)支持有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的關(guān)鍵共性技術(shù)的攻關(guān)與產(chǎn)業(yè)化示范，培育生態(tài)文明技術(shù)企業(yè)。

三、湖北生態(tài)省建

設(shè)體制機(jī)制方面存在的主要問(wèn)題

第一，生態(tài)省建設(shè)尚未形成統(tǒng)一聯(lián)動(dòng)的體制機(jī)制，部門、地區(qū)各自為政的現(xiàn)象比較明顯。生態(tài)省建設(shè)的工作職能分散在各個(gè)部門，相關(guān)政策缺乏整體考慮、統(tǒng)籌安排和協(xié)調(diào)一致的行動(dòng)。主要原因是體現(xiàn)生態(tài)文明要求的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系尚不完善，考核中經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)所占比重依然很高，生態(tài)環(huán)保指標(biāo)權(quán)重偏低。另一方面，在解決跨區(qū)域環(huán)境問(wèn)題特別是流域水污染問(wèn)題的過(guò)程中，地區(qū)之間的合作不足。

第二，生態(tài)省建設(shè)統(tǒng)籌推進(jìn)難度大。生態(tài)文明體制改革是一項(xiàng)復(fù)雜、艱巨、系統(tǒng)的工程，生態(tài)省建設(shè)和生態(tài)文明體制改革工作無(wú)常設(shè)機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在省環(huán)保廳，臨時(shí)由省環(huán)保廳機(jī)關(guān)干部兼職開展工作，對(duì)改革具體實(shí)施措施如進(jìn)展督辦、考核評(píng)估、效益分析等缺乏綜合統(tǒng)籌，部門之間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、高效發(fā)力較難實(shí)現(xiàn)。

第三，缺失的財(cái)政政策與生態(tài)省建設(shè)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段不相適應(yīng)。當(dāng)前資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度不明晰，資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系不完善，尚未形成有利于資源節(jié)約、環(huán)境友好的價(jià)格體系。資源從無(wú)償劃撥到有償使用改革不到位，資源再生、循環(huán)利用缺少經(jīng)濟(jì)動(dòng)力，廢棄物處理成本高于排放成本。有利于生態(tài)省建設(shè)的財(cái)稅、投融資政策不完善，尚未開征專門的環(huán)境稅。綠色信貸、綠色證券、環(huán)保強(qiáng)制險(xiǎn)等金融政策還需進(jìn)一步推進(jìn)和落實(shí)。排污權(quán)、碳排放權(quán)交易制度剛起步。排污權(quán)交易信息平臺(tái)和交易市場(chǎng)尚不完善。

第四，生態(tài)省建設(shè)的投入機(jī)制與所需資金支持不相適應(yīng)。林業(yè)的改革事項(xiàng)如國(guó)有林場(chǎng)改革、森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制改革、政策性森林保險(xiǎn)工作等涉及到惠民政策的落實(shí)，需要國(guó)家和省級(jí)財(cái)政資金作保障。農(nóng)村環(huán)保長(zhǎng)期投入保障機(jī)制尚不健全，土壤環(huán)境保護(hù)等工作尚需要建立長(zhǎng)期、有效的推動(dòng)和保障機(jī)制。繁重的工作任務(wù)與薄弱的基層機(jī)構(gòu)隊(duì)伍不相適應(yīng)。生態(tài)省建設(shè)的具體工作機(jī)構(gòu)尚未建立、人員尚未配備，很多地區(qū)負(fù)責(zé)創(chuàng)建生態(tài)市、縣、鄉(xiāng)、村的工作機(jī)構(gòu)尚未建立，創(chuàng)建任務(wù)依然艱巨。endprint

第五，生態(tài)保障機(jī)制與生態(tài)省建設(shè)的地位不相適應(yīng)。一是生態(tài)省建設(shè)監(jiān)督機(jī)制不健全，有關(guān)生態(tài)環(huán)境的專項(xiàng)法律法規(guī)尚不完善，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法能力較弱，環(huán)境污染責(zé)任追究制度不健全。有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，有些地方保護(hù)主義嚴(yán)重。二是生態(tài)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)能力不足，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本監(jiān)測(cè)能力尚未達(dá)標(biāo)，越到基層，基礎(chǔ)越薄弱，缺設(shè)備、缺人員、缺標(biāo)準(zhǔn)。三是區(qū)域性復(fù)合型大氣污染防治機(jī)制不全，現(xiàn)有的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制作用發(fā)揮不夠，區(qū)域重污染天氣監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制尚不健全、應(yīng)對(duì)能力有待提高，空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)、污染源監(jiān)測(cè)等信息尚未完全共享。綜合防止污染的政策措施不夠完善，缺乏對(duì)多種污染物的協(xié)調(diào)控制，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)污染物排放的有效防控。四是跨界水污染糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制不力，目前跨界河流上下游水污染糾紛問(wèn)題比較突出，上下游協(xié)同保護(hù)機(jī)制尚不健全，跨行政區(qū)的補(bǔ)償機(jī)制還不完善。目前水環(huán)境保護(hù)主要以政府管理為主，重行政手段，輕經(jīng)濟(jì)手段，水資源市場(chǎng)化、水權(quán)改革、排污權(quán)交易、生態(tài)補(bǔ)償?shù)仁袌?chǎng)化機(jī)制還不健全。五是公眾參與生態(tài)文明建設(shè)機(jī)制尚不完善，具體表現(xiàn)為公眾參與程度不高，參與領(lǐng)域窄，對(duì)政府環(huán)境決策參與較少。

四、完善湖北生態(tài)

省建設(shè)激勵(lì)與約束機(jī)制的對(duì)策

第一，完善生態(tài)省建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。理順生態(tài)文明體制改革上下聯(lián)系溝通機(jī)制，省改革辦應(yīng)加強(qiáng)指導(dǎo)協(xié)調(diào)，建立我省生態(tài)文明體制改革專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組，與中央經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革專項(xiàng)小組的工作對(duì)接機(jī)制。以生態(tài)文明建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)統(tǒng)一負(fù)責(zé)全省生態(tài)文明建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)和督促檢查等工作。落實(shí)十八屆五中全會(huì)精神，將各地環(huán)保機(jī)構(gòu)作為省環(huán)保廳的派出機(jī)構(gòu)，獨(dú)立于地方黨委和政府，加大對(duì)危害生態(tài)行為的查處力度。應(yīng)全面推進(jìn)生態(tài)文明先行示范區(qū)的建設(shè)，修訂有關(guān)管理規(guī)程和指標(biāo)，建立統(tǒng)一、高效、完善的創(chuàng)建工作體系。

第二，完善生態(tài)省建設(shè)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制。一是積極開展碳金融創(chuàng)新探索，爭(zhēng)取在減排項(xiàng)目融資、租賃融資、合同能源管理項(xiàng)目融資等方面為企業(yè)提供碳金融服務(wù)業(yè)務(wù)。同時(shí)，抓緊研究設(shè)計(jì)碳基金、碳信用、碳債券、碳期貨等多種碳金融產(chǎn)品，用于滿足各類企業(yè)減排和碳市場(chǎng)主體的資金需求。二是做好排污收費(fèi)制度改革，制定機(jī)動(dòng)車排氣污染檢測(cè)收費(fèi)正式標(biāo)準(zhǔn)，制定水土保持補(bǔ)償費(fèi)收費(fèi)具體標(biāo)準(zhǔn)。三是有序開展林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度研究，加快生態(tài)補(bǔ)償立法，明確資金來(lái)源、重點(diǎn)領(lǐng)域、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，明確相關(guān)利益主體間的權(quán)利義務(wù)和保障措施。適時(shí)啟動(dòng)林業(yè)補(bǔ)貼制度改革。適時(shí)啟動(dòng)森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度改革，逐步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。四是發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用，鼓勵(lì)、支持社會(huì)資本投入綠色低碳產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)綠色建筑等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。重點(diǎn)抓好市、縣域城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌治理試點(diǎn)，建立生態(tài)補(bǔ)償制度，完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，推行“綠色資本”市場(chǎng)，完善“綠色信貸”制度，推進(jìn)綠色政府采購(gòu)、綠色保險(xiǎn)和環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。

第三，完善生態(tài)省建設(shè)引導(dǎo)機(jī)制。強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)體系。出臺(tái)生態(tài)文明目標(biāo)指標(biāo)體系和考核辦法，增加環(huán)境保護(hù)在地方各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和領(lǐng)導(dǎo)班子績(jī)效考核中的權(quán)重，增列約束性指標(biāo)。科學(xué)確定干部政績(jī)考核指標(biāo)體系，強(qiáng)化考核引導(dǎo)，對(duì)不同主體功能區(qū)實(shí)行差別化評(píng)價(jià)。完善政績(jī)考核獎(jiǎng)懲措施和生態(tài)文明建設(shè)考核結(jié)果的運(yùn)用。試點(diǎn)自然資源登記，指導(dǎo)市縣整合土地、草原、林地、水域?yàn)┩康炔粍?dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)職責(zé)及分工，繼續(xù)推進(jìn)“四規(guī)合一”試點(diǎn)工作。實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度。推動(dòng)國(guó)有林場(chǎng)管理體制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制改革，制定我省新一輪退耕還林還草管理辦法，推進(jìn)礦產(chǎn)資源開發(fā)管理。推進(jìn)生態(tài)資源環(huán)境科技改革，盡快制定發(fā)布《湖北省生態(tài)文明技術(shù)與產(chǎn)品目錄》。

第四，完善生態(tài)省建設(shè)地方約束機(jī)制。一是探索建立生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任終身追究制度和環(huán)境污染事故追究制度，制訂、完善《湖北省水污染防治條例》相關(guān)配套制度，完成《湖北省土壤污染防污條例》地方立法工作。二是深化環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與損害評(píng)估研究，建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，落實(shí)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段污染損害評(píng)估技術(shù)規(guī)范。三是完成《湖北省固體廢物污染環(huán)境防治管理辦法》起草報(bào)審工作。四是大力推進(jìn)我省綠色建筑發(fā)展，在全省黨政機(jī)關(guān)辦公建筑和大型公共建筑以及保障性住房建筑中實(shí)施綠色建筑標(biāo)準(zhǔn);創(chuàng)新綠色建筑發(fā)展體制機(jī)制，研究制定覆蓋綠色建筑項(xiàng)目立項(xiàng)、城市規(guī)劃、土地出讓、工程設(shè)計(jì)、施工驗(yàn)收全過(guò)程的管理制度。

第五，完善重點(diǎn)區(qū)域流域污染聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治機(jī)制。指導(dǎo)各級(jí)建立權(quán)責(zé)一致的環(huán)保監(jiān)管體制。優(yōu)化整合生態(tài)環(huán)保職能，嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放。強(qiáng)化各級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)職責(zé)，加強(qiáng)基層環(huán)保機(jī)構(gòu)建設(shè)，支持環(huán)境監(jiān)測(cè)、監(jiān)察、宣教、信息等標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提高基層環(huán)保部門依法履行職責(zé)的能力水平。

總之，我們要進(jìn)一步解放思想，大膽創(chuàng)新，按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的理念，深化湖北生態(tài)省建設(shè)的機(jī)制體制改革，為湖北生態(tài)省建設(shè)提供強(qiáng)有力的制度保障。

（在此謹(jǐn)對(duì)課題組其他成員：劉玉堂研究員、王虛谷處長(zhǎng)、劉紅莉博士、趙春蓮、何燁、徐露、張芳芳、王恒等表示誠(chéng)摯的感謝。）

[責(zé)任編輯：肖偲偲]endprint