政府供給養(yǎng)老服務的動力機制研究

政府供給養(yǎng)老服務的動力機制研究

□魯迎春

摘要：政府是養(yǎng)老服務供給的重要主體，對政府供給養(yǎng)老服務的動力機制的探究對于應對養(yǎng)老服務供需矛盾具有重要意義。本文一方面從政府的基本屬性出發(fā)，考察了政府供給養(yǎng)老服務的根本動力，另一方面基于對各級政府養(yǎng)老服務供給實踐的調(diào)研，考察了層級體制之下各級政府供給養(yǎng)老服務的現(xiàn)實動力。政府追求合法性的根本動力經(jīng)由自上而下的動力傳遞而推動著各級政府的養(yǎng)老服務供給實踐?？冃Э己梭w系是養(yǎng)老服務供給動力自上而下傳遞的作用機制，任務指派是養(yǎng)老服務供給動力自上而下傳遞的實現(xiàn)路徑。相對于養(yǎng)老服務需求感知的自下而上傳遞而言，養(yǎng)老服務供給動力的自上而下傳遞是一種“逆層級化”的動力悖論，這是造成養(yǎng)老服務需求表達與供給回應不對稱，進而造成養(yǎng)老服務供給不足(尤其是結(jié)構(gòu)性供給不足)的重要原因。為了破解“逆層級化”的動力悖論所造成的養(yǎng)老服務供給不足的難題，可以從以下三方面努力：一是改革政府績效考核方式，用體制約束激活地方政府的供給動力；二是暢通公眾需求表達機制，用需求壓力激活地方政府的供給動力；三是鼓勵社會治理創(chuàng)新，用開放性政治激勵激活地方政府的供給動力。

關鍵詞：養(yǎng)老服務；政府；動力機制

一、問題的提出

中國自2000年步入老齡化社會以來，老齡化的速度持續(xù)加快、老齡化的程度不斷加深。截至2014年底，中國60歲以上老年人口已經(jīng)達到2.12億，占總?cè)丝诘?5.5%。據(jù)聯(lián)合國人口展望數(shù)據(jù)，2025年，中國65歲以上人口占總?cè)丝诘谋壤龑⒊^14%，進入深度老齡社會；2035 年，中國65歲以上人口占總?cè)丝诘谋壤^20%，進入超級老齡社會。①楊燕綏、胡乃軍：《儲備養(yǎng)老資產(chǎn) 完善養(yǎng)老保障》，《人民日報》，2013年1月28日。然而，旨在評價老齡社會狀況和發(fā)展戰(zhàn)略的“老齡社會發(fā)展指數(shù)”顯示中國得分僅為52.6，說明中國在養(yǎng)老準備方面尚不及格。②姚冬琴：《我國應對老齡化準備不足，養(yǎng)老三大指數(shù)兩個不及格》，《中國經(jīng)濟周刊》，2014年2月25日?？梢哉f，養(yǎng)老服務是老齡化時代最緊缺的基本公共服務需求。

在破解普遍存在于世界各國的公共服務供給難題方面，已有研究的努力似乎主要傾向于對“如何向政府以外的主體借力？”的探究。將公共服務的規(guī)劃者和生產(chǎn)者相分離，并依此作為政府責任定位和創(chuàng)新公共服務供給制度安排的依據(jù)便成為一種世界性的潮流。美國知名學者奧斯特羅姆、民營化理論專家薩瓦斯等都積極致力于探索公共服務供給的多元主體參與機制創(chuàng)新，并提出了具有普遍參考價值的公共服務供給制度安排。③郁建興、吳玉霞：《公共服務供給機制創(chuàng)新:一個新的分析框架》，《 學術月刊》，2009年第12期。國內(nèi)學者郁建興等也在創(chuàng)新公共服務供給機制、充分發(fā)揮多元主體力量方面發(fā)表了富有影響力的研究成果。④參見奧斯特羅姆、帕克特、惠特克：《公共服務的制度建構(gòu)——都市警察服務的制度結(jié)構(gòu)》,宋全喜、任睿譯，上海三聯(lián)書店2000年版；薩瓦斯著：《民營化與公私部門的伙伴關系》，周志忍等譯，中國人民大學出版社2002年版。但鮮有研究致力于探索政府本身供給公共服務的動力機制，而這恰恰從根本上決定了政府供給公共服務的實際行動與服務水平。本文認為，對于探尋提升公共服務供給水平的路徑而言，探究“如何提升政府自身的公共服務供給水平？”至少與探究“如何向政府以外的主體借力？”具有同等重要的作用，因此，本文試圖通過研究政府供給養(yǎng)老服務的動力機制，探索提升政府養(yǎng)老服務供給水平的可能路徑。

二、 政府合法性的最大化追求：政府供給養(yǎng)老服務的根本動力

(一)政府合法性的最大化追求是政府基本屬性的體現(xiàn)

政府的合法性，簡而言之就是社會對政府的認可。對于任何政府而言，謀求政府合法性都是關乎其政權(quán)存繼流亡的核心問題，都是其所要達成的首要而且永恒的目標，都是其基本屬性即公共性和自利性的體現(xiàn)。

政府的公共性是指政府維護公共利益的屬性，即政府受人民委托而行使公共權(quán)力，以人民的意志為遵照，以保證公民的共同利益為出發(fā)點，通過制定和執(zhí)行公共政策而實現(xiàn)社會的共同利益。*孫柏瑛：《公共性:政府財政活動的價值基礎》，《中國行政管理》，2001年第1期。政府的自利性是指政府追求自身利益的屬性。政府利益是政府產(chǎn)生與發(fā)展的客觀產(chǎn)物，政府利益的存在超越了歷史階段和意識形態(tài)的束縛而成為各個發(fā)展階段的社會中普遍存在的現(xiàn)象。一切個人和組織的所有行為都以對利益的追求為根本動力，這一點決定了政府自利性的存在是客觀的、必然的。政府的公共性和自利性就如一枚硬幣的正反面共同構(gòu)成了政府的基本屬性。政府的公共性是政府的本質(zhì)屬性，甚至可以毫不夸張的說，政府的公共性是先于作為具體組織形態(tài)的政府而出現(xiàn)的。政府的產(chǎn)生正是以社會對其公共性的需要為前提的。社會對公共性的需要為政府產(chǎn)生提供了邏輯前提和基礎條件的同時，也為政府的自利性提供了凸顯空間和存續(xù)基礎，政府的自利性是政府產(chǎn)生之時便必然具有的屬性。

無論是政府的公共性還是政府的自利性都對政府提出了追求合法性的要求。政府的公共性天然是政府合法性的基礎，對合法性的追求是政府公共性的本質(zhì)要求。而政府自利性的實現(xiàn)必須要以政府的長期、穩(wěn)定存在為基礎，而政府的長期、穩(wěn)定存在必然要基于社會對政府的認可，也就是政府的合法性。因此，政府的合法性是政府自利性得以表現(xiàn)的前提，對合法性的追求是政府自利性的客觀要求。政府的公共性和自利性在追求政府合法性問題上實現(xiàn)了辯證統(tǒng)一，并促使政府傾向于以合法性最大化為原則、策略性地推進追求合法性的實踐活動。

所謂合法性最大化追求是指政府在謀求合法性的實踐過程中以類似“成本—收益”分析的思維來衡量自身履行責任的努力程度與民眾認可程度的關系，追求以最小的資源消耗謀取最高程度的民眾認可。盡管客觀上講，政府履行責任的成本與獲得社會認可的收益都很難做出精確的量化衡量，但是有一條思路卻是毫無疑問的：集中精力解決特定發(fā)展階段的主要矛盾永遠是一條實現(xiàn)合法性最大化的現(xiàn)實策略。

(二)養(yǎng)老服務供給是老齡化時代政府合法性生長的最大來源

政府合法性生長的最大來源總是蘊藏在應對特定時代背景下最為突出的問題和矛盾的努力中，正如1949年至1970年代末的中國社會所面臨的核心矛盾是“落后就要挨打”的問題時，政府合法性生長的最大來源即蘊藏在“優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，提高國家建設能力”的努力中；1978至1990年代末的中國社會所面臨的核心矛盾是“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的生產(chǎn)力之間的矛盾”時，政府合法性生長的最大來源即蘊藏在“解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力”的努力中。

隨著老齡化程度日益加深，中國的養(yǎng)老服務供需矛盾日益激化。無論是機構(gòu)養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老還是社會化、市場化的養(yǎng)老服務供給都存在嚴重不足的現(xiàn)象。*張盈、閆江：《中國養(yǎng)老服務現(xiàn)狀、問題與公共政策選擇》，《當代經(jīng)濟管理》，2015年第1期。另外，中國2010年的老齡人口有效贍養(yǎng)比已達到1:5，到2020年將升至1:3。*胡乃軍、楊燕綏：《中國老齡人口有效贍養(yǎng)比研究》，《公共管理評論》，2012年第2期。這意味著養(yǎng)老服務供給問題所困擾的不僅僅是中國2億多老年人，同時還困擾著廣大不堪日益加重的老年人贍養(yǎng)負擔的勞動人口。日益增長的養(yǎng)老服務需求與政府有效供給不足之間的矛盾顯然已經(jīng)成為了老齡化時代影響著絕大部分社會成員的主要矛盾，而這意味著政府提升養(yǎng)老服務供給水平的努力成了老齡化時代政府合法性生長的最大來源。

三、 績效考核：政府供給養(yǎng)老服務之動力逐層傳遞的作用機制

(一)自上而下的政績考核是地方政府行為的“指揮棒”

所謂政績考核就是特定的考核主體按照法定的程序和方法對領導干部的行為進行考察與評價，并以此作為對干部獎懲、任用提拔的重要依據(jù)。而在中國的中央集權(quán)體制下，政績考核是一個自上而下的評價體系，中央和上級政府是考核下級政府的主體。上級黨委的競爭性選拔和任命是產(chǎn)生地方官員的主要方式，而提拔或者升遷是對地方干部的最重要的政治激勵方式。*唐海華：《“壓力型體制”與中國的政治發(fā)展》，《中共寧波市委黨校學報》，2006年第1期。因為職位的高低與薪酬水平、績效工資、額外福利、培訓與發(fā)展有明顯的正相關關系，晉升往往意味著榮譽、薪酬、福利等多重收益的增加，而一旦在晉升競爭中落敗，就意味著榮譽、薪酬、福利等收益難以獲取合法增量。*沈承誠：《經(jīng)濟特區(qū)治理困境的內(nèi)生性:地方政府核心行動者的動力衰竭》，《社會科學》，2012年第2期。同時，中國政府官員的職位晉升是遵循嚴格的層級秩序的，也就是說一個官員如果在某個層級上的晉升失敗，那么他就永遠不可能獲得下一個更高層級的晉升機會。因此，晉升機會既是政府官員實現(xiàn)自利追求的最為有效的途徑，同時也是實現(xiàn)政府自利追求的稀缺途徑。因此，政績考核具有明顯的激勵監(jiān)督功能，是地方政府行為的“指揮棒”。*彭勃：《社會沖突困局與地方發(fā)展主義》，《經(jīng)濟社會體制比較》，2009年第2期。

(三)績效考核體系對養(yǎng)老服務供給的納入是地方政府供給養(yǎng)老服務的直接動力

在養(yǎng)老服務供給領域，雖然從整體上來講政府是出于對自身合法性的追求而致力于提升服務供給水平，但實際上中央政府和各級地方政府的行為動力是存在明顯差異的。中央政府主導了在合法性最大化原則下的行為選擇，也就是說中央政府直接對接政府追求合法性這一根本目的。各級地方政府則是通過執(zhí)行中央和上級政府所提出的責任目標和任務要求而與追求政府合法性的根本目的間接相連。也就是說，對于地方政府而言，中央主導確定的政績考核主旨內(nèi)容及其指標體系對養(yǎng)老服務供給的要求是其服務供給行為的直接動力。

自2000年8月19日中共中央、國務院發(fā)布的《加強老齡工作的決定》指出“人口老齡化將給我國經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來一系列深刻影響。采取積極措施，加強老齡工作，是一項重要而緊迫的戰(zhàn)略任務”以來，中央政府持續(xù)在國民經(jīng)濟與社會發(fā)展“五年規(guī)劃”中強調(diào)養(yǎng)老服務的供給，并提出了越來越明確的任務目標。并且，2003年黨的十六屆三中全會和中央經(jīng)濟工作會議都提出了新的“政績觀”，即領導干部的考核要把握住“以人為本”這一基本點，強調(diào)發(fā)展是以實現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標的發(fā)展，是以人民群眾的根本利益為出發(fā)點的發(fā)展，發(fā)展的目的是要不斷滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需要、是要切實保障人們的政治、經(jīng)濟和文化權(quán)益，讓發(fā)展的成果惠及全體人民。由此，促進人的全面發(fā)展、提高人民生活水平和生存質(zhì)量、體現(xiàn)社會公平和正義等指標被納入政績考核體系之中。*中共四川省委組織部課題組：《領導干部政績考核指標體系及評價辦法》，《中共四川省委黨校學報》，2004年第3期。養(yǎng)老服務的供給則是提高人民生活水平和生存質(zhì)量的重要內(nèi)容，由此被納入了政績考核體系中。各級地方政府供給養(yǎng)老服務的實踐表明，其都是以上級政府的要求和部署為遵照的。各省級政府都以中央政府發(fā)布的五年發(fā)展綱要對養(yǎng)老服務供給的要求為參照，將養(yǎng)老服務供給納入各自轄區(qū)范圍內(nèi)的五年計劃發(fā)展綱要中。省級以下的各級政府都分別以上一級政府提出的要求為綱，對本級政府轄區(qū)內(nèi)的養(yǎng)老服務供給作出具體安排。自上而下的績效考核體系起到了將中央政府的提升養(yǎng)老服務供給水平的責任目標和任務要求轉(zhuǎn)化為各級地方政府行為動力的作用。

四、 任務指派：政府供給養(yǎng)老服務之動力逐層傳遞的實現(xiàn)路徑

(一)自上而下的任務指派是行政權(quán)力分配的客觀結(jié)果

在中國的層級體制下，中央和地方遵循著如下普遍的行政權(quán)分配原則：中央統(tǒng)攝重要的人事權(quán)，并按“下管一級”的規(guī)律傳遞著對人事權(quán)的掌控，即上級政府對人事權(quán)的掌控集中體現(xiàn)為對直接的下一級的人事權(quán)的掌控；中央政府統(tǒng)攝重要的考核權(quán)，同樣按照下管一級的原則傳遞著對考核權(quán)的掌控，即上級政府負責對下一級政府進行考核；在行政事務中，中央負責制定大政方針，中央制定的戰(zhàn)略和政策絕大部分需由下級政府具體實施。這種普遍存在于中國行政管理實踐中的政府內(nèi)部的上下關系與治理模式揭示了中國的行政體制是一種人格化、結(jié)果導向的責任分擔機制。*周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會》，2014年第6期。其具體表現(xiàn)就是中國長期沿用的“屬地管理”原則，強調(diào)“誰主管，誰負責”，即轄區(qū)內(nèi)所發(fā)生的事情，不管是否與轄區(qū)內(nèi)部管理有關，轄區(qū)行政首腦都要承擔相應的責任。同時，上級政府對下級政府下達的任務指標通常是以結(jié)果論英雄，這是因為上級政府將任務分解指派給下一級政府之后，下一級政府在實際工作中具有許多自由裁量權(quán)和信息控制權(quán)，所以上級政府通常只能依賴最終的結(jié)果對下一級政府的行為進行考核。

自上而下的人事權(quán)和自上而下的考核權(quán)相結(jié)合，就形成了作為權(quán)力掌控者的上級政府對下一級政府行為的超強的影響力，從而賦予了下級政府遵行上級政府責任目標的客觀壓力。因此，中央提出重大經(jīng)濟和社會發(fā)展目標及戰(zhàn)略后，各級地方政府層層傳達和部署，戰(zhàn)略目標也不斷被分解下達，從中央政府到基層政府之間發(fā)生著層層傳遞的任務指派。當自上而下的任務指派發(fā)生在地方政府存在晉升競爭的領域時，下級政府對上級政府任務目標的完成將會獲得更強的激勵。橫向晉升競爭和縱向任務指派之間是互補關系，高強度的橫向競爭和深度的縱向發(fā)包相當于在承包人身上同時產(chǎn)生了強大的晉升激勵和問責壓力。下級政府面對上級政府的任務指派，會利用自身對資源的實際控制權(quán)和自由裁量權(quán)最大限度地去完成任務以避免被問責和贏取晉升機會。

(二)自上而下的任務指派是落實養(yǎng)老服務供給的普遍方式

當養(yǎng)老服務供給目標被納入政府績效考核指標體系之后，養(yǎng)老服務供給的任務指派就已經(jīng)被置于地方政府的晉升競爭領域，從而能獲得地方政府更強的行為回應。因此，自上而下的任務指派成了落實提升養(yǎng)老服務供給水平的普遍方式。

2000年，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等部《關于加快實現(xiàn)社會福利社會化意見的通知》，提出了養(yǎng)老服務供給“在供養(yǎng)方式上堅持以居家為基礎、以社區(qū)為依托、以社會福利機構(gòu)為補充的發(fā)展方向”，到2011年第十二個“五年規(guī)劃”時，中央政府明確提出要建成“以居家養(yǎng)老為基礎，以社區(qū)為依托，以機構(gòu)養(yǎng)老為支撐”的養(yǎng)老服務體系，并明確要求實現(xiàn)“每千名老人擁有30張床位”的目標。中央政府日漸明確的責任目標逐層往下傳遞而轉(zhuǎn)化為各級地方政府在本轄區(qū) “五年規(guī)劃”中的養(yǎng)老服務供給責任目標，并最終轉(zhuǎn)化為基層地方政府的任務清單。

以S市為例，其在“十二五規(guī)劃”中明確要求“十二五”期間要新增養(yǎng)老床位2.5萬張，到“十二五”期末，養(yǎng)老床位達到12.5萬張，全市各區(qū)縣、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))公建養(yǎng)老機構(gòu)設施實現(xiàn)全覆蓋，每個區(qū)縣至少擁有1家以上收住失能(失智)老年人為主的具有一定規(guī)模的公建照料機構(gòu)，其中收住失智老年人的照料床位不少于100張；每個街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))公建養(yǎng)老機構(gòu)床位占本區(qū)域老年人口的1.5%以上。為了保障責任目標的落實，S市政府向各區(qū)縣政府下發(fā)了明確的指標任務，首先在整體上要求各區(qū)縣由政府投資建設或者由政府資助民辦非企業(yè)單位建設且以提供基本公共服務為功能的養(yǎng)老床位要達到所在區(qū)縣戶籍老人的2%，其中政府投資建設的床位數(shù)不得低于所在區(qū)縣老年人口數(shù)量的1.5%。除此之外，各區(qū)縣政府還要通過各種具體引導措施，鼓勵社會力量興辦養(yǎng)老床位。S市政府對各區(qū)縣應該完成的養(yǎng)老服務設施建設的具體數(shù)量作出了明確指派(詳見表1)。其中硬性指標為由政府投資建設或者由政府資助民辦非企業(yè)單位建設且以提供基本公共服務為功能的養(yǎng)老床位要求；引導指標為對各區(qū)縣政府通過各種具體引導措施鼓勵社會力量興辦養(yǎng)老床位的要求。S市根據(jù)中央政府的要求確定本級政府養(yǎng)老服務供給的總目標，然后對任務進行分解并指派給各區(qū)縣政府，各區(qū)縣政府接到市政府的任務指派之后，會再在各個區(qū)縣政府所轄的政府派出機構(gòu)(街道辦事處)之間進行進一步的任務分解和指派，由此實現(xiàn)政府養(yǎng)老服務供給動力的逐層傳遞和供給目標的最終實現(xiàn)。

表1　S市養(yǎng)老床位建設區(qū)(縣)指標

五、 激活政府供給養(yǎng)老服務的動力：優(yōu)化養(yǎng)老服務供給水平的對策思考

在中國現(xiàn)有的政府層級體制和層級分工之下，真正決定了養(yǎng)老服務供給實際水平的是地方政府的養(yǎng)老服務供給動力，因此優(yōu)化養(yǎng)老服務供給水平的基本路徑在于激活地方政府供給養(yǎng)老服務的動力機制。

(一)動力悖論：地方政府養(yǎng)老服務供給動力與需求感知的“逆層級化”

通過對各級政府供給養(yǎng)老服務的實踐考察，本文發(fā)現(xiàn)，各級政府對養(yǎng)老服務的需求感知和其供給養(yǎng)老服務的動力之間呈現(xiàn)出一種“逆層級化”現(xiàn)象，即政府對養(yǎng)老服務需求的感知是自下而上傳遞的，而政府供給養(yǎng)老服務的動力是自上而下傳遞的(如圖1所示)。

圖1：地方政府養(yǎng)老服務需求感知與供給動力的

在層級政府體制下，正常的邏輯是層級越低的政府越接近民眾，從而能更好地感知民眾對于養(yǎng)老服務的需求，這種需求感知遵循自下而上傳遞的層級規(guī)律。與這種自下而上傳遞的需求感知層級規(guī)律相對應，公共服務的生產(chǎn)與提供應當是一種自下而上的累積，即政府在城市基層的派出機構(gòu)(街道辦事處)負責本街道(鎮(zhèn))范圍內(nèi)的養(yǎng)老服務供給，并由各街道的養(yǎng)老服務供給成果累積成區(qū)(縣)政府的成果；區(qū)(縣)級政府負責本區(qū)范圍內(nèi)的養(yǎng)老服務供給，并由各區(qū)(縣)的養(yǎng)老服務供給成果累積成省(市)級政府的成果，省(市)負責本省(市)范圍內(nèi)的養(yǎng)老服務供給，并由各省(市)政府的養(yǎng)老服務供給成果累積成全國的整體成果。成功實現(xiàn)這種養(yǎng)老服務供給的累積效應的關鍵在于具體承擔養(yǎng)老服務供給實施的基層政府對于轄區(qū)內(nèi)民眾養(yǎng)老服務的需求的直接回應。也就是說，需要各級政府(尤其是直接聯(lián)系群眾的基層政府)要以回應民眾需求而不是響應上級要求為養(yǎng)老服務供給的直接動力。然而，本文卻發(fā)現(xiàn)，實踐中政府供給養(yǎng)老服務的動力卻并非來自于對民眾需求的直接回應，而是來自于對上級政府要求的直接回應，由此形成了養(yǎng)老服務供給動力自上而下傳遞的層級規(guī)律。

地方政府對養(yǎng)老服務的需求感知和其供給養(yǎng)老服務的動力之間的“逆層級化”現(xiàn)象是養(yǎng)老服務供給實踐中需求表達與供給回應之間的脫節(jié)。作為養(yǎng)老服務供給動力的直接來源的中央和上級政府對養(yǎng)老服務需求的感知必然不如與民眾更為接近的下級和基層政府來得準確，但中央和上級政府所確定的責任目標和任務要求卻是下級和基層政府供給養(yǎng)老服務的實際指南。這種需求表達與供給回應之間的脫節(jié)是造成供給不足(尤其是結(jié)構(gòu)性供給不足)的重要原因。在上述“逆層級化”現(xiàn)象作用下，各級地方政府都以完成上級政府的任務指標為直接目標，其影響是：一方面，當上級政府的任務指標超過現(xiàn)實的需求時，下級政府迫于政績考核的壓力而不能減少供給量；另一方面，當現(xiàn)實的需求超過上級政府的任務指標時，下級政府也并沒有動力去增加供給量。同樣，在養(yǎng)老服務供給具體內(nèi)容上也會出現(xiàn)類似的偏差，即當上級政府確定的服務供給類別與民眾的真實需求出現(xiàn)偏差時，下級政府一方面會堅持提供與民眾需求不符，但在上級政府要求內(nèi)容之內(nèi)的服務內(nèi)容；另一方面會忽視不在上級政府要求范圍之內(nèi)，但確實是民眾真實需求的服務內(nèi)容。由此，不僅造成了部分養(yǎng)老服務需求因為政府養(yǎng)老服務供給動力不足而得不到滿足，也造成了不同區(qū)域間明顯的服務供給結(jié)構(gòu)性失衡。以S市為例，其養(yǎng)老服務供給中的一個典型問題就在于養(yǎng)老床位的結(jié)構(gòu)性短缺：有些區(qū)縣養(yǎng)老床位 “一床難求”，養(yǎng)老服務供給缺口明顯，而在某些區(qū)縣養(yǎng)老床位的空置率卻高達53.65%。*S市民政局：《S市社會福利年報》，2014年。

(二)改革政府績效考核方式：用體制約束激活地方政府的供給動力

長期以來,對地方政府的績效評估基本上都是以上級政府為主體，并以上級政府確定的“中心工作”為主題而展開的。現(xiàn)實的經(jīng)驗表明，上級政府所確定的“中心工作”是否切實反映了人民群眾的要求和愿望是值得討論和思考的。一種不容忽視的傾向是，與老百姓的要求和愿望相比,上級政府確定的“中心工作”更能獲得地方政府的重視和行動。與此同時，上級政府對下級政府實施政績考察時，總是難以避免地遭受著信息失真的困擾，而這主要是由于作為評估對象的下級政府和作為評估主體的上級政府之間的博弈行為而導致的。*周志忍、徐艷晴：《政府績效評估中博弈行為的防范之道：理論與國際經(jīng)驗》，《中國行政管理》，2015年第6期。也就是說，在養(yǎng)老服務供給中，自上而下的績效考核體系，不僅違背了養(yǎng)老服務需求表達自下而上傳遞的規(guī)律，而且還面臨著績效考核過程中“上有政策，下有對策”的困境。

因此，優(yōu)化養(yǎng)老服務供給的基本思路主要在于兩個方面：一是對于自上而下的供給動力傳遞與自下而上服務需求傳遞之間的這種“逆層級化”困境的突破，一是對績效考核過程中所存在的博弈行為的防范。這兩個方面都統(tǒng)一于對以上級政府為單一考核主體的自上而下的政績考核方式的改革，其核心在于引入公民的參與。公民一方面是養(yǎng)老服務的需求主體，對于政府供給養(yǎng)老服務的水平有著直接的切身感受，因而能更為準確和客觀的對政府供給養(yǎng)老服務的水平作出評價；公民同時還是獨立于地方政府之外的第三方力量，客觀上不存在謊報信息的動機，尤其在事關其自身公共服務水平的養(yǎng)老服務供給評估中更是如此。通過確立公眾作為政府養(yǎng)老服務供給績效的評估主體、為其參與績效評估過程搭建便捷的平臺、并將公眾的評估結(jié)論作為官員晉升的重要依據(jù)，可以有效強化績效考核體系對政府供給養(yǎng)老服務行為的約束，從而能讓地方政府更多的從回應公眾需求而非單純的應對上級考核出發(fā)以提供更高效和更高水平的養(yǎng)老服務。

(三)暢通公眾需求表達機制：用需求壓力激活地方政府的供給動力

養(yǎng)老服務供給依賴自上而下的任務指派實際上折射出在我國的地方公共服務供給中所采用的是一種“自上而下”的決策程序，這是中國地方政府公共服務供給的普遍現(xiàn)象。在“自上而下”的供給決策中，公共服務的供給種類、數(shù)量和方式等決策都是由上級政府作出，然后逐層向下級政府傳達，直至基層政府。*劉蓉、黃洪：《我國地方公共品的需求表達與決策機制研究——一個政治經(jīng)濟學的分析視角》，《當代經(jīng)濟研究》，2011年第11期。在這一過程中，公眾需求并沒有得到切實表達，因而供給決策通常不能充分回應公眾的真實需求。公眾需求表達通道的堵塞不僅嚴重削弱了上級政府所作出的供給決策的科學性，也是導致地方政府對公眾需求感知模糊不清的原因。正是由于地方政府缺乏對于公眾需求的切實掌握，使得其在公共服務供給實踐中傾向于執(zhí)行上級政府的“任務指派”。因為，盡管上級政府的“任務指派”并不一定是民眾的真正需求，但是相比于模糊未清的公眾真正需求而言，自上而下的“任務指派”通常是清晰而明確的，因而更具有操作性，也就更容易被地方政府所執(zhí)行。因此，要優(yōu)化地方政府的養(yǎng)老服務供給水平，必須暢通民眾養(yǎng)老服務需求的表達機制，以形成明確的需求表達，并以此作為地方政府養(yǎng)老服務供給的任務清單。

公眾需求表達的傳遞路徑主要有三種。一種是官方路徑，主要是地方政府用問卷、走訪、座談會等調(diào)查方式了解公眾的需求。一種是民間路徑，其主要是指借助新聞媒體或社會組織的力量向政府傳遞公眾的需要。新聞媒體通常具有較強的社會影響力，其對于公眾需求的表達通常能給地方政府造成較大的輿論壓力。社會組織則具有相對公眾個體而言的合力優(yōu)勢，其對需求的表達也通常更能引起政府的重視與回應。除此之外，民眾還可能通過信訪等途徑表達自身的服務需求。上述三種方式各有優(yōu)勢，官方途徑作為政府主動疏導需求表達通道的一種方式，是三種途徑中最容易激發(fā)政府需求回應行動的路徑；民間途徑是一種社會合力的表達，通常能構(gòu)成對地方政府的輿論壓力而激發(fā)政府的回應行動；對于信訪等其他途徑，則通常是個案式的表達，但其對于需求的表達是最為具體最為細致的，多個個案表達的集合能為政府界定公眾的養(yǎng)老服務需求提供有益的指導。但歸根到底，上述三種需求表達的路徑都要依賴政府的開放與責任來取得實際成效。因此，在優(yōu)化地方政府養(yǎng)老服務供給水平方面，上級政府應該放棄“自上而下”的供給決策，而致力于公眾需求表達機制的建設，讓地方政府直接面對公眾服務需求的壓力。

(四)鼓勵社會治理創(chuàng)新：用開放性政治激勵激活地方政府的供給動力

長期以來，中央和上級政府的政治激勵都是下一級政府行為動力的主要來源，自上而下的干部考核指標體系就是這種政治激勵的典型模式。*冉冉：《“壓力型體制”下的政治激勵與地方環(huán)境治理》，《經(jīng)濟社會體制比較》，2013年第3期。近年來，在政治激勵的模式上出現(xiàn)了新的拓展，即相對于傳統(tǒng)上占絕對主導的封閉性的指標考核而言，涌現(xiàn)出了越來越多樣的開放性的創(chuàng)新競爭，其典型的方式就是各種地方政府創(chuàng)新獎項的評選。諸如由中共中央編譯局比較政治與經(jīng)濟研究中心、中共中央黨校世界政黨研究中心和北京大學中國政府創(chuàng)新研究中心聯(lián)合發(fā)起的“中國地方政府創(chuàng)新獎”評選，由國家行政學院和人民網(wǎng)聯(lián)合主辦的“全國加強和創(chuàng)新社會管理典型案例”評選等。這類創(chuàng)新競爭實質(zhì)上是一種新型的政治激勵，地方政府通過參與評選并獲得獎項，通?？梢垣@得上級政府的關注而為其獲得晉升機會增加可能性，因而對于地方政府具有明顯的激勵作用。相對于由中央政府或上級政府以既定指標體系為標準對下級政府進行考核而言，這種創(chuàng)新競爭的激勵作用更具有開放性。一方面，這種創(chuàng)新競爭的評價主體具有開放性，學者專家、新聞媒體和公眾都能參與其中， 從而能從更加多元的視角對政府的行為進行更為全面、更為客觀的評價；另一方面，這種創(chuàng)新競爭的內(nèi)容具有開放性，地方政府可以根據(jù)自身的實際情況自主選擇社會事務治理方式和公共服務的供給模式，而并不受既定的指標體系的約束，因而更能激發(fā)地方政府的創(chuàng)造性和能動性。

在老齡化程度日益加深的大背景下，公眾日益增長的養(yǎng)老服務需求與政府有效供給不足之間的矛盾越來越突出，因此在開放性的創(chuàng)新競爭活動中，越來越多的地方政府會自主聚焦于提升養(yǎng)老服務的供給水平，或者是聚焦于提升以養(yǎng)老服務為核心內(nèi)容的公共服務供給水平。毫無疑問，地方政府對于提升養(yǎng)老服務供給水平的自主聚焦與創(chuàng)新探索，對于提升養(yǎng)老服務的整體供給水平是相當有益的?？陀^上講，在養(yǎng)老服務供給領域存在著很大的創(chuàng)新空間，關鍵在于地方政府是否有動力去探索。因此，在養(yǎng)老服務供給領域要更多的通過鼓勵創(chuàng)新競爭的方式，激活地方政府的動力和創(chuàng)造力，以提升服務的供給水平?！?/p>

(責任編輯：徐東濤)

中圖分類號：D669

文獻標志碼：A

文章編號：1007-9092(2016)01-0109-006

作者簡介：魯迎春，中共上海市委黨校公共管理教研部講師，管理學博士，主要研究方向為公共政策和公共服務。

收稿日期：2015-08-19