靳相木 陳 簫
(1.浙江大學 公共管理學院, 浙江 杭州 310058; 2.溫州大學 商學院, 浙江 溫州 325035)
美國土地整合中的釘子戶問題及其啟示
靳相木1陳 簫2
(1.浙江大學 公共管理學院, 浙江 杭州 310058; 2.溫州大學 商學院, 浙江 溫州 325035)
通過梳理美國釘子戶問題的內涵、發(fā)生機制及其解決方式,可知美國釘子戶問題主要發(fā)生在土地市場交易環(huán)節(jié),征收權是解決釘子戶問題的重要手段。而中國釘子戶問題則主要發(fā)生在土地征收環(huán)節(jié),但目前市場主導的城市更新中也開始出現釘子戶。征收權職能擴大化和征收權質態(tài)不清晰是導致土地房屋征收釘子戶問題的重要原因,其出路在于疏解現行征收權的職能,實現征收權質態(tài)的清晰化:公共利益用地的取得及整合引入征收權,要強化征收權的公權性質,還原其本來面目,使整個社會形成對征收權應有的尊重,從而徹底消除征收中的釘子戶行為;經營性用地及城市更新用地的取得及整合應逐步交給市場。參照美國的公社聯合體(CAI)、商務改良區(qū)(BID)、土地整合區(qū)(LAD)等經驗,要充分恰當地發(fā)揮和運用我國集體土地制度的優(yōu)勢,化解損害公共利益的釘子戶行為,警惕和防范“私地悲劇”的發(fā)生。
釘子戶問題; 土地整合; 征收權; 公地悲??; 私地悲劇
人類社會的集體行動除了經常受到“搭便車”(free ride)的困擾,也不時遭受“釘子戶”(holdout)的阻滯。由于集體行動的類型和性質不同,釘子戶問題的產生原因及其具體表現也會有所差異。早在19世紀初期,Cournot就認識到如果要嘗試去整合互補商品或資源,可能會受到類似釘子戶問題的制約[1]。在工資談判、債務重組、企業(yè)并購[2]、美國的藥品研發(fā)等場合中[3],甚至在文化、藝術領域都可能面臨類似釘子戶問題的威脅*參見金細簪《征收權模式下的抵制行為研究——基于杭州城市化進程中征地拆遷視角》,浙江工業(yè)大學2013年管理學博士學位論文。。本文試圖討論土地整合(land assembly)中的釘子戶問題。
土地的工業(yè)化、城市化開發(fā)以及城市更新(urban renewal)通常都會涉及土地整合,即將產權分散的土地進行整合并統(tǒng)一開發(fā)。概覽中外,土地整合的機制不外乎征收和市場兩種。我國實行土地公有制,土地整合主要依靠征收機制*2011年之前舊城改造中房屋拆遷的法律性質屬于征收。2011年《城市房屋拆遷條例》廢止后,新的《國有土地上房屋征收與補償條例》棄用“拆遷”一詞,轉而使用征收概念,使其法律關系的性質更加清晰。,現在也開始逐步引入市場機制;而美國等西方土地私有制國家的土地整合主要通過市場機制,在市場失靈時則引入征收權。雖然中美兩國的土地整合機制存在差異,但在整合過程中都遭受到了釘子戶問題的困擾,更不乏一些具有社會迫切性的土地整合項目因釘子戶的阻滯而無法實現的例子。隨著中國社會主義市場經濟體制的逐步完善,市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用,尤其是在城市更新中,市場的角色和作用越來越重要,但釘子戶問題也日益凸顯。研究美國土地整合的釘子戶問題,對于理解和治理我國在這一領域的釘子戶問題具有深刻的現實意義。
基于美國的市場經濟體制及社會土壤,學者對土地整合中釘子戶問題的發(fā)生原因進行了深入探究。釘子戶問題反映在土地整合過程中,小土地所有者在市場上也擁有一種獨特的壟斷權力,并可據此獲取超額收益[4]。正如Eckart所指出的,一個大規(guī)模開發(fā)項目對毗鄰的多個分散所有的土地的需求具有不可分性,開發(fā)商要么全部買下,要么全部放棄[5]。Strange指出,即便份額最小的土地所有者,也具有索取高價從而阻滯整個項目開工的力量,土地市場可能因此處于失靈狀態(tài)[6]。隨著項目所需土地面積的增大和地段依賴程度的增加,所有者尋求壟斷地租的動機也越來越強,釘子戶問題日趨嚴重[7]。Cohen認為,釘子戶問題發(fā)生的經濟根源在于開發(fā)項目的規(guī)模經濟特性,即當土地所有者發(fā)現他的土地對于計劃中的開發(fā)項目的價值要比目前用途的價值高得多的時候,他可能采取討價還價、虛張聲勢、延遲交易等策略,以實現成交價的最大化[2]。
Eckart和Strange引入了非合作性博弈模型,描述了釘子戶博弈行為的特點、策略及可能結果。Eckart發(fā)現,越是小土地所有者越有可能索取高價,土地所有者聯合報價時的總價格水平比各所有者獨立報價的水平更為適中[5]。Strange建構了一方不確定性條件下土地整合博弈的完美貝葉斯均衡模型,發(fā)現釘子戶與開發(fā)商博弈的完美貝葉斯均衡狀態(tài)存在多種可能情形,但不管哪種情形,土地越分散,土地所有者總要價水平就越高,造成的項目延遲成本和效率損失也就越大[6]。由于釘子戶與開發(fā)商之間的現場博弈數據難以獲取,Cadigan等引入實驗方法,建立了釘子戶問題的理論分析與實驗分析之間的聯系,觀察到釘子戶在博弈中傾向于采取無止境的“收益改進策略”(a payoff-improving strategy)[8]。Miceli和Sirmans引入單中心城市模型,運用實驗方法分析交易成本和策略性討價還價成本,得出在其他條件不變的情況下,所有者數量越多,釘子戶問題越嚴重,開發(fā)商的收益就越低的結論[9-10]。
雖然絕大多數釘子戶問題是土地所有者試圖實現自身經濟利益最大化所造成的,但還有一些釘子戶問題是非經濟利益訴求的結果。如在南北達科他州的西塞頓-瓦佩頓湖橫斷保留地,每塊土地(40英畝)平均有196位共有產權人,每位業(yè)主平均在14塊土地上享有不可分割之權益。這些土地所有者眾多,利益交織又容易產生分歧,任何一個所有者都能威脅到土地整合,進而阻礙項目開發(fā)[11]。再如,所有者附著于土地上的情感價值無法量化,很可能導致市場機制在土地整合中完全失靈*譬如,在美國西雅圖巴拉德地區(qū),一家地產公司在收購一片老式住宅區(qū)時遭到一位老業(yè)主的拒絕,盡管開發(fā)商的出價高于這棟老房子的價值近10倍,但老業(yè)主仍不為所動,最終迫使開發(fā)商修改設計圖紙,三面包圍該業(yè)主的小房子建起凹字形的五層商業(yè)大樓,參見http://www.gmw.cn/01wzb/2009-12/20/content_1025336.htm, 2015年10月21日;又如,在美國芝加哥的一個工地內有一所始建于1888年的房子,房主不愿拆遷,開發(fā)商花費600萬美元,用了整整3天的時間將整棟樓向北移動了190米,挪到了一個新的位置,參見http://www.chinadaily.com.cn/hqcj/xfly/2014-11-15/content_12720457.html, 2015年10月21日。。此外,在所有者主觀價值評判顯著異常*這種價值衡量的失衡可以歸納為三個方面,即稟賦效應、現狀偏見及厭惡失去:(1)稟賦效應,即人們對失去的財產索取的價格往往要高于獲得等量財產所愿意支付的價格;(2)現狀偏見,即出于對當前擁有的財產的偏好,人們既不愿出售也不愿購買;(3)厭惡失去,即人們對于失去財產的效用犧牲要大于取得等量財產所獲得的效用。以上因素都可能導致所有者對土地的價值估計過高。參見D.K.Kahneman & R.H.Thaler, ″The Endowment Effect, Loss Aversion, and Status Quo Bias,″ Journal of Economic Perspectives, Vol.5, No.1(1991), pp.193-206。以及存在一些特定價值訴求*例如倡導環(huán)境保護或自然生態(tài)資源保護的所有者厭惡農地非農化開發(fā),進而阻礙開發(fā);再如避鄰效應導致的所有者抵抗。參見M.A.Heller, The Gridlock Economy: How Too Much Ownership Wrecks Markets, Stops Innovation, and Costs Lives, New York: Basic Books Press, 2008。等情形下,市場機制也無從發(fā)揮作用,釘子戶問題的產生也就無法避免。
經驗事實和學者們的理論分析均表明,土地整合的釘子戶問題普遍存在,其社會危害性有目共睹。美國的城市蔓延、城市中心衰敗及其地產價值耗損等土地粗放低效利用的背后,均有釘子戶的因素[10]。美國為了克服土地整合中的釘子戶問題進行了卓有成效的探索和實踐。本文旨在梳理美國解決釘子戶問題的做法,并在此基礎上揭示這一域外經驗對治理當代中國土地工業(yè)化、城市化開發(fā)和城市更新中的釘子戶問題的借鑒意義。
秘密購買代理(secret buying agents),是指開發(fā)商基于市場交易中的買賣自愿原則,利用虛構的買家(俗稱“托兒”),隱藏真實購買者的身份來整合大片產權分散的土地。如果這種手段能成功運用,就可以有效防止少數業(yè)主發(fā)現這種收購行為后想要獲取整合帶來的收益而索要高價。在美國,秘密購買代理這種市場手段在私人項目的土地整合中經常使用。
比如,哈佛大學就曾委托一家房地產開發(fā)公司,利用秘密購買代理來避免釘子戶問題,最后僅花費8 800萬美元成功購得14塊土地共計52英畝。哈佛大學官方稱,非營利機構通過隱藏自己的身份避免高價購買土地,利用秘密購買代理既支付了公平的市場價格,又避免了所有者過度索價[12-13]。再如,迪士尼公司在奧蘭多以及馬納薩斯利用秘密購買代理來避免釘子戶問題,為其主題公園成功獲取了數千英畝的土地。在奧蘭多,代理們悄悄地和土地所有者進行逐一談判,有時甚至只需約100美元/英畝的價格就可購得大片土地[14]。同樣,在馬納薩斯,迪士尼公司通過創(chuàng)建一個秘密代理企業(yè)網絡,以及在紐約和弗吉尼亞各成立法律事務所,秘密地和所有者們簽訂了11個協議,合同上的土地面積在1-1 800英畝不等[15]。通過這種辦法,迪士尼公司購買了大約3 000英畝土地來建造北弗吉尼亞州主題公園。
此外,在大都市和城市地區(qū)的土地整合中也普遍使用秘密購買代理。比如,在拉斯維加斯,一個置業(yè)集團就通過秘密購買代理獲得了2 400英畝土地來建造一個社區(qū)。在普羅維登斯,一個開發(fā)集團利用秘密購買代理整合了21塊產權分離的土地,建設了一個可以容納160家商鋪、面積達1.4萬平方英尺的購物商場,項目估值達4.6億美元。在西棕櫚灘,有兩個開發(fā)商利用20個不同的經紀人,在9個月內秘密購得超過300塊的分布在26個連續(xù)的城市街區(qū)、分屬240個所有者的土地[16]。
雖有學者充分肯定秘密購買代理在克服釘子戶問題上的作用,認為在促進經濟發(fā)展和消除城市衰敗的項目土地整合中應當首先嘗試秘密購買代理,而不是直接引入征收權[16],然而,該辦法仍然存在諸多局限。
首先,有些項目具有很強的時效性,需要在特定時間內獲取土地進行開發(fā)。而秘密購買代理往往需要花上數年甚至數十年時間來偷偷收購土地,甚至很多時候開發(fā)商最后根本無法整合全部用地。比如,在紐約時代廣場開發(fā)的案例中,14名業(yè)主里有幾位花了幾十年工夫想要整合該地段,可其他人就是不賣。還有,哥倫比亞大學由于迫切需要新校舍,校方多年來一直悄悄在老校區(qū)以北幾個街區(qū)的曼哈頓維爾購置土地,然而最終學校只能拿下零星的“棋盤”地段[11]。
其次,存在代理人和土地所有者共謀的風險。比如,代理人可能會向所有者泄露開發(fā)商信息。在實務中,盡管很多開發(fā)商同樣會對代理人隱藏自己的身份,采取雙盲信息采集系統(tǒng),使共謀的風險大大降低,但仍然無法完全杜絕。只要所有者發(fā)現自己具備壟斷供應者的身份,談判就容易破裂。
再次,這會對社會信任機制的建立與維護構成威脅,甚至可能引起公憤。假如所有者知道自己的土地是通過秘密購買代理被開發(fā)商購買,就有可能遷怒于開發(fā)商,也會對今后土地交易中的購買者產生不信任感,甚至還可能使未涉及秘密購買代理的其他土地所有者產生同樣感受。比如,奧爾斯頓市民和波士頓市長就對哈佛大學花費8 800萬美元秘密購買14塊土地的行為極為憤怒,哈佛大學更是花費了大量的時間和金錢(比如,主動給政府支付一大筆錢來代替財產稅)來挽回公眾形象,修復與社區(qū)的關系。
在市場經濟國家,通過市場來配置資源理應是首選,但土地是一個例外。雖然私人部門可通過秘密購買代理這種市場手段有效克服釘子戶問題,但這種市場手段并不適用于一般公共項目。首先,絕大多數時候,政府主體無法像私人部門那樣有效隱藏自己的真實面目,從而誘使所有者按市場價格出售財產。因為政府實施項目通常都要奉行公開透明的原則,必須經過民主審議,接受大眾參與以及各種管制審批。比如,一個城市想在大都會旁邊建一個機場,這類項目就無法采用秘密購買代理。再如交通運輸通道(鐵路、運河、私人高速公路等)或通信網絡(電話線、油管、電線)的鋪設方面,秘密購買亦不可行,因為這兩類項目的用地需求通常是狹長而又連續(xù)的,而且存在重重管制,根本無法秘密進行。再者,對于那些由非經濟因素導致的釘子戶問題,根本無法依靠市場手段。最后,政府使用秘密購買代理而不是公開的程序很容易滋生腐敗,導致政府失靈[7]。因此,為了防止個別所有者延誤土地整合,通常情形下大量公共項目都引入了征收權,即釘子戶問題的有效破解被認為是引入征收權校正市場失靈的正當性和必要性之所在[10,17]。
由于美國的不動產征收程序冗長、繁雜,且通常情形下法院依據公平市場價值原則裁判的補償數額明顯低于通過談判達成的市場價格,于是征收人和潛在的被征收人通常都希望通過市場的方式達成一致,雙方都力爭避免進入征收程序。Munch對芝加哥1962-1970年城市更新改造的授權征收項目的經驗數據進行了實證分析,其結果表明,在征收權威脅下形成的土地交易價格是其公平市場價的1.25倍,而沒有征收權威脅的情況下,完全自愿交易的價格則是公平市場價的1.45倍[18]。在經議會授權的征收項目中,由于征收權的威脅,大部分土地都是通過完全自愿交易取得的,只有極小一部分才真正進入征收程序[19]??梢?,征收權威脅具有抑制釘子戶問題的功能。
根據Miceli等人的研究[20],在沒有征收權威脅和存在征收權威脅這兩類情境下,政府(或非政府實體)和所有者的行為博弈均衡如下:
1.沒有征收權威脅的釘子戶行為均衡分析
假設整合后的土地總價值為V,所有者對其持有土地的評估價格為v,單獨地塊之于開發(fā)商的價值為m,且m
(1)開發(fā)商在t=1時同時獲取2塊土地,此時交易價格為:
(1)
(2)開發(fā)商在t=1和t=2時分別獲取1塊土地,此時交易價格為:
(2)
(3)
(3)開發(fā)商在t=2時獲取2塊土地,此時交易價格為:
(4)
此時,開發(fā)商的凈收益為:
(5)
所有者選擇在t=1時是否進入談判的博弈樹如圖1所示:
圖1 沒有征收權威脅下的博弈樹
2.征收權威脅下的釘子戶行為均衡分析
在沒有征收權威脅的交易均衡分析框架的基礎上,如果引入征收權威脅,即開發(fā)商如果不能在t=1時獲得兩塊土地,那么在t=2時可動用征收權來獲得土地。此時,所有者補償價格就是公平市場價格m,假設動用征收產生的訴訟成本為τ。
(1)當兩個所有者在t=1時未選擇進入談判,當V-δ-2(m+τ)≥0時,開發(fā)商選擇提起訴訟發(fā)動征收權來獲取土地。
(2)當開發(fā)商在t=1時以價格P1獲得1塊土地,并且當V-δ-(m+τ)-P1≥m-P1,即V-δ-2m-τ≥0時,開發(fā)商選擇提起訴訟發(fā)動征收權來獲取第2塊土地。
由此,開發(fā)商在t=1時獲取2塊土地的情形下,交易價格為:
(6)
開發(fā)商在t=1和t=2時各獲取1塊土地的情形下,交易價格為:
(7)
在t=1時,存在征收權威脅的所有者是否選擇進入談判的博弈樹如圖2所示:
圖2 征收權威脅下的博弈樹
由此看來,在征收權的威脅下,只存在唯一的子博弈完美納什均衡結果,即全部所有者在t=1時與開發(fā)商達成交易。換言之,所有者在t=1時出售土地是為了避免在t=2時由征收導致的利益損失。因此,理論上只要存在征收權的威脅,就可以起到抑制釘子戶利用“策略性拖延”哄抬財產價格的作用。
綜上分析,引入征收權解決釘子戶問題具有一定的優(yōu)勢及合理性,但美國各界對此仍然質疑未斷,使其飽受詬病。首先,引入征收權雖然可以迫使出售者接受公平土地價格作為公正補償的標準,但社會各界擔憂此舉可能導致征收權過度行使[20],因為土地征收畢竟要強制剝奪公民的財產權利,而征地補償往往不能涵蓋被征收者的所有受損利益。即使在美國這樣一個具有保護私人財產的制度傳統(tǒng)的國家,征地補償通常也不會超過公平市場價,甚至在很多的案例中還會低于市場價值[21]。其次,引入征收權雖然可以克服釘子戶問題,但美國的不動產征收程序冗長、繁雜,與開發(fā)者注重效率的市場經濟理念背道而馳。同樣,在經濟社會影響方面,土地征收可能還會引起曠日持久的政治斗爭、腐敗以及不公正的財產再分配。
但總體上看,引入征收權對解決釘子戶問題是頗具良效的,對整個社會發(fā)展也貢獻良多。20世紀40年代以來,美國各級政府花費大量財力和精力解決城市衰敗問題,促進城市更新,如果沒有征收權的支持,這一切就面臨著步履維艱、躊躇不前的困境,社會發(fā)展必然會嚴重受阻。
在美國,為克服整合大塊地段時所面臨的釘子戶問題,傳統(tǒng)上只有兩種辦法,即秘密購買代理和征收權。但經驗表明,用這兩種方法來紓解釘子戶問題還遠遠不夠。
長久以來,主流經濟學理論認為私有權是避免Hardin的“公地悲劇”(tragedy of the commons)的不二法門[22],但由于其強制性,美國各界將焦點集中在私有權的維護上,卻忽視了過度私有可能造成的危害。Ostrom在《公有資源管理》中就指出,存在許多組織嚴密的社區(qū),依靠協作,成功地管理了集體財產,避免了所謂“公地悲劇”的發(fā)生[23]。Heller則提出與之相反的“私地悲劇”理論(tragedy of the anticommons),認為私有化和市場交易雖然可以解決“公地悲劇”,但財產一旦過度私有化、零散化,隨著私有權的絕對化、細碎化以及過度明晰化,資源在使用過程中就會走向另一極,即私有產權難以整合使用,從而導致資源使用不足的“私地悲劇”*這里需要說明,中國學界普遍將Heller的“the tragedy of anticommons”直譯為“反公地悲劇”,這種譯法顯然不符合漢語的表達習慣。在中國語境下,將“the tragedy of anticommons”意譯為“私地悲劇”,以與大家熟知的“公地悲劇”相對應,更為妥當。[3]。這個演變過程,我們可以通過產權形態(tài)光譜來描述(見圖3)。在產權形態(tài)光譜中,Hardin的“公地悲劇”和Heller的“私地悲劇”位于光譜的兩極。釘子戶問題導致的土地整合困局就是所謂“私地悲劇”的情形之一。
圖3 產權形態(tài)光譜
從理論邏輯上講,在無主資源和過度私有資源之間尋找產權形態(tài)安排的最佳位置,可以通過私有產權結構及治理創(chuàng)新來進行,比如創(chuàng)設類似“集合產權”或“社會產權”來避免公地悲劇和私地悲劇兩個極端。產權形態(tài)光譜為我們解決土地整合中的釘子戶困局提供了一個有益的思路。事實上,美國在社區(qū)治理中早已進行了類似的豐富探索和實踐。
早在50年前,美國社會出現了公社聯合體(Community Associations Institute,CAI)*又名公寓托管(condo-minium)、居住區(qū)聯合體(Residential Community Association,RCA)或公共利益社區(qū)(Common Interest Community,CIC)。。人們以輪流擔任社區(qū)負責人的方式統(tǒng)籌協調社區(qū)事務。20世紀70年代起,CAI逐漸成為美國新供住宅的主流。生活在公社聯合體的美國人已從1970年的不足1%發(fā)展到2006年的將近20%,總人數超過5 700萬,到2012年更是達到了6 340萬。此外,還有商務改良區(qū)(Business Improvement Districts,BID)。BID于20世紀70年代誕生于加拿大,然后經新奧爾良地區(qū)于20世紀80年代為紐約所采用,現如今美國已有數以千計的BID[24]。BID類似于把CAI套用到傳統(tǒng)商業(yè)區(qū),創(chuàng)造出超越市政服務的生活福利設施。在劃定的區(qū)域內,BID對所有物業(yè)財產收取管理費作為經營管理的資金,以此來提升地區(qū)的公共服務,包括經濟開發(fā)、市場營銷、治安維護、街道管理、停車空間的提供等,如城市街區(qū)的垃圾桶、路邊長椅的維護,樹木的澆灌與修剪,還有保安和維修人員等。為便于識別,通常會在垃圾桶以及其他一些可粘貼的設施上貼上銘牌,寫著類似“由大街商務改良區(qū)提供”之類的字眼。每一個BID(包括名稱、目標以及組織結構)都不盡相同,但基本的理念是相同的,即經由大多數所有權人或商戶的同意,在特定的地區(qū)內提供公共服務,這些公共服務的資金是向地區(qū)內的財產所有人和企業(yè)課征而來。當地政府的工作就是使BID成為合法的治理機構,并對其運營尤其是資金使用進行監(jiān)督。本質上,這是一種社區(qū)內產權結構及治理的創(chuàng)新。同CAI一樣,BID在城區(qū)提供了各種便利設施,為商戶提供了一種突破釘子戶困局的工具。
可以看出,無論是CAI,還是BID,都是通過相關利益主體合作參與開發(fā)的方式克服釘子戶問題的。換句話說,也就是推動過度私有產權向產權光譜的中間地帶移動,實質是私有產權結構及治理的創(chuàng)新。
基于CAI 和BID的實踐經驗,Heller和Hills提出了一個新的產權結構及治理創(chuàng)新方案,即在現有街區(qū)創(chuàng)建“土地整合區(qū)”(Land Assembly Districts,LAD)[25]來避免美國土地整合中的釘子戶問題。具體而言,在LAD的構想中,某一地段是否愿意為再開發(fā)進行整合取決于該地段居民的共同意志,居民可以通過選舉產生LAD委員會,由委員會與潛在開發(fā)商協商該地段的購買或開發(fā)事宜,再引入票決制,由全體居民對購買或開發(fā)提案進行投票表決,如果整合區(qū)內大多數人都接受提案,那么其他人都必須遵守集體決定,并按比例獲得相應補償或收益;否則,可以否決。整個決策過程可能要輔以多輪聽證、討論、審議程序。Heller等的LAD構想包括形成機制、權力界定機制以及退出機制等內容[25]。
簡言之,LAD實質就是在土地整合過程中引入一些法律或政策手段,對私有權進行適當限制,在公有和私有之間找到一個可以進行有效整合的混合產權形態(tài),通過公私合作和集體協作,避免釘子戶難題,實現全社會最優(yōu)的土地利用和土地增值收益分配格局,推進相關土地的開發(fā)建設。對私有權進行適當限制,并不是純粹的束縛,而是“讓每個人都交出一點權利,讓所有人都享受更多權利”。
經驗事實和學者們的理論分析均表明,釘子戶問題是造成美國城市蔓延、城市中心衰敗以及地產價值耗損等土地低效利用的重要原因之一,具有極大的危害性。美國社會為了克服土地整合中的釘子戶問題進行了卓有成效的分類探索和實踐,即:私人項目交給市場,引入秘密購買代理;在公共項目中則引入征收權。此外,美國還探索通過私有產權結構及治理的創(chuàng)新來消除釘子戶問題,如LAD方案。無論是開發(fā)商慣用的秘密購買代理,還是引入征收權,或是產權治理創(chuàng)新方案,都是為了克服市場中分散的所有權對土地整合的威脅。
中美兩國釘子戶問題的發(fā)生機制有所不同,美國土地整合的釘子戶問題主要發(fā)生在市場中的完全自愿交易環(huán)節(jié);中國的土地整合釘子戶問題則主要發(fā)生在農地非農化的土地征收環(huán)節(jié)以及行政主導的舊城改造中,近年來市場機制主導的城市更新也面臨著釘子戶問題。
在美國,征收權是用來解決釘子戶問題的,一旦符合公共利益的要求,征收程序就具有強制性。如果美國的法院認可政府的征收行為,政府也已經把有關補償金交給了法院,被征地者或被搬遷人拒絕搬遷的話,政府可以強制執(zhí)行征地決定,也就是說可以使用任何合法、合理的手段,包括動用警察[26]。
然而,中國的情況卻正好相反,征收權職能擴大化和征收權質態(tài)不清晰是導致釘子戶問題的制度性成因。征收權職能擴大化,是指原本用于滿足公共利益需求而設計的征收權,在我國被扭曲為農地非農化開發(fā)的一種強制性制度安排,擴大化為解決城市發(fā)展所需用地的主要取得途徑*我國1998年8月修訂的土地管理法第二條雖然規(guī)定“國家為公共利益的需要,可以依法對集體所有的土地實行征用”,但該法第四十三條規(guī)定:“任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地;但是,興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的,或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設施和公益事業(yè)建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。”第六十三條規(guī)定:“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租于非農業(yè)建設?!?007年修訂的城市房地產管理法第九條規(guī)定:“城市規(guī)劃區(qū)內的集體所有的土地,經依法征用轉為國有土地后,該幅國有土地的使用權方可有償出讓?!憋@然,除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民住宅、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設施和公益事業(yè)用地以外,任何單位和個人需要土地的時候,必須要將農村集體土地先征為國有,包括農村集體土地轉換為城市用地,這就意味即便這種用途轉換不符合公共利益,也必須先征為國有。即在現行的法律框架內,實質上公益性用地和非公益性用地都被納入了征收范圍。。隨著公民財產權意識的增強,征收權職能擴大化在實踐中必然難以得到認可和尊重,從而淪為眾矢之的,飽受詬病,實施起來必定困難重重,使得現實中頻現以釘子戶為表征的征收困局。
至于征收權質態(tài)不清晰,是指在制度安排上,我國征收程序實務中兼具強制性和協商性,并不具備典型征收權的性質。名義上是征收,實際上卻類似市場性的國家購買,但又確實不是國家購買。特別是在實踐和理論中,不管征收人還是被征收人,乃至一些政府官員或學者,都或明或暗、或自覺或不自覺地傾向于將征收權理解為市場性的國家購買,主張將民主協商機制引入征收程序,即非經絕大多數被征地農民的同意,不得啟動征收程序。這樣,釘子戶對抗國家公權力的行為便披上了維護自身合法權益的外衣,釘子戶大行其道乃至披上道德光環(huán)也就自然而然了。尤其是在我國,雖然人們對“補償價應按公平市場價確定”已無多大異議,但雙方當事人以及社會大眾的分歧聚焦于“在誰手中時的市場價值”,即補償價究竟是“被征收人的所失”的市場價值,還是“征收人的所得”的市場價值,或兩者折中的市場價值?從“被征收人的所失”到“征收人的所得”,存在著巨大的足以讓被征收人“以命相搏”的利益區(qū)間。當前,補償價事實上是由雙方當事人在這一利益區(qū)間內的博弈所確定的,這一定價機制恰是導致征收“暴力—暴富”交加*近年來,從重慶“最牛釘子戶”到成都和江西宜黃的自焚事件,一系列土地房屋征收沖突不斷發(fā)生,征收“暴力”也趨于平常化。但與此同時,出于對被征收戶群體性上訪、自戕等釘子戶極端事件的恐慌,少數有條件的地方政府又以“撒鈔票”的方式買平安,制造征收“暴富”的“喜劇”。以及釘子戶問題頻發(fā)的根源所在。
既然征收權職能擴大化和征收權質態(tài)不清晰是造成我國釘子戶問題的根本性制度原因,那么,治理和解決該問題的出路就在于疏解現行征收權的功能*疏解現行征收權的功能,實質就是要將現行的公共利益用地和非公共利益用地均通過征收權取得的制度,轉變?yōu)槲ㄓ泄怖嬗玫胤娇捎烧魇諜嗳〉玫闹贫取V劣谥袊F階段是否已經到了需要全面放棄現行征地制度的時候,或者新舊征地制度的時間拐點在哪兒,則超出了本文的討論范圍。,實現征收權質態(tài)的清晰化,即公共利益用地的取得及整合歸征收權,務必要強化征收權的公權性質,還原征收權的本來面目,使整個社會形成對征收權應有的尊重,以徹底消解征收中的釘子戶行為;經營性用地的取得及整合應歸市場*考慮到政府在我國轉型發(fā)展中的獨特作用,在新舊制度的過渡階段,征收權退出以后,經營性用地的取得及整合,除集體經營性建設用地可由集體直接入市之外,政府仍然可以市場主體的身份通過國家購買的方式介入,當然,這時的政府必須遵守市場法則。此非本文討論主題,這里不做展開。。但這里存在一個悖論,疏解中國征收權職能、引入市場機制后,土地房屋征收的釘子戶問題固然可以消除,但以市場來推進的土地整合之釘子戶問題便會隨之出現。此時,中美兩國土地整合的機制及其釘子戶問題便擁有了相似的邏輯,由此,美國解決釘子戶問題的經驗對我國的借鑒意義便隨之凸顯。
如美國的經驗所昭示的,既然經營性用地直接入市,或者引入市場機制的城市更新遭遇釘子戶抵制將不可避免,那么,開發(fā)者秘密購買代理在中國也可能出現。同時,在市場主導的土地整合中,要探索通過引入利益共享機制和法律規(guī)則等來約束不利于社會資源最優(yōu)利用的釘子戶行為,構建兼顧個體和社會利益的高效率的市場整合土地開發(fā)模式,如創(chuàng)建土地整合區(qū)(LAD)。美國的CAI、BID以及LAD等產權結構及治理創(chuàng)新經驗和思想可以參照,而對我們的集體土地制度不必妄自菲薄,在改革完善集體土地制度的過程中要充分、恰當地發(fā)揮和運用集體土地制度的優(yōu)勢,切實化解損害社會利益的釘子戶行為,警惕和防范“私地悲劇”在中國發(fā)生。
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The Holdout Problem in the Process of Land Assembly in America and Its Implications
Jin Xiangmu1Chen Xiao2
(1.CollegeofPublicAffairs,ZhejiangUniversity,Hangzhou310058,China; 2.SchoolofBusiness,WenzhouUniversity,Wenzhou325035,China)
Integration of land is usually involved in the process of industrialization, urbanization and urban renewal by integrating the dispersed property right for development. Through combing the connotation, mechanism and solution of the holdout problems in the United States, it is found that land integration in the US mainly relies on the market mechanism and the holdout problems occur mainly in market transactions which is an important reason causing inefficient land use, such as American urban sprawl, central city decline and real estate value loss. In order to solve the holdout problem in the process of land integration, overcoming the threat of dispersed land ownership to land integration, American society has carried out fruitful exploration and practice of classification, that is: Private projects being handed over to the market with introduction of ″secret agent mechanism″ and introducing expropriation power to public project. In addition to these two practices, the United States has also explored breaking the holdout problem through private ownership structure innovation, governance innovation, public-private cooperation and collective collaboration. Based on the experience of private rights innovation and governance innovation, Michael Heller further proposed the LAD program. In contrast, the integration of land in China mainly depends on the expropriation power of government and the holdout problems also occur mainly in the process of expropriation and administration-led transformation of the old city. The function expansion of expropriation power and the obscure nature of expropriation power result in the frequent holdout problems in China. The way out for holdout problems in China lies in the ease of expropriation power and achieving a clear nature state of it. That is: on the one hand, land attainment and integration for public interest belong to expropriation power, strengthening public power nature of it, restoring the true nature and forming the due respect from the whole society for the right to levy, thus to completely clear up the holdout behaviors; on the other hand, business land acquisition and integration belong to the market by strengthening the use of market mechanism in land development and integration. But as America’s experience shows, when narrowing the scope of land expropriation, and allowing business land being transacted directly in the market, and introducing the market mechanisms to promote urban renewal, the encounter of market oriented land integration with stubborn resistance will also be inevitably. At this time, the land integration mechanism and holdout problems both in China and the US will have a similar logic. Therefore, the experience and lessons of the United States with regard to solve holdout problems of householders is highlighted later on.Key words: the holdout problem; land assembly; eminent domain; the tragedy of the commons; the tragedy of the anticommons
10.3785/j.issn.1008-942X.CN33-6000/C.2015.10.213
2015-10-21
[本刊網址·在線雜志] http://www.zjujournals.com/soc
[在線優(yōu)先出版日期] 2016-12-08 [網絡連續(xù)型出版物號] CN33-6000/C
國家自然科學基金項目(71273226)
1.靳相木(http://orcid.org/0000-0002-7110-4662),男,浙江大學公共管理學院教授,博士生導師,管理學博士,主要從事土地政策與土地法學、土地資源利用管理與評價、農地非農化與農村發(fā)展研究; 2.陳簫(http://orcid.org/0000-0002-9588-3103),女,溫州大學商學院講師,管理學博士,主要從事土地法學、土地經濟與土地政策研究。