政府公信力與現(xiàn)代化改革路徑抉擇

文/付相波（北京大學(xué)，北京100871）

政府公信力與現(xiàn)代化改革路徑抉擇

文/付相波（北京大學(xué)，北京100871）

在亨廷頓現(xiàn)代化理論視閾下，后發(fā)展國(guó)家政府公信力問(wèn)題內(nèi)生于現(xiàn)代化改革進(jìn)程之中。中國(guó)現(xiàn)代化改革進(jìn)程中效率與公平的價(jià)值失衡、政府與市場(chǎng)的雙軌運(yùn)行以及集權(quán)與分權(quán)的權(quán)威悖論等兩難抉擇造成的困境，是政府公信力低下的深層原因。政府公信力低下是現(xiàn)代化改革難以避免的問(wèn)題，也是世界各國(guó)面臨的普遍現(xiàn)象，更是人類(lèi)歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)。提高政府公信力，夯實(shí)政權(quán)合法性基礎(chǔ)，構(gòu)建政府與公民互信互動(dòng)的新模式，需要在全面深化改革中對(duì)改革路徑作出調(diào)整。

政府公信力現(xiàn)代化改革

政府公信力低下是當(dāng)前中國(guó)面臨的一個(gè)重大問(wèn)題。公眾對(duì)政府的信任度不高影響了全面深化改革的繼續(xù)推進(jìn)，部分公眾對(duì)一些改革政令持懷疑、不滿(mǎn)乃至抵制態(tài)度，反而對(duì)坊間流言、小道消息和網(wǎng)絡(luò)傳言更為相信。政府公信力問(wèn)題受到了決策高層的高度關(guān)注，前總理溫家寶、現(xiàn)任總理李克強(qiáng)多次強(qiáng)調(diào)要提高政府公信力。學(xué)界對(duì)政府公信力也多有研究，其中對(duì)政府公信力低下的原因分析用力頗多，論者多從政府信息不透明、政策制定不科學(xué)、公共精神流失、官員腐敗高發(fā)等方面來(lái)回答這個(gè)問(wèn)題。這些研究當(dāng)然也觸及了政府公信力低下的原因，但還缺乏理論高度、歷史縱深和全球視野。本文端啟于塞繆爾·P.亨廷頓（SamuelP.Huntington）的現(xiàn)代化理論，提出效率與公平的價(jià)值失衡、政府與市場(chǎng)的雙軌運(yùn)行、集權(quán)與分權(quán)的權(quán)威悖論等現(xiàn)代化改革路徑中兩難抉擇的困境是造成政府公信力下降的更深層次原因。30多年的改革固然給中國(guó)創(chuàng)造了舉世矚目的輝煌成就，但也帶來(lái)了政府公信力下降等不良后果。這并非中國(guó)獨(dú)有的現(xiàn)象，而是世界各國(guó)現(xiàn)代化面臨的普遍問(wèn)題，更是人類(lèi)歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)。

一、亨廷頓的現(xiàn)代化理論

亨廷頓的現(xiàn)代化理論主要體現(xiàn)在出版于1968年的《變化社會(huì)中的政治秩序》一書(shū)中。該書(shū)以后發(fā)展國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程中的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展和政治穩(wěn)定為主題。對(duì)于后發(fā)展國(guó)家而言，改革是推進(jìn)現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代性的必由之路。當(dāng)時(shí)主流學(xué)者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)繁榮與民主政治之間存在某種必然的聯(lián)系，因此后發(fā)展國(guó)家要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代性，就要模仿西方發(fā)達(dá)國(guó)家的樣板，遵循經(jīng)濟(jì)—社會(huì)—政治的現(xiàn)代化改革路徑，先啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，再進(jìn)行社會(huì)改革，最后獲致穩(wěn)定的民主政治。循此路徑，后發(fā)展國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程幾乎都肇始于經(jīng)濟(jì)改革，大多數(shù)也取得了快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。然而，亨廷頓在托克維爾（Alexisde Tocqueville）等人的影響下對(duì)此持質(zhì)疑態(tài)度，在其著作中曾多處引用托克維爾的思想。托克維爾在分析法國(guó)大革命時(shí)，對(duì)迅速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治動(dòng)亂的相互關(guān)系分析道：在這場(chǎng)革命前，“國(guó)家繁榮的步伐不僅突飛猛進(jìn)，而且史無(wú)前例”，“這種持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的繁榮，遠(yuǎn)沒(méi)有使人民樂(lè)其所守，卻到處滋生著一種不安定的情緒”，而且“正是在法國(guó)那些發(fā)展最快的地區(qū)，人民大眾的不滿(mǎn)情緒才最高”［1］，“繁榮反而加速了大革命的到來(lái)”，“后來(lái)成為這場(chǎng)革命主要發(fā)源地的法國(guó)那些部分，恰恰正是進(jìn)步最明顯的地方”［2］。亨廷頓還通過(guò)大量的實(shí)證分析表明，后發(fā)展國(guó)家在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的現(xiàn)代化進(jìn)程中，不但沒(méi)有出現(xiàn)當(dāng)時(shí)多數(shù)學(xué)者所設(shè)想的穩(wěn)定的民主政治，反倒出現(xiàn)了動(dòng)蕩、暴亂、軍事政變等亨氏稱(chēng)為“政治衰朽”的結(jié)果。他指出，“經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身就是一個(gè)造成不穩(wěn)定的過(guò)程”，“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以某種速度促進(jìn)物質(zhì)福利提高，但卻以另一種更快的速度造成社會(huì)的怨憤”［3］。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)后發(fā)展國(guó)家可能帶來(lái)政治不穩(wěn)定的負(fù)面影響，“政治秩序混亂的原因，不在于缺乏現(xiàn)代性，而在于為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代性所進(jìn)行的努力”［4］。據(jù)此，亨廷頓提煉出一個(gè)經(jīng)典命題：“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過(guò)程卻滋生著動(dòng)亂”［5］，這是對(duì)后發(fā)展國(guó)家現(xiàn)代化改革中發(fā)展與穩(wěn)定關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

在亨廷頓看來(lái)，“改革”對(duì)應(yīng)于“革命”，往往比革命“更加罕見(jiàn)”、“更為困難”［6］，是在速度、范圍、方向和規(guī)模上均受到限制的社會(huì)政治變遷方式，“意味著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)或政治上的進(jìn)一步平等，意味著人民對(duì)社會(huì)和政治生活的更為廣泛的參與”［7］。正如現(xiàn)代化的廣泛、深刻和復(fù)雜，改革之路充滿(mǎn)了挑戰(zhàn)、風(fēng)險(xiǎn)和陷阱。在一定條件下，“改革非但無(wú)助于政治穩(wěn)定，反而會(huì)造成更大的動(dòng)蕩甚或形成革命。改革完全可能成為革命的催化劑而不是其替代物”［8］。政治不穩(wěn)定的一個(gè)重要表征便是民眾對(duì)政府的信任下降，“那些缺乏穩(wěn)定和效能的政府的社會(huì)，也同樣缺乏公民間的相互信任，缺乏民族和公眾的忠誠(chéng)心理，缺乏組織的技能”，“籠罩著這些社會(huì)的互不信任的氣氛，使得人們和與自己休戚與共的團(tuán)體也是離心離德的。他們對(duì)自己的宗族，也許還有部落，尚能勉強(qiáng)能保持忠順。但是，對(duì)于那些范圍再大一些的政治制度，他們就不會(huì)如此了”［9］。

后發(fā)展國(guó)家現(xiàn)代化改革必然涉及價(jià)值觀(guān)念的再確立、社會(huì)資源的再分配和權(quán)力結(jié)構(gòu)的再調(diào)整，需要整合多元力量、協(xié)調(diào)多方利益、權(quán)衡多項(xiàng)選擇。要而言之，包括下列三組二元抉擇：從利益分配來(lái)看，存在效率與公平兩種價(jià)值目標(biāo)的抉擇；從資源配置來(lái)看，存在政府與市場(chǎng)兩種基本手段的抉擇；從權(quán)威模式來(lái)看，存在集權(quán)與分權(quán)兩種權(quán)力結(jié)構(gòu)的抉擇。作為后發(fā)展國(guó)家的中國(guó)，在現(xiàn)代化改革進(jìn)程中也面臨亨廷頓半個(gè)世紀(jì)前總結(jié)的相似情況，既享受著現(xiàn)代化創(chuàng)造的豐富的物質(zhì)利益，也遭遇著現(xiàn)代化帶來(lái)的尖銳矛盾和艱巨挑戰(zhàn)。追逐效率與忽視公平的價(jià)值失衡、政府規(guī)制與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的雙軌運(yùn)行、集權(quán)與分權(quán)的權(quán)威悖論等兩難抉擇造成的困境，始終貫穿中國(guó)現(xiàn)代化改革的全過(guò)程，是造成社會(huì)不安定、政府公信力下降的深層原因。

二、效率與公平的價(jià)值失衡

亨廷頓認(rèn)為，現(xiàn)代化改革的一個(gè)重要內(nèi)容是“更公平地分配物質(zhì)性和非物質(zhì)性的資源”［10］。中國(guó)30多年的改革開(kāi)放采取了一種非均衡的路徑，突出表現(xiàn)為價(jià)值目標(biāo)上效率與公平的失衡。如果說(shuō)“效率”側(cè)重于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，那么“公平”更關(guān)乎社會(huì)和政治領(lǐng)域；如果說(shuō)“效率”強(qiáng)調(diào)“物”的增長(zhǎng)，那么“公平”關(guān)心“人”的發(fā)展。改革之初提出的“效率優(yōu)先、兼顧公平”的價(jià)值取向，在提法上隱含了對(duì)“效率”的推崇和對(duì)“公平”的貶抑，在實(shí)際中則過(guò)于強(qiáng)調(diào)“效率”而輕視了“公平”，也就沒(méi)有充分重視“人”的發(fā)展。

中國(guó)作為后發(fā)展國(guó)家，實(shí)行經(jīng)濟(jì)上的“趕超戰(zhàn)略”在特定的歷史條件和國(guó)際環(huán)境下屬必然選擇。以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，中國(guó)取得了輝煌的經(jīng)濟(jì)成就，“效率優(yōu)先”得到了充分體現(xiàn)；與此同時(shí)，社會(huì)建設(shè)一直滯后于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，政治體制改革一直落后于經(jīng)濟(jì)體制改革，“兼顧公平”并沒(méi)有受到應(yīng)有的重視，社會(huì)已經(jīng)顯失公平。這可以用下面三個(gè)指標(biāo)來(lái)衡量。

首先來(lái)看基尼系數(shù)?；嵯禂?shù)是國(guó)際上衡量收入分配公平程度的常用指標(biāo)，按照聯(lián)合國(guó)一般標(biāo)準(zhǔn)，基尼系數(shù)0.4是檢驗(yàn)一國(guó)收入分配公平與否的警戒線(xiàn)，基尼系數(shù)達(dá)到0.6表示貧富懸殊。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的最近十一年基尼系數(shù)均值為0.48。西南財(cái)經(jīng)大學(xué)2013年的中國(guó)家庭金融調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2010年中國(guó)家庭收入基尼系數(shù)為0.61。北京大學(xué)中國(guó)家庭追蹤調(diào)查項(xiàng)目發(fā)布的《中國(guó)民生發(fā)展報(bào)告2015》顯示，中國(guó)居民收入基尼系數(shù)從80年代初的0.3左右上升到2015年的0.45以上，中國(guó)家庭財(cái)產(chǎn)基尼系數(shù)從1995年的0.45擴(kuò)大到2012年的0.73［11］。無(wú)論是官方數(shù)據(jù)還是科研機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)，都表明中國(guó)基尼系數(shù)已經(jīng)超過(guò)了國(guó)際警戒線(xiàn)。再來(lái)看城鄉(xiāng)居民收入差距。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2009年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是農(nóng)村居民人均可支配收入的3.33倍，2014年為2.75倍，而國(guó)際上一般在1.7倍以?xún)?nèi)。2012年城鎮(zhèn)最高收入戶(hù)居民家庭人均消費(fèi)現(xiàn)金支出是農(nóng)村居民最低收入戶(hù)人均消費(fèi)總支出的10倍強(qiáng)。然后看貧富階層收入差距。世界銀行數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)占總?cè)丝?0%的最貧困人口占收入或消費(fèi)的份額只有1.7%，而占總?cè)丝?0%的最富裕人口占比高達(dá)30%，二者相差17.65倍［12］。前引北大調(diào)查報(bào)告顯示，在中國(guó)頂端1%的家庭占有全國(guó)約三分之一的財(cái)產(chǎn)，而底端25%的家庭擁有的財(cái)產(chǎn)總量?jī)H占1%左右。此外，該報(bào)告還指出不同人群在教育機(jī)會(huì)、健康保障等方面的差異也非常明顯：60年代出生的人群教育不平等程度最低，此后不平等程度不斷上升，80年代出生的人群教育不平等程度達(dá)到歷史最高，戶(hù)口、父母的教育水平、出生所在省份等非個(gè)體努力可以改變的因素對(duì)教育資源獲得的影響份額在過(guò)去30年有所上升；醫(yī)療補(bǔ)貼不成比例的給了富裕人群而不是窮人，高收入人群享有更多的醫(yī)療補(bǔ)貼，而健康狀況更差的個(gè)體往往更加缺乏醫(yī)療保障資源［13］。居民收入、城鄉(xiāng)收入和貧富差距太大，教育和醫(yī)療等基本公共服務(wù)嚴(yán)重不均，這些都極大地削弱了民眾對(duì)公平的感知，也影響了民眾對(duì)政府的信任。

政府長(zhǎng)期追逐GDP，片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，忽略社會(huì)公平正義，透支了政府公信力，隨著時(shí)間的延長(zhǎng)，人們對(duì)政府的改革誠(chéng)意和能力都會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重懷疑。這可以說(shuō)是對(duì)孔子“不患寡而患不均，不患貧而患不安”思想作了生動(dòng)的現(xiàn)代版注腳。

三、政府與市場(chǎng)的雙軌運(yùn)行

亨廷頓將改革的推進(jìn)途徑分為全面的、斬草除根的“閃電戰(zhàn)”戰(zhàn)略和漸進(jìn)的、枝節(jié)的“費(fèi)邊式”戰(zhàn)略?xún)煞N，認(rèn)為“改革的最有效方式是將費(fèi)邊戰(zhàn)略與閃電戰(zhàn)術(shù)配合起來(lái)使用”，“能否把費(fèi)邊主義和閃電戰(zhàn)術(shù)恰當(dāng)?shù)亟Y(jié)合起來(lái)，是對(duì)改革者政治技巧的一種嚴(yán)峻的考驗(yàn)”［14］。

中國(guó)改革采取了類(lèi)似于亨廷頓稱(chēng)為“費(fèi)邊主義”的漸進(jìn)式路徑。漸進(jìn)式改革當(dāng)然有贏(yíng)取改革支持、減少政策成本、增加試錯(cuò)機(jī)會(huì)等優(yōu)點(diǎn)，然而也必須看到其存在的問(wèn)題。漸進(jìn)式改革意味著先前的政府計(jì)劃手段在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)不會(huì)退出，同時(shí)又引入了市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，因而必然產(chǎn)生政府和市場(chǎng)兩種資源配置手段同時(shí)運(yùn)行的雙軌制，而這種雙軌制往往失范甚或失靈。較長(zhǎng)時(shí)期的雙軌制是政事不分、政社不分、政企不分、政商不分的主要原因，容易導(dǎo)致官商勾結(jié)，制造尋租機(jī)會(huì)，滋生腐敗土壤。改革開(kāi)放初期的“官倒”，煤礦等資源開(kāi)發(fā)中的“官商”，股市上嚴(yán)重扭曲市場(chǎng)信號(hào)的“政策市”，行政審批領(lǐng)域的“紅頂中介”，政府高價(jià)賣(mài)地和開(kāi)發(fā)商哄抬房?jī)r(jià)聯(lián)手催生的“土地財(cái)政”，都是政府與市場(chǎng)邊界不清、官員與民爭(zhēng)利的典型案例。政府及其官員深入?yún)⑴c到經(jīng)濟(jì)生活的微觀(guān)層面，攫取了大量的經(jīng)濟(jì)利益，掠奪了巨額的國(guó)民財(cái)富，造成了嚴(yán)峻的貪墨腐敗，民眾的相對(duì)剝奪感較強(qiáng)，極易招致民眾的反感、憤慨甚至仇恨，誘發(fā)和蔓延“仇商”、“仇官”情緒，在社會(huì)上產(chǎn)生了一種既對(duì)政府巧取豪奪而不滿(mǎn)，又想鉆入或依附體制內(nèi)資源分一杯羹的畸形心態(tài)。

政府規(guī)制和市場(chǎng)調(diào)節(jié)的長(zhǎng)期雙軌運(yùn)行還會(huì)延宕政府職能轉(zhuǎn)變。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，“全能主義”政府承擔(dān)了所有公共職能，政府成為包辦一切事務(wù)的超強(qiáng)“利維坦”；而在（準(zhǔn)）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，全能政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)為有限政府，政府職能應(yīng)當(dāng)更多地轉(zhuǎn)向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義［15］。然而由于漸進(jìn)式改革使得政府的經(jīng)濟(jì)職能“卸載”過(guò)慢，社會(huì)職能始終承擔(dān)不足，政府職能轉(zhuǎn)變嚴(yán)重滯后。社會(huì)科學(xué)院報(bào)告顯示，中國(guó)財(cái)政支出向教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共服務(wù)領(lǐng)域的投入同國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)相比明顯偏低。在教育支出方面，中國(guó)公共教育支出占GDP的比重仍未改變?cè)?%—3%水平徘徊的局面，不僅在國(guó)際比較中遠(yuǎn)低于世界平均水平（2008年為4.6%），甚至不及不發(fā)達(dá)國(guó)家的水平（2010年低收入國(guó)家已達(dá)到4.5%）。在醫(yī)療衛(wèi)生支出方面，2009年公共衛(wèi)生保健支出占GDP比重世界平均為6.1%，其中高收入國(guó)家為7.4%，中等收入國(guó)家為2.9%，而中國(guó)只有2.3%。在社會(huì)保障支出方面，中國(guó)就業(yè)和社會(huì)保障支出合計(jì)占當(dāng)年財(cái)政支出和GDP的比重近年來(lái)分別提高到10%和2%左右，但即便與20世紀(jì)90年代中期的國(guó)際水平相比也顯著偏低，當(dāng)時(shí)高收入國(guó)家社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重和占GDP的比重已分別達(dá)到27.5%和12.2%，中等收入國(guó)家也分別達(dá)到15.7%和4.6%。社科院另一份報(bào)告指出，公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)、食品安全等公共服務(wù)滿(mǎn)意度偏低，信心嚴(yán)重不足。

改革以前，提供公共產(chǎn)品是各級(jí)組織的主導(dǎo)任務(wù)；改革開(kāi)放以后，各級(jí)組織提供私人產(chǎn)品，追求經(jīng)濟(jì)利益的傾向逐步占主導(dǎo)地位或至少是相當(dāng)重要的地位，而提供公共產(chǎn)品則降到次要甚至從屬的地位，使得中國(guó)面臨公共權(quán)威的整體危機(jī)。［16］過(guò)去那種雖然低水平但均等而全面的公共服務(wù)喚起了部分民眾對(duì)“美好的舊時(shí)光”的追思，他們對(duì)從搖籃到墳?zāi)篃o(wú)微不至予以管控的全能政府心存感念，這是國(guó)內(nèi)出現(xiàn)“走老路”論調(diào)的重要原因，也是一些群體對(duì)現(xiàn)實(shí)不滿(mǎn)的間接表達(dá)。反觀(guān)當(dāng)前，政府參與經(jīng)濟(jì)過(guò)多過(guò)細(xì)，僭越了市場(chǎng)的基礎(chǔ)作用，社會(huì)建設(shè)、公共服務(wù)領(lǐng)域的公共產(chǎn)品供給匱乏，顯現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)管理上的越位、社會(huì)管理上的錯(cuò)位和公共服務(wù)上的缺位并存的局面，造成“該管的沒(méi)管好，不該管的處處插手”的現(xiàn)象，政府對(duì)社會(huì)的有效控制受到削弱，民眾對(duì)政府的信任也打了折扣。

四、集權(quán)與分權(quán)的權(quán)威悖論

亨廷頓提出，后發(fā)展國(guó)家政治現(xiàn)代化大致要經(jīng)歷三個(gè)階段：權(quán)力的集中、權(quán)力的擴(kuò)大和權(quán)力的分散。權(quán)力集中以推進(jìn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)均等化變革，權(quán)力擴(kuò)大以吸收新動(dòng)員起來(lái)的參政團(tuán)體力量，權(quán)力分散以確立各團(tuán)體之間相互制約的制度。每一階段的改革都是對(duì)政治體制適應(yīng)能力的挑戰(zhàn)。［17］其中改革初期樹(shù)立一個(gè)集中權(quán)威的重要性受到亨廷頓的特別強(qiáng)調(diào)，然而這至少涉及兩個(gè)殊難把握的問(wèn)題：一則能否凝聚不同利益集團(tuán)樹(shù)立強(qiáng)大的集中權(quán)威即所謂“強(qiáng)大政府”，二則擁有了強(qiáng)大權(quán)威的政府能否在改革的適當(dāng)時(shí)期舍棄部分權(quán)力并合理穩(wěn)健地分權(quán)?！坝涩F(xiàn)代化領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)自上而下摧毀舊秩序，而且還得盡力保證這種摧毀不至于產(chǎn)生混亂、干擾新秩序的建立，這是一個(gè)不容易扮演的角色。一方面，它得運(yùn)用權(quán)威推行現(xiàn)代化改革，另一方面又得適時(shí)地建立一種新控制體系（法制），這就意味著自己削弱自己的權(quán)威，背棄那些傳統(tǒng)權(quán)威的舊支持者”［18］。

可見(jiàn)，改革存在著自我改革的內(nèi)在悖論，可稱(chēng)之為“權(quán)威悖論”：改革既包括“政府改革”，也包括“改革政府”；政府既是改革的主導(dǎo)力量，也是改革的主要對(duì)象［19］；在改革的過(guò)程中，政府是改革的主導(dǎo)者和推進(jìn)者，政府需要集中權(quán)力和強(qiáng)大權(quán)威來(lái)推動(dòng)改革，而改革卻要求政府簡(jiǎn)政放權(quán)，在一定程度上會(huì)削弱政府權(quán)威，削弱政府往往也就意味著削弱推動(dòng)現(xiàn)代化改革的力量；政府出于自身利益的考量，對(duì)分散權(quán)力、削弱自己缺乏內(nèi)在動(dòng)力，不得不靠社會(huì)的迫切需求和外在壓力來(lái)倒逼改革。就一般結(jié)果而言，集權(quán)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)落后，分權(quán)導(dǎo)致秩序混亂［20］，集權(quán)和分權(quán)的來(lái)回拉鋸極易導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、社會(huì)動(dòng)蕩和政治失序。

而在中國(guó)這樣一個(gè)政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展極不平衡的國(guó)家，亨廷頓所言的現(xiàn)代化三個(gè)階段在不同領(lǐng)域和地區(qū)有不同的進(jìn)程，這為總體政治發(fā)展的設(shè)計(jì)帶來(lái)了難以克服的困難，也使任何一種單一的戰(zhàn)略選擇都表現(xiàn)為不足和不完全［21］，改革的權(quán)威悖論在中國(guó)顯得尤為突出。中國(guó)1978年以來(lái)的改革經(jīng)歷了“集權(quán)—分權(quán)—再集權(quán)—再分權(quán)”的往復(fù)調(diào)整，至今也沒(méi)能走出“一收就死、一死就放、一放就亂、一亂再收”的循環(huán)怪圈。集權(quán)和分權(quán)主要表現(xiàn)為中央和地方的權(quán)力分配結(jié)構(gòu)，因而可以通過(guò)央地關(guān)系來(lái)考察中國(guó)改革在集權(quán)和分權(quán)的路徑選擇上面臨的困境。

改革之初，高度集權(quán)的中央政府無(wú)法應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜、層出不窮的各種事務(wù)。中央提出發(fā)揮中央和地方“兩個(gè)積極性”，實(shí)際上側(cè)重于激發(fā)地方的積極性，向地方分權(quán)成為央地關(guān)系的總趨勢(shì)。分權(quán)日久，卻出現(xiàn)了地方利益區(qū)割，地方保護(hù)盛行，形成“諸侯經(jīng)濟(jì)”，甚至“政策出不了中南?！薄ⅰ吧嫌姓?、下有對(duì)策”，在單一制國(guó)家中一度出現(xiàn)了濃重的聯(lián)邦制色彩，即所謂的“行為聯(lián)邦制國(guó)家”［22］。面對(duì)這種局面，中央收回權(quán)力，實(shí)行“再集權(quán)”，但過(guò)了一段時(shí)間又發(fā)現(xiàn)統(tǒng)得過(guò)死，不得不“再分權(quán)”，繼而又產(chǎn)生一系列亂象：分割市場(chǎng)、重復(fù)建設(shè)、過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)能過(guò)剩、縱容造假等等。這引發(fā)中央新一輪“再集權(quán)”，權(quán)力上收，責(zé)任下沉，規(guī)范地方權(quán)力，嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)監(jiān)督，但又出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活力下降、基層懶政怠政等問(wèn)題。

財(cái)稅體制改革就是這方面的典型例子。改革伊始結(jié)束了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代統(tǒng)收統(tǒng)支、一灶吃飯（集權(quán)）的歷史，實(shí)行劃分收支、分級(jí)包干（分權(quán)），充分激發(fā)了地方的能動(dòng)性和創(chuàng)造性。然而到80年代末、90年代初問(wèn)題越來(lái)越凸顯，中央財(cái)政增速低于地方財(cái)政增速，中央甚至需要向地方借錢(qián)來(lái)平衡收支，中央宏觀(guān)調(diào)控能力受到嚴(yán)重削弱。為應(yīng)對(duì)這個(gè)問(wèn)題，1994年啟動(dòng)分稅制改革，分設(shè)國(guó)稅和地稅兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，中央控制了主要的稅收來(lái)源，明確了中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度（再集權(quán)）。中央掌握了稅收立法權(quán)，財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下放，地方政府承擔(dān)大多數(shù)事務(wù)，面臨巨大的支出壓力，出現(xiàn)了央地之間財(cái)權(quán)、事權(quán)和支出責(zé)任不匹配的問(wèn)題。中央“只給政策不給錢(qián)”，地方“跑部錢(qián)進(jìn)爭(zhēng)撥款”，為填補(bǔ)巨額支出不得不想方設(shè)法增加收入，導(dǎo)致非稅收收入連年擴(kuò)大，地方政府不堪重負(fù)，企業(yè)居民稅負(fù)居高不下，且易釀成腐敗。面對(duì)這種情況，又恰逢2008年金融危機(jī)后亟需提振經(jīng)濟(jì)，中央放松了對(duì)地方的財(cái)政約束，允許發(fā)行地方公債和建設(shè)地方融資平臺(tái)（再分權(quán)），但又造成地方債務(wù)規(guī)模急劇膨脹，一些地方政府甚至瀕臨破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，中央不得不對(duì)地方財(cái)政和債務(wù)收緊管控（再集權(quán)）。

集權(quán)和分權(quán)的困境在其它很多領(lǐng)域也不同程度地存在。例如，工商部門(mén)1978年恢復(fù)成立，為“放開(kāi)搞活”，實(shí)行屬地管理（分權(quán)），在地方政府的領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)企業(yè)個(gè)體戶(hù)登記管理，開(kāi)辦集貿(mào)市場(chǎng)并收取市場(chǎng)管理費(fèi)，查辦非法經(jīng)營(yíng)案件并獲取罰沒(méi)款返還，在繁榮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)也出現(xiàn)了為地方利益降低準(zhǔn)入門(mén)檻、選擇性執(zhí)法等問(wèn)題；為了建立社會(huì)主義統(tǒng)一大市場(chǎng)，1998年中央決定工商部門(mén)實(shí)行省以下垂直管理（集權(quán)），使工商部門(mén)在一定程度上擺脫了地方政府對(duì)工商執(zhí)法的行政干預(yù)，提高了工商監(jiān)管的專(zhuān)業(yè)性和公正性；2011年至今，為落實(shí)地方政府食品安全監(jiān)管責(zé)任，全國(guó)多數(shù)工商部門(mén)重歸地方政府管理（再分權(quán)），但因部門(mén)利益和地方利益的博弈等復(fù)雜因素，這項(xiàng)機(jī)構(gòu)調(diào)整直至2013年才真正啟動(dòng)，少數(shù)省市依然保持原來(lái)的管理體制，不同地方機(jī)構(gòu)調(diào)整的方式和調(diào)整后的機(jī)構(gòu)名稱(chēng)各不相同，引發(fā)了上下機(jī)構(gòu)不一、政府干預(yù)執(zhí)法、地方保護(hù)重現(xiàn)的擔(dān)憂(yōu)。

在權(quán)威悖論的作用下，中國(guó)改革長(zhǎng)期徘徊于集權(quán)和分權(quán)的消長(zhǎng)搖擺，這種尚未納入制度化軌道的上下拉鋸會(huì)干擾社會(huì)秩序，消解政府權(quán)威，消耗民眾對(duì)政府的期望，造成民眾對(duì)政府行為普遍缺乏穩(wěn)定預(yù)期和可靠信任。

五、拓展討論——政府與公民的互信

政府公信力低下并非“中國(guó)特色”。1990年代以來(lái)的研究表明，政府公信力低下是全球面臨的一個(gè)共同問(wèn)題。哈佛大學(xué)約瑟夫·S.奈（JosephS.Nye）教授通過(guò)大量的實(shí)證調(diào)查與數(shù)據(jù)研究指出，政府公信力下降、“政府信任赤字”是一種國(guó)際共同現(xiàn)象［23］。西方國(guó)家普遍面臨選舉投票率持續(xù)走低的“民主參與困境”，其中一個(gè)重要原因便是公眾對(duì)政府的信任度持續(xù)處于低迷狀態(tài)。2007年6月，聯(lián)合國(guó)主辦的第七屆全球政府創(chuàng)新論壇的主題就是“提高政府公信力”（BuildingTrust inGovernment），并在閉幕式發(fā)表了《提高政府公信力維也納宣言》（TheViennaDeclarationonBuildingTrust onGovernment）。會(huì)議認(rèn)為，公民對(duì)國(guó)家和政府的期待和信任水平都越來(lái)越低，這種趨勢(shì)無(wú)論在發(fā)展中國(guó)家還是發(fā)達(dá)國(guó)家都表現(xiàn)得很明顯［24］?，F(xiàn)代化為民眾提供了豐富的物質(zhì)，但并沒(méi)有使民眾提高對(duì)政府的信任。“倉(cāng)廩食而知禮節(jié)”只是想象中的簡(jiǎn)單結(jié)果，事實(shí)可能適得其反，“人民一旦富裕，就很難遵章守紀(jì)”，“夾起筷子吃肉、放下筷子罵娘”就是這類(lèi)反面案例的生動(dòng)寫(xiě)照。

如果我們“放寬歷史的視界”，就會(huì)發(fā)現(xiàn)民眾對(duì)政府的信任關(guān)系呈現(xiàn)出總體下降、局部波動(dòng)的大趨勢(shì)。對(duì)此試作一個(gè)馬克斯·韋伯（MaxWeber）“理想類(lèi)型”（idealtype）式的階段劃分：1.神圣化（sanctification）階段：古代君主自稱(chēng)天神或受其委托來(lái)管理人間，政權(quán)與神權(quán)合一，政府籠罩在神秘的光環(huán)之中，民眾對(duì)政府權(quán)威處于迷信狀態(tài)。古埃及法老自稱(chēng)神的化身，古巴比倫漢謨拉比王是“月神的后裔”，古印度國(guó)王屬剎帝利族并得到婆羅門(mén)的神權(quán)佑護(hù)，中國(guó)典籍記載“有夏服（受）天命”，“配我有周，膺受天命”。2.威權(quán)化（authoritarian）階段：無(wú)論是歐洲的“君權(quán)神授”，還是中國(guó)的“天人感應(yīng)”、“替天行道”，政權(quán)與神權(quán)雖有所分離但高度統(tǒng)一，政府是神靈的塵世代言人，政府公信力受到神靈的庇佑和背書(shū)，政府在民眾中的威信至高無(wú)上。3.理性化（rationalization）階段：中世紀(jì)以降，隨著平等、自由、民主等理念的提倡和普及，宗教改革實(shí)現(xiàn)政教分離，現(xiàn)代意義上的國(guó)家得以形成，政府權(quán)威理性化，政府的神權(quán)被“祛魅”（disenchantment）和“世俗化”（secularization），從神壇走向了普羅大眾，不再顯得高高在上。4.平等化（equalization）階段：20世紀(jì)后半葉盛行的新公共管理運(yùn)動(dòng)，認(rèn)為政府集中了太多職能，提出政府職能應(yīng)該“卸載”（unloading）和“去中心化”（decentralization），由企業(yè)、社區(qū)、中介組織或非盈利組織來(lái)承接部分公共職能。及至21世紀(jì)的現(xiàn)在，方興未艾的治理理論提倡多中心治理（polycentricgovernance）結(jié)構(gòu)，“善治”（good governance）理念意味著更進(jìn)一步的分權(quán)和讓權(quán)，政府再度疏遠(yuǎn)曾經(jīng)長(zhǎng)期占據(jù)的國(guó)家治理中心位置，而降落為僅僅是國(guó)家治理權(quán)力結(jié)構(gòu)多個(gè)中心之一，逐漸成為與市場(chǎng)、社會(huì)等基本平等的一種力量。國(guó)家政治權(quán)威和行政權(quán)力將進(jìn)一步分權(quán)給市場(chǎng)和社會(huì)，相應(yīng)地越來(lái)越多的政府職能將由市場(chǎng)力量和社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)和履行。后者要承擔(dān)起這些公共職能，必然需要民眾對(duì)其理解、信任和支持。如果沒(méi)有公眾對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的信任，公共職能的轉(zhuǎn)接和履行就難以為繼。正是民眾對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的信任增強(qiáng)，才使得這兩種力量在承接原來(lái)由政府承擔(dān)的職能時(shí)擁有廣泛的民眾支撐和厚實(shí)的民意基礎(chǔ)。再者，迄今仍在繼續(xù)的現(xiàn)代化也伴隨著全球化和信息化：在全球化時(shí)代，自由民主思潮對(duì)國(guó)家傳統(tǒng)權(quán)威帶來(lái)極大的沖擊，民眾越來(lái)越具有批判的思維和自由的心靈，對(duì)政府權(quán)威不再盲從迷信而是習(xí)慣性地質(zhì)疑；在信息化時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)加速了權(quán)力的彌散，互聯(lián)網(wǎng)帶來(lái)的公共討論零門(mén)檻使公共議程的設(shè)置權(quán)力趨于分散化，互聯(lián)網(wǎng)信息流方向的多元性對(duì)政府結(jié)構(gòu)和回應(yīng)能力形成挑戰(zhàn)［25］。總而言之，從人類(lèi)歷史的大光譜來(lái)看，政府的權(quán)威趨于削減，市場(chǎng)和社會(huì)的力量趨于增強(qiáng)，民眾對(duì)政府的信任和依賴(lài)也趨于降低。

政府公信力的歷史走勢(shì)

那么，政府公信力會(huì)一直降低下去嗎？答案是否定的。政府公信力下降到一定程度時(shí)會(huì)保持穩(wěn)定，并可能小幅提升。這一預(yù)測(cè)基于以下判斷：首先，一個(gè)政治共同體必然具有共同的利益代表和管理機(jī)構(gòu)即政府，這就意味著政府必定擁有一定的公信力，不然政府公信力跌到零點(diǎn)就會(huì)陷入無(wú)政府主義的狀態(tài)。其次，政府在多中心治理結(jié)構(gòu)中盡管失去了排他性的中心地位，但依然是國(guó)家治理的一個(gè)中心，也必然擁有一定的權(quán)威。再次，公眾的質(zhì)疑和批判既對(duì)政府公信力有削減的一面，同時(shí)也要辯證地看到“批判性公民”（critical citizens）或許正是負(fù)責(zé)任的公民，可以成為維持社會(huì)穩(wěn)定的力量［26］。他們對(duì)政府表現(xiàn)出一定程度的批判態(tài)度，但不是政治疏離者，而是對(duì)政治共同體仍然保持高度忠誠(chéng)，更加積極地參與到社會(huì)治理中，改進(jìn)和提升制度績(jī)效［27］，監(jiān)督和約束政府權(quán)力，擠掉愚民政策制造的虛假的公信力泡沫［28］。公眾的理性質(zhì)疑恰恰是政府公信力建立過(guò)程中不可或缺的必要環(huán)節(jié)。［29］因此，政府不僅不能對(duì)公眾理性的質(zhì)疑和批判予以壓制、置之不理或斥為叛離，反而應(yīng)當(dāng)以開(kāi)放包容的態(tài)度去接納、反思和改進(jìn)；而公眾也不能在批判中借機(jī)泄私憤謀私利，而應(yīng)當(dāng)秉持公民精神提出富有理性的建設(shè)性意見(jiàn)。如此，才能實(shí)現(xiàn)政府與公民互信互動(dòng)的良好局面。

結(jié)語(yǔ)

后發(fā)展國(guó)家政府公信力問(wèn)題內(nèi)生于現(xiàn)代化改革進(jìn)程之中。中國(guó)現(xiàn)代化改革過(guò)程中顯現(xiàn)出效率與公平的價(jià)值失衡、政府與市場(chǎng)的雙軌運(yùn)行以及集權(quán)與分權(quán)的權(quán)威悖論等兩難抉擇造成的困境，是政府公信力低下的深層原因。但我們不必為此過(guò)分擔(dān)憂(yōu)和焦慮，因?yàn)檫@是現(xiàn)代化進(jìn)程中難以避免的問(wèn)題，也是世界各國(guó)面臨的普遍現(xiàn)象，更是人類(lèi)歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)。當(dāng)然，不必過(guò)分擔(dān)憂(yōu)并不是說(shuō)不需高度重視；相反，要提高政府公信力，夯實(shí)政權(quán)合法性基礎(chǔ)，政府在全面深化改革進(jìn)程中要對(duì)之前的改革路徑作出較大調(diào)整，在價(jià)值取向上更側(cè)重公平，在資源配置上更側(cè)重發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)作用，在權(quán)力結(jié)構(gòu)上更側(cè)重適度集權(quán)下的合理分權(quán)。

本文所涉論題至少可以在兩個(gè)方面繼續(xù)研究。第一，在現(xiàn)在及以后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期，政府公信力還將處于下降趨勢(shì)，在這個(gè)過(guò)程中，政府的價(jià)值目標(biāo)、職能定位、權(quán)力邊界、權(quán)力結(jié)構(gòu)和行政模式等如何作出適應(yīng)性調(diào)整，以維持足夠的權(quán)威繼續(xù)推進(jìn)現(xiàn)代化改革？第二，中國(guó)面臨經(jīng)濟(jì)上跨域中等收入陷阱、社會(huì)上構(gòu)建和諧社會(huì)、政治上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等多重任務(wù)，能否從中華傳統(tǒng)思想文化中汲取有益養(yǎng)分，建立政府與公民互信互動(dòng)的新模式，從而為現(xiàn)代化改革和政治制度發(fā)展留下具有中國(guó)特色的濃重一筆？這兩個(gè)問(wèn)題有待后續(xù)努力。

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責(zé)任編輯：陳琳

D035

A

1008-6323（2016）02-0025-06

付相波，北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生，北京市工商行政管理局主任科員，中級(jí)經(jīng)濟(jì)師。

2016-02-21