國際食品法典標準的趨同——兼論我國食品安全標準體系的應對

江　虹

(湖南師范大學　法學院，湖南　長沙　410081；湖南農(nóng)業(yè)大學　公共管理與法學學院，湖南　長沙　410128)

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國際食品法典標準的趨同
——兼論我國食品安全標準體系的應對

江虹

(湖南師范大學法學院，湖南長沙410081；湖南農(nóng)業(yè)大學公共管理與法學學院，湖南長沙410128)

摘要：隨著經(jīng)濟全球化與國際經(jīng)濟一體化的發(fā)展，各國經(jīng)濟體制日益趨近，與之相適應，要求各國法律制度與標準的國際趨同發(fā)展?！秶H食品法典》旨在促進食品安全標準的國際趨同。然而，各國國情差異性與法典標準趨同之間的沖突、國際貿(mào)易利益與保護消費者健康之間的矛盾以及標準制定程序缺乏透明度等成為法典標準趨同面臨的主要障礙。增強法典標準的靈活性可以應對各國國情的差異性，發(fā)展中國家和公益性非政府組織的公正參與以及標準制定程序透明度的增強可以促進法典標準的趨同。我國應吸收借鑒法典標準的基本原則，規(guī)范食品安全標準的分類，改進食品安全標準制定、修訂程序，完善我國食品安全標準體系。

關鍵詞：國際食品法典；食品安全標準；國際趨同

20世紀末以來，經(jīng)濟全球化與國際經(jīng)濟一體化發(fā)展使分割的國家市場有效地連接在一起成為世界性的大市場，同時也使原有的國家市場經(jīng)濟體制日趨相近。經(jīng)濟體制上的相近趨勢勢必要求與之相適應的法律制度、執(zhí)法原則與標準的趨同。[1]63-64全球范圍的法律理念、法律價值觀、執(zhí)法原則與標準等正在向趨同的方向邁進。[2]3食品安全標準的國際趨同可以有效應對食品安全危機、食品污染與食源性疾病全球化問題。在此背景下，1963年聯(lián)合國糧農(nóng)組織/世界衛(wèi)生組織提出聯(lián)合食品標準計劃，旨在制定《國際食品法典》、促進國際食品法典標準的趨同。

一

《國際食品法典》匯集了國際通過的、以統(tǒng)一方式呈現(xiàn)的食品安全標準及相關文本。該法典所制定的標準，應作廣義理解，即除了標準，還包括其他措施如操作規(guī)范、指南和其他建議。國際食品法典標準趨同意味著各成員國協(xié)商一致制定、采納統(tǒng)一的法典標準。[3]22-24趨同的主要工具是其統(tǒng)一的“八步二讀”制定程序，即標準草案需要在法典委員會和食典委大會兩個層面上進行審議并達成協(xié)商一致才能最終通過該標準，在任何層面沒有達成一致都可以將該草案退回到之前的步驟。任何一項標準經(jīng)過八個步驟、兩輪審議達成協(xié)商一致才能通過，從而確保所通過的標準得到最大程度的國際認同、實現(xiàn)法典標準的國際趨同。

WTO成立前，經(jīng)制定程序通過的法典標準還需提交給成員國予以接受，成員國一旦接受標準，則該標準對其具有約束力。法典包括三種接受程序，即完全接受、部分接受和自由銷售，反映了不同程度的國際趨同。[4]43WTO成立后，在《實施動植物衛(wèi)生檢疫措施的協(xié)定》(簡稱《SPS協(xié)定》)和《技術性貿(mào)易壁壘協(xié)定》(簡稱《TBT協(xié)定》)下法典接受程序不再具有實際意義于2005年被廢除?！禨PS協(xié)定》和《TBT協(xié)定》)將國際食品法典委員會作為重要的國際標準化機構(gòu)，食品法典標準被認為是國際食品貿(mào)易仲裁的重要依據(jù)。[5]43根據(jù)《SPS協(xié)定》和《TBT協(xié)定》的規(guī)定，WTO成員國制定食品安全有關的標準或措施應以國際標準為依據(jù)，除非有科學證據(jù)，否則不得采取高于國際標準的措施，這極大的促進了食品安全法典標準的國際趨同化發(fā)展。

二

盡管在WTO框架下《SPS協(xié)定》與《TBT協(xié)定》對法典標準的引用極大提高了法典標準法律地位，法典標準趨同化發(fā)展趨勢得到不斷加強，然而，國際實踐中仍然存在諸多因素限制了這一趨勢，成為法典標準趨同發(fā)展的主要障礙。

一是各國國情差異性與食品法典標準趨同之間存在沖突。各國食品生產(chǎn)、銷售、分配的實踐不同，對消費者保護的態(tài)度不同，科學數(shù)據(jù)的獲取方式也不同，這些均不利于協(xié)商通過一致的法典標準。

法典中礦泉水標準通過時，標準草案提議中包含礦泉水的定義，即“直接從自然獲得或者從地下水中鉆出，在臨近源泉的地方使用特殊的衛(wèi)生預防措施包裝”。根據(jù)這一定義，在裝瓶之前大量的運輸水是不允許的，部分成員國認為這一定義是基于歐洲傳統(tǒng)，而并沒有考慮到其他地區(qū)臨近水源處建立裝瓶廠的困難。不同成員國對消費者可接受風險水平的預期也不同，因而食品安全遵循的方法很難達成一致。

實踐中遇到的另一個問題是收集到的科學數(shù)據(jù)并不能反映成員國的不同情形，這可能導致通過一項統(tǒng)一法典標準的失敗。例如，法典中農(nóng)藥最大殘留量大多數(shù)是基于發(fā)達國家的農(nóng)藥使用信息數(shù)據(jù)而建立的，當某種農(nóng)藥在這些發(fā)達國家市場上禁止使用時，這意味著很難再獲得相關數(shù)據(jù)，法典的最大殘留量被宣告無效，然而這些農(nóng)藥仍然在發(fā)展中國家繼續(xù)使用。此外，從不同國家收集數(shù)據(jù)可能來源于不同的途徑、反映食品鏈中的不同階段。例如，關于農(nóng)藥殘留的數(shù)據(jù)，美國監(jiān)測最大殘留量的方法集中于食品鏈的早期階段，所謂的“Farm Gate”(農(nóng)場之門)，而歐盟的方法集中于食品鏈的后期階段，所謂的“Dinner Plate”(晚餐之桌)，數(shù)據(jù)收集的差異性也不利于法典標準的趨同。

二是各國追求貿(mào)易利益與食品法典標準保護消費者健康之間存在矛盾。WTO成立后，《SPS協(xié)定》和《TBT協(xié)定》的規(guī)定實質(zhì)上賦予了法典標準準立法的權(quán)力，因此法典標準的制定不再是自愿性的辯論，而變成了實實在在的貿(mào)易利益沖突，成為各國經(jīng)濟、貿(mào)易利益爭奪的焦點。

法典標準與各國密切的經(jīng)濟相關性極大的激發(fā)了各國參與法典的熱情與積極性，并試圖在法典標準制定過程中發(fā)揮主導作用。然而，真正有能力廣泛參與法典標準制定的始終是發(fā)達國家和一些工業(yè)利益非政府組織，資金、技術與資源優(yōu)勢使其充分、有效參與法典標準工作并占據(jù)主導地位。[6]688-689大多數(shù)發(fā)展中國家以及消費者保護的非政府組織缺乏經(jīng)濟、技術和人力資源，缺乏相應的專業(yè)知識與科學能力，在標準制定中處于不利地位。法典標準過去被認為是食品安全的常用指標、保護消費者健康、促進全球食品安全的重要保障，現(xiàn)在正在變成發(fā)達國家及工業(yè)利益集團追逐貿(mào)易利益的手段。

三是法典標準制定程序缺乏透明度不利于食品法典標準的趨同。標準制定程序的透明度既包括制定程序規(guī)則自身的明確、清晰和易懂，也包括所有與決策相關的重要信息能夠被決策者充分獲得，如會議文件報告可及時獲取、所獲取的文件報告信息完整、準確、易懂。

法典標準制定程序沒有實現(xiàn)完全透明，程序中涉及多個主體、多輪討論，每一輪討論中都可能將擬議草案退回到之前的步驟，也可能達成協(xié)商一致，然而程序規(guī)則中沒有明確的標準規(guī)定在哪一步驟中可以達成協(xié)商一致，這不利于對標準制定程序的管控。協(xié)商一致決策方式越來越難以實現(xiàn)，標準制定程序中表達的同意或反對對成員國而言越來越重要，成員國都希望通過的法典標準能符合其利益，因此達成一致通過標準越來越難。[7]675此外，鑒于食典委資源有限，大量的非英語成員國很難及時獲得準確的翻譯文件。文件的分發(fā)不及時、翻譯不準確導致成員國代表不能及時在國內(nèi)層面咨詢相關利益組織，影響其有效參與法典標準的制定。

三

各國國情的差異性、貿(mào)易利益與公共健康之間的沖突以及法典標準制定程序中存在的問題均在一定程度上制約了法典標準的趨同，增強法典標準的實質(zhì)靈活性、強調(diào)標準制定程序中的公正參與及透明度原則可以消除上述障礙、促進法典標準的趨同。

首先，增強法典標準的靈活性，留給成員國一定的選擇余地是應對各國國情差異性的關鍵，也是法典標準國際趨同的促進因素。

食品安全標準的國際趨同并不意味著趨同的范圍越廣越好，趨同范圍過于寬泛有時會成為趨同的阻力。納入法典標準趨同范疇的事項與留給各國國內(nèi)層面解決的事項之間的合理平衡才能促進食品標準的國際趨同。因此，食品法典中可以加入“保障條款”或者明確規(guī)定允許偏離法典標準的選擇。法典中應允許成員國作出保留，保留這種方法沒有觸及到標準規(guī)定本身非常詳盡的特征，只是為法典成員提供了一種表達反對意見的替代方法。

法典標準的科學性是其獲得國際社會認同的基礎，然而應對各國國情差異性時還必須考量一些非科學因素，主要包括經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展、恰當?shù)姆治龇椒?、技術的可實現(xiàn)性、安全因素(如消費者的飲食習慣)等，這些因素的考量可促進法典標準的不斷趨同。

其次，促進發(fā)展中國家和公益性非政府組織的公正參與。發(fā)展中國家以及公益性尤其是消費者保護非政府組織的公正參與可以避免法典標準受到發(fā)達國家和工業(yè)性利益集團經(jīng)濟因素的左右而沒有充分考慮消費者的利益，從而確保法典標準在保障消費者健康與促進國際貿(mào)易利益之間實現(xiàn)合理平衡、促進國際食品法典標準的趨同。

長期以來發(fā)達國家利用本國食品法規(guī)體系健全、科學依據(jù)充分等優(yōu)勢承擔了牽頭起草標準草案的角色，直接將本國現(xiàn)有標準指標體系引入國際法典中，控制了眾多標準的主動權(quán)。[8]123公正參與要求給予發(fā)展中國家財政資金、科學技術方面的援助，提高其科學能力和參與能力，尤其保障發(fā)展中國家參與標準制定的初期階段，以增強其在國際標準趨同中的主動權(quán)與話語權(quán)。此外，公正參與還要求提高公益性非政府組織尤其是消費者保護組織的參與度。具體措施包括：給予這些組織以觀察員地位參加法典會議；各成員國在組成國家代表團時，必須選擇一定數(shù)量的公益性非政府組織的代表；各成員國建立法典咨詢委員會，對公益性非政府組織完全開放，且必須聽取其建議并將其納入各國國家立場。[9]250

最后，增強法典標準制定程序的透明度。明確區(qū)分“一讀”與“二讀”兩個過程，可使成員國較好的預見到在標準制定程序中哪一步驟應提出、討論哪些事項，從而增強程序的透明度、加強程序的監(jiān)督與管控。

“八步二讀”程序規(guī)則應該明確區(qū)分“一讀”與“二讀”這兩個不同的過程，換句話說，一讀過程(第3步至第5步)與二讀過程(第6步至第8步)集中討論的事項應該明確加以區(qū)分。一讀過程主要實現(xiàn)的目的是對標準基本要素達成協(xié)商一致，例如關于標準的必要性、標準的名稱和范圍、專家機構(gòu)科學建議的界定和完成、風險評估的選擇等。這意味著如果對這些事項沒有達成協(xié)商一致，擬議標準草案就不能推進到第5步之后，而如果擬議標準草案已經(jīng)推進到第6步，以上這些事項就不應該再開展討論。二讀過程討論的應該是非基本性事項。同時程序規(guī)則中應明確“協(xié)商一致”的含義，避免出現(xiàn)食典委主席認為法典標準可以通過，而部分成員國認為通過是非法的這種相互矛盾的情形，從而使成員國在通過、接受法典標準時更容易達成政治上和科學上的共識、推進國際食品法典標準的趨同。

四

在世界經(jīng)濟一體化、食品安全問題全球化的大背景下，食品安全標準的國際趨同越來越受到國際社會的重視，這一趨勢也對我國食品安全標準體系建設產(chǎn)生重要影響。自2009年《中華人民共和國食品安全法》頒布以來，我國的食品安全標準體系建設不斷加強，然而我國采用法典標準的比例相對較低，國家標準只有40%左右等同采用或等效采用了法典標準，且食品標準內(nèi)容、標準體系與法典存在較大差距。而早在20世紀80年代，英、法、德等國采用國際標準達80%，日本達90%。[10]189-190為適應國際食品法典標準趨同化發(fā)展的趨勢以及遵守WTO相關規(guī)定，我國應積極借鑒法典標準及其制定程序經(jīng)驗，進一步完善食品安全標準體系。

首先，吸收借鑒法典標準的基本原則。具體而言，應從我國實際出發(fā)，區(qū)分進口、出口與國內(nèi)消費等不同情況，有選擇、有針對性的采用國際食品法典標準。對以進口為主而國內(nèi)又缺乏相應標準的農(nóng)產(chǎn)品及食品應采用法典標準，對以出口和國內(nèi)消費為主的農(nóng)產(chǎn)品及食品，要謹慎對待，將采用法典標準建立在科學驗證和風險評估的基礎上，防止在食品國際貿(mào)易中處于被動地位，或給國內(nèi)消費者帶來不必要的恐慌。我國應在提高消費者健康保護水平、促進國內(nèi)食品工業(yè)發(fā)展及食品國際貿(mào)易之間加以權(quán)衡，基于科學性基礎，在確保不對消費者健康造成損害的前提下避免采用過嚴、過高而不切實際的標準。此外，還應重視標準政策、知識產(chǎn)權(quán)政策與產(chǎn)業(yè)政策之間的協(xié)調(diào)與融合。在采用國際標準與國際接軌過程中，從國家整體利益出發(fā)，通過研究技術、申請專利，注重自主創(chuàng)新，在食品安全標準體系中倡導自主知識產(chǎn)權(quán)標準的制定。

其次，規(guī)范食品安全標準的分類。我國食品安全標準數(shù)量不少，基本涵蓋了各個相關領域，但由于標準的管理部門較多、標準的種類和層級較多，導致現(xiàn)有的食品標準體系較混亂，因此進一步理順食品標準的分類體系是我國食品標準體系建設的重點。

借鑒國際食品法典的做法，我國可以從兩個角度進行分類，食品通用標準即基礎標準和食品專門類別標準即商品標準。[11]86國際食品法典標準趨同中非常重視基礎標準的作用，同時加強基礎標準與商品標準的協(xié)調(diào)一致，一方面強調(diào)基礎標準，采用以風險為基礎和針對整個食物鏈的方法，另一方面在商品標準中確保食品產(chǎn)品的一般性質(zhì)，并在保持包容性的同時，側(cè)重基本特性，反映全球的變化差異促進國際趨同。我國食品安全標準體系也應重視和優(yōu)先考慮基礎標準，科學合理的食品產(chǎn)品分類體系與基礎標準相結(jié)合從整體上控制食品安全應為建設我國食品安全標準體系的最佳策略。

最后，改進食品安全標準制定和修訂程序。國際食品法典標準制定的“八步二讀”程序中強調(diào)協(xié)商一致與靈活性相結(jié)合，強調(diào)科學基礎，重視成員國以外的其他機構(gòu)和組織的廣泛參與。相比之下，我國《食品安全法》和《標準化法》及其實施條例對食品安全國家標準的制修訂程序規(guī)定較簡單。

我們可以借鑒國際食典委的經(jīng)驗，設立統(tǒng)一的專門的食品安全國家標準制定機構(gòu)。[12]12-15國際食品法典的制定程序堅持科學合理、分工明確的原則，重視科學評估的重要性。我國食品標準的立項、起草、審查和公布全過程也應貫徹科學合理與公開透明原則，提高標準制定修訂工作的公眾參與度。一方面鼓勵社會力量廣泛參與安全標準的制定修訂，建立標準制定修訂程序的反饋機制；另一方面加強國際合作，重視參與國際風險評估專家組織及其活動。國際實踐表明，食品添加劑專家聯(lián)合委員會、農(nóng)藥殘留聯(lián)席會議和微生物風險評估聯(lián)席專家會議對法典標準的制定工作有重要且直接的影響，因此我國也應注重參與這些機構(gòu)的風險評估活動，不僅可以提高我國食品安全監(jiān)測、風險評估、標準制定等領域的水平，而且可以提高我國食品安全標準體系的國際對接性，適應法典標準國際趨同化的發(fā)展。

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責任編輯：饒娣清

International Harmonization of Food Safety Standards on the Codex:

Concurrently on the Countermeasures of Food Safety Standards in China

JIANG Hong

(LawSchool,HunanNormalUniversity,Changsha,Hunan410081;

SchoolofPublicAdministrationandLaw,HunanAgriculturalUniversity,Changsha,Hunan410128.China)

Abstract：Under the background of the development of economic globalization and international economic integration,the Codex aimed at international harmonization of food safety standards. However, the differences of national conditions, the lack of participation of developing countries, the lack of transparency and other issues are not conducive to international harmonization of standards.Codex standards should be introduced to the flexibility of norms. It should emphasize the principle of full participation. The procedure should include the specific criteria for consensus and enhance transparency.China should classify the standards and improve the procedure of developing and revising standards in order to strengthen standard system.

Keywords：international food codex; food safety standard; international harmonization

中圖分類號：DF96

文獻標識碼：A

文章編號：1001-5981(2016)01-0034-04

基金項目：湖南省哲學社會科學基金項目“食品安全多邊治理法律框架研究”(14YBA213)成果。

作者簡介：江虹(1981-)，女，內(nèi)蒙古包頭人，湖南師范大學法學院博士研究生，湖南農(nóng)業(yè)大學公共管理與法學學院講師。

收稿日期：2015-10-26