從管理社會走向治理社會：城管與攤販矛盾調(diào)和

王友葉

(安徽大學 社會與政治學院，安徽 合肥 230601)

隨著中國經(jīng)濟快速發(fā)展，現(xiàn)代化進程不斷推進，農(nóng)村人口不斷向城市涌入，涌現(xiàn)出一個個現(xiàn)代化大都市，隨之而來的便是社會摩擦系數(shù)的增大以及社會沖突勢能的增強，快速的轉(zhuǎn)型使許多城市呈現(xiàn)“懨懨多病”之態(tài)。在諸多“城市病”中，城管追逐與攤販抗法這場“都市游擊戰(zhàn)”格外引人關注，不僅因為它近距離發(fā)生在我們身邊，更是由于這觸目驚心的一幕幕帶給社會的是血與淚的教訓。2006年的“崔英杰案”①和 2009年的“夏俊峰案”②，在社會掀起對城管執(zhí)法的強烈討伐。而政府對攤販的治理管理不到位，媒體報道便經(jīng)常出現(xiàn)“城管打人”、“攤販抗法”等新聞。攤販治理中的失誤，折射出中國當代行政決策和行政執(zhí)法行為的諸多積弊，必須設法清除[1]。城管已經(jīng)成為社會“不能承受之重”，不禁讓人深思備受爭議的城管執(zhí)法該何去何從？借用美國行政學者李普斯基的“街頭官僚”理論，或可從一個獨特的視角說明城管作為“街頭官僚”的尷尬處境及其解困之道。

一、自由裁量權：城管的兩難處境

依據(jù)李普斯基的“街頭官僚”理論，所謂“街頭官僚”是指處于低層次行政執(zhí)行單位同時也是處在最前線的政府工作人員，包括警務人員、公立學校教師、社會工作人員、公共福利機構的工作人員、收稅員等?！敖诸^官僚”往往處在政府工作人員的基層和最前線，他們不僅承接著政策規(guī)范的意旨并且直接面對政策的受眾。依照我國《公務員法》關于公務員職位類別的規(guī)定，城管屬于基層行政執(zhí)法類公務員，可將其納入“街頭官僚”的范疇。城管是政策執(zhí)行末梢的執(zhí)行者和解讀者，直接對政府的各項政策執(zhí)行起導向作用，反映政府對于城市管理的意旨，事關城市建設大局。

“街頭官僚”理論的核心要素是自由裁量權，正是因為“街頭官僚”在其日常工作中能夠使用一定的自由裁量權，以及自身職位的特殊性，而備受關注，成為自李普斯基開創(chuàng)該理論以來學者們研究的焦點所在。“街頭官僚”作為決策者，在決定社會的具體物品和服務的配置過程中，發(fā)揮著政治作用[2]5-9。李普斯基認為，自由裁量權對“街頭官僚”的影響在于他們能夠運用這一權力（卻不能受到恰當約束）直接決定對公民的懲罰和獎勵，促進他們更好地開展工作，使之變得更容易和安全。然而在實際的生活中，“街頭官僚”并不是簡單的作為強勢群體形象出現(xiàn)在公眾視野之中，他們面臨一種特殊的行政生態(tài)，往往處于尷尬的角色沖突之中。一方面他們把自己看成是制度系統(tǒng)中的齒輪，在官僚系統(tǒng)中他們是被壓制的對象；另一方面，對于他們的委托人來說，他們又擁有自由裁量權[3]。從城管制度產(chǎn)生之初，城管執(zhí)法克服了多頭執(zhí)法、重復處罰等諸多弊端，明確執(zhí)法責任主體，集中執(zhí)法力量，更加高效地履行職責?？傮w而言，城管執(zhí)法體制順應了城市化發(fā)展的潮流，符合當前社會發(fā)展的需要。隨著中國社會進入轉(zhuǎn)型期，城管執(zhí)法體制出現(xiàn)明顯的滯后現(xiàn)象，對現(xiàn)有的城市管理表現(xiàn)出無能為力，甚至被貼上了暴力執(zhí)法、欺壓弱勢群體、執(zhí)法擾民等負面標簽，不僅損害政府形象，也得不到市民的支持。無論是“城管追逐”還是“攤販抗法”，直接反映城管執(zhí)法過程中的兩難處境。

二、爭奪生存空間：城管成矛盾載體

城管作為政府意志在政策末梢的執(zhí)行者，直接履行政府的執(zhí)政方針，關乎執(zhí)政黨和政府的形象塑造。同時，又是公眾民意的直接接受者，在政府與公眾之間起著橋梁的作用。從 1996年我們開始實行城管制度以來，城管部門集中了行政處罰權，但立法并未適時跟進，沒有及時為城管執(zhí)法制定相應的法律、法規(guī)，城管只能“借法執(zhí)法”來確保自身行為的可行性——頂層設計不完善導致城管執(zhí)法的真空，正如宋志剛在《城管來了》一書中所描述：“當初設計的人想得挺好，但在實際操作之中，一無法律依據(jù)，需要借法執(zhí)法；二無制約手段，需要火中取栗；三無統(tǒng)一的上級單位……城管在全國都是各個城市的各個區(qū)分開管理的。”[4]22

有問卷調(diào)研表明，在爭議發(fā)生后而情況未明了之前，大多數(shù)民眾都表現(xiàn)對“弱勢群體”的不自覺同情，從而站在執(zhí)法相對人一邊[5]。無論是媒體的不實報道，還是城管自身確實存在的諸多弊端，導致許多社會疏離分子借著網(wǎng)絡平臺無端發(fā)泄心中對社會的不滿，更有極端的看法表示應該取消城管制度。城管的產(chǎn)生有其存在的現(xiàn)實意義和歷史價值，明顯地，在當下城管還沒有做好作為政府與民眾之間的中間人身份，在執(zhí)法矛盾向城管集中并且政策執(zhí)行風險向城管轉(zhuǎn)移的情況下，城管在無形之中成為政府與市民爭奪“社會生存空間”的矛盾對象。

“2013年6月2日下午，廣州市農(nóng)林街執(zhí)法隊隊員與3名商販(2女1男)發(fā)生沖突。1名女商販撕扯某城管員上衣并抓傷其下體，導致其制服被扯爛，身體(包括下體)多處不同程度受傷?！雹?/p>

“2016年3月26日上午，1起流動小販暴力抗法打城管事件讓人瞠目。城管人員依法整治亂擺賣，流動小販不聽勸告，現(xiàn)場連打帶咬，3名城管執(zhí)法人員 1人被打得頭破血流，兩人分別被咬傷和撓傷。公安部門經(jīng)過對相關證據(jù)的調(diào)查取證，對該名小販作出了行政拘留十天的處罰?！雹?/p>

現(xiàn)實案例表明，在這場利益爭奪中，城管和攤販一樣都是受害者，城管作為政府最基層、最前線的公務員，攤販作為民眾當中最窮苦、最底層的老百姓，無疑各自承擔著來自政府與市民的雙重壓力，成為直面彼此矛盾的受害者。政府在整治亂設攤現(xiàn)象，清除“臟亂差”的小攤販時，卻忽略了正是政府的錯誤管理才導致這種現(xiàn)象的頻發(fā)。誠如上海浦東新區(qū)前區(qū)長張學兵所說：亂設攤是我們管出來的，主要責任在政府。政府越是不允許社會上存在這種現(xiàn)象，就越會加大打擊力度，使攤販的利益無法得到保障，不能形成完整的經(jīng)營鏈，隨之而來的就是“臟亂差”的現(xiàn)象，如此惡性循環(huán)，從而破壞了追求城市市容與市民生存的平衡點。借鑒國內(nèi)外完善的治理模式，或可助力維持城市的平衡點。

三、借鑒治理模式：城市治理轉(zhuǎn)型

在現(xiàn)代化過程中，攤販的管理如同“阿喀琉斯之踵”暴露出一座城市的病態(tài)，縱觀各個國家或地區(qū)對于攤販的治理，政府對攤販的態(tài)度都經(jīng)歷了從最初的完全否定到肯定進而在爭議中接受的過程。作為“后發(fā)展國家”，借鑒這些治理模式來促進城管與攤販之間矛盾的順利解決，亦不失為可行之法。

高礦化度礦井水外排入榆林市礦區(qū)第四系潛水中由于水巖的混合作用、溶濾作用、離子交換作用以及蒸發(fā)濃縮等作用的影響，通常情況下會產(chǎn)生第四系潛水礦化度升高和硫酸鹽濃度升高等現(xiàn)象，使其水質(zhì)變差。而本次水樣中的SO2-4和礦化度受影響相對均較小，主要是高礦化度和高硫酸鹽的礦井水排入第四系潛水含水層中發(fā)生稀釋作用，加之榆林市礦區(qū)潛水水動力條件較好，更替循環(huán)較快，導致潛水含水層本身的各項離子增加值不明顯，因此可認為礦井水外排對榆林市礦區(qū)潛水含水層影響較小。

香港市政局下屬的市政總署負責管理小販經(jīng)營，通過嚴厲的懲罰來規(guī)范攤販的衛(wèi)生制度及經(jīng)營規(guī)范。臺灣地區(qū)對攤販的管理更加的制度化，包含擺攤的人群定位、經(jīng)營時間地點，并且有統(tǒng)一的攤販組織來辦理經(jīng)營手續(xù)，既能對攤販形成集中、全面的管理，同時攤販組織也代表小販的利益。有規(guī)可守，有章可循，完善的頂層設計，讓攤販自己管理自己，真正做到放權于民。

在法國，城市管理人員被稱為“城市警察”，城管將攤販當作“服務對象”，攤販辦理證照非常便捷，只要符合法規(guī)，經(jīng)營者足不出戶，便可辦好一切手續(xù)，城管主要負責留意非法活動，并在相對人拒不停止或反抗時通知國家警察，由國家警察進行依法處理。馬來西亞的“城管”稱為“委員會執(zhí)法官”，工作與許可證發(fā)放有關，若有攤販違規(guī)便會收到標有明確數(shù)額的罰單，并通知他們?nèi)ブЦ读P款，如果小販拒絕支付，就可能會被治安法院傳喚。通過城管—警察—法院“三位一體”聯(lián)動執(zhí)法，城管并不直接參與到案件的辦理中，有效規(guī)避違規(guī)執(zhí)法，同時使案件辦理的可信服度更高。

對于攤販的管理，各國各地區(qū)政府都先后經(jīng)歷了排斥、驅(qū)逐到認可、疏導的過程，由于不同國家和地區(qū)的基本國情、民情各不相同，自然不能一味地照搬他人的治理經(jīng)驗。實踐表明，在城市繁華街道上，攤販通過出售補充性、便捷性商品，創(chuàng)造出一個不同于商店的購物環(huán)境，更加方便、快捷。消費者往往會在攤販處駐足欣賞，與正規(guī)商店的產(chǎn)品進行比較，滿足自身的心理預期。在更多選擇的情況下，雙方的生意也能更好，讓同一個競爭市場下的參與者實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。攤販經(jīng)濟能夠識別并滿足顧客的需求，成為低收入家庭的重要經(jīng)濟來源，同時能夠促進社會就業(yè)，屬于社會主義市場經(jīng)濟的組成部分。若能夠?qū)⒚芴幚淼卯?，也必定會成為城市的一道獨特風景，重塑《清明上河圖》中一派繁華和諧的景象亦未可知！“小商小販是城市貧民的生計，不擺攤，就沒有活路?！敝袊嗣翊髮W行政學系教授毛壽龍評論道，一個多元化思維的城市，會照顧多方面的想法，容納多方面的利益。

歷史經(jīng)驗表明，一個社會在其發(fā)展過程中產(chǎn)生某個普遍的、突出的問題時，那么解決這個問題的對策也一定會隨之產(chǎn)生，正所謂有矛就有盾，問題和對策是一個統(tǒng)一體中相互聯(lián)系的兩個方面，關鍵在于要有非凡的智慧來解決雙方的矛盾。政府對于治理社會應更加突出人民的主體地位，尊重人民的意志，從管理走向治理，讓民眾進行自我監(jiān)管。

四、從管理社會走向治理社會：實現(xiàn)政府治理與社會自治的良性互動

綜合中外學者從不同研究角度對管理的界定，可以把“管理定義為一定組織中的管理者，通過實施計劃、組織、溝通、協(xié)調(diào)、控制、人事、財務等職能來協(xié)調(diào)他人的活動，使他人與自己一起實現(xiàn)組織目標的一系列活動過程?！盵6]304在一系列活動過程中，僅有政府這一單一主體扮演一種全能型的角色，全方位地參與其中，采取管控思維的方式，憑借自上而下的權力架構來主導活動。依靠行政手段對城市進行管理，往往憑借創(chuàng)建文明城市的“一紙公文”對攤販進行盲目的消除，使城管作為面對矛盾的第一線，激化雙方的沖突。

有學者認為，“治理”概念反映著這樣一種觀念，即“各國政府并不完全壟斷一切合法的權力，政府而外，社會上還有一些其他機構和單位負責維持秩序，參加經(jīng)濟和社會調(diào)節(jié)?！盵7]學者羅西瑙認為治理指的是一種由共同目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)。從政治社會學角度來說，治理是一個社會性的概念，關涉的是社會與國家關系的互動。治理與管理不同，不是單向度的，而是采取互動的方式，基于社會民主協(xié)商基礎之上，政府部門、民間組織、社會成員等多元主體共同參與，為實現(xiàn)共同目的而采取行動。參與這一共治行動中的各個主體所表現(xiàn)出來的權力近于平衡，既非政府壟斷，也不是社會組織起主導作用，而是彼此相互協(xié)調(diào)，從而達到善治的目的。在城市治理的整體結(jié)構上，政府部門需要與各個主體進行協(xié)調(diào)合作，發(fā)揮社會組織的自治功能。

從“管理”到“治理”雖僅一字之差，但內(nèi)涵更為豐富，既包括政府機制，也包含非正式、非政府的機制，是實現(xiàn)城管與攤販矛盾調(diào)和的理論基礎。隨著社會的發(fā)展，治理所包含的范圍越來越大，無論是社會組織還是社會成員，得以通過治理機制來滿足自身的需要，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)自身的愿望，還能夠滿足社會整體需求。從國家層面上體現(xiàn)了黨治國理政理念的升華，更加強調(diào)人民的主體地位；從基層層面彰顯了政府為民服務、科學發(fā)展觀念的深入。從治理社會視角，破除城管與攤販矛盾，依賴政府治理與社會自治的良性互動，其途徑有三。

1.轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，發(fā)揮政府監(jiān)管作用

2.提高自治能力，發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用

社會自治的基礎在于政府簡政放權以及自身自治能力的提升，簡政放權是基礎，自治能力提升是保障。首先，創(chuàng)新社會自治模式。攤販自治的可行性和科學性在于做到“放權”于民，讓攤販們組成攤販治理委員會或公眾委員會，發(fā)表意見，就有關問題進行深入調(diào)研，聽取和匯集多方意見，對不合理擺攤行為加以約束，使小販對攤點有歸屬感，保障攤販的合法利益，形成恒定的社會關系網(wǎng)。對于攤點的衛(wèi)生整潔以及秩序維持都能得到改善，攤販為了自身利益的獲得便能進行彼此監(jiān)督。其次，加強社會服務意識。服務社會是社會組織產(chǎn)生的重要使命，攤販治理委員會的出現(xiàn)是為規(guī)范攤販行為，解決攤販間矛盾糾紛以及與城管的暴力沖突，秉持服務意識，對于城管與攤販間的矛盾調(diào)和具有重要作用。最后，發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用。攤販治理委員會作為溝通政府包括城管與攤販的中介組織，對上可表達攤販對政府的訴求，對下可規(guī)范攤販的經(jīng)營行為，亦可成為城管與攤販矛盾沖突的“緩沖地帶”。

3.提升參與熱情，發(fā)揮市民監(jiān)督作用

治理社會強調(diào)人民的主體地位，充分調(diào)動市民的積極性、主動性，自覺、自愿地參與到社會生活中，提升市民的參與熱情。因此，要積極開拓參與渠道，在相關政府部門服務窗口設置服務，及時反饋市民的有關問題，對于攤販的亂設攤、城管亂執(zhí)法以及攤點所售食品質(zhì)量安全等問題的反饋都能夠讓市民感受到城市的變化，以市民的意見建議為問題的導向，切實解決好市民最關心、最直接、最現(xiàn)實的問題。就具體的治理方式而言，對于城管與攤販矛盾的調(diào)和，不再以政府的行政指令為導向，依靠民主的方式，通過城管、攤販和市民的互動協(xié)商，同時增加廣大市民的監(jiān)督，對于違法行為進行監(jiān)督、舉報，達到社會自治。

新時期、新階段探索一條具有中國特色的治理社會道路尤為重要，能有效解決我國眼下面臨的許多社會矛盾，充分適應我國經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求，對于完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化具有決定性作用。2015年12月20日在北京召開的中央城市工作會議上，習近平總書記發(fā)表重要講話，首次提出“三只手合力”論的新概念、新理念，即統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體積極性，盡最大可能推動政府、社會、市民同心同向行動，使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發(fā)力。政府、社會、市民三大主體通力合作與“人民主體論”的執(zhí)政理念相契合，向全社會勾畫出“城市共治、城市共管、城市共建、城市共享”的城市治理路線圖。

城市作為全體市民的生存共同體和命運共同體，城市的問題不能僅僅依靠城管來解決，更不應將所有的矛盾都集中給城管。城市的管理是一項系統(tǒng)工程，城管與攤販的矛盾問題僅僅是一個縮影，必須從整體的角度出發(fā)看待。“人民城市人民建，人民城市人民管”，在城市建設、城市治理這條道路上，無論是政府、城管還是普通市民都責無旁貸，達成政府—社會—市民“三位一體”共同治理的“最大公約數(shù)”，探索一條具有中國特色的政民合作的道路，真正實現(xiàn)人民城市人民管。

五、結(jié) 論

綜上分析，街頭官僚理論揭示出城管在執(zhí)法過程中擁有一定的自由裁量權，從而使他們面臨兩難的處境，成為政府與市民在爭奪城市生存空間的矛盾載體。因此，城管與攤販的矛盾實質(zhì)是政府與市民對于城市發(fā)展走向、城市功能的不同認知而所引發(fā)。在借鑒完善的城市治理模式的基礎上，結(jié)合本地區(qū)實際情況，創(chuàng)新城市治理模式，讓攤販、市民實現(xiàn)自治。轉(zhuǎn)變政府職能，從管理社會走向治理社會，實現(xiàn)政府治理與社會自治的良性互動。政府需要把轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念與發(fā)揮監(jiān)管相結(jié)合，社會需要把提升自治能力與協(xié)同互動相結(jié)合，市民需要將積極參與和廣泛監(jiān)督相結(jié)合，從這三個角度著手，探索出一條具有中國特色的治理社會道路。

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