理念、職責(zé)與立法：工商登記制度改革的新思考

呂潔

自2014年2月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《注冊(cè)資本登記制度改革方案》，掀起了國(guó)家工商登記改革的高潮。2014年3月起正式施行的新公司法修正案也改革了公司設(shè)立的工商登記制度，使公司的法定出資規(guī)則發(fā)生了實(shí)質(zhì)性改變，對(duì)工商行政登記機(jī)關(guān)監(jiān)管理念、職責(zé)與規(guī)范也提出了新的改革目標(biāo)和要求。李克強(qiáng)總理多次在全國(guó)范圍的電視電話(huà)會(huì)議的講話(huà)更將改革推向了縱深。

雖然國(guó)家立法與中央政府均邁出了改革的步伐，并且改革了已經(jīng)實(shí)施20多年的公司基本登記制度，但工商登記實(shí)踐中仍然存在著諸多問(wèn)題，如關(guān)于工商行政管理機(jī)關(guān)在商事登記中的職責(zé)及改革方向、工商行政管理機(jī)關(guān)與公證或見(jiàn)證機(jī)關(guān)的權(quán)利分配、責(zé)任機(jī)制以及工商行政法規(guī)及規(guī)定的配套跟進(jìn)等，即考驗(yàn)著政府的立法與監(jiān)管智慧，也對(duì)商事主體了提出更高的市場(chǎng)化要求。

2015年6月，筆者在深圳市市場(chǎng)監(jiān)督管理局辦理了一次內(nèi)資有限責(zé)任公司的股權(quán)轉(zhuǎn)讓變更登記，發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中，商事主體工商登記的監(jiān)管理念、法律依據(jù)、各機(jī)構(gòu)職責(zé)規(guī)定、登記的實(shí)際效果與工商登記制度改革目標(biāo)存在較大差距，帶給我們關(guān)于工商登記制度改革的更多反思。

一、工商登記改革實(shí)踐中的問(wèn)題——以深圳市場(chǎng)監(jiān)督管理局股權(quán)轉(zhuǎn)讓工商登記為例

（一）關(guān)于工商行政機(jī)關(guān)的職責(zé)

按照深圳市市場(chǎng)監(jiān)督管理局關(guān)于商事主體股權(quán)變更登記的辦理規(guī)定，股權(quán)變更事項(xiàng)登記必須事先將股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議經(jīng)公證、見(jiàn)證機(jī)構(gòu)公證或見(jiàn)證，完成股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議書(shū)的公證或見(jiàn)證后方可進(jìn)行工商變更登記。在深圳公證機(jī)關(guān)及見(jiàn)證機(jī)關(guān)，對(duì)企業(yè)之間股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議的文本格式作了嚴(yán)格的規(guī)定，企業(yè)無(wú)法根據(jù)自身情況擬定協(xié)議。公司必須按照公證或見(jiàn)證機(jī)關(guān)的固定版本，方可受理公證或見(jiàn)證。

同時(shí)，公證機(jī)關(guān)及見(jiàn)證機(jī)關(guān)對(duì)股權(quán)轉(zhuǎn)讓事項(xiàng)的公證和見(jiàn)證需收取相關(guān)公證與見(jiàn)證費(fèi)用。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)股權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)款區(qū)分不同區(qū)間，但公證費(fèi)高低均受股權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)款影響，與股權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)款成正相關(guān)關(guān)系。實(shí)踐中，公證機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)之間股權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)款也進(jìn)行了實(shí)質(zhì)審核要求，對(duì)于較低的股權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)款，盡管股權(quán)轉(zhuǎn)讓雙方主體均已達(dá)成一致，但公證處仍然要求協(xié)議雙方增加股權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)款。對(duì)于無(wú)償轉(zhuǎn)讓或以較低價(jià)款轉(zhuǎn)讓股權(quán)的申請(qǐng)，實(shí)踐中公證機(jī)關(guān)表示不予受理。

（二）關(guān)于工商行政法規(guī)及規(guī)定的合法性及合理性

在上述股權(quán)轉(zhuǎn)讓工商變更登記中，深圳工商行政管理機(jī)關(guān)規(guī)定了股權(quán)轉(zhuǎn)讓事項(xiàng)的前置程序?yàn)楣C或見(jiàn)證，將股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議的公證書(shū)或見(jiàn)證文件作為股權(quán)轉(zhuǎn)讓工商變更登記申請(qǐng)條件之一，缺乏有效法律依據(jù)。

從合法性上，深圳工商行政管理機(jī)規(guī)定的法律性質(zhì)屬于地方行政機(jī)關(guān)制定的行政性規(guī)定，其上位法為地方政府制定的地方性法規(guī)或工商行政部門(mén)制定的部門(mén)規(guī)章。但從深圳市地方政府的地方立法及法規(guī)或國(guó)家工商行政總局制定的《中華人民共和國(guó)公司登記管理?xiàng)l例》、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)商事登記若干規(guī)定》看，均無(wú)相關(guān)法律依據(jù)。

從合理性上，國(guó)家工商行政總局對(duì)全國(guó)各地方工商行政管理具有統(tǒng)一的管理要求，全國(guó)范圍看，北京、上海等城市工商行政管理機(jī)關(guān)對(duì)股權(quán)轉(zhuǎn)讓均未有相關(guān)公證或見(jiàn)證的要求，而深圳工商行政機(jī)關(guān)卻在國(guó)家工商行政管理總局對(duì)于股權(quán)變更的規(guī)定之外增加了一個(gè)公證或見(jiàn)證程序，使各地的商事主體關(guān)于辦理股權(quán)轉(zhuǎn)讓工商登記時(shí)面臨著地區(qū)差異的問(wèn)題，也影響商事主體在各地進(jìn)行日常經(jīng)營(yíng)與投資活動(dòng)的政策公平性。

（三）關(guān)于工商行政機(jī)關(guān)的責(zé)任機(jī)制

關(guān)于工商行政機(jī)關(guān)在公司登記中的法律責(zé)任，最新《公司法》第二百零八條只作了十分籠統(tǒng)的規(guī)定，而沒(méi)有對(duì)具體的行政處分或處罰類(lèi)型和程序作明確規(guī)定。

同時(shí)，對(duì)公司登記機(jī)關(guān)上級(jí)部門(mén)的法律責(zé)任，無(wú)論《公司法》第二百零九條，還是《公司登記管理?xiàng)l例》對(duì)不符合登記規(guī)定的法律責(zé)任規(guī)定地十分簡(jiǎn)單，從責(zé)任主體看，責(zé)任主體僅為主管人員和其他責(zé)任人員，并未包含違法登記的經(jīng)辦人員；從責(zé)任承擔(dān)方式看，僅限于行政責(zé)任，而未包含民事責(zé)任及刑事責(zé)任，對(duì)工商行政企業(yè)造成的損失，也無(wú)經(jīng)濟(jì)賠償。而對(duì)市場(chǎng)主體而言，因違法登記或不予登記的情況，經(jīng)濟(jì)損失往往是最直接、最明顯的損失；從責(zé)任追究的程序看，立法及行政法規(guī)均未規(guī)定相關(guān)程序性的要求，僅對(duì)實(shí)體違法違規(guī)作了規(guī)定。實(shí)踐中，程序上的違法違規(guī)，甚至登記時(shí)效的延誤對(duì)商事主體造成的損失可能更大。

（四）商事主體的權(quán)利救濟(jì)

我國(guó)公司立法及工商登記等行政法規(guī)均未涉及對(duì)商事主體的權(quán)利救濟(jì)，而僅原則性地規(guī)定了法律責(zé)任。深圳市市場(chǎng)監(jiān)督管理局的地方性行政規(guī)定，對(duì)商事主體的救濟(jì)方式作了以下規(guī)定：

對(duì)實(shí)施主體作出的該行為不服，行政相對(duì)人有權(quán)：

1. 申請(qǐng)行政復(fù)議：可以自知道具體行政行為之日起60日內(nèi)，向作出具體行政行為的機(jī)關(guān)的上一級(jí)主管部門(mén)或者本級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議；

2. 向人民法院起訴：對(duì)復(fù)議決定不服的，可以在收到復(fù)議決定書(shū)之日起15日內(nèi)，向人民法院起訴。也可以在知道作出具體行政行為之日起3個(gè)月內(nèi)，直接向人民法院起訴。

上述商事主體的權(quán)利救濟(jì)途徑規(guī)定了通過(guò)行政復(fù)議或訴訟的方式解決，但均需耗費(fèi)巨大的時(shí)間成本，且涉及行政管理機(jī)關(guān)訴訟的，向行政管理機(jī)關(guān)收集證據(jù)的難度也很大，不符合商事交易及經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的低成本、高效率的要求。

而且上述權(quán)利救濟(jì)依據(jù)的法律主要為《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》、《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》，而未涉及《公司法》等直接與商事登記相關(guān)的法律法規(guī)，缺乏強(qiáng)有力的針對(duì)性。

二、對(duì)工商登記制度改革的新思考

（一）工商登記制度改革的理念及方向

2014年2月，國(guó)家啟動(dòng)了工商登記改革方案，國(guó)務(wù)院于2月19日推出了《關(guān)于印發(fā)注冊(cè)資本登記制度改革方案的通知》，以注冊(cè)資本為核心和起點(diǎn)，推進(jìn)了一系列工商登記制度改革。改革注冊(cè)資本登記制度涉及面廣、政策性強(qiáng)，各級(jí)人民政府要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決改革中的具體問(wèn)題。各地區(qū)、各部門(mén)要密切配合，加快制定完善配套措施。工商行政管理機(jī)關(guān)要優(yōu)化流程、完善制度，確保改革前后管理工作平穩(wěn)過(guò)渡。要強(qiáng)化企業(yè)自我管理、行業(yè)協(xié)會(huì)自律和社會(huì)組織監(jiān)督的作用，提高市場(chǎng)監(jiān)管水平，切實(shí)讓這項(xiàng)改革舉措“落地生根”，進(jìn)一步釋放改革紅利，激發(fā)創(chuàng)業(yè)活力，催生發(fā)展新動(dòng)力。

此次工商登記制度改革的目的主要有三：一是鼓勵(lì)投資創(chuàng)業(yè)、帶動(dòng)勞動(dòng)就業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；二是放松政府管制，強(qiáng)化當(dāng)事人自治；三是減政放權(quán)，將公司的行政管理從嚴(yán)進(jìn)寬出改為寬進(jìn)嚴(yán)出。

行政管理機(jī)關(guān)對(duì)于商事主體工商登記改革應(yīng)該大膽轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，將原來(lái)由政府干預(yù)為主、市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔的監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)調(diào)節(jié)為主，政府干預(yù)為輔。政府對(duì)于工商登記制度改革的監(jiān)管理念應(yīng)朝著市場(chǎng)化的方向邁進(jìn)。在市場(chǎng)化的目標(biāo)下，政府作適當(dāng)?shù)恼{(diào)控。將原由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的領(lǐng)域交由市場(chǎng)。

比如，在筆者經(jīng)歷的工商登記實(shí)務(wù)案例中，對(duì)于股權(quán)轉(zhuǎn)讓的轉(zhuǎn)讓價(jià)款，應(yīng)由市場(chǎng)主體自行定價(jià)，在市場(chǎng)化的環(huán)境下，交易雙方均是經(jīng)濟(jì)人，對(duì)于經(jīng)濟(jì)行為，有著足夠的商業(yè)判斷，各方均本著有利于自身的原則，平衡各方利益，并進(jìn)行著博弈，在股權(quán)價(jià)款上達(dá)成一致。故，工商登記行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)對(duì)商事主體的股權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)款進(jìn)行實(shí)質(zhì)審核。而且，公證及見(jiàn)證機(jī)關(guān)也無(wú)權(quán)就商事主體的股權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)款進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審核。相對(duì)商事主體，無(wú)論工商登記機(jī)關(guān)、公證及見(jiàn)證機(jī)關(guān)，對(duì)市場(chǎng)的反應(yīng)程度均不如商事主體，對(duì)股權(quán)的估值也不如商事主體專(zhuān)業(yè)，對(duì)交易的背景和商業(yè)目的也不明晰。故，實(shí)踐中，工商登記機(jī)關(guān)的監(jiān)管理念仍然停留在前置審核，實(shí)質(zhì)性審核的老思路，雖然新一屆政府強(qiáng)調(diào)減政放權(quán)，但真正做到放權(quán)還是很難。尤其在地方性行政管理機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)家法律法規(guī)及政策的執(zhí)行，還有一段很長(zhǎng)的距離。

（二）工商行政機(jī)關(guān)與其它機(jī)關(guān)的職責(zé)劃分

在上述股權(quán)轉(zhuǎn)讓工商變更登記中，深圳市場(chǎng)監(jiān)督管理局自行創(chuàng)設(shè)了一個(gè)程序，即公證機(jī)關(guān)的公證或產(chǎn)權(quán)交易所的見(jiàn)證。從法律依據(jù)上看，其上位法并未有相關(guān)法律依據(jù)和規(guī)定。

從更深次的原因看，這便是行政權(quán)力及責(zé)任的分配問(wèn)題。深圳是全國(guó)改革開(kāi)放的前沿，從商事主體的設(shè)立、股權(quán)的變更、投融資活動(dòng)等的規(guī)模和頻次，都走在全國(guó)的前列。

就商事主體的股權(quán)轉(zhuǎn)讓事項(xiàng)，深圳市場(chǎng)監(jiān)督管理局規(guī)定了公證或見(jiàn)證的前置程序，形式上似乎增加了商事主體股權(quán)轉(zhuǎn)讓行為的合法性，實(shí)則工商行政機(jī)關(guān)對(duì)自身審查責(zé)任的降低，或是公證、見(jiàn)證等行政或事業(yè)機(jī)關(guān)，對(duì)商事主體股權(quán)轉(zhuǎn)讓行為的部分利益的獲取。

“法不禁止即可為”的法諺在我國(guó)卻遭遇了諸多行政性規(guī)定的屏障，一道道屏障之間是利益的分割。原本，就股權(quán)轉(zhuǎn)讓行為本身，公證或見(jiàn)證是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中商事主體可自由選擇的程序。但工商行政機(jī)關(guān)的規(guī)定卻讓自己省卻了很大程度的審核責(zé)任同時(shí)，給公證和見(jiàn)證機(jī)關(guān)增加了相當(dāng)豐厚的收入。股權(quán)轉(zhuǎn)讓是現(xiàn)代公司資本運(yùn)作一個(gè)相當(dāng)普遍且基礎(chǔ)的方式，發(fā)生的數(shù)量也很多，頻率也很高。當(dāng)?shù)匾粋€(gè)行政規(guī)定，每年將為公證及見(jiàn)證機(jī)構(gòu)增加大量的收入。而相對(duì)市場(chǎng)主體，則承擔(dān)了十分沉重的成本，而且按照法律，這項(xiàng)成本是可避免的。

從工商行政管理機(jī)關(guān)與其它機(jī)關(guān)的職責(zé)看，工商行政管理機(jī)關(guān)僅僅是對(duì)商事主體登記事項(xiàng)的形式審核，除非商事主體有法律規(guī)定的特殊的行政前置審批，如金融監(jiān)管機(jī)關(guān)人民銀行、中國(guó)證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等對(duì)變更登記事項(xiàng)需要事先審批的，或涉及國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)婕皣?guó)資監(jiān)管的，這類(lèi)股權(quán)轉(zhuǎn)讓行為需要相關(guān)監(jiān)管機(jī)關(guān)的行政審批，其它一般的有限責(zé)任公司，本著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)交易的自由、自愿原則，應(yīng)有自行決定股權(quán)交易行為的權(quán)利，該權(quán)利包含股權(quán)轉(zhuǎn)讓相對(duì)方、轉(zhuǎn)讓價(jià)款、轉(zhuǎn)讓比例以及相關(guān)其它事項(xiàng)的約定。深圳地方工商行政機(jī)關(guān)對(duì)股權(quán)轉(zhuǎn)讓增設(shè)的程序，也與國(guó)務(wù)院提出的工商登記制度改革“便捷高效、規(guī)范統(tǒng)一、寬進(jìn)嚴(yán)出”的三項(xiàng)基本原則有著巨大的沖突。

（三）工商行政法規(guī)對(duì)公司立法的配套跟進(jìn)

在當(dāng)下進(jìn)行的工商登記制度改革中，國(guó)家對(duì)注冊(cè)資本改革引起了全社會(huì)的極大關(guān)注。但從法律層級(jí)及法律效力的角度看，工商登記制度改革的文件為2014年2月7日，而《公司法》關(guān)于公司注冊(cè)資本的修訂則在2014年3月1日起施行?！豆痉ā肥亲鳛槿珖?guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的法律，效力層級(jí)高于國(guó)務(wù)院的行政性法規(guī)以及國(guó)家工商行政總局的部門(mén)規(guī)章。故對(duì)于工商登記制度改革，從法律依據(jù)上，存在著將近20 多天的“于法無(wú)據(jù)”的狀態(tài)。

國(guó)家工商行政管理總局關(guān)于工商登記的行政性法規(guī)，尤其是地方性行政規(guī)定必須牢牢以法律和其上位法為依據(jù)，堅(jiān)決不能造法。對(duì)于《公司法》和上位法沒(méi)有規(guī)定的，尤其是增加商事主體義務(wù)和成本的，地方行政管理機(jī)關(guān)不得隨意作出規(guī)定。

國(guó)務(wù)院《注冊(cè)資本登記制度改革方案》明確將“放松市場(chǎng)主體準(zhǔn)入管制，切實(shí)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境”作為國(guó)家工商登記制度改革的總體目標(biāo)，地方政府及行政機(jī)關(guān)需要積極進(jìn)行法規(guī)的配套跟進(jìn)。廢除原先不符合《公司法》立法及國(guó)家工商行政總局關(guān)于工商登記制度改革的規(guī)定，廢除不符合國(guó)家工商登記制度改革總體目標(biāo)與原則的規(guī)定，切實(shí)將權(quán)利歸還市場(chǎng)。

從實(shí)體法上，明確規(guī)定工商登記制度改革中，行政機(jī)關(guān)與商事主體的權(quán)利、義務(wù)，對(duì)于國(guó)家立法或上位法沒(méi)有規(guī)定的，地方政府及行政法規(guī)或規(guī)定不得為商事主體減少權(quán)利、新增義務(wù)，增加成本。

從程序法上，對(duì)于國(guó)家立法或上位法沒(méi)有規(guī)定的，地方政府及行政機(jī)關(guān)不得為商事主體創(chuàng)設(shè)程序，增加工商登記的手續(xù)。除了工商行政登記機(jī)關(guān)，對(duì)于社會(huì)組織，如行業(yè)協(xié)會(huì)、公證處、產(chǎn)權(quán)交易所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等，需明確他們?cè)谑袌?chǎng)中的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)地位，不得越俎代庖代替行政機(jī)關(guān)，或在自身專(zhuān)業(yè)職責(zé)外增加行政職能，避免在國(guó)家工商登記制度改革中，行政機(jī)關(guān)與中介組織的權(quán)力尋租和腐敗。真正明確社會(huì)組織的地位和作用，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的行業(yè)管理、監(jiān)督、約束和職業(yè)道德建設(shè)等作用，引導(dǎo)對(duì)市場(chǎng)主體履行出資人義務(wù)和社會(huì)責(zé)任，強(qiáng)化對(duì)市場(chǎng)主體及行為的監(jiān)督。減政放權(quán)的改革目標(biāo)體現(xiàn)在程序上，就必須減少繁瑣、重復(fù)的登記手續(xù)，簡(jiǎn)化行政登記程序，并且讓真正承擔(dān)行政登記的機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任。

（作者：華東政法大學(xué)研究生教育院）